行政管理改革启示论文

2022-04-16

摘要：本文介绍国外行政管理体制的改革取向和主要做法，分析国内改革开放以来行政管理体制改革的不同阶段和特点，在比较研究的基础上对行政管理体制改革问题总结经验，提出改进措施和建议。关键词：行政管理体制政府职能党的十八大报告提出了进一步深化行政体制改革的目标、重点和主要内容，表明了我国行政管理体制改革将在更深层次展开。今天小编为大家精心挑选了关于《行政管理改革启示论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政管理改革启示论文篇1：

层级制工具理性取向对我国当代行政管理体制改革实践的启示

摘要：马克斯·韦伯提出的理性层级制作为资本主义工业文明的基本组织形态，其理论在学界研究一直方兴未艾，且充满争议。争论的核心集中在层级制的工具理性与价值理性取向的钟摆之间，在文章看来，理论的争辩一方面凸显了层级制的生命力，另一方面应该运用历史唯物主义的视角，结合我国当代行政管理体制改革的实践，继续深入分析层级制理论的合理性，进而探讨我国行政管理体制改革的实践趋势和有效启示。

关键词：层级制；工具理性；价值理性；行政体制改革

任何国家行政体制的建立，必然与本国特定的历史阶段、独特的社会经济基础和政治体制相互关联。有学者认为，现代西方国家行政体制的形成有三层理论基础：宏观、中观和微观理论视角。宏观理论视角决定了行政体制的价值取向，有着政治哲学的影子，主要是西方近代启蒙思想家所提出的“自然权利”（斯宾诺莎）、“社会契约”（卢梭）、“行政权与立法权、司法权分立”（孟德斯鸠）等的学说。中观理论视角主要是威尔逊所创立的公共行政学和古德诺对“政治行政二分法”的系统论述，从理论上标志着行政机关在国家权力机关体系中正式分离出来，获得了相对独立的地位，也具有了更加精准的理论价值；也就意味着政治是政治家从事特色活动的范围，行政管理则是技术性研究的范畴。微观理论视角则包括韦伯的层级制的理论，泰罗和法约尔的科学管理理论等也对行政管理理论起到重要的补充。韦伯层级制理论的重心侧重在微观操作层面，层级制逐渐成为占据社会生活领域主导地位的组织模式，已经超越了工厂与政府管理的具体表象，进入到一般组织的抽象层次，几乎成所有国家政府治理的理想选择模式。但是需要指出的是，三種研究视角没有主次之分，每种视角都有其哲学内涵，本文所讨论的工具理性取向就是层级制的理论价值。

一、文献概述

韦伯在研究现代政治理性化过程中，将权力政治作为政治内容加以研究，那么层级制则是从政治形式加以阐释。一直以来，层级制这个研究课题是国内外学界的一个研究热点，许多学者都围绕这个主题进行过深入的研究与反思，比如吉登斯等。

国内的众多学者大都抓住了层级制工具理性与价值理性的讨论基点，但由于角度不同，分析的结论却大相径庭，由于缺乏实践，在对我国行政体制改革的分析时略微笼统，针对性不足。整体来看，围绕层级制工具理性这个主题的观点有三种：一是将工具理性的外延进行扩展。这些学者认为层级制的理论见诸于我国几千年的封建王朝，进而将韦伯的理性层级制视为跟我国自上而下的封建等级体系。这种外延的扩张导致难以有效把握工具理性的边界。二是完全否定工具理性的观点。这部分学者受当下新公共管理理论、公共选择理论、治理理论等对传统层级制的批判，进而倾向于选择导入市场化的途径来“突破”传统的层级制。更有甚者，有的学者认为公共行政要超越工具理性，在公共行政的体系中引入道德价值理性。这种观点一度成为研究的主流。三是重塑工具理性型的学者。这些学者认为，我国当前仍然处于“前层级制”阶段，强调并非突破层级制，而是要重塑官僚理性。

这就有必要在展开论述之前对韦伯政治思想的二元性做个简单的交代，才能避免回到所谓的争辩之中。唐爱军提出，韦伯一方面试图引入一种客户的视角来把握政治的本质，进而将当代政治划分为“技术政治”与“权力政治”；另一方面，又在探索第三维度，以期超越技术政治和权力政治，比如具有普遍意义的道德和价值理念。具体到层级制的研究中，韦伯同样兼顾工具理性和价值理性的讨论，具有二元性的研究视角，并且层级制是具有广泛的社会性属性，因为公共行政的行为不同于阳光——针对众生的平等；层级制必须考虑社会属性，进而也就有了加指导性性。因此本文重点讨论层级制的工具理性取向，而非完全摒弃价值理性取向。层级制价值理性不是本文的研究重点，但不能无视它。

二、层级制工具理性的内涵

根据韦伯的看法，近代社会科学和文化发展的历史就是一部主张价值理性而轻视价值理性的历史。伴随科学技术的发展，实证主义的思潮强势袭来，更加推动了工具理性的发展；甚至工具理性已经被等同于理性本身。韦伯层级制就是一个集中体现。

在韦伯的层级制理论中，“合法性”（Legitimacy）与“合理性”（Rationality）是两个最基本的概念。“合法性”与“合理性”是紧联系在一起的，是一个问题的两个方面。合法性不是简单地合乎法律，主要针对的是指统治的合法性，是在特定的历史条件下，具有合理性或正当性，是一种统治制度获得了被统治者的认同和服从。这就涉及到统治的三种理想类型，即魅力型（也称作卡里斯马型）、传统型和合理型统治。这三种统治类型有各自不同的权力基础与特性。理性层级制作为一种合理型的统治类型，其统治的合法性建立在被统治者对各种规则的法律性质，以及对统治者具有按照这样的规则发布命令的权力的高度认同，统治者按照规则进行统治，被统治者在法律规则正式规定的范围内具有服从的义务。在韦伯看来，好的统治就是要将权力的合法性将技术的合理性有效结合起来，通过技术的合理性为权力的合法性注入活力。具体到社会实践中，表现为形式化的法律制度以及操作程序与意识形态等“软”性约束结合起来，进而形成严密的合法性网络体系。

通过对近代西方社会的深入考察，特别是资本主义兴起以来的近代社会，韦伯抽象出理性化的层级制，并认为这是最合乎理性的。因此，合理性是韦伯层级制理论的重要特点，是他设计理想层级制模式的一个最基本原则。所以，通过对韦伯层级制的分析，如何将统治的合法性与技术、表现形式等方面的合理性有效结合起来就是工具理性的关键抓手。这也就成为韦伯式层级制的核心。这种核心内涵包括，现代官僚体制在本质上是以等级和任命为基础的集权制，有着特定的运作方式和官员任职特点。在韦伯的《经济与社会》一书中，把它概括为十一个方面。本文结合国内的众多已有研究，将层级制特征概括为以下几个方面：

第一，强调规则地位的权威性。具体体现为组织内部的各种规则，其制定、发布和实施要坚持人人平等、一视同仁的原则。规则是决定组织运行的主要依据，任何组织、任何人员的活动都受到规则的约束。规则面前人人平等，不论是管理者，还是被管理者，都应该以理性为准则，表现出一种非人格化倾向。由于规则的存在，被管理者与管理者之间的人身依附关系也因此而弱化乃至消失。

第二，强调技术分工的理性。官僚体制下，分工是基础，分工确立的职位和权力还必须通过正式规则的形式确定下来。必须严格遵守职务等级，管理以服从为基本原则，即上级对下级可以发号施令，还可以监督下级。在这种职务等级体系中，每个职位都有相应的权力，也有相应的义务，强调每个职位各司其职，从而使得整个组织更有效率。

第三，强调管理的专业性。专业资格的范围在现代官僚体制中范围日渐扩大。韦伯认为，甚至延续了柏拉图的专家治国的理念，组织中的管理者应该是有深厚的专业基础和相关管理规则、技术，即应由“内行”来进行管理。在专业化和技术化取向的支配下，在管理的方法和途径上也越来越科学化、合理化，也日益倚重各类专家或者“技术官僚”。

第四，强调价值中立。公共利益最大化就是第一价值导向，也是公务员具体行为规范的根本导向。这就要求在公共实践中，要做到公私分明，不能将个人感情掺杂到公共决策中。同时，强调政治与行政两分，行政官员执行政策而不参与政策制定，保持价值中立。

三、层级制工具理性的逻辑悖论

前文已述及，“合法性”与“合理性”是贯穿韦伯学术思想体系的两个基本点；其中，“合理性”是学理的重要预设条件，也是设置层级制组织的一个基本原则，“合法性”则是韦伯用以理解、阐释古代官僚制的锁钥。一个基本的现实情况是，与现代的官僚制体系相比较，古代的官僚体系无疑是不合理的，那么这种“不合理”的官僚体系为何在古代中国，包括印度、埃及等国家广泛存在？在泊位看来，这种“不合理”的層级制工具，确有其“合法性”的一个方面。这也就是层级制工具理性的一个基本悖论。

层级制对理性的无上推崇，在迎合资本主义工业文明社会化大生产和西方政党政治发展的同时，其理论本身内蕴的逻辑悖论也成为人们攻击的重点。

第一，工具理性与价值理性的悖论。虽然层级制规定人们在处理公务时不得掺杂任何个人的主观判断和价值因素，公事与私事之间界限明确，然而，这在现实中几乎很难做到，这是由人性本身所决定的，不能期待圣人。

第二，组织价值与个人价值实现的悖论。层级制中的个体作为一个“组织化的人”，就必须强调角色要求，而非个人价值；甚至有的时候，个人价值必须服从组织价值。这种非人格化的组织要求与个人要的自身价值的独立性、创新性要求是冲突的，很可能培养出只知服从、不思进取、情感冷漠的官僚怪物。

第三，人性的理性思维与非理性思维的悖论。层级制的理论范式追求理性至上，却又忽视了人的非理性或者有限理性的特征，西蒙等人的有限理性理论对工具理性提出了批判。理性思维设计的初衷与非理性思维的局限矛盾将一直存在。

四、工具理性取向对我国当代行政体制改革实践的启示和价值

本文在进行文献综述的时候会发现很有意思的一个现象，不同的历史阶段对于理论的营养汲取是有选择的，学者无法摆脱价值中立的研究取向。比如，张康之论文的发表在2002年，当时我国改革是要落实出中央提出的“把依法治国与以德治国紧密结合起来”的治国方略，而其对工具理性的批判与价值理性的张扬就有了合理的解释。

本文认为，我国当前的改革实践有四点需要重视：

第一，我国目前处于改革的社会转型时期，这点大家基本达成共识，我国目前政治、社会、经济、文化的发展对于行政管理体制的需求既不是封建王朝“人治”的集权式组织体系，也不是现行西方工业文明发展到平稳阶段的政府与市场、社会的体制形式，而应是探索党的十九大以来提出的深化政府职能改革、优化行政体制升级，推动简政放权、放管结合、优化服务，走中国特色社会主义行政管理体制改革道路。

第二，改革开放以来，我国为了完善行政管理体制，于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年先后进行了六次体制改革，取得了很大成效。其中，1982年行政管理体制改革主要是为了落实改革开放政策，从阶级斗争为纲向以经济建设为中心的转型，逐步改革计划经济管理体制。1988年行政管理体制改革，明确提出了按照经济体制改革和政企分开的要求进行机构改革，国家在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展，此外开始建立公务员制度。1993年行政管理体制改革进一步提出要把属于企业的权力放给企业。1998年行政管理体制改革，撤消了大多数工业专业经济管理部门，进一步推进改革政企不分。2003年行政管理体制改革，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系。2008年行政管理体制改革，积极稳妥实行大部门体制。目前改革仍然在进一步深入推进之中。

第三，改革开放以来推行的行政管理体制改革，客观说，在行政管理理念、行政职能配置、机构设置、人事管理、行政过程、行政法律、行政制度等方面取得了重要进展，与韦伯层级制关于工具合理性思想有很多借鉴之处。因此，我国的层级制进程既具有独特性，也具有可借鉴性，既不能妄自菲薄，也不能盲目自大，而是应该谨慎地继续加大改革力度，做出符合国情的改革举措。

第四，目前我国行政管理体制改革工具理性上还存在一些问题。

1. 职能不清的问题。转变政府职能是目前我国行政管理体制改革的核心思想，改革至今仍然在以下方面需要进一步，目前党政边界不清的问题、层级政府纵向职能不清的问题、横向之间政府部门职责不清的问题仍然比较突出。

2. 机构设置形式上同构的问题。每一轮政府机构改革都提出要解决机构设置同构、上下一般粗的问题，但在具体落实中相关部门又在强化上下部门承接职责，必须设相应机构的问题比较突出。

3. 管理制度、管理法制的问题。这是一个事务的两个方面，一方面，管理制度与管理法制缺乏，对自身公务员和行政相对人存在制度、法律不健全的问题，另一方面，出现了层级制自身悖论，部门公务员抛却了价值中立形成了利益群体，绑架了制度、法律，出现了依法不办事、依法部门之间相互推诿的恶果。

4. 公务员制度不健全的问题。当前公务员管理制度仍然存在一些不完善的地方，比如公务员与事业单位人员，与国有企业、与私营企业之间的人才交流的问题，比如公务员现行养老、医疗、就业等相关保障制度与社会对接的问题，比如公务员对于部分高端人才岗位的设置问题，等等，这些都很难假设公务员队伍是价值中立的“官僚群体”。

因此，层级制工具理性的合理价值表现在：

1. 运用工具理性思路，合理划分职能边界。从这点上看，韦伯层级制现在绝非过时的问题，而是应该运用其工具理性的思路，进一步合理细分职能，并且结合中国实际进行职能分析。第一，进一步界定党政群团职能边界，我国传统意义上的行政管理体制改革，实际上应该站在国家权力进一步细化的高度，具体分析党委、人大、政府、政协、群众团体等具有公权力部门的相互职能。第二，进一步界定层级政府纵向职能，将分级管理的理念进一步细化，解决层级政府职能同构的问题，应该具体到省級政府、地级市、县级市、乡镇的政府职能结构，甚至在省级政府之间，应该进一步区分省、自治区、直辖市的政府职能的边界。第三，进一步界定部门之间职能边界，大部制的解决思路是个比较好的思路，但大部制的理想类型不能是一个部门，因此，部门之间的边界设计应该以相互包括，而不是必须得分清，因为有些管理事务本身就处于管理交叉地带。

2. 从组织形式上，优化组织结构。组织结构的优化必须按照分类的模式推进，第一，允许不同层级政府之间结构设置不同，在等级制管理中应该允许这种差异存在。第二，允许不同省市之间机构设置不同。第三，允许直辖市、特大城市城市政府之间机构设置与省政府机构设置不同。第四，在严格控制编制总量的同时，应该允许各省之间进行行政编制和事业编制的层级调整。

3. 进一步研究制度、法律。理性官僚体制的运行必须建立在符合理性的制度、法律之上，有效避免公务员个人的主管臆断，个人感情等“价值判断”，走向制度化、法制化。同时，必须加强对制度、法律的合法性审核，避免出现各种部门相互之间推诿扯皮的“恶法”，处理好部门立法与开门立法的关系，研究出台更好的制度、法律，增强理性。

4. 加强公务员队伍建设。公务员作为政府行政的主体，个人的素质直接影响政府行政的各个方面，因此必须加强公务员的教育培训，同时完善公务员管理制度，进一步细化录用、考核、任免、升降、奖惩、交流、工资福利保险、辞退、退休等各个方面的制度，要求在政治上靠得住的同时，给公务员群体提供监督、提供保障，保持队伍的纯洁、稳定、高效。

总之，在当前错综复杂的国际国内新形势下，在当前理论界鱼龙混杂的情况下，如何准确有效地把握韦伯层级制的理论核心，如何与中国行政管理体制改革和机构改革的实际实现对接，不仅仅是个理论研讨的问题，而是现实必须认真面对的问题，需要拿出改革的勇气和改革的智慧积极稳妥地应对。

参考文献：

[1] 范文.中外行政体制理论研究[M].北京：国家行政学院出版社，2014.

[2] 唐爱军.马克斯韦伯的现代性理论研究[M].上海：上海三联书店，2015.

[3] 马克斯·韦伯.经济与社会[M].上海：上海世纪出版集团，2005.

[4] 刘敬鲁.西方管理哲学[M].北京：人民出版社，2010.

作者简介：杨志勇（1980-），男，汉族，山东省菏泽市人，中国人民大学哲学院博士生，研究方向为管理哲学；张朋朋（1988-），男，汉族，山东省潍坊市人，中国劳动关系学院经济管理系讲师，中国人民大学管理学博士，研究方向为组织内部市场化、组织变革等。

收稿日期：2018-08-08。

作者：杨志勇张朋朋

行政管理改革启示论文篇2：

国内外行政管理体制改革的经验与启示

摘要：本文介绍国外行政管理体制的改革取向和主要做法，分析国内改革开放以来行政管理体制改革的不同阶段和特点，在比较研究的基础上对行政管理体制改革问题总结经验，提出改进措施和建议。

关键词：行政管理体制政府职能

党的十八大报告提出了进一步深化行政体制改革的目标、重点和主要内容，表明了我国行政管理体制改革将在更深层次展开。在推进改革的过程中，加强理论与实践研究，借鉴国外经验，总结我国行政管理体制改革的经验教训，将有助于我们更好地实现党的十八大提出的行政体制改革目标。

一、国外行政管理体制改革

（一）政府职能的市场化

各国普遍认为，政府应该集中精力做好政策性工作，而把具体的服务性工作交给私营部门和社会组织。主要途径：一是推行国有企业私有化改革。英国国有企业的产值占GNP的比重由1979年的10%下降到目前不足1%。二是放松经济管制。美国从里根时期开始，先后放松对航空、铁路、能源、电信、银行等领域的管制。三是改革公共福利政策。大幅压缩福利项目，将许多福利项目市场化以克服行政部门的铺张浪费与预算膨胀。

（二）公共服务的社会化

当代发达国家普遍在公共服务领域引入竞争机制和市场机制。主要方式：一是合同出租，即政府在确定公共服务的数量和标准之后，公开对外向私营部门或社会组织招标承包并与其签订供给合同；二是公私合作，即政府以特许方式吸引中标的私营部门提供公共服务并让其享有约定的投资收益权；三是用者付费，即公共服务的消费者需向政府支付适当的使用费用，从而引入价格机制；四是凭单制度，即有资格接受特定公共服务凭单的个体在政府指定的公共服务供给组织中进行消费。

（三）行政权力的分散化

发达国家在推进行政体制改革的过程中，大都致力于分散政府行政权力。从中央与地方之间的分权来看，体现为中央政府将若干权力下放，使地方政府拥有更大权力。从政府内部层级之间的分权来看，主要体现为压平层级，授权一线。如英国把原政府内的中下层组织转变为执行机构，执行机构首长在其职责范围内享有充分的人事、财政自主权，主管大臣只负责监督执行机构长官的工作完成情况。

（四）政府机构的整合化

西方发达国家的中央政府机构相对较少，普遍实行大部门体制，即将那些职能相近、业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合成一个更大的部门，使其最大限度地避免政府职能交叉、多头管理、相互扯皮的现象，从而提高行政效率，降低行政成本。日本从2001年起，将中央政府过去的1府21省厅合并成1府12省厅。

（五）政府理念的企业化

用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者、力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府机构中的公共管理部门。美国克林顿时期推行政府重塑运动，主要措施包括：倡导顾客至上理念，制定顾客服务标准；删减规章制度；下放权力给基层和一线人员；推动绩效评估；将企业的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引入政府管理等。

（六）政府权力的制约化

西方国家在推行行政管理体制改革中，十分注重对权力的约束。美国的行政管理从联邦到各州政府实施了立法、司法、行政三权分立模式。西方国家除了“以权力制约权力”外，还注重“以权利制约权力”。如瑞士建立了包括公民直接投票表决制度、公民复决立法制度和公民倡议立法制度等在内的比较完善的公民直接民主监督制约制度体系。

二、国内行政管理体制改革

（一）1982年改革

1982年第一次政府机构改革时，我国在经济体制上实行的是“计划经济为主，市场调节为辅”。这次改革历时三年，主要成就表现为：国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减为61个，废除了领导干部职务终身制，精简了各级各部的领导班子职数，同时推动了领导干部队伍的年轻化建设。

（二）1988年改革

1988年第二次政府机构改革时，我国在经济体制上实行的是“有计划的社会主义商品经济”。这次改革明确提出政府机构改革的关键是转变政府职能，合并裁减专业管理部门和综合部门内设专业机构，适当加强决策咨询和调节、监督、审计、信息部门，提高政府对宏观经济活动的调控能力，第一次实行定职能、定机构、定编制的“三定”工作。

（三）1993年改革

1993年第三次政府机构改革时，我国在经济体制上已确立要建立“社会主义市场经济体制”。为适应市场经济要求，这次改革进一步理顺计划、投资、财政、金融等管理体制，撤并了一些专业经济部门和职能交叉的机构，将一部分专业经济部门转化为经济或服务实体，将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。另外，中央与地方财权关系的调整是此轮改革的重大措施。

（四）1998年改革

1998年改革是改革开放以来力度最大的一次政府机构改革，通过撤并、新组建或更名等多种方式，国务院原有的40个组成部门减少为29个，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，机关工作人员编制总数由3.2万减为1.6万，建立并完善了国家公务员制度。同时，实行政府机关与所办经济实体以及直接管理企业的脱钩，政企关系得到进一步理顺。

（五）2003年改革

2003年改革围绕加入WTO这一时代背景展开，主要内容包括：深化国有资产管理体制改革，设立国务院国资委；完善宏观调控体系，改组成立国家发展改革委；健全金融监管体制，设立中国银监会；继续推进流通管理体制改革，组建商务部；加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建国家药监局；加强人口发展战略研究，将国家计生委更名为国家人口计生委。

（六）2008年改革

2008年改革的主要任务是探索实行职能有机统一的大部门体制。这次改革着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务，对职能相近的部门进行整合和综合设置，理顺部门职责关系，相继组建了国家能源局、工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部、国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。

（七）2013年改革

2013年改革的主要任务是重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。同时强调政府职能转变是深化行政体制改革的核心，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，切实提高政府管理科学化水平。

三、经验与启示

（一）坚持党的领导，积极稳妥推进改革

我国行政管理体制改革和历次机构改革之所以能够克服困难向前推进，一个重要原因就是有党中央和国务院的坚强领导与统一部署，有自上而下强有力的推动。同时，行政管理体制改革必须综合考虑社会各方面的需求和各种制约因素，采取积极稳妥的方针，先易后难，由浅入深，梯次推进，逐步到位。

（二）转变政府职能，建设服务型政府

七次改革给我们一个重要的启示就是政府职能要加快向服务型政府转变。主要体现在：一是进一步理顺政府、市场、企业三者的关系。二是进一步加强社会管理和公共服务职能。三是进一步增强社会组织在经济社会事务中的作用。

（三）立足基本国情，学习和借鉴国外有益经验

一个国家的行政管理体制，受其历史背景、文化传统和政治制度等多方面的影响。因此，改革既要立足我国基本国情，认识和把握我们所处的历史发展阶段和面临的突出问题，制定切合我国实际的改革方案和措施；又要坚持走开放道路，充分吸收其他国家行政改革的先进经验，使我国行政管理体制改革跟上世界发展趋势。

（四）推进大部门制，创新行政管理方式

大部门制是未来行政管理体制改革的重点。国外经验证明，决策与执行分开是大部门制的关键。为此，推进大部门制改革，一方面要通过部门整合，减少决策机构，简化管理环节，另一方面要加强执行单位和服务队伍的力量。同时，把信息化建设作为创新行政管理方式的重要手段，优化办事流程，改进服务方式，使行政管理富有成效。

（五）加强依法行政，把权力关进制度的笼子里

要实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，离不开法制化和制度化建设。一是推进依法行政，规范政府立法行为，全面落实行政执法责任制；二是健全政府运行和管理的各项制度，坚持用制度管权、管事、管人；三是实行科学民主决策机制，建立健全决策问责和纠错制度；四是强化财政预算约束，保证有限的财力运用到政府核心职能上；五是完善行政监督和政务公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

参考文献：

[1]汪玉凯.中国行政改革：历程、战略与突破[J].国家行政学院学报，2009（4）

[2]王澜明.改革开放以来我国六次集中的行政管理体制改革的回顾与思考[J].中国行政管理，2009（10）

（万宇艳，1981年生，河南安阳人，博士，郑州大学旅游管理学院讲师。研究方向：区域和产业经济学）

作者：万宇艳

行政管理改革启示论文篇3：

古德诺“政治与行政二分法”理论对我国行政管理体制改革的困境与出路的启示

【摘要】本文对古德诺的“政治与行政二分法”理论进行了浅析，之后总结出目前我国行政管理体制改革的困境，并将“二分法”理论与我国行政管理体制改革的困境相结合，从理论中提取出“二分法”对于我国行政管理体制改革的的有效启示。

【关键词】古德诺;政治与行政二分法;行政管理体制改革

一、古德诺政治与行政二分法浅析

（一）古德诺政治与行政二分法基本内容。

1.古德诺主张政治与行政的两分法，其认为行政学不研究政治问题，而是研究政府的行政效率，为了提高行政效率，最好将政府、政治权利等政治因素排斥在行政之外。1

2.古德诺认为与国家意志的表达有关的职能即政治功能，包括宪法的制定、议会立法和官员选举等方面的内容。国家意志的执行功能称之为行政职能，包括司法行政和政府行政两方面的内容。

（二）我国行政管理改革逻辑下的古德诺政治与行政二分法。

改革开放40 多年以来，我国行政管理体制改革大体上历经了三个阶段，即冲破高度集中的计划经济体制束缚阶段（ 1978—1992年），适应社会主义市场经济体制阶段（ 1993—2012年），推进政府治理现代化阶段（ 2013年至今）2。

在古德诺的政治与行政二分法中有两种价值是贯穿全部理论的，一是效率，二是民主。行政管理体制改革的第一阶段的重点是经济的发展，即重点主要是放在效率方面;而随着人们的生活水平不断提高，第二阶段的重点越来越偏向于民主和社会矛盾方面。古德诺强调政治与行政的协调，也就是保证国家意志的执行不偏离正确的轨道，最大限度的保证人民意志的实现。这与我国目前行政管理体制改革的主要问题有着相同的源头。

二、我国行政管理体制改革困境

我国加快行政管理体制改革的主要任务是通过改革，提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。3

（一）服务型政府建设困境。

1.政府部门服务意识薄弱。

许多倡导服务型政府的理论都认为政府应更好地为社会提供公共资源，努力满足公众日益增长的需要。而在一些政府部门中部分官员仍有着浓厚的父母官思想，忽视公众需求对政府工作的指向性作用，导致一些基础性建设忽视了甚至损害了民众的利益，浪费了许多政府的资源，还降低了政府的信譽度。

2.政府部门职能职责定位不清晰。

首先，政府部门中的很多工作并不能将职责权限精准地界定出来，这就导致政府各个部门之间在实际工作中经常会存在相互推诿的现象，最终造成群众几经辗转问题也不能够得到解决，从而损害了公众的利益。其次，我国的政府除了具有服务的职能之外还有管理的职能，而对于政府服务与管理职能的定位与界定，目前政府管理人员仍未做出较精准清晰的界定。

（二）政府机构改革困境

1.政府机构精简—膨胀—再精简—再膨胀”。

随着社会事务的不断增加，政府所需要管理的事务越来越多，当社会事务管理达到一定量的时候，政府机构就需要增加相应的管理机构和岗位编制，这就容易形成机构和人员的恶性膨胀;当政府意识到恶性膨胀的问题时会忽视政府职能的转变而减少机构，而随着社会的发展，机构承担的事务不断增加，造成之前精简掉的机构又回到政府中，这就形成了政府机构改革的经典困境“精简—膨胀—再精简—再膨胀”。

2.政府部门间协调机制不畅。

目前，由于存在某个事项需要多个部门的共同管理，这可能会造成管理效率和决策效能，也无法建立完整的责任追究机制。而已经实现整合的大部门多数只是实现了组织形态的整合，内设机构整合和职能融合的程度还不够，与大部门的新定位、新要求相比还有改进和完善的空间。

3.中央、地方政府机构之间缺乏互动。

目前，我国的政府结构中权力主要是集中在中央、上级政府机构，这就容易造成权力的过于集中而难以发挥地方和基层的积极性。不仅如此，中央机构又要管宏观又要管微观，既要管行业又要管企业，国民经济的宏观调控职能和微观调控职能混合，没有中间层次，容易造成“一管就死，一放就乱”的局面。因此中央机构和地方机构之间缺乏互动就容易造成许多混乱的问题。

（三）政府依法行政困境。

1.行政法制意识淡薄。

目前有法不依、以权代法等现象在我国行政领域中仍然存在，某些基层行政机关工作人员尤其是某些基层领导干部人治观念和官本位观念严重，认为法律对自己没有任何约束，以权压法，置法律于不顾。

2.行政法律制度不健全。

不同的地方政府很难形成一致的法律理念。各级地方政府都认为自己掌握着制定地方性法规的权力，并且各地的具体情况存在着差异，因此各地政府推出了不同的法规文件，这势必会使得部分法规的相关规定存在重大的不一致。

三、古德诺“政治与行政二分法”理论对我国行政管理体制改革困境的启示

我国的行政管理体制改革有其自身的特色与问题，不能够简单地套用古德诺的政治与行政二分法理论，但这也并非意味着我们要完全否定他的理论价值。尤其是，当前我国正在进行行政管理体制的改革，该理论所体现的精神内涵还是值得我们思考的;它或多或少地对我们的改革尚有一定的启发意义。

（一）协调好政治与行政关系，建设服务型政府。

1.改善党员兼任行政官员的现象。

政府可以适度使党的官员和行政系统的官员分工，党的官僚体系和行政系统的官僚体系尽量不要重合，二者各自享有各自的职权。为了不使行政部门在执行国家意志的过程中出现曲解或是党难以实现对行政部门的领导，可以建立一种专门的沟通机制，这种沟通机制可以是党设置专门的机构监督行政部门的决策执行过程，而不一定要通过党的官员直接参与行政。

2.使政府部门树立正确的服务观念。

正确政府新服务观的重点就在于政府的天职和其存在合法性的前提是政府要提供优质的服务，其次要树立以人为本的思想，要革除官本位的思想，树立公民优先、全心全意为人民服务的理念。要实现这种新服务观，政府行政人员需将实现公共利益作为一切公共行为优先考量的指导。

（二）协调好政治与行政关系，将行政效率放在首位。

古德诺认为为了提高行政效率，最好将政府的因素和政治权利等政治排斥在行政之外，这也与我国推进的行政管理体制改革的服务型政府建设有异曲同工之妙。

1.推进政府机构改革，提升政府行政效率。

政府首先要理顺政府部门之间的关系，健全部门职责体系，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，在省、市、县对职能相近的政府机关探索合并设立或合署办公，从制度上机构部门上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端。

2.强化行政监督，保证政府有效效率。

古德诺认为，政治对行政的控制方式有两种：一是法定制度，二是法外调节，即政党。也就是说我国应加强政党对于政府机构的监督，从而保证行政的效率。

为了更好的建设法治社会，提高监督工作质量可以从两方面入手，一是从监督的属性上做出改变，完善领导体制。二是提高预防工作，监督部门的监督工作以往值注重结束监督，这让许多问题在开始和过程中发生，所以想要提高监督质量就需要从行为发生前入手只有这样才能让那些心思不正的人员彻底放弃侥幸心理。

注释：

1张国庆.公共行政学（第四版）[M].北京：北京大学出版社，2017：22.

2 余兴安.当代中国的行政改革[M].北京：中国社会科学出版社，2017： 4-6.