市行政管理改革论文

【摘要】“省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。省直管县财政体制为加快县域经济的发展做出了重要贡献，但也存在一些问题，本文对此进行了探讨。今天小编为大家精心挑选了关于《市行政管理改革论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

市行政管理改革论文 篇1：

CBA视角下“省管县体制”绩效分析

摘要:本文运用CBA分析法,对“省管县体制”进行绩效分析。在中国,东部、中部、西部的区域差别很大,不同地区会形成三种CBA公式:省管县的收益〈市管县的收益+改革成本+利益补偿成本;省管县的收益>市管县的收益+改革成本+利益补偿成本;省管县的收益=市管县的收益+改革成本+利益补偿成本。 “省管县”改革中,不同地区可进行CBA评测,依据三种不同公式,相应地采取得不同策略,实现改革效率的“帕累托最优”。

关键词:省管县:制度绩效;CBA分析法

近年来,随着“省管县”改革的思路得到决策层认可,理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了一定共识。21世纪以后,一些地区逐步推行“省直管县”财政改革试点。本文围绕着这一问题展开研究。

一、文献综析

在“市管县”体制改革的问题上,学者们集思广益,提出很多独创性意见,对于改革实践具有重要的理论指导意义。相关学术观点主要可以归为以下几类:

1.省直管县论。这种观点在理论界较为盛行,按照进行程度和改革规模的不同又可以分为市县分治和缩省扩县两种观点,可以说后者是前者的延伸和进一步思考。

(1)市县分治。建立省管县体制的实质就是市县分治、市县脱钩、省直接领导县,这也是省管县体制实行的最基本方式。市县分治并不意味着要撤消地级市,只是撤消市管县行政体制,地级市仍然保留,把市和县处于同一竞争平台,共同受治于省。

(2)缩省扩县。在市县分治的基础上,实施省直管县体制,由于少了一个中间管理层级地级市,这在无形间扩大了省一级的管理幅度,同时所管辖的行政单位也变得很大。为了保持省的合理管理幅度,理论上有两种选择:缩省或者并县。在划小省区的同时,对规模过小的县可以合并。

2.市协县论。取消“市管县”行政区传统概念,建立一种新型的“市协县”城乡综合协作区概念。即取消市县之间的上下行政隶属关系,建立一种互相协作的平行互动关系。

3.扩权强县论。进行扩权强县是改革也“市管县”体制弊端的有效途径,并为大多数学者所认可和接受。各地的操作方式大多是在中央政策和法律允许以及原有行政区划不变的情况下,赋予部分县与设区市相同的经济、社会管理权,包括审批权、税收权和人事任免权等极为敏感的权力等。①

二、本研究理论视角

在研究理论视角上,本文采用CBA分析法,即成本—收益分析视角。成本—收益分析法(Cost-BenefitAnalysis,CBA)是一种经济决策方法,它是通过比较各种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值来评价这些项目,以作为决策参考或依据的一种方法。自20世纪30年代开始渗透到政府活动中后,CBA方法被广泛运用于公共项目和公共政策过程中,为公共部门决策者提供了很好的决策支持服务。

CBA方法着重于成本与收益两方面的计量与比较。但它不是只分析直接的收益与成本,而是分析或间接的收益与成本在内的全部的收益与成本;不限于货币收支的比较,还包括不能用货币反映甚至较难数量化的收益与成本的比较;不是考虑过去实际发生的收益与成本,而是预期决策后与行动方案选择有关的未来的收益与成本原则上,成本的计量应与稀缺资源的有效使用相符合,收益的计量应与政策的发展目标相符合。

在CBA分析法(成本—收益分析视角)下,对“省管县”的制度绩效进行深入比较,动态地探析制度的成本与收益比。“省管县”在制度绩效上存在三种公式。

第一种公式:省管县的潜在收益〈市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。利益补偿成本指的是:改革中利益受损的一方或双方,因为利益受损,反对改革,除非该方能得到相应的利益补偿,因此需采取“增量改革”思路,来给予该方一定利益补偿,从而构成润滑改革的必要成本。在第一种公式下,总成本大于潜在收益,省管县在经济意义不是有效的改革,因为失去的比得到的更多,不能形成效率的“帕累托”改善。

第二种公式:省管县的潜在收益>市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第二种情况下,省管县的潜在收益大于改革的总成本,在这种情况下,改革是有效的,并且由于通过利益补偿得到各方支持,而得以迅速推进。

第三种公式:省管县的潜在收益=市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第三种情况下,省管县的收益等同于总成本,改革并非“经济的”选择。但这种公式出现的概率很低。

在中国,东部、中部、西部的区域差别很大,不同地区会出现不同公式,这就需“省管县”改革实事求是,通过试点而渐进推进。

三、“省管县”体制的成本—收益分析

“市管县”体制是计划经济产物,该体制主要为中心城市服务,县成为地级市的附属行政单位。随着政府管理的信息化和网络化程度不断提高,省管县体制日趋成熟。省管县体制不仅仅是行政区划的简单变动,而是地方政府权力再分配。省管县体制下,“县”在法律地位与“市”平等,将直接掌握县域范围内的公共事务管理权。浙江、广东、河南、辽宁、湖北已进行了财政上省直管县的尝试,浙江甚至在一些社会管理上进行省直管县试点。省管县体制符合城乡分治的国际惯例,既有利于减少了行政层级,降低行政成本;亦有利于缩小城乡差距,“县”只与“市”处于平等的法律地位条件下,才有可能真正实现城乡协调发展。但是,中国东部、中部、西部差别很大,不同地区会出现不同的成本—收益公式,这就需改革采取渐进、试点、实事求是的路径。

(一)收益分析

1.市与县:零和博弈走向正和博弈

在我国,县是承担公共服务的最大载体,但在目前“市管县”模式下,县的财权和职责不相匹配。按照省管县财政的框架,再加上“乡财县管”的改革,以往五个层级的财政框架就会演变成中央、省、市县三个层级,三个层级配上中央和省两级自上而下的转移支付,会更有效地改变基层财政的负担,减少财政运行成本,促进政府职能合理化。县财政省直管,减少了财政运转的层次,提高了财政运转的效率。“省直管县”财政体制实现了一级政府、一级财政、一级税收,有利于建立合理的财政税收体制。

“省管县”模式有利于县形成更为均衡合理的权—财—责配置,可以提高县域经济的自主权,避免资源过度向中心城市集中。省管县一方面体现于财政,另一方面体现于行政人事,财政改革是第一步,为行政省管县提供了条件,最终实现地级市不再管辖县。对县的放权,并不一定意味着对市的削弱,而是要促使市、县从零和博弈、负和博弈,走向正和博弈。省和市、县的经济合作联系,应以市场为推动,政府协调为辅,逐步形成区域经济共同体。实现省直领导县的管理体制,有利于加快省域经济社会发展,优化区域发展格局,加强跨区域经济合作。

2.县域生产力的解放

省直管县解放县域经济生产力,推动县域经济发展。在调研时发现,大多官员都指出,现阶段县域经济发展中的突出问题是:没钱、没权、没人、没地。因此,发挥县级政府在县域经济发展和新农村建设中的主导作用,成为当前县域经济发展的关键问题。对于县域发展中出现的问题,县级政府能够更及时有效地与省政府进行沟通、汇报,省一级出台的相关政策也能更快地得到落实。如项目资金直接下达,信息直接获取,有利于县级政府更好地把握机遇,以获得省更大的财政、政策支持。

以湖北为例,2004年6月,湖北省决定对大冶等20多个实力较强的县市首批试行财政省直管,作为配套改革,推行“强县扩权”,下放239项审批权,实行资金、项目、信息等直达县市。2004年—2010年,县市财力新增上交省级的增量全额返还。随后,湖北又分两批对全部52个县市实行财政省直管。“新的财政体制带有激励性,提高了县市理财积极性。”“减少了中间环节,资金拨付更加及时。”下放权限,项目审批更加快捷。新体制实施第二年,湖北县域一般预算收入达到111亿多元,去年增至186亿元。2008年湖北县域经济逆势上扬,多项指标增速首次超过全省平均水平,对全省GDP增长的贡献率接近60%。

省管县是适应区域一体化加速发展的一种阶段性的现实而有效的抉择。推行“省管县”体制,将使县拥有更大的自主权,将会给县的发展输注血液;促进市级政府工作由领导型转向自我发展型。

(二)成本分析

1.省级行政区划数量增加导致的昂贵成本

若在全国普遍实行“省管县”改革,前提是缩小省辖范围。吉林省实行“省管县”后,省直管单位由原来的9个市(州)增加到43个市(州)、县,就出现了“省管得着但看不见,而地级市看得见又管不着”的问题。在省管县之后,会出现省管不过来的问题,因为省所覆盖的半径过大。解决思路就是:变革现有省级行政区划图,增加省的数量。问题是:除港澳台外,我国目前有31个省级设置,按每个省管30个县的理想化设计,把省级设置扩大到60个省,这就意味着每个省都要增加四套班子官员,增加与中央部委对口的省级机关及人员。这将产生巨大的改革成本。

2.既得利益梗阻与政策规避

改革,不管是相关部门的改革,还是对人事管理权、财政归属权和行政审批的改革,都会不同程度遭遇既得利益方的阻挠。对地级市而言,一旦失去财政权,就认为大权旁落;省管县改革面临的主要阻碍,就是地级市是否放权。从本质上讲,省直接管县是一种利益格局的重新调整。中国实施‘市管县’已经有20多年的历史,由此形成的利益格局,将是改革的一大阻碍。省管县将地级市的人事、财政、资金、项目等各项权力剥离出去,就涉及利益重新分配的问题。

“省管县”改革是一把双刃剑。一些地级市可能将富裕的县、县级市,重新划定为“区”,而不上交给省。深圳龙岗、宝安,广州增城、花都,汕头潮阳、澄海等县(市),无一例外地都改为市辖区。顺德、南海这两个全国百强县,也被收归为佛山的市辖区。而后,又推出新举措,一些地级市将自己所辖的经济强县变为一个区,如萧山和余杭原先的两个县级市成了杭州的两个区,原先的黄岩市成为了台州的一个区。这些措施是省政府在实行“省管县”体制、削弱地级市对县的管理权限后,对地级市的一种利益补偿,通过利益补偿来润滑改革。

三、依据三种成本—收益公式,差异性地推进改革

由于中国存在着巨大的地区差异,任何决策若不充分考虑地区之间的差异性而统一实施,很可能会造成政策失败。浙江、海南等省的成功案例,为实行“省管县”体制提供了重要模板,但海南、浙江都是经济比较发达、市场机制相对完善、政府管理能力比较高、面积又比较小的省份。其他一些省份的经济发展水平、市场机制完善程度、政府管理能力与上述两省具有一定差距,并且面积都相对较大。如果在这些省(自治区)短时间内就撤销地级市(自治州、地区、盟)这一管理层次,省(自治区)政府对下级政府的地域管理幅度将骤然加大,在目前经济、科技、交通和通信条件下,上述省(自治区)政府力所不及。②因此,不同地区可进行CBA评测,依据三种不同公式,来相应地采取得不同策略,推进改革。

第一种公式的地区,即省管县的潜在收益〈市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。第一种公式地区,不利于全面推进改革,不打破市管县格局,而应在原体制内寻求改革空间。当改革成本过于高昂时,与其推进省管县这样的大改革,优化市管县体制,要求市更好地为县服务。在苏州市,是苏州带动了昆山的发展,带动了吴江的发展,带动了张家港的发展。市里很好地利用县域经济的空间资源,县里也利用市里统一协调的政策环境。市县的发展动力、空间配置、政策资源的制定,都得到了很好的提升。同样的还有无锡市之宜兴市、江阴市。市管县体制基本上与改革开放30年同步,形成了完整配套的法律和制度框架。有些县已经成为地级市的利益共同体,处在一个良性发展过程。现在要剥离开来,实行省管县是对地级市“断筋取肋”。“省管县”改革涉及到省、市、县三级重新划分财权,取决于中央与各省之间已施行的分税制如何调整。在条件还不成熟的地区,务实的做法是完善现有“市管县”体制,通过现有体制的优化来解决“市压县”的问题。

第二种公式的地区,即省管县的潜在收益>市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第二种公式下,省管县的收益大于改革的总成本,这时改革是有效的,并且由于能得到各方支持,而迅速推进。因此,在条件成熟的地区,特别在珠三角、长三角改革条件较为成熟的地区,应适当维持或划小省级设置,提高行政效率,减少行政层次,逐步实现财政、行政、人事的省管县,快速推进改革。

第三种公式的地区,即省管县的收益=市管县的收益+昂贵的改革成本+利益补偿成本。在第三种公式下,省管县的收益等同于总成本,改革并非“经济的”选择。当时机成熟,即改革可能带来更大潜在制度收益时,再行推进省管县改革。

注释:

①汪大海:《地方政府利益调整的角色重构与制度创新——从“市管县”体制到以分权为特征的“扩权强县”改革”》,《中国行政管理》期刊,2008年第8期。

②杨文彬:《中国实行省管县体制的阻力机制分析》,行政论坛期刊,2006年第5期。

(责任编辑/王丽君)

作者：许 艳

市行政管理改革论文 篇2：

省直管县财政体制下市级财政的困境与出路

【摘要】 “省直管县”体制是指：省、市、县行政管理关系由“省—市—县”三级管理转变为“省—市、省—县”二级管理，对县的管理由现在的“省管市—市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”。省直管县财政体制为加快县域经济的发展做出了重要贡献，但也存在一些问题，本文对此进行了探讨。

【关键词】 省直管县 财政体制 困境 出路

近些年来，我国行政管理体制中地方层次过多问题尤其是“市管县”体制久为理论界所诟病。尤其是随着市场经济体制的建立和政府职能的转换，政府间财权与事权严重不对称问题严重制约了县域经济的发展。因此，改革财政管理层级，规范政府间财政关系，完善“半拉子”分税制改革已是势在必行。2009年中央1号文件又进一步明确提出要推进省直接管理县财政体制改革。随后，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出了在2012年底前，力争除民族自治地区外全面推进“省直管县”财政改革。然而，在实际运行过程中，“省直管县”财政体制对市级财政的挑战和冲击尚未引起各级的足够关注，许多市级财政部门本身也缺乏应有的思考，影响了市级财政职能的充分发挥和市域经济社会的协调发展。

一、市级财政之困

省直管县财政改革是强县战略的重要举措，这是深化行政管理体制改革的重大举措，对于推进县域经济发展具有十分重要的意义。按照中央政府的政策初衷，随着各种经济与社会管理权力下放到县，增强了县级政府的调控能力，直接推动了县域经济的发展。但是，随着省直管县财政体制的运行，出现了一些新情况和新问题，引发了市级财政运行的困境。

1、财政收入减少。“省直管县”不仅是行政层次的调整，更是一次大规模的权力与利益的再分配。以“省直管县”财政体制改革为例，取消市对县的财政管理权，由省直接对县，这势必减少了市级政府的财政收入。河北省出台省直管县政策中，关于政府间财政收入的划分有如下规定。

实行省直管县财政体制后，设区市原则上不再分享直管县的财政收入，但保留上年度财政收入分享基数。在各直管县征收的财政收入，各级财政分享范围和比例调整为：（1）增值税的分享范围与比例。按属地征收，中央分享75%，省分享10%，直管县分享15%。（2）营业税的分享范围与比例。参股银行的地方金融业务营业税，仍作为省级固定收入。除此之外的地方营业税，直管县分享100%。（3）企业所得税的分享范围与比例。铁路运输、国家邮政之外的企业所得税为中央、省、直管县共享收入，按属地征收入库，各级分享比例为：中央分享60%，省分享20%，直管县分享20%。（4）个人所得税的分享范围与比例。按属地征收，个人所得税由中央、省、直管县按比例分享，中央分享60%，省分享10%，直管县分享30%。（5）资源税的分享范围与比例。按属地征收，资源税由省、直管县按比例分享，省分享60%，直管县分享40%。（6）除上述税收和中央原固定收入外的其他各项税收收入，按属地征收，全部为直管县本级收入。（7）跨县（市、区）经营，现行不能在县级独立纳税、统一在设区市纳税的企业缴纳的市以下分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、城建税及教育费附加等收入，仍在设区市统一缴纳，作为设区市收入。（8）实行省直管县财政体制后，各设区市不得再出台任何集中直管县收入的体制政策。上述政策影响了市级财政收入的增长，具体可见表1。

可见，市本级及非直管县的财政收入增长速度都低于直管县。“省直管县”财政体制是权力与利益的再分配，短期内会在某种程度上影响到地级市的积极性。会产生两种行为：第一，市级不肯放权；第二，市级与县级争利。

2、财政支出刚性。当然，市级政府也可以相应地卸掉一部分支出责任，在理顺省与市、县支出责任的基础上，县不得要求市分担应属自身事权范围内的支出责任。河北省政府对此有具体的规定：一是配套基数的核定。各设区市财政应承担的为省直管县配套资金以2008年为基数，定额上解省财政，省财政再补助省直管县继续用于相关专款配套或原政策规定支出。二是统一省对直管县新增配套资金政策。由于设区市不再承担直管县的支出责任，省财政对直管县配套比例适当高于与其财力水平相当的一般县配套比例。三是与非税收入相对应支出责任调整。对设区市按比例分享非税收入的，市级仍承担相应的支出责任。省直管县后，设区市原则上不再承担直管县其他支出责任，但鼓励其继续支持直管县发展。

但是，必须看到，“省直管县”后，这种关系的调整势必导致市、县在收入上争权，支出上弃权，加上市级财政原来承担的区域性公共管理事务与公共品供应的成本补偿出现困难，导致实际财政仍然居高不下，呈刚性趋势，并有可能引发区域性公共品供给危机。

3、财政管理尴尬。就财政管理而言，河北省政府要求各地：直管县直接向省财政厅报送本地财政结算有关资料，并抄报设区市财政局。省财政直管县的预算和决算暂时仍作为所属设区市总预算和决算的组成部分，汇总纳入设区市政府总预算（决算）草案报同级人民代表大会或其常委会审议通过。

当前行政管理采取的是省管市、市管县，而财政实行省管县后，县级政府越过了市级。但由于行政体制没有同步改革，除财政部门外，各地市党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权。而财政权的架空，无疑会直接影响到行政管理权的实施，使市级处于尴尬境地。

二、市级财政之惑

1、市级政府的去留问题。如果说，根据《宪法》关于地方政府构成之规定，五级政府有违宪之嫌。那么，根据《预算法》中“一级政府，一级财政”之规定，跨过地级市，在预算体制上实行省直管县确有违法之实。令人尴尬的是，在我国许多的法律、法规和政策性文件中，地级市的管理权限得到了明确的承认和体现。而声势浩大的省直管县财政体制改革事实上还缺乏法律、法规方面的支持。市级政府有存在的必要吗？改革的最终方法是不是取消市级政府？

2、市级政府财政权利的取舍。完全取消市级财政管理权，有可能导致政府层级间因利益分配失衡而引起的震荡。如果继续保持市级财政对县（市）级财政的管理权，即便是间接的管理权，那省直管县到底是为县级脱困还是为地市级减负？是否会因衍生大量的交易成本而最终产生强烈的路径依赖和锁定效应？

3、市级政府债务如何化解。改革必须在产权清晰的框架下推进。当改革各方都看不到清晰的成果愿景，就无法产生激励相容效果。当前若干省份财政省直管也确实涉及到了政府间债务的化解。问题的关键是，我国政府债务主体早已突破政府之间这个界限，国外财团、国内私企、个体老板等都已忝列之中。省政府是否直管县级非政府间的债务？市级政府债务在减少了财政管理权的情况下如何化解？

4、市级财政如何应对县级政府的激烈竞争。原来县级财政因层级问题不能向省直接争取的项目和资金现在可以与市级一样直接申报和争取；随着县级财政实力的增强和管理权限的扩大，其对市级经济的挑战及与市在政策、项目、资源、人才等方面的争夺将不可避免，地级市将面临更加激烈的外部竞争。

三、市级财政之路

“省直管县”对于市级财政而言既是一次重大挑战，也是一个重要机遇。当前出现问题的根本原因在于中央与省级政府以及省与省以下政府间事权界定模糊、财力与事权不匹配的情况下，作为省与县“中间层次”的市级政府暂时出现的不适应和行为滞后反应。结合保定市实际，本文认为，实际财政未来的出路主要有以下方面。

1、提高省级政府财政保障能力和管理能力。省市县财政是我国地方财政的主体。1994年的分税制改革，明晰了中央与地方的分配关系，但是地方各级财政关系尚未理顺，造成了越到基层财政越困难的局面。省作为地方最高行政主体，在健全和完善地方各级分税制财政方面具有决定性的作用。

首先省级政府要确定省、市、县三级政府的财政体制，理顺和规范三级政府之间的财政分配关系。“省直管县”财政体制要求省级财政具备相当强的财政实力来提供资金支持县域经济的发展以及市级财政的正常职能的履行。因此，省级财政要在调动下级政府积极性的同时夯实本级财政。

2、加大市（地）级财政的退出维度。“省直管县”财政体制改革毫无疑问地削弱了市级财政的管辖权和自主权，使市级财政成为与县级财政地位平等的有相对独立性的利益实体。县级财政运转基本上与市财政没有联系而由省财政随时掌握和处理，同时这也使得市财政收入来源有了限定的范围，减少了可用财力，为保证承担职责的履行和社会事业的正常发展，市级财政唯有自力更生，做强本身。在这种体制下，市级财政的工作思路、工作重点、工作方法都必须要有一个重大转变，要将过去对下级财政的关注和管理退出到城市管理上来，要逐步集中主要精力本级发展经济、培植市本级财源和新的经济增长点，确保财政收入的稳步增长。

3、转变市级财政的工作重心。市级财政要不断推进中心城市的建设、拓展中心城市功能、增强中心城市实力。财政省直管县后，市、县为独立的经济主体，市级财源将完全依赖中心城市。因此，地级市应该充分利用这种联系和作为区域中心城市的自身优势，来强化自身的聚集功能，从而增强自身的发展实力、辐射和服务区域的能力。

保定市是国家历史文化名城，京津冀地区中心城市之一。《总体规划》实施要以科学发展观为指导，坚持经济、社会、人口、环境和资源相协调的可持续发展战略，统筹做好保定市城市规划、建设和管理的各项工作。要按照合理布局、集约发展的原则，推进经济结构调整和发展方式转变，不断增强城市综合实力和可持续发展能力，完善公共服务设施和城市功能，加强城市生态环境治理和保护，逐步把保定市建设成为经济繁荣、社会和谐、生态良好、特色鲜明的现代化城市。

4、合理划分事权，以事权确定财权。应根据公共商品的层次性理论和供给效率来划分各级政府的职能，确定其事权和支出范围，凡属于国家事务的事权，应划归中央级；凡属于省级事务的，应划归省一级；凡属于市县事务的，应划归市县一级。市级财政支出应主要服务于政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，主要负责提供市级公共安全、机关运转、公共服务、公共工程、公益企业方面的财政支出。

（注：本文属保定市哲学社会科学规划研究项目201002043《省直管县财政体制对保定市市级财政影响分析》。）

【参考文献】

[1] 朱柏铭：关于省直管县财政体制的思考[J].中国财政，2006（6）.

[2] 贾康等：地方财政问题研究[M].经济科学出版社，2004.

[3] 傅光明：论省直管县财政体制[J].经济研究参考，2006（33）.

[4] 张占斌：省直管县的新走向[J].决策，2006（1）.

[5] 刘凌波：“省管县”财政体制改革的时间与思考[J].宏观经济管理，2005（10）.

作者：伍文中

市行政管理改革论文 篇3：

省直管县改革新试点：省内单列与全面直管

[摘 要] 省直管县改革是中央作出的重大决策。2010年开始的八省区30县（市）省直管县改革试点推进的方式主要是省内单列或全面直管。在提高县级经济社会管理权限、改革财政管理体制、改革干部管理体制、改革司法管理体制，以及对县级党委、政府、人大、政协工作体制进行新的安排方面，试点省区各有侧重。试点县（市）省内单列是中央、省、地级市、县（市）多方利益平衡的结果。改革增加了县权，但在现有的试点方案中对县级的监督制约设计明显不够，未来应该强化试点县（市）与所在地级市之间的协调配合，构建新型市县关系。

[关键词] 省直管县；地方政府；行政改革

改革开放以来，我国不断推进行政体制改革，但总的看，目前行政体制与经济社会发展变化还很不适应。党的十八大对深化行政体制改革，加快建立中国特色社会主义行政体制，提出了明确任务。其中优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直管县改革被明确为改革重点之一。本文对近两年八个省区30个县（市）省直管县改革试点情况进行研究，对省直管县改革进展进行相应述评。

一、试点的目的及省区的选取

党的十六大以来，中央高度重视统筹城乡发展，不断向县级政府下放经济社会管理权限，推行省直管县体制。这一改革主要涉及三个方面：一是扩大县（市）经济社会管理权限，下放事权，提高县（市）发展能力；二是省直接管理县（市）的财政体制改革，保障县级有相应的财力，提高公共服务能力；三是对县级主要领导采取适度上收的管理制度，高配县级主要领导，弱化地级市对县（市）的政治控制权。这些改革对于减少行政层级、提高行政效率、壮大县域经济具有重大作用。同时也要看到，省直管县改革是我国进入城镇化、工业化加速发展时期大背景下展开的，涉及多方利益的调整和兼顾。省直管县改革是在原有市管县体制框架内进行的，渐进的增量改革与经济社会发展越来越不适应。

2010年中央编办确定安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区30个县（市）进行省直管县体制改革试点，计划用三年左右时间完成试点，为进一步推进地方行政体制改革积累经验。一般认为，选择县级而非更高层级作为行政层级改革的突破口，是因为县级冲击较小，有利于避免高层意见分歧，容易形成改革共识。[1]中央编办及试点小组成员单位，要求试点省区在省直接管理县财政体制和扩大县（市）经验管理权限的基础上，积极探索省直管县改革的新途径和新方法。改革不能总是停留在打外围战，要触及深层次问题，要突破市管县体制框架设计改革。重点改革试点县（市）经济社会管理权限，改革党委、政府、人大、政协工作体制，改革司法管理体制，调整垂直管理体制等。

试点省份及县（市）选取有这样几个特点：

第一，选取辖县大省进行省直管县改革试点。 河南省确定10个县（市）、河北省确定6个县（市）进行省直管县改革试点，占全国30个试点县（市）一半多，足以表明辖县大省省直管县改革是本次试点重点之一。辖县大省进行省直管县改革遇到的最大难题就是管理半径问题，最根本的解决办法是调整这些省份的行政区划，减少县（市）数量，扩大县（市）规模，以降低省直管县体制下的管理对象总量，直至合理、可控范围之内。但这一改革相当敏感，需周密考量，寻找最佳时机。当前的试点是在行政区划基本不变的前提下，进一步扩大试点县（市）经济、政治、社会发展空间，这需要改革者的智慧。

第二，选取民族省区进行省直管县改革试点。 云南省和宁夏回族自治区都有县（市）参与试点，这说明民族地区县域的发展同样迫切，一些县（市）也具备省直管县改革的条件。宁夏更是以辖区面积小，所辖市、县少，具备省直管县改革的基本条件。这次选取同心县和盐池县是宁夏的中部干旱地区，又是革命老区，经济发展比较落后，试点的目的是为民族地区贫困县（市）探索县域发展的新路。

第三，选取农业大县参与试点。 推进农业大县（市）省直管县改革是党中央国务院“十一五”以来重点强调改革之一，其目的是保障农业大县能更多、更好接受中央和省里的转移支付，用以提高农业生产的积极性。试点选取安徽省宿松县，就是一个传统的农业生产大县。

第四，选取发达省份不同发展程度县（市）进行试点。 江苏省是我国经济发达省区，县（市）经济有很好的基础，但苏南、苏北还是有很大差别。本次试点选取江苏省昆山市、泰兴市和沐阳县经济社会发展基础就有很大差别，试点的目的是进一步探索发达省份省内均衡发展问题，通过省直管县改革促进区域协调发展，配套推进相关改革。

第五，选取特色城镇化发展好的县（市）参与试点。 如河南省巩义市是郑州和洛阳之间重要的节点城市，城市发展初具规模，通过一定的行政区划改革，就会成为中原经济区重要城市。安徽省广德县是全省经济十强县，城镇化发展较快，而且处在三省交界，区位优势明显，具备发展成省域重要城市的基本条件。黑龙江省绥芬河市是我国北方重要边贸城市，是我国对外开放和对俄经贸合作“桥头堡”，省直管有利于绥芬河的发展，有利于黑龙江省对外发展的总体布局。

第六，多数省区选取省际交界县（市）参与试点。 如江苏省的昆山市相邻上海市，它城市形态要好于一般地级市，经济总量、社会发展长期处于全国百强县（市）的首位，经过必要的省直管县改革，会成为江苏省的重要城市。河南10个试点县（市），其中邓州市、固始县、新蔡县、鹿邑县、永城市、兰考县和长垣县等7县（市）处于省际交界。这样的选取有进一步促进这些试点县（市）经济社会快速发展之意，更有行政区划本省利益的考虑。

第七，选取经济基础好的县（市）参与试点。 选择的试点县大都离中心城市较远，处于若干行政区域的结合部，而且人口普遍较多，产业基础好，经济实力较强，具有发展成为中等城市或区域中心城市的条件，省直管县力推形成一批新的区域增长极。

二、试点省区改革的推进方式

从试点省区已出台的改革方案来看，都明确了自己的改革重点。推进方式主要围绕这样几方面展开：

其一，进一步扩大试点县（市）经济社会管理权限。 一般来说，赋予试点县（市）行使与设区的市相同的经济、社会、文化等方面管理权限，是这次省直管县改革试点省区政策的基础。在具体政策上试点省区也有些差别。安徽省规定除国家法律、法规有明确规定的以外，原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项，均由试点县自行审批、管理。对国务院及部门规定须经设区的审批的事项，采取委托或授权方式予以下放。河南省规定试点县（市）享有法律、法规、规章规定由设区的市政府行使的经济社会管理权限，以及省政府及其部门下放给省辖市政府及其部门的经济社会管理权限。从各地改革的政策来看，试点县（市）在经济社会管理权限上基本于地级市相同。

其二，调整试点县（市）管理体制。 各试点省区依据直管范围的不同，分别对管理体制进行了相应的调整。湖北省全面调整试点县（市）党委、政府、人大、政协的管理体制。试点县（市）党委、政府、人大、政协各项工作直接与省联系，部门工作直接与省对接。黑龙江省做到了“三个同步调整”，即党委政府同步调整、垂直部门同步调整、群团管理体制同步调整。[2]安徽省调整党委、政府管理体制。明确两个试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作，党委、政府各工作部门受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。宁夏试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。市县换届时，地级市和试点县分别选出各自的人大代表和政协委员单独组团参加自治区人大、政协会议。河南省、江苏省仅在试点县（市）的政府及部门实行直管，也就是省内单列。

其三，调整干部管理体制。 黑龙江省将试点县（市）原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。湖北省省直管县（市）的党政正职由省委管理，四大班子成员和纪委副书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理；其他副县级干部，改为由直管县（市）管理，报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理，其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理，其他干部由试点县（市）管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理，其它班子成员由自治区党委组织部管理。河南省试点县（市）党委、政府主要领导，由省委管理，其它干部领导体制不变。已公布试点方案的省区，试点县（市）党委、政府、人大、政协正职领导全部高配为副厅级，有的还调为正厅级。

其四，调整垂直管理部门体制。 试点省区普遍对垂直部门的领导体制进行了调整。主要有两种调整模式，一种是将试点县（市）的省以下垂直部门直接上收到省直部门管理。如湖北、河南、黑龙江等大部分试点省区采取这种模式。另一种是管理权下放，如安徽省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构，由省以下垂直管理调整为由试点县党委、政府管理，业务上接受省级主管部门的指导。

其五，调整司法管理体制。 目前，湖北省经中央编办、最高人民法院和最高人民检察院批准设立湖北省江汉中级人民法院和省人民检察院江汉分院，对试点县（市）实行跨行政区管理。[3]宁夏回族自治区对司法体制也作了一些调整。试点县法院、检察院的二审案件以及法律监督等工作直接与自治区高级人民法院和自治区人民检察院对接，为了方便群众和执法，由自治区高级人民法院和自治区人民检察院依法指定吴忠市中级人民法院和人民检察院负责试点县重大案件的一审和基层法院、检察院二审案件的审理及法律监督工作。

三、省内单列是改革的主要模式

从8个省区30个试点县（市）改革模式来看，大部分采取的是省内经济社会发展单列方式。在我国计划单列这一概念由来已久，与省直管县改革联系起来就有了简政放权特征。河南、江苏等试点县（市）都是典型的省内单列改革模式，维持试点县（市）行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县（市）政府工作，试点县（市）享受地级市一级的经济社会管理权限。

（一）计划单列行政体制的优势

[JP2]新中国成立以来，国家为发挥大城市的经济优势，曾三次对一些大城市实行计划单列。1962年，中央确定西安、天津、沈阳、武汉、广州、重庆6大城市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、财政预算等在本省计划中单列出来，由中央安排。这是我国首次提出计划单列管理模式。进入改革开放时期，截止1990年，14个城市在国家计划中单列户头，人、财、物资源可以不受省分配指标的限制，享受到相当于省一级经济社会管理权限。虽然没有明确的法律依据，甚至还曾明文规定计划单列市不要搞机构升格、增加编制，但实际上这些计划单列市在行政级别上都是副省级。计划单列有这样几个特点：一是计划单列市能够直接参加中央各部委召开的各种专业会议，提出自己的要求而不用再向省里报批。这样，各类信息量大大增加，办事渠道更为畅通和便捷。而没有计划单列的城市就失去这样沟通资格，他们所有要求必须先征得省里的同意，省里往往会以省内平衡的角度不支持这些城市的一些发展要求。二是计划单列模式缩短了中央与地方的经济管理层级，提高了地方各项战略举措实施、重大项目审批等工作的效率，还通过深化综合配套改革，有力地激发了城市发展的制度活力。[4]三是实行计划单列有利于打破条块分割的经济管理体制，有利于城乡结合、有利于统筹城乡发展。

经过20多年的发展，计划单列城市已发展成为我国有影响力的大或特大城市，说明计划单列政策的巨大能效。省直管县改革效法计划单列行政体制，在学理上也能讲得通，只不过是在国家范围内的计划单列，还是在省域范围内的计划单列，要的都是更高一级的行政权力和发展资源。这一行政改革贯穿的基本思路，就是拉近省政与县政的距离，给县政更加完整的行政权力。我们理解省内单列被一些省区用来推进省直管县改革，至少有以下几方面原因：一是多方利益平衡的结果。现在改革任务非常艰巨，也非常复杂，每推进一步都会遇到相当大的阻力，这种阻力不是来自社会外部而是来自体制内，有些还是高层的。一方面，人们总是有一种担心，认为省直管县改革影响地级市在辖区内统筹县（市）发展空间的决策和实施，地级市与县（市）之间的天然联系被截断，中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制。中心城市功能无法增强，县（市）级城镇的发展也会被割裂。而且最大担心是怕省直管县改革会冲击城镇化发展战略，影响到经济发展的速度。另一方面，人们也认识到，调整省市县的权力关系、释放经济社会发展的活力，是中国改革开放以来体制变革的基本逻辑。无论是市管县体制的形成和发展，还是省直管县体制改革的探索，都符合这一基本政治逻辑。两方面兼顾就顺理成章地推出了省内单列的改革模式，这种模式选择有效平衡了中央、省、地级市、县（市）的利益诉求，改革既有所推进又照顾到各方利益，是一个妥协的进步。二是为了解决改革后对县（市）监管不力的选择。省直管县改革后，监管的有效性受到严峻挑战。省级因管理幅度的增加而承受巨大的指导和监管压力，监管漏洞大量存在；地级市因与县（市）的权责关系改变而面临监督无效的困境；县（市）因监管能力不足而面临监管水平的考验。[5]对于县级来说，县委书记缺乏监督一直是中国基层政治中突出的问题。这个岗位掌握的权力很大，但是制度监督和社会监督都不足，是腐败犯罪的重灾区。提高政治级别，会使其在整个县级官员，尤其是常委会中的地位更为突出，进一步破坏了现有的权力制衡和监督格局。[6]选择省内单列模式，就把地级市对试点县的近距离监管和省里对试点县的远距离监管有效地结合了起来。三是为辖县大省推进省直管县改革找到一个好的过渡。我国各个历史时期进行的地方政府层级改革，都是在全国范围内进行的统一的改革和调整，并没有充分考虑不同地区的特殊情况。省直管县体制对省的管理能力有较高的要求。辖县大省省直管县是改革的难点，在行政区划不进行改革的前提下，省直管县改革推进有限。经济社会发展省内单列，省区政府对试点县政府实行直接领导，地级市对试点县党委、人大、政协实行领导，地级市的有效分权，在一定程度上减轻了省里的压力，省直管县改革的范围也就能相应地扩大，这为行政区划基本不变，推进省直管县改革作了过渡。总的看，多数省区这次省直管县体制改革试点的核心内容是赋予试点县（市）政府省辖市级经济社会管理权限，试点县（市）的经济社会发展事务由省对试点县（市）按单列模式管理，试点县（市）行政建制、行政区划维持不变，党委和人大、政协体制及司法体制、干部管理、社会稳定管理权限与责任维持现状。

（二）省内单列改革面临的困境

[JP3]利益平衡难度增大。在一些省区的改革方案中，都要求地级市在改革中平衡与试点县的利益，这在实际推进中难度很大。改革试点之前，由于地级市与所辖试点县（市）经济社会发展利益高度相关，地级市会支持其经济社会发展。试点县（市）单列后，在税收上与地级市脱离了关系。试点县创造的税收由省里和试点县分享，地级市变成了旁观者，因为单列县（市）发展好坏，只会影响到地级市相关经济指标，地级市无法继续获得高额税收，自然也就不再继续投入资源。我们认为，即使省区政府出台若干鼓励地级市帮扶试点县（市）的奖补机制，也不会取得太大效果。再加上在单列县（市）主要干部任命和调任上，地级市权力比较有限，也增加了单列县（市）与地级市之间的沟通和合作上的困难。

体制不顺。大多试点县（市）与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商合作与竞争的关系。按照省内单列的要求，试点县党委向地级市报告工作，人大、政协、体制都没有发生改变。这样就出现了经济社会发展省管，干部人事市管，在工作中产生了一些摩擦，地级市尴尬，县（市）里为难。我们到几个试点县（市）了解到，由于人大和政协体制未作同步调整，影响了县级人大代表和政协委员正常行使权利和履行义务，长期下去必然影响到试点县（市）经济社会发展。

干部交流受阻。由于大多数省区省直管县改革试点的主要模式是省内单列，改革主要在政府层面的省直管，党委、人大、政协、司法以及干部管理体制维持不变，这样客观上形成省和地级市对试点县（市）的双重领导，试点县（市）干部交流受阻。在市管县体制下，县级干部的选拔、调整、后备干部的培养使用等都由地级市负责进行。省内单列以后，一般来说由省和地级市共管，由于试点县和地级市存在着竞争关系，地级市对试点县干部的调配就不会向以前那么主动，这会逐渐加重省里的负担。现在一个县（市）有县级干部30—40多人，在一个地级市范围内可以对干部调配。省直管县以后，中间减少一个环节，县处级干部调配管理面临调不出去的困境。

四、改革试点应加强的几个方面

（一）加强试点县（市）政府职能转变

必须指出，政府职能的切实转变，是省直管县体制改革试点能否取得切实成效的关键，不能把解决县域经济发展问题简单理解为一个行政区划问题，更不能基于对省管县体制绩效的不切实际的期望。需要清醒认识到，转变政府职能，是全面推进小康社会建设的政治路径，也是推行我国行政体制改革的核心。[7]对于省直管县改革试点县（市）来说，职能的进一步转变是机构创新、体制创新、机制创新、流程创新的前提和基础。因此，在试点中要努力推进以下工作。一是以政府职能转变为核心，突出管理和服务。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。要按照服务型政府建设的要求，实现行政管理体制进一步转型，使得政府的公共性得到进一步实现，使得服务行政和民主行政得到进一步落实。当前，应重点强化政府公共管理能力、政府改革政策执行能力，提高政府服务的水平和效率。二是推进城乡行政管理体制一体化，加快试点县（市）乡镇改革。加快推进乡镇职能转变工作，依法探索将部分行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，行政执法中心下移。

（二）加强对试点县（市）监督制约制度的设计

省直管县改革，对县级的监管是一个前沿课题。改革增强了县权，在现有的试点方案中，对县权的监督制约设计明显不够，既缺乏自上而下的制约设计，又缺乏自下而上的制约建设，也缺乏平级权力之间的制约机制。如果省直管县改革增强了最缺乏制约的县级权力，而不能有效监督，那么省直管县改革就是糟糕的改革。按照权责一致要求，有权必有责，在扩大试点县（市）经济社会管理权限的同时，试点县（市）要承担与管理权限相对应的责任。对其监督制约要创新，要有新的制度安排。一是省里要督促县（市）加强依法行政和制度建设。坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究。完善科学民主决策制度，不断提高政府决策水平。二是按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，深化试点县机构改革。按照试点县（市）党政机构和事业单位的功能和特点，统筹党政机关和事业单位机构改革，构建既不同于设区市、也不同于其他县，具有省直管县特色的党政机关和事业单位职能配置体系和组织机构架构。三是建立省级督察制度。通过定期督察、不定期抽查、电子政务联动等方式，建立健全与试点县（市）政府扩权相适应的监督制约机制，规范权力运作，强化行政问责。四是健全政务公开制度，畅通群众举报投诉渠道，特别要重视网上举报平台建设，强化社会舆论监督。

（三）加强地级市与试点县（市）合作机制的建立

省直管县改革，使得试点县（市）与地级市在隶属关系上发生了变化，但由于同在一个经济板块上，加上历史文化、社会生活的多方联系，还需要进一步的合作才能共同发展。试点县（市）的基本立足点是通过改革促进发展，而不是单纯的体制转换，要注意与所在地级市合作机制的建立。一是省里要出台试点县（市）与所在地级市合作规范意见。强化试点县（市）与所在地级市之间的协调配合，重点加强土地利用和城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面的统筹协调，防止重复建设，促进市场要素的合理配置和自由流动，实现重大公共基础设施共建共享，优势互补，共同发展，构建互利共赢的新型市县关系。二是试点县（市）与所在地级市尝试建立跨行政区的公共服务体系。跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，可以形成自主治理的合作机制，也就是复合行政。复合行政把市管县体制弊端的解决路径从行政区划变革转向了政府关系的调整，为深化省直管县改革，提供一种有启示的思路。另外，还可借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构——城县联盟，在省的领导下，自主协商，解决共同问题。

（四）结合试点启动县改市、推进强镇扩权工作

从八省区省直管县改革试点推进方案来看，大多关注扩大经济社会管理权限、调整管理体制、理顺条块关系等方面，对省直管县改革与城镇化发展设计不够。我国的省、县、乡具有悠久的历史，是中国地方治理制度的精华。市镇总体上是一种新治理模式，适用于人口高度集聚的城镇，更多的是适应市民社会的需要而诞生的地方管理体制。[8]“十二五”及以后更长时期，是我国加速推进城镇化、提高城镇化质量的重要阶段。省直管县改革就是在这样的大环境中展开，城镇化对省直管县体制会产生重要影响，省直管县体制也会促进城镇化发展，两者具有高度的关联性。在我国城镇体系结构规模中，县级市数量较少，而且分布不匀，是城镇体系中最薄弱的部分。随着省直管县改革，特别是这次试点的进行，大县、强县、特色县城镇化发展的要求越来越迫切，试点省区应抓住这一改革契机，重新启动县改市工作。省直管县改革试点也需要行政区划改革的配合，无论是整县改市还是切块设市，都是城镇化发展的客观需要。省直管县改革的目的在于推进县域经济社会的发展，在于打破市管县体制的非均衡发展，重建省直管县体制的均衡。在这一改革中以全国多个县城为依托发展中小城市，是中国城镇化发展的重要方向。另外，试点县（市）中的经济发达镇行政体制改革也要积极推进，使之与省直管县体制相适应。经济发达镇行政体制改革是省直管县体制改革的重要组成部分，对于整个省直管县改革具有重大意义，即使“镇级市”改革模式当前不能展开，县（市）给予经济发达镇放权也是大势所趋。随着省直管县改革的深入发展，镇域发展问题将进一步突显，破解经济发达镇体制障碍十分紧迫。只有通过深化行政管理体制改革，扩大经济发达镇的经济社会管理权限，切实增强社会管理和公共服务能力，才能破除经济发达镇发展中遇到的体制瓶颈，更好的适应省直管县体制。

（五）合理确定试点县（市）政府规模

县级政府规模的大小，关系到县级公共服务能力强弱，关系到行政效率高低，也关系到行政成本大小。一般来说，政府规模与它履行职能有关，省直管县改革是对省、地级市、县（市）之间的政府职责进行重新划分，县级履行的职能会发生很大的变化。有学者建议，为切实加强省的宏观调控功能和县的自主权，需要进行相应的“加强两头”的政府机构改革。省级政府部门需要充实从事宏观调控和协调市、县关系的机构，县级政府也要根据职能变化，调整、充实相应的机构，而原先的地级市则要根据新的职能定位进行机构压缩和调整。地级市机构调整后的富裕人员可以适当分流到县级政府和省级政府部门。[9]从省直管县改革的现实条件来说，城乡二元特征显著、发展不平衡，推进省直管县改革，实现城乡统筹发展，县级事权有很大的增加。县级政府规模要与这一发展趋势相一致。

作者：张占斌