现代金融监管体系研究论文

【内容摘要】面对外界对美国金融监管体系的批评与改革的呼声，2010年7月21日，美国总统奥巴马签署最终版本金融监管改革法案，全称为《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct）。今天小编给大家找来了《现代金融监管体系研究论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

现代金融监管体系研究论文 篇1：

美国金融监管改革述评

2007年美国财政部长亨利•保尔森呼吁重新检查美国的金融监管体系，以便更好地处理保护投资者与增强市场竞争性的关系。随后，保尔森宣布美国财政部将于2008年初设计一套美国金融监管机构改革方案。2008年3月31日，美国财政部公布了长达218页的金融监管改革蓝图。

美国金融改革的目标与特点

改革蓝图包括短中长期三个目标：

短期目标：强化总统金融市场工作组的使命，并将银行监管者纳入小组；美联储进一步推进拓展贷款渠道；对抵押贷款发起设立全国统一标准；为各州对抵押贷款市场参与者颁发执照设定统一的最低标准。

中期目标：储蓄机构监管署和货币监理署合并；美联储对支付和结算体系负有主要的监管责任；设立联邦保险监管体系，隶属于财政部的全国保险管理署负责管理联邦保险监管体系；合并美国证券管理委员会与商品期货交易委员会。

长期目标：设立美国三大金融监管体。美联储担任“市场稳定监管者”角色，确保金融市场的稳定；成立“金融诚信监管者”，负责银行业的监管；成立“商业行为监管者”，负责规范商业活动并保护消费者利益。

改革蓝图的出台，标志着美国金融监管从规则监管向目标监管的转变，其主要有三大特点：

一是影响面广，左右金融监管体系未来发展。这是美国金融监管体系自从上个世纪二十年代末“大萧条”以来最大规模的变革，必将对美国金融监管及金融市场发展产生深远影响。

二是监管权力集中，有利于提高监管效率。对于银行、证券期货及保险三大行业的日常监管事务，将分别集中到联邦一级的单一监管机构，从而大大精简了机构设置，减少了协调沟通成本、提高了决策效率。

三是央行成为稳定中坚，金融体系安全性加强。美联储的权力大幅扩张，监管权从银行扩展到投资银行及对冲基金等，并成为整个金融体系的稳定器，防范金融系统风险的能力大为提升。

美国出台监管改革蓝图的深层原因

从保尔森于2007年春天提出监管改革设想，到2008年3月31日推出，不过一年的时间。这体现了美国政府对金融监管体系进行改革的决心与效率。而这种决心与效率实际上折射出美国金融监管体系存在进行改革的深层原因，主要体现在以下四个方面。

次贷危机暴露了市场纪律的松弛

从2001年初至2004年6月，美联储连续13次降低联邦基金利率，房贷利率不断下降，推动了房地产市场繁荣。为满足更多人的购房需求，银行创造出了次级抵押贷款（简称“次贷”），使得低收入及低信用等级的个人可以购房。而为了转移次贷的风险及增强流动性，次贷被金融机构加以信用增强处理后被评定为高等级的证券产品，并面向全球出售。但从2004年6月起，美联储不断收紧货币政策，推高了房贷利率，加重了购房还贷负担，再加上次贷本身具有的利率不断上升特性，一些通过次贷购房的房主开始无法按时偿还房贷，贷款违约率不断上升。到2007年底，次贷违约率占到总存量的20%以上，当年被收回的住房高达150万套，预计2008年将进一步升至200万套（而2006年仅为60万套）。随着市场出现大量空房，房价及成交量开始迅速回落。

在此情况下，次贷证券的市场价值大幅下跌且不确定性加大，一些美国大型房贷机构受累破产。同时，欧美许多金融集团及投行或因自身投资了大量次贷证券或作为承销商被动持有大量滞销次贷证券，遭受了巨额损失，并引发了全球金融市场的剧烈动荡。

IMF在2008年4月8日发布的《世界经济展望》中将次贷危机定位为二战以来最大的金融冲击之一，认为全球金融机构未来两年可能会为此遭受9450亿美元的损失。

鉴于次贷危机的严重影响，美国总统金融市场工作组于2008年3月向美国总统递交了《金融市场状况政策说明》，指出了次贷危机暴露的市场纪律松弛问题：（1）次级抵押贷款的承销标准极为宽松；（2）卷入证券化程序的各方，包括贷款发起机构、承销商、评信机构和全球投资者在内，未提供或获得足够的风险信息，导致市场纪律过于松弛；（3）评级机构对次贷证券以及其他复杂结构性信用产品(尤其是对持有次贷证券的担保债务证券(CDOs)和其他资产支持证券)的评估存在漏洞；（4）欧美一些大型金融机构的风险管理存在缺陷；（5）包括资本和披露要求在内的有关监管政策未能弥补风险管理缺陷。

美联储的实际权力难以确保其履行负有的金融监管及稳定职责

美联储的整体监管职责不够充分。作为金融系统的“最后贷款人及救助者”，美联储是美国金融系统综合一级的监管机构，但监管职责不够充分：

一是美联储的监管权威不够突出。虽然美联储作为综合一级的监管机构，全面负责监管金融控股公司，必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管，行使裁决权，但如果各监管机构认为美联储的监管不适当，可优先行使自己的裁决权。

二是对金融控股公司的监管权力有限。金融控股公司是最能体现混业经营的特性，其对金融体系的影响最为直接、最为全面，因此《金融服务现代化法》规定美联储为金融控股公司的主监管者。但在实际的操作中，联储主要对银行控股公司进行监管；而对于证券控股公司和储蓄控股公司类型的金融控股公司无监管权。

作为“银行的银行”，美联储也未成为银行业的主导监管者，而是与货币审计管理办公室、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署、货币监理署和各州银行业委员会共同实施监管。

美联储对新的金融产品及机构缺乏管理权限及工具。20世纪70年代以来的金融创新，加速了新兴金融业务的发展，尤其是投资银行与对冲基金等迅猛发展，已在很大程度上改变了金融市场的格局及交易方式。但美国金融监管体系对此缺乏有效监管，一旦这些机构出现问题，如何救助以稳定市场无从谈起。这些方面的问题在次贷危机中就表现得较为突出：次贷危机爆发半年后，美联储才开始向非会员银行实施救助措施，原因在于面对一向不受自己监管的、且不了解其风险程度和内部管理状况的治外机构，美联储一度缺少有效的救助途经。如为紧急救援因持有大量房贷证券而出现流动性危机的投资银行贝尔斯通（Bear

Stearns），美联储只有通过其联储会员摩根大通银行间接为其提供应急资金。美联储的这个举动受到了指责，理由是法律未明确赋予美联储这样的权限且有道德风险的隐患。

从改革蓝图的内容上看，美联储在金融监管体系的地位得到了提升，这为其扩展及增强在金融监管及稳定方面的职责提供了法理支持。

金融市场混业经营与监管分业管理之间的矛盾

1929～1933年的大萧条对美国金融体系造成了严重的冲击。危机过后，美国政府开始限制金融业过度竞争，以保障金融业稳健经营。1933年3月，美国颁布了《格拉斯-斯蒂格尔法》等一系列的金融改革法令，对金融业的分业经营做出了明确规定。

进入20世纪70年代，美国金融创新浪潮的涌现和金融一体化步伐的加快，为金融机构规避法律限制涉足其他业务领域提供了途径，严格意义上的分业经营已不复存在。为了顺应形势的发展、提高本国金融业的国际竞争力，美国从80年代初开始放松金融管制。1999年，美国国会通过了《1999年金融服务现代化法案》废除了《格拉斯－斯蒂格尔法案》，从法律上消除了银行、证券、保险在业务范围上的边界，从而结束了美国长达66年之久的金融分业史。

但在混业经营日渐明显的趋势下，美国金融监管当局未能及时调整监管构架，目前美国监管框架仍处于各自为政的局面：银行控股公司（包括金融控股公司）由美联储监管，而银行控股公司的非银行子公司又由美联储及证券、保险等功能监管者共同监管；银行由美联储、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署、货币监理署和各州银行业委员会共同监管；证券期货市场由证券交易委员会（SEC）与商品期货交易委员会(CFTC)监管；保险公司由各州保险业委员会监管。在混业经营的环境下，分业监管的模式问题显而易见：各监管部门在沟通协调方面需要花费大量精力；对跨行业及新型活动的监管难以明确及时划分职责；对金融业缺乏整体及系统的监管视角及思维，难以应对系统性风险。

从改革蓝图的内容上看，其将使得美国金融监管体系进一步整合，有利于对金融市场的混业经营进行更为有效的监管。

对监管体系进行整合成为全球趋势

在全球化、金融市场一体化及金融创新快速发展的背景下，混业经营趋势明显，传统的分业监管面临越来越大的挑战，监管空白也越来越多。在此情况下，对监管体系进行改革成为一种全球性趋势，一些国家已经迈出了实质性步伐。

英国等欧盟国家开始建立了金融活动统一监管的体系。1997年英国“金融服务监管局（FSA）”成立，成为对商业银行、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的统一的服务监管机构。这既提高监管的效率，减少交叉监管造成的摩擦、漏洞；又通过专业监管，有助于及早发现投资风险的苗头，减少系统风险。目前来看，英国的金融监管改革取得了较好的成效，对提高金融交易效率与安全性并进而保持伦敦的金融市场地位发挥了积极作用。

受英国金融监管改革的影响，部分欧盟成员，如丹麦、瑞典、比利时、卢森堡和芬兰等国效仿了英国的做法，强化及合并监管职能。其它多数欧盟国家也正朝这一目标努力。

日本成立了综合性的单一的金融监管机构。1998年，日本金融监管机构和金融体系计划厅从大藏省分离出来，成立了综合性的单一的金融监管机构——日本金融监督厅。金融监管采取职能监管的模式，对不同行业的业务进行统一监管。这使得监管机构不同职能的专业监管部门能够跨越行业局限实施有效率的系统监管，减少了分业监管中的监管空白与监管不力的局面。

澳大利亚成立新的框架实施分层次综合管理。于1997年9月建立的新框架包括三个管理机构：储备银行(RBA)、审慎监管委员会(APRC)及公司和金融服务委员会(ACFSC)。RBA定位为负责整个金融体系的稳定，防范系统性风险，还负责稳定整个支付体系，以提高支付体系的效率、竞争性和稳定性；APRC则是集中了各类金融业务的审慎性监管权，以使监管体系适应现代金融市场发展的需要；而ACFSC全面负责金融体系中市场完善和消费者保护的职能。

韩国成立金融监督委员会并强化央行的独立性。韩国政府于1998年成立金融监督委员会(简称为FSC)，并在此基础上成立了金融监督院(简称FSS)，将以往的金融监管机构的职能全部转移至金融监督委员会及其执行机构金融监督院以及附属的证券期货委员会(SFC)。与此同时，韩国政府彻底切断了财政部对央行的控制权，央行的独立性大大增强，金融稳定职能的地位获得了空前提高。

根据统计，现在已有48个国家采取步骤加强监管协调，消除监管空白，反映综合监管、统一监管已成为世界潮流。

启示

对于美国财政部提出的金融监管改革蓝图，如果其能得以实施，必将对美国及全球的金融监管及金融市场产生深远的影响。综合以上改革蓝图出台的深层原因及其内容，我们可以得出以下几点启示。

央行需在多重政策目标之间进行权衡

从各国央行的实践来看，其政策目标可以分为单一目标及多重目标。前者主要是控制通胀；后者是控制通胀、促进经济增长及促进就业等。目前除了欧洲央行及英格兰银行外，其他主要央行多数实施多重目标制。对于执行多重目标的央行，一般应顺应形势，在多重目标之间进行权衡，确定特定时间上的政策优先顺序。但有学者认为，多重目标（如控制通胀与促进经济增长之间）实际上是存在一定的冲突。美联储最近对次贷危机的处理也在一定程度上证明了这一点。美联储为了解决流动性问题，接连采取非传统措施（包括降息及投放资金）释放流动性，这虽然有助于稳定金融市场，但无疑加剧了未来流动性加速膨胀的隐患。目前事实已经在一定程度上反映了这一点：2007年美国1～9月CPI同比上涨幅度在2%～2.7％，但危机发生以来的2007年9月～2008年3月，CPI同比上涨幅度达到了4.0%（图2）。

虽然美联储此做法是不得已而为之，目的在于稳定市场、抑制经济衰退，但其维护币值稳定的目标无疑受到了影响。因此，如何确定央行的政策目标，以确保央行的独立性，值得深思。

在金融市场一体化、金融业务全球化的情况下，危机中的金融救助也需国际化

危机爆发以来，以美联储为首西方六家央行(美联储、欧洲央行、日本银行、英格兰银行、加拿大银行以及瑞士国民银行)先后于2007年8月14日、12月12日及2008年3月11日采取了3次联手救助行动，对恢复市场信心发挥了关键作用。

此次次贷危机对东亚等地区的新兴国家金融业尚未形成实质直接影响，主要的原因是其国际化程度相对较低、金融创新能力差，未大量参与次贷证券有关的业务。但随着全球化的深入，这些国家的金融机构与金融市场将越来越融入全球市场，面临的全球风险也将越来越多，东亚央行与外部央行联合行动的可能性及必要性将不断增加。从未来央行联合行动的范围及路径看，首先是要增加东亚地区央行之间联手合作的机制建设，目前这方面已经具有了一定的基础，如东亚各国已经开展了货币互换、宏观监测及危机管理等方面的合作，对东亚各国共同稳定本地区金融体系发挥了积极作用。

金融当局需对严重风险及危机制定应对预案

在9.11事件以后，各国加强了危机的防范及处理机制，包括制定各方面紧急情况的应对措施及预案，但次贷危机的严重程度，超过了美国及各国的应对措施及预案设想。次贷危机的严重程度一方面表现在金融机构惜贷导致市场缺乏有效流动性，以至于美联储已三次联手其它央行为市场先后注入了720亿、870亿及2500亿美元；另一方面是危机造成的损失巨大，根据IMF公布的《全球金融稳定报告》，美国次贷危机对全球金融动荡将造成9450亿美元的损失。

目前来看，各国金融当局普遍对传统及内生风险的驾驭力较强，但在全球化环境下，金融当局面临的全球性及突发性金融风险也将与日俱增。面对这些新型的及外部风险，尚缺乏有效应对机制及预案。因此，金融当局应加强对各种严重风险及危机应对预案的制定。最近据报告，美联储正在研究制定紧急情况下向市场注入流动性的3个应急计划，包括“要求财政部发行额外债券”、“对商业银行的储备金支付利息”、“美联储直接发债”。其中“美联储直接发债”因国内未有先例，尚存在法律障碍。

注意把握适度监管的原则

次贷危机的出现，标志着以格林斯潘为代表的一代美国金融家所崇尚的“最少的监管就是最好的监管”自由市场思想，并不适用于当今的金融市场；也表明了对金融市场的监管丝毫不能放松，对监管空白不能忽视。

但任何问题都有两面性，我们在认识到了监管的必要性之后，还要思考一个问题：监管的适度性。即对监管也要把握适度原则，既不能缺失，也不能过度。目前看来，美国市场人士对改革蓝图可能导致的监管过度收紧后果已经提出多个较为悲观的预测：一是在资产价格下跌、市场波动加剧、经济疲弱等情况下，监管收紧使投资者处境雪上加霜；二是此改革蓝图可能会像《萨班斯-奥克斯利法案》一样，导致外资纷纷撤出美国市场，进而对于日益依赖外资为生的银行和经纪行带来沉重打击，并削弱美元；三是政府规管更多将使美国充斥昂贵而回报率低的资产；四是市场监管变得严谨，会令增长放缓的美国经济停滞不前，也影响投资回报。

关于监管适度性的问题，对新兴市场国家而言尤为重要，因为其金融市场正处于发展阶段，在维护基本稳定的前提下，需要培育及呵护市场发展活力及创新力，需要确保监管与市场发展之间的和谐关系。

严格规范评级机构的运作

现代金融市场能在一国乃至全球范围内顺利实现交易除了要具备硬件网络交易平台外，就是金融产品本身应具有被广泛认可的信用基础。这一方面取决于金融产品本身的特性，但从量化及市场化的角度看则取决于得到的评级水平。从这可以看出，信用评级机构能否规范运作，能否给出恰当评级至关重要。不仅如此，由于评级机构的相对垄断地位，其给出的评级对区域及全球范围内金融产品流动均具有直接影响，因此信用评级发挥的影响是系统性的及全局性的。次贷危机爆发恰恰就从反面证明了这一点。根据此次美国总统金融市场工作组调查，“美国信用评级机构是促成近期市场动荡的重要因素，它们低估了次贷证券和其他结构性信贷产品的信用风险，特别是以资产支持证券(ABS)做保的债务证券(CDOs)”。

(作者单位：中国人民银行国际司)

作者：李文龙

现代金融监管体系研究论文 篇2：

完善我国金融消费者保护的法律路径初探

【内容摘要】面对外界对美国金融监管体系的批评与改革的呼声，2010年7月21日，美国总统奥巴马签署最终版本金融监管改革法案，全称为《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）。这一改革方案反映了美国政府对于其金融市场和金融监管体系的认识，在一定程度上昭示了全球金融监管体系发展的理念与趋势，尤其是其中加强对金融领域内消费者和投资者保护的理念和措施，对于中国的立法和实践有很好的启示。

【关 键 词】金融消费者保护金融监管改革法案

一、“金融消费者”概念的法律界定

消费者运动的星星之火，是由美国1936年成立的消费者同盟（UC）点燃的，而直到上世纪中期消费者权益保护才真正在全球范围内成为一种趋势。较之于一般消费者保护，金融消费者保护更是一个相对新颖的观念，伴随着金融涵涉范围的不断扩大、消费者金融的不断发展而产生。20世纪以来的金融监管制度演变中，金融消费者保护作为金融监管目标经历了从无到有、不断上升的过程，并进而与传统的“审慎监管”目标共同构成现代金融监管的“双峰”目标体系[1]。在我国金融市场发展初期，金融消费者保护问题被金融市场发展的迫切要求所淡化，未能引起监管部门应有的重视，但是随着金融改革的深化和金融市场的发展，金融消费者保护问题及其重要性日益凸显。

金融消费者是消费者的一种类型，是消费者概念在金融领域的延伸，鉴于“金融消费者”是一个相对新颖的概念，需要借助于一般消费者概念来对其加以定位。我国的《消费者权益保护法》第二条中以“行为目的”为标准来界定“消费者”的概念，规定里没有明确界定消费者的范围而是界定了生活消费行为。根据我国的主流观点，消费者应是为生活消费，使用商品或者接受服务的自然人、法人或其他社会组织[2]。援引对消费者的定义，我国大多数学者将金融消费者界定为“为了满足个人或家庭的生活需要而购买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提供的服务的个人投资者”[3]。本文认为，将消费者作为特殊对象加以保护是基于其弱者地位，而弱者地位与其个体性质、社会身份等没有直接关系，不论在普通商品经济还是金融交易中，信息的不对称才是造成其弱势地位的关键因素。因此，消费者以及金融消费者的概念主体外延应该是广泛的。

因金融交易给国民生活带来的巨大改变，使得消费者概念扩展至金融消费者带来的对传统理论的冲击和厘定。清晰界定金融消费者的内涵，还无法回避其与金融领域投资者的关系。投资者和消费者是两个分别涉及投资关系和交易关系的不同概念，本文认为金融消费者应包含金融资本市场上的个人投资者。虽然传统学说认为，投资的目的是获得投资收益而不是生活消费，买卖证券等投资行为与个人生活消费全然无关，必须在消费者与投资者之间划出明确的界限。但是笔者认为应将所有参与到金融市场的个人投资者都纳入到金融消费者保护的视野中，因为“风险”是任何一种投资行为都具备的特质，无论投资人的专业程度如何，与金融机构相比，在资金和投资技巧上始终是交易的弱势一方，对他们的保护符合倾斜保护弱势群体利益的经济法理念，这也符合诸如美国最新颁布的改革法案中体现的对金融消费者的侧重保护倾向。

二、美国金融改革法案对金融消费者保护的突破与创新

（一）侧重防范系统性风险，着力加强全面监管

金融危机的爆发，反映出监管部门对这些金融机构的监管不力。改革方案体现出美国已充分认识到加强系统性风险监管的重要性，赋权美联储监管规模较大、关联较深的以商业银行、投资银行业务为主的金融控股公司、大型保险公司等一切可能对金融稳定构成威胁的企业。[4]为此，在美联储之下成立了金融稳定监督委员会，识别大型的相互关联的银行控股公司或非银行金融公司的重大财务危机或财务失败或者正在进行的活动对美国金融稳定所产生的风险，以及识别在金融服务市场以外产生的对美国金融稳定的风险。

在新法中，美联储的权力得到扩充，例如美联储可以要求公司成立一个中间控股公司使其在美联储理事会的监督之下；储蓄机构的部分职能被移转到美联储，美联储负责监管银行控股公司和部分州注册银行；另外下设的金融稳定监督委员会有权认定哪些金融机构可能对市场产生系统性冲击，从而在资本金和流动性方面对这些机构提出更加严格的监管要求。

同时，此次改革方案清晰地体现出“无盲区、无缝隙”的全面监管理念[5]：从金融市场看，原先主要注重场内市场的监管，对场外市场关注不多，改革方案强调场内场外的监管全覆盖，以弥补市场中存在的监管漏洞；从金融机构看，改革方案扩展了金融监管覆盖的机构范围，将对冲基金等纳入监管视野；从金融产品和服务看，改革方案强化了对资产支持证券和其他金融衍生产品的监管，并将之前缺乏监管的场外衍生品市场纳入监管视野，大部分衍生品须在交易所内通过第三方清算进行交易。

（二）完善金融法律体系，构建消费者保护体系

次贷危机后，一直以来被各国忽视的金融消费者保护开始受到各国重视，虽然在金融危机发生以前，美国联邦和州都已有大量的立法来保护消费者，被认为是世界上金融消费者保护法律最健全的国家[6]，但在此次金融危机，各种金融产品和服务的欺诈和滥用给消费者带来的侵害严重阻碍金融业的发展，加强对消费者和投资者的保护同样成为法律改革的重点。

2009年美国参议院通过的众议院通过的《华尔街改革和消费者保护法案》案主要是针对金融消费者保护和规制的体系结构的调整，其本身并没有提出新的特定的消费者保护实体性法律规定，而是提出了一个制定和实施实体性法律规定的新体系[7]。而《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》则更为详细全面地规定对于消费者保护，包括间接保护，即通过监管金融机构的活动对金融机构进行各方面的限制以防止监管机构权力被寻租；以及直接保护，即设立专门的消费者保护机构，目标在于执行联邦金融法律以确保所有消费者能够进入消费者金融产品和服务市场并确保该市场公正透明且有竞争性。

法案中在法律体系构建上的另一大亮点表现为消费者赔偿机制，法案设立了消费者金融保护基金和受害者基金。消费者金融保护基金是美联储设立的一个单独基金，其独立性表现在这些消费者金融保护局的资金不被认为是政府资金或拨款而是每年按比例且逐年递增的强制性规定拨付到位，主要用于消费者金融保护局在履行职责时使用，由于其资金的需求由消费者金融保护局决定，这就保证了该基金的自主性和充足性。受害者救济基金，同样也是设立于美联储的单独基金，主要用于对受害者联邦金融法律规定的民事赔偿，如果无法找到受害者或者赔偿没有可行性，那么保护局就将此基金用于消费者教育或金融扫盲项目，基金的使用需求同样也要由董事提交报告给总统和参议员拨款委员会和众议院拨款委员会。

（三）建立专门且体系完备的消费者保护机构

在《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》中，我们也可以清晰的看到美国在专门机构设置上倾注的心力，甚至可以说该法案中对金融消费者保护的绝大部分内容是围绕专门机构的设置展开的。法案专门设立了消费者金融保护局，目的在于执行联邦金融法律以确保所有消费者能够进入消费者金融产品和服务市场并确保该市场公正透明且有竞争性。

该法案在机构设置上的突破与创新在于它提供了一套系统且互相配合的机构体系，其中包括有：

1.采集和跟踪消费者投诉的部门。其中设立一个独立免税的电话热线，网站和数据库，或者利用现存的数据库来收集和监督以及对有关消费者金融产品或服务的消费者投诉回应。职责在于一旦出现问题，应迅速采取措施，避免更多无辜消费者受到损失，同时要迅速妥善处理金融纠纷，防止事态扩大，及时维护金融秩序。[8]

2.机构行政监察专员。将其作为因金融消费局监管活动中与保护局产生纠纷的个人和保护局之间的连接纽带，确保存在保证措施以鼓励申诉来访和保守机密。

3．消费者咨询委员会。咨询委员会的设立目的是在联邦消费者金融法律下，给消费者金融保护局提出建议和咨询并给在消费者金融产品或服务领域不断出现的新现象提供信息，包括区域趋势，关注和其他相关信息。消费者咨询委员会的成员主要由一些金融领域的专家组成，其中还有民权领域的专家，使得对消费者利益的保护更为全面。

4.专门研究机构。法案详细规定了该机构的研究内容：有关市场上有关消费者金融产品和服务的发展，包括高增长率的消费者金融产品或服务的替代领域和消费者风险领域；可以使传统上得不到充分服务的社区获得公平和可负担的信贷；消费者对有关消费者金融产品或服务的披露沟通的认识、理解和使用等。

5．老年人权益保护部门。主要是给老人提供金融知识和咨询；监督给老人提供建议的财务顾问的资质和任命。由于金融业的不断发展，很多老年人开始进行理财，投资股市、基金等，但是由于老人年纪，知识等各方面的原因，在进行投资的时候很容易受到错误引导，而国家基于对弱者的保护，设立专门的机构来保护老年人是非常必要的，也是金融业发展必然的一环。

综上，《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》在对金融消费者保护上的突破和创新颇多，从监管原则到法律体系的建设，从对金融机构的监管到对金融消费者保护的专门机构设立都体现了改革的力度和方向，美国力求构建更为完整的投资者和消费者保护体系的举措值得我国借鉴和吸收。

三、借鉴与启示：我国金融消费者保护的法律制度构建

就我国目前对金融消费者的保护现状而言还很“单薄”，无论从立法理念到制度安排，从机构设置到救济机制都没有形成系统的架构，这与我国金融市场的成熟程度有关，也与我国特殊的经济、社会背景相连，系统性的制度借鉴与构建实属必要。

（一）原则：立足国情的辩证吸收

肇端于美国的次贷危机给美国及全球都带来了影响，无论在危机前以及危机后，美国在金融监管上可谓“引领世界”，尤其在此次改革如此大刀阔斧的情势下，我国是否应当完全照搬以及该以怎样的立场来借鉴吸收是我们改革的前提。此次美国的金融改革法案是危机中的立法，使其难以走出危机心态下的感性，而难以保有平和态势下的理性。虽然力度之大、措施之强，但制度发展本身的惯性能否完全适应尚有待检验，更何况根植于不同背景下的我国金融市场，完全照搬就难免水土不服。

我国对该法案的借鉴吸收，应建立在本国的基本国情之上，尤其是在我国相关法制基础较为薄弱的现实之下，更应循序渐进，切不可一步到位。同时，对金融消费者的保护一定要适度，虽然金融消费者在交易中消费者处于弱势地位，对消费者保护也并非是绝对的、无条件的，它应当与我国的经济发展水平相协调。因此，对金融消费者的保护不能过于主观和过度，否则不仅不能促进金融市场运行，反而会抑制、甚至妨害市场发展[9]。因此，在对美国法案的借鉴吸收上，要立足国情，适度、有区分的加以借鉴。

（二）综合经营现实下，监管体制向功能型、全面性金融监管转变

建立适于混业经营的集中统一伞形金融监管体系。汲取美国的教益，建立一个贯通各金融服务领域的伞形监管平台，以整合监管信息和资源,无疑极为必要。从我国实际情况看，中国人民银行承担着防范和化解系统性风险、维护宏观经济良好运行的职责，鉴此应由国务院根据《中国人民银行法》第9条的授权，以行政法规的形式确认人民银行总体监管者的地位，建立人民银行主导下的常设金融监管协调架构。在此架构下，对各种金融理财产品以“功能”为基础进行协调监管，并由人民银行作为金融控股公司的法定监管者，这也更有利于实现对事实上存在的金融集团的监管，从维护整个金融业的安全与稳定出发，对各类金融业予以全面监管，银监会、证监会、保监会将集中置于其统一领导之下，由此构架一个有层次、有分工的监管体系。

借鉴美国“全面覆盖”的监管思路，我国不仅要继续坚持全面覆盖的监管理念，更应该付诸实践以有效保证这一理念的贯彻与落实。更要在监管理念上与时俱进，曾经一直视为监管核心的信息公开，在经历次贷危机后，应更加侧重向对金融服务者的权利义务设置上倾斜，特别是在我国的金融市场发展不够成熟的情形下，以成文法的强制性保证金融服务者与金融消费者权利义务的分配应是必要的选择。

（三）加强金融消费者保护立法，建立完整的法制体系

目前，我国立法机关和金融监管机构已经关注对金融服务的规范和监管，诸如《证券法》、《银行法》、《保险法》中都加入了旨在规范各金融机构行为的规范，但在金融危机的启示下，这种正逐步形成的旨在规范金融服务者的法律规范群无法满足未来我国金融服务不断发展的现实，如何协调立法任务的急迫与立法现实起点较低的关系是摆在面前的首要问题。从目前我国金融领域的立法看，虽然已呈现出对于混业经营现实进行统一规制的初步形态，但要在短时间内完成学界大力倡导的统一金融服务法尚不具备条件。本文认为，在大的立法方向上，我国尚无须放弃现有各部门法的规定而走上制定形式统一的金融服务法的立法道路，大力推翻现有并无益处，且在分业经营的现实下，一步到位的统一式规定容易导致无法适用的尴尬，可以循序渐进不断修正达到最终统一的目标。

建立完善的法制体系，关键要正视现有立法的弊端及根源。现有立法其实并不缺乏在各自金融机构立场下的业务规范，亟待建立的是各部门法一直忽视的对涉及消费者金融交易的全面规定，对金融消费者权益保护的漠视以及立法的缺位是法制体系欠缺的根源。也正是基于以上立法理念和我国的现有立法实际，本文赞同在保持现有证券法、银行法等部分法律规范稳定的前提下，对其加以整合提升，在立法条件成熟之时，将与金融服务有关的内容进行剥离制定金融服务法[10]。

（四）建立金融消费者保护组织体系，开展金融消费者教育

发达国家消费者保护组织体系建设的经验表明，消费者保护仅靠一个阶层的努力是不能达到目标的，它需要整个社会各个阶层的全面参与，才能形成完善、有效的消费者保护组织体系。现行“一行三会”的框架下，在机构的具体设置上，可以借鉴美国经验并结合中国的国情，循序渐进的推进改革，先由中国人民银行牵头，设立一个临时的金融消费者保护机构，由“一行三会”选派人员担任职务，做好金融消费者保护方面的协调与沟通，赋予其一定的执行权。而当条件成熟时，设立单一的、独立的金融消费者保护局，并赋予其包括制定、执行金融消费者保护条例等在内的广泛权力，从而坚定捍卫金融消费者对市场的信心，为金融业的发展赢得公众基础与社会支持。同时在条件成熟时，单独设置独立的金融消费者保护机构，其中的机构设置及职责规范可借鉴美国消费者金融服务局的经验。

总之，美国此次颁布的金融改革法案体现了奥巴马政府改革现有金融制度的决心，尤其是统一的金融消费者保护机构对于消费者保护能力的提高具有必要性，虽然利益集团在新规下产生的博弈行为仍然可能影响法规的效力，但美国在金融消费者保护方面的摸索与创新是我国学习的良机。

参考文献：

[1]吕炳斌.金融消费者保护法律制度之构建[J].金融与经济,2010（3）：4.

[2]徐孟州.经济法学原理与案例教程[M].北京：中国人民大学出版社,2006：35.

[3]吴弘,徐振.金融消费者保护的法理探析[J].东方法学,2005（5）：13.

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[6]宋晓燕.论美国金融消费者保护的联邦化及其改革[J].河北法学,2009（11）：31.

[7]吕炳斌.金融消费者保护法律制度之构建[J].金融与经济,2010（3）：4.

[8]吴弘.金融消费者保护制度亟待建立[N].上海金融报,2009-8-4.

[9]吴弘，徐振.金融消费者保护的法理探析[J].东方法学,2009（5期）

[10]郭丹著.金融服务法研究—金融消费者保护的视角[M].北京：法律出版社,2010:175.

作者：裘雪婷 朱 冉

现代金融监管体系研究论文 篇3：

金融综合经营暨监管创新

应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构

中国金融业综合经营的新趋势

1.中国金融业开展综合经营的现状。一般说来，实行分业制还是混合制必须与金融业发展水平、监管水平和法律体系完善程度等相适应。当上述因素处在较低水平时，应当采取分业经营的模式以保证金融体系的安全稳健；上述因素水平较高、较成熟时，应当采取综合经营的模式，保证金融业的充分竞争和金融机构的运行效率。

当前，中国金融业按照法律规定实行的是分业经营模式。但是随着投融资体制改革的深入和金融市场的完善，分业经营模式已出现了明显松动，银行、证券、保险之间的经营壁垒正在逐步打破。20世纪90年代初以来，国有专业银行纷纷参股证券公司、信托投资公司，从而开始涉足证券、保险、房地产等业务。有的与证券、基金、保险、信托等金融机构共同开发新的金融产品，有的组建了金融集团，或合资成立了跨领域的经营机构，有的并购外资机构开展综合经营。

截至2014年，设立基金公司的银行就有9家，投资保险公司的银行有7家， 有3家银行投资了信托公司，有3家银行设立了消费金融公司，设立或投资金融租赁公司的有11家，6家银行具备了境外投资银行牌照，2家银行具备境内投资银行牌照；除此之外还有4家资产管理公司控股了银行、证券、保险等金融机构，3家证券公司持有商业银行的股权，44家证券公司参股或控股了基金公司，66家证券公司参股或控股了期货公司，4家保险集团控股了银行、信托、证券等金融机构。总的来看，混业经营、综合经营的格局已初步呈现。

2.实行综合经营是世界金融业发展的方向。从世界范围看，多数国家都经历了自然混业、严格分业、综合经营的发展过程。

20世纪30年代以前，各国的非银行业都不发达，银行在金融体系中占据着主导地位。在这种情况下，各国普遍采取的是综合经营的模式，这种模式带有“自然混业”的特征，市场发育程度还比较低。

20世纪30年代初期，美国经济由于发展过热爆发了经济危机，失业率激增，银行纷纷倒闭，证券市场面临崩溃。在反思原因时，混业经营的金融制度被认为是经济危机的“罪魁祸首”，于是1933年美国出台了《格拉斯-斯蒂格尔法》，开始了分业经营的模式。继美国之后，世界主要经济体也都纷纷予以效仿。

20世纪70年代，西方工业化国家又纷纷出现了经济滞胀，发展的速度开始放缓，企业的信贷需求逐渐减少，一部分企业喜欢在证券和债券市场上融资，致使金融需求进一步多样化。加上技术创新、金融全球化趋势的到来，对金融机构的经营模式提出了新的变革需求。英国、日本等经济发达国家率先采取了综合经营的模式，。到20世纪的最后一年，美国也颁布了《金融服务现代化法》，废除了实行60多年的分业经营制度，进入到综合经营的时代。

3.综合经营是中国金融业创新发展的重要途径。金融业实行综合经营可以提高金融资源的配置效率，加快金融市场一体化进程，是增强经营效益、降低金融风险的有效途径，也是中国金融业参与国际竞争的现实需要。

第一，实行综合经营可以使金融业的整体竞争实力得到提高。加入WTO后，中国金融市场和资本市场不断开放，一大批在资金、技术、管理上有优势的全能金融机构进入中国，它们在业务经营上实行的是多元化策略，综合收益水平更高，抵御风险的能力更强。这种由经营模式和经营范围不对等造成的竞争差距，无疑给中国金融机构带来了巨大的压力，必须顺应国际金融发展的潮流，积极开展银行、证券、保险等业务合作，扩展经营空间，增强综合竞争力。

第二，实行综合经营可以增强金融业的整体盈利能力。在综合经营方面，许多金融机构已经开始了一些有益尝试。比如有些银行在大中城市开办了“金融超市”，整合各种金融服务，“一站式”向客户提供涉及不同领域的金融产品，实践效果很好。这一方面拓宽了银行的经营范围，另一方面也增加了银行的收益。目前有条件的银行都在继续开展这类金融创新，逐步成长为有中国特色的全能型银行。条件相对较差的银行，也在充分利用自身的分销渠道和网络资源优势，积极与证券、保险等金融机构开展业务合作，积极开办委托代理等业务，不断提高自身的盈利能力。

第三，实行综合经营可以提高金融市场的资源配置效率。以银行为例，在分业经营的总体格局下，银行业务发展范围受限，信贷业务占据着银行经营的重要地位，资产、负债业务的单一，除了造成盈利能力不足外，也造成了风险的相对集中。实行综合经营后，银行的业务形式不断多样化，业务风险被分散，加上综合经营所形成的内部补偿机制，使银行抗拒风险的能力得到了加强。

综合经营对金融监管提出的新挑战

改革开放以来，中国经济高速发展，在世界经济体系中所占比重越来越高，中国金融资本的总规模也在不断增长，占国际金融资本的份额也显著提高。与此相比，中国金融业监管却改变不大，监管模式相对于金融业发展的现状有些滞后。

1995年以前，中国金融市场整体发展水平较低，一部分金融机构利用混业经营之便违规经营，造成了金融混乱。在这种情况下，分业经营体制对稳定当时的金融秩序起到了十分重要的作用。20年来，中国金融业发生了翻天覆地的变化，从实践看，分业经营的法律框架虽然继续存在，但综合经营业务已经普遍开展，对现有金融监管体系提出了挑战。

第一，金融监管的理念已不太适应金融新常态的需要。比如，以分业模式应对综合经营的现状，必然会产生监管力量不足、效率不高、行业自律力量薄弱等问题。在原有的监管理理念下，有许多监管内容显得过多过细，有的检查虽然很多，但效果并不明显，很难调动起被监管机构主动接受监管的积极性。

第二，金融监管目标与货币政策目标容易混淆。现有金融体制下，人民银行的主要职责应该是制定和执行货币政策；银监会实施金融监管，实现金融监管目标。但从实际情况看，人民银行还承担着一部分金融监管任务，金融监管与货币政策这两个不同的目标还时常发生混淆。从地方上看，基层监管机构的独立性普遍较差，一方面与地方政府的关系不好协调，另一方面地方财政又对基层监管部门施加压力和影响，导致监管目标的进一步错位。

第三，监管机构缺乏有效的制衡机制。金融监管机构除了上下级之间的行政监督外，没有其他机构对它们进行监督和制约。同时，监管机构的设置往往是“倒金字塔”式，难免形成“头重脚轻”的局面，基层监管力量普遍薄弱，难以应对上级安排的监管工作。

第四，现行许多金融法规与国际惯例相悖，无法适应金融开放的新形势。由于国际金融业普遍实行了混业经营的制度和法规，如果中国金融监管法律体系还是以严格分业作为基础，外资金融机构就有可能利用其漏洞开展投机业务，不仅使国内金融机构面临不公平竞争，而且将引发金融业的混乱。

创新金融监管模式的思路和具体措施

金融业战略转型能否成功，不仅取决金融机构自身的创新，也与金融监管创新息息相关。中国应及时调整传统的监管框架和监管政策，主动促进金融业的转型发展。

1.改进金融监管思路，实行综合性监管。中国现行金融监管模式是以被监管金融机构的性质来划分，实行的是机构监管为主的模式，这种模式适用于严格的分业经营。对于那些涉及多个领域的交叉业务，目前只能通过不同监管机构之间的协调来完成，既低效又增加了监管成本。

新的统一的监管机构应当以功能性监管为主线，以机构监管、业务监管为补充，内部设置上分为不同的功能模块，包括金融机构监管、金融市场监管、风险管理、消费者权益保护、综合支持等，根据每个模块的特点赋予其不同的监管责任和分工，提高金融监管的专业化水平，进一步降低系统内的协调成本，提高风险防范能力。

2.完善金融监管制度，建立统一监管的制度体系。中国现行金融法律法规与规章之间在内容上存在诸多矛盾和抵触，使适用机关在实践中感到无所适从。另外，非银行金融机构发展速度很快，由于法律法规建设跟不上，所蕴藏的风险越来越大。要解决上述问题，可按照“先分散、再集中”的办法有计划地分步完善现有金融法律体系。

第一，在分业经营格局下继续用好现有的法律和政策，同时着手全面清理现有涉及分业经营、分业监管的有关法律、法规，确定监管制度调整与改革的时间表。

第二，根据综合经营的实际进程，尽快修订现有银行、证券、保险监管法规的不适宜条款，制定《金融监督管理法》等法规，为金融业的综合化发展和有效金融监管创造必要的法律环境。

第三，根据综合经营进程的需要，适时对原先的法律框架作彻底改革，制定并颁布符合综合经营取向的法律、法规，并预留政策调整空间，逐步形成与综合经营推进程度相适应的较为完善、完整、科学的金融法律框架和监管制度体系。

3.改进金融监管体制，建立统一监管的组织体系。在监管制度、监管法律逐步完善的基础上，应尽快建立一个适应综合经营要求的金融监管体系，组建统一的综合监管机构。具体来说，就是合并银监会、证监会、保监会，成立隶属于国务院的中国金融监管委员会，全面负责金融业监管，逐步形成具有中国特色、又与国际接轨的金融监管体制。

中国金融监督管理委员会可以参照国外金融监管机构设立的经验，下设综合局、银行局、证券局、保险局、信托局、审计局、统计信息局、政策研究局、法律局、国际局等机构，在内部分工上按照功能监管、管监分离的原则建立高效的金融监管组织架构，全面负责银行业、证券业、保险业、信托业等所有金融机构监管政策的制定和执行。

4.加强统一的金融信息系统建设，防范系统性风险。在控制和化解综合经营中产生的风险方面，一个重要的措施就是加强统一的金融信息系统建设，增加信息透明度。

目前中国金融监管信息系统尚处于一种分割、低效、失真的状态，各个监管部门根据各自需要，分别向监管对象直接提取数据，不可避免地出现多次提取和重复提取的问题。如果实行统一监管，正好可以借机对分散的金融监管信息系统进行彻底整合，建立统一的信息系统，增加金融信息的透明度，防范系统性金融风险。

（作者为国务院发展研究中心国有资产管理办公室主任）

作者：徐鹏程