我国金融监管体系演变历程及存在问题研究

2022-11-25

一、我国金融监管体系的演变历程

(一) 计划经济时期金融监管 (1949-1978)

在计划经济体制下, 我国金融监管思想经历了从无到有的过程。新中国成立前后, 我国在金融组织国有化和管理机构单一化两大金融监管思想下, 对我国金融领域进行了一系列管理举措。针对各类金融组织, 没收和接管了官僚买办阶级控制的金融机构, 针对民族资产阶级控制的金融机构, 国家采取一系列较为缓和的团结和改造政策逐渐将其纳入国家计划。至此, 中国人民银行经营全国金融业务, 同时也是金融管理和货币发行机构。

(二) 金融制度改革初期金融监管 (1978-1984)

改革开放初期, 我国对金融监管思想研究迅猛发展, 并批判性地引入古典和新古典经济理论为主的西方货币金融理论, 开始对金融监管体系实际层面的探讨。

因此, 我国对中央银行的定位有了较为成熟的剖析, 逐步尝试构建新的金融体制, 引入竞争机制, 真正进入监管的萌芽状态。中国人民银行也是由此开始对我国进行实际层面的金融监管。

(三) 金融制度形成阶段金融监管 (1984-1994)

1984年中国人民银行完全脱离一般银行职能, 其金融管理职能独立化。在各专业银行的迅猛发展下, 专业银行不断突破专业限制, 逐步发展到突破行业限制, 在利益机制的驱动下, 许多专业银行尤其是新设的股份制商业银行业务范围拓展到银行、保险、证券、信托、房地产等多个领域, 事实上形成了混业经营模式。在此背景下, 中国人民银行依据《关于金融体制改革的决定》对银行业、保险业、证券业、信托业实行分业管理, 形成分业监管格局。

(四) 金融制度发展阶段金融监管制度 (1994-2004)

这一阶段, 我国不断深化金融领域各项改革, 颁布了一系列金融业法律法规, 形成了中国市场化金融体系法律框架。在商业银行职能上, 我国国有银行进行商业化改革, 原有政策性金融业务脱离。在法律框架上, 我国相继出台《中国人民银行法》、《商业银行法》等重要法规。在中国人民银行组织体系上, 按照经济区设立分支机构, 规范了总行、分行、中心支行、支行在金融监管中职责和权利, 形成多层次的监管体系。1992年、1998年、2003年陆续成立证监会、保监会、银监会, 履行证券、保险和银行监管职能, 完善了分业监管体系。

(五) 金融制度完善阶段金融监管制度 (2004至今)

随着金融创新不断深入, 新型金融工具不断模糊不同金融行业的产品界限, 我国出现了分业经营制度下混业经营的事实。在经济全球化的影响不断加深下, 增加了监管对象多样性和不可预测性, 带来了新的挑战, 也在不断推动着金融监管思想发展。在金融监管组织上, 我国学者重点开展对监管机构协调性的研究, 提出监管联席会议等监管协调制度, 以应对监管范围的交叉和真空。在金融监管业务上, 我国认识到以微观监管为主的金融监管方式在应对系统性风险时作用有限, 提出了加强宏观审慎监管。2018年4月银保监会正式重组, 同时将银保监会的重要法律法规草案与审慎监管基本制度职责划入中国人民银行。

二、我国金融监管制度或体系存在的矛盾

(一) 分业监管与混业经营的矛盾

随着金融创新, 我国“分业经营、分业监管”的金融格局逐渐被打破。一方面, 部分股份制银行通过各种方式已经在实质上实行了混业经营模式。另一方面, 商业银行不满足于传统的存贷款业务而不断进行金融产品创新, 部分新型金融衍生品可能涉及多个金融行业, 在风险方面也会进行跨行业传导。这两方面造成了分业监管与混业经营的矛盾, 从金融监管体系的职能设置来看, 表现为监管套利、监管冲突、重复监管三个问题:对于不同行业同一种金融活动, 不同机构的监管尺度有差别, 形成监管套利;对于创新的金融产品, 不同监管机构对于其所属的金融行业定位不同制定不同的约束条件, 形成监管冲突;对于跨金融行业的金融控股集团公司, 涉及的监管机构进行监管作为或监管不作为, 形成重复监管或监管真空。

(二) 央行行为监管职能剥离与分支机构定位的矛盾

我国目前金融监管体系改革中, 银保监会履行对银行、保险两个行业行为监管职能, 其政策法规职能划归人民银行, 是朝着“双峰模式”的方向上前进。然而我国实际国情是, 人民银行拥有延伸至县级的庞大分支机构, 在行为监管职能上的初始条件远优于其他金融监管机构。作为草拟金融业法律法规和进行宏观审慎监管的机构来看, 如此庞大的分支机构显得冗余, 在部分基础业务可以托管商业银行完成的情况下, 人民银行基层分支机构的作用难以进行准确定位。

(三) 影子银行发展与金融法规滞后的矛盾

我国长期金融抑制影响下, 随着互联网技术广泛应用, 一些以互联网金融为标签的影子银行如雨后春笋般涌现。对于以互联网金融等影子银行, 我国现有法律法规涉及内容较少, 缺少准确的定位和规范性文件, 在这种情况下, 我国不同的金融监管机构有着强烈地盘意识与风险规避动机, 对于新兴金融业态的监管保持相对消极态度, 使我国影子银行的监管缺位, 披着不同外衣的银子银行大行其道。影子银行在金融法规滞后的情况下发展, 不仅会带来不可估量的金融风险, 同时非法集资等乱象还会直接影响治安稳定, 带来更多的社会问题。

(四) 宏观审慎目标与监管协调的矛盾

维护金融稳定是我国金融监管最优先目标, 需要进行宏观审慎监管。虽然人民银行具有金融统计职能, 但由于监管机构间的平行关系, 实际上的金融信息交换只能依靠机构间的合作完成, 缺少信息交流平台, 难以做出无偏的宏观审慎监管决策。由于出现的混业经营现象没有一个统一的监管标准, 无法解决监管冲突等问题产生的系统性风险, 严重影响宏观审慎目标达成。各监管机构在应对金融创新与金融稳定等职能存在较大的分歧, 即存在金融创新初期, 各监管机构均呈宽松容忍态度, 一出问题一窝蜂的强化监管造成金融抑制。

(五) 改革中的路径依赖与外部冲击的矛盾

我国金融监管体系的改革, 从始至终由是自上而下由中央政府强制实施的改革, 属于政府供给性制度变迁。在制度变迁的过程中, 我国金融监管体系主要以我国基本国情和金融业发展状况为基础, 伴随着我国经济体制改革, 以循序渐进的方式逐步过渡。我国金融监管改革一直处于较为滞后的发展状态, 难以及时对新兴金融业态做出调整。我国金融监管体系改革中的路径依赖决定了其是一种缓慢的渐进式的改革, 在我国金融市场逐步开放和金融全球化加速的环境下, 外部金融风险强烈冲击着我国的金融市场, 行为了强烈的诱导性制度变迁需求, 给原有的政府供给性制度变迁带来压力, 形成路径替代的可能性。

三、我国金融监管与发达国家的比较研究

(一) 我国现代金融业发展起步较晚但发展迅速

由于战后经济恢复和实行计划经济的历史原因, 我国的金融业真正开始独立于行政命令发展是在改革开放之后, 而形成初步的金融市场竞争则更晚。直到大量股份制银行成立, 我国才事实上形成了较为成熟的金融市场竞争格局。但是随着金融全球化不断加深, 我国在内外因素双重驱动下, 现代金融业发展迅猛, 目前除了开放程度相对谨慎以外, 各个金融行业均形成成熟的竞争格局。

(二) 我国金融监管思想的学习色彩较为浓厚

我国金融监管思想在改革开放之后启蒙, 始终处于向西方学习的阶段。自我国形成初步的金融市场竞争格局后, 我国的金融监管体系在渐进式发展中, 主要为政府提供制度性供给, 其制度制定依据除了我国现实金融市场发展状况, 更多的融入了西方现代金融监管理论。但是由于我国金融监管思想启蒙晚, 对西方金融监管体系的学习相较于我国金融市场的发展较慢, 所以在演进过程中, 每次金融监管体系改革后便很快会出现亟待解决的新问题。

(三) 我国具有多数国家中存在的金融监管问题

各国于金融危机前后面临的金融市场问题和金融监管问题在我国业已出现。在金融市场中的混业经营和影子银行急切需要对金融监管体系进行改革, 监管重复和监管真空问题与宏观审慎不足同样应当引起重视, 这些都是所有国家共同面对的问题。与欧美国家相比, 在改革过程中对系统性风险的监测与控制是值得我们学习, 向较为统一的监管模式改革方向前进;与亚洲国家相比, 其对外部资金的依赖程度不同导致了不同的金融危机冲击结果, 也足以让我过重视对金融市场开放的审慎态度。

(四) 改革中的制度惯性同样需要重视

在改革过程中, 大多数国家表现出的制度惯性要引起我们重视。尤其是金融监管机构的设置方面, 其演变过程中无论新设或是重组, 均非没有任何金融监管底蕴的空中楼阁, 而是在历史上体现了一定的监管职能或者使用的同一批金融监管人员。在金融监管体系的构建时, 注重合理利用现有监管机构定位进行监管职能分配。尤其在中央银行的架构上, 我国与德国同样具有庞大的分支机构体系, 在改革后德国中央银行承担了监管中从地方到中央的信息传递和分析的重要角色。许多国家改革前与我国同样具有类似于“一行三会”的监管机构设置, 在改革后即使将监管职能集中于一个统一的监管机构, 但该机构依然分别下设银行、保险、证券三个专司监管部门, 事实上仍然针对不同行业有着专门的监管行为, 只是在统一监管下加强了部门协调与合作。所以对于金融监管体系改革, 我国在没有受到较大外部冲击的情况下, 更需要立足于现有监管体系, 进行结构上的调整而非推到重构, 以较小改革过程中遇到的阻力。

四、完善我国金融监管体系改革的政策建议

(一) 加快金融监管研究, 完善监管框架的制度设计

我国金融监管体系改革路径依赖具有强制性, 需要自上而下推进改革方向, 因此要加快金融监管制度研究, 统一监管思想, 制定金融监管改革规划, 明确监管改革目标, 完善金融监管框架的制度设计。一方面, 我国已建立金融协调部际联席会议, 运行至今尚未取得良好效果, 需建设一个更加有效地信息共享平台, 形成监管机构间的合作与交流长效机制。另一方面, 将统一监管作为我国金融监管体系改革目标方向, 适时成立统一监管机构, 将现有机构职能纳入统一的金融监管框架之中, 提高监管的系统性、协调性和有效性。

(二) 厘清金融监管机构监管职能职责, 建立完善问责机制

对比各国现行的金融监管体系, 德国中央银行在地方分支机构设置与我国最为类似, 相对应金融监管局在地方并未设立下属机构。在这种监管体系下, 金融机构各类统计报表由德意志银行进行接收, 再经过研究分析后, 传递给金融监管局, 后者以德意志银行提供的信息作为行为监管决策依据。当前我国人民银行庞大的地方分支机构与以宏观审慎监管职能为主的改革方向相矛盾, 要在不进行机构裁撤的基础上解决这一问题, 德国中央银行职能设置方式是一个有价值的借鉴方案。同时要加快明确人民银行、银保监会、证监会、政府相关部门在金融监管方面的职能、职责, 明确各部门的权力、义务, 建立完善监管问责机制, 提升监管体系的有效性。要做到各监管机构监管职能清晰、权力义务对等、问责机制快速有效, 减少监管真空和监管重叠。

(三) 善金融监管立法, 提高监管的权威性、统一性

根据对各国金融监管体系改革的对比可以看出, 金融监管体系均是经过出台先行法律法规作为指导意见和监管依据, 再进行机构调整和职能划分。在未改变分业监管模式的情况下, 需要制定相关法律法规, 以立法形式明确各个机构的监管对象和监管范围, 从制度上减少监管套利、监管冲突和监管套利的问题。探索以立法形式明确金融协调部际联席会议的职能和章程, 保证我国金融监管机构间的协调性。同时各监管机构要在监管实践中加快探索完善各种监管制度、监管法规的制定、修订工作, 及时出台或完善相关监管法律、法规, 并强化各监管机构的沟通协调, 做到同一业务监管法规各监管机构统一适用, 避免法规的重复和矛盾, 提升金融监管标准的统一。

摘要：自2008年爆发全球性的金融危机以来, 如何进行金融监管体系改革在各个国家成为热门的研究问题, 许多西方国家和经济体率先对自身金融监管实施了改革, 取得了一定成效。本文在梳理我国金融监管体系演变历程的基础上, 对比研究国外金融监管制度, 提出完善我国金融监管体系政策建议。

关键词：金融监管,监管体系,监管立法