行政法治改革论文

摘要行政法治是法治的核心和关键,是对各级行政机关提出的要求,也是反映市场经济对政府活动的客观要求。这绝不是偶然的,是中国历史发展的必然,顺应了客观规律的要求,是政治、经济及法治建设发展到一定阶段的需要。近十余年来,我国在行政法治方面取得的成就非常惊人。下面小编整理了一些《行政法治改革论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政法治改革论文 篇1：

行政法治视野中的事业单位改革

摘      要：我国新一轮事业单位改革是在市场经济体制确立、服务型政府建设、社会管理体制创新以及公共服务供给体制改革的背景下展开的。因此，应在服务型政府理念的指导下，合理界定市场经济体制中政府的公共服务职能，明确事业单位在公共服务体制中的定位;在市场经济体制下，改革传统的国家事业体制，建立新的事业体制，理顺政府与事业单位的关系，加强立法，促进政事关系的法治化。

关  键  词：事业单位改革;服务型政府;现代事业组织制度

收稿日期：2014-11-11

作者简介：何峥嵘（1968—），女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号： 13XFX007。

我国的事业单位改革是在经济体制转型、政府职能转变以及社会管理体制创新、公共服务供给体制改革的背景下展开的。在上述背景下展开的事业单位改革，必须重点关注和着重解决以下问题：市场经济体制下事业单位存在的必要性、事业单位的性质及范围界定;通过事业单位改革依法确立新的政事关系、建立新的事业体制，以改善公共服务质量，提升政府公共服务能力等。从上个世纪90年代大规模展开的事业单位改革情况来看，由于指导思想不明确，政府“甩包袱”的意图很明显，某些公益服务过度市场化，如医疗、教育等领域就因过度市场化而产生了诸如上学难、看病难等一系列民生问题。目前，事业单位功能定位不准确，政府对事业单位的管理体制不顺，公共服务供给效率低下、资源浪费、成本高昂、服务意识欠缺等问题仍然没有得到解决。本文就上述问题进行探讨。

一、事业单位改革的指导思想：服务型政府

笔者认同“行政法上的‘服务型政府’应当主要将其作为一种指导理念来运用”，[1]在服务型政府理念指导下，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，建立现代事业组织制度以便更好地履行政府的公共服务职能。同样，应当遵循服务型政府的指导理念，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。

尽管“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的，”[2]服务是任何时期的政府都应有的职能之一，但不同历史时期的政府职能是有差别的，这种差别主要体现在政府提供的社会公共服务方面。随着现代社会给付行政的发展，给付行政范围的日益扩大，提供各种公共服务以满足社会需求是现代社会政府的主要职能，因此，尽管服务型政府内涵的“服务”内容十分广泛，但完善公共服务供给体制仍是“服务型政府”建设的核心内容。在我国，政府主要通过举办事业单位来提供公共服务。现阶段，事业单位仍是我国公共服务体制中的基础性部门，事业单位改革的目标和意义也在于完善公共服务体制，有效地提供公共服务。因此，事业单位改革是服务型政府建设最重要的实践之一。

在实践中，虽然各地服务型政府建设实践活动已蓬勃开展，但有关服务型政府建设的内容则更多地关注秩序行政的服务理念和服务方式，以及更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业发展服务、为经济发展服务，而没有将事业单位改革以改善公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民生老病死的公共卫生事业、教育就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府对此的投入也远远不够，上学难、看病难、就业难等民生问题普遍存在，社会对事业单位职能的履行提出了新要求。

我国事业单位改革的大规模展开始于上个世纪90年代。在政府财政拮据的大背景下，基于市场经济体制改革取得的部分成功经验，国务院关于事业单位改革的主要设想是，“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”。[3]这种基于财政压力的改革动因势必以缩减事业单位编制，减少事业单位财政拨款为主要目标，允许事业单位自主创收等措施激发了事业单位的逐利动机，使事业单位从公益性逐步转向如企业一样营利，其中医疗卫生服务的过度市场化直接导致了“看病难，看病贵”的严重社会问题。改革指导思想的错误导致事业单位严重偏离了公益性质。

以服务型政府为指导理念，事业单位改革显然不应该是政府减轻财政压力、“甩包袱”的过程，而是如何构建新的事业体制，公平而有效地提供更多、更好的公共服务，以满足公众日益增长的公共服务需求。由于长期以来我国事业单位改革缺乏明确的指导思想，事业单位功能定位不准确，以及事业单位作为政府的附属机构存在，公共服务质量对社会需求的回应性差、效率低、资源浪费等现象不同程度地存在，因此，一方面，应在服务型政府理念的指导下，对目前的事业单位进行分类，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。另一方面，事业单位要去行政化，建立和完善不同于政府机构的事业组织制度。

二、政府的公共服务职能与事业单位

从现代社会公共服务供给机制的发展趋势来看，已呈现出供给主体多元化、供给方式多样化的现象。在我国，随着改革开放政策的实施，“尽管国家仍然控制着大部分公共服务的生产和提供，但已经开始在某些领域引入市场机制，吸引多种市场主体参与公共服务的供给”。[4]实际上，目前我国包括公共部门（政府）、私人部门（民营企业）、社会组织（民办非企业组织）等提供公共服务已成为公共服务供给的现实状况。

从宪法及相关法律法规的表述来看，事业单位是政府举办的提供公共服务的组织，是履行国家（政府）事业职能的组织，事业单位是中国特有的政府提供公共服务的一种组织形式。换句话说，事业单位是颇具中国特色的概念。事业单位存在的前提是某些公共服务必须由政府提供，而政府提供公共服务必须通过举办事业单位来完成。

（一）事业单位存在的前提

⒈事业单位能够实现政府的公共服务职能。事业单位改革实际上涉及到国家（政府）的职能界限，“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职能边界”。[5]“事业单位体制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服务中的角色”，[6]需要解决的问题是在市场经济体制下，提供哪些公共服务是政府的职责。笔者认为，只有存在市场不能提供或公共服务供给市场失灵的情况，政府的干预才成为必要，市场不能或市场失灵既是政府干预的理由也是政府干预的边界。

⒉事业单位是政府履行公共服务职能的组织形式。这既涉及到事业单位存在的必要性，更重要的是涉及当下事业单位分类改革中的关键问题，即事业单位范围的确定。需要政府提供的公共服务，政府可以通过付费、监管、直接提供等方式实现公共服务职能，也可以设立公用企业或鼓励民间组织志愿提供。

（二）政府提供公共服务的形式

目前，政府主要通过举办事业单位的形式提供公共服务：

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和发展权，为每一位公民提供普惠制公共服务，如最低生活支持、基础教育、基本医疗保障等。行政的首要目的在于实现社会公平，与市场机制追求效率、市场主体追求利润最大化的价值诉求是冲突的。因此，在任何国家，都有一些基本公共服务不能或不宜由市场主体和市场机制提供而需借助政府组织与国家机制。

⒉公共服务领域存在市场失灵需要政府干预。某些公共服务的提供因不能迎合市场主体的逐利动机，市场主体不愿提供或不能持续提供。如各地虽有民办学校，但由于民办学校从投资回报的角度出发不得不考虑办学规模。①如湖南省在各级政府撤点并校的政策支持下，某些村镇小学被撤销归并，导致学生上学远、交通费用上升以及存在安全等问题;还有一些民办学校对尚处于义务教育阶段的学生进行管理时，从升学率以及方便管理出发，将违规学生开除了事;也有不少民办养老机构因为不能营利而关停，不能持续提供公共服务。

⒊我国目前的民间社会组织力量弱小，还不能大规模承接政府的公共服务职能。比如我国民办教育虽已有20多年的发展历程，但目前提供的教育服务在国民教育中只占少数。据统计，2012年全国民办高中学校数量只占全国高中学校总数的17.6%，学生数量则只占9.5%;民办小学数量则为2.3%，学生人数比例为6.2%。[7]2013年医疗卫生发展统计数据显示，民营医院只占全国医院总数的约10%。[8]目前，民间社会组织提供的公共服务仅作为政府公共服务的有益补充，更多的是为满足公众的个性化需求而存在。

⒋由于公共服务中的专业技术问题，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考虑，需要在政府机构以外设立具有独立法律地位的组织，以“避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。”[9]此外，市场经济体制确立以后，国家出于限制政府规模的考虑而举办事业单位，目前有不少事业单位就是在政府精简的背景下设立的，虽然设立的初衷并不是为了提供公共服务，但这一现实问题也是事业单位改革必须考虑的。

综上，出于提供必要的公共服务之考虑，我国现阶段事业单位这一组织形式的存在是必要的，也因事业单位具有与其他公共服务供给组织的不同特点，使得事业单位在目前具有不可替代性。

三、公共服务供给体制中事业单位的定位

如前文所述，事业单位是在政府机构之外设立的履行政府服务职能的组织，从组织形式和运行机制来看，属于政府组织与国家机制，[10]但又不完全对应国家机制。

（一）事业单位是履行公共服务职能的社会组织，区别于行政机构

“事业单位是政府职能扩张和‘技术性行政分权’的产物，是政府履行社会职能的一种有效制度安排。”[11]随着给付行政的发展，政府社会职能的主要内容之一是向社会提供公共服务，尤其是在我国服务型政府建设实践中，政府在经济领域的职能有所收缩，而社会服务职能呈现扩张的趋势，这部分职能主要由事业单位来履行。

如前文所述，举办事业单位主要基于考虑公共服务的专业技术性、政府规模控制以及行政官僚制的弊端，如缺乏服务意识，缺乏改善服务、提高效率的动力和压力机制等。此外，需要考虑公共服务供给中强调服务提供者积极、灵活回应社会公众的需求，强调与服务对象之间的平等关系，不同于行政管理、行政执法的单方性和强制性，需遵循不同的规则。因此，赋予事业单位独立于政府机构之外的法律地位是必要的。事业单位管理体制也因此应当不同于行政机构的官僚科层体制，根源于官僚科层体制的行政机构官僚习气也应得到遏制。事业单位是专业技术人才集中的地方，对专业技术人员的管理应不同于公务员管理。

（二）事业单位是提供公益服务的非营利组织，区别于公用企业等营利组织

“公益”，是指有关社会公众的福祉和利益。社会公益组织，则是指那些非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。公益的核心是非营利性，这是相对营利性市场主体而言的。事业单位的公益性主要体现在事业单位的设立不以营利为直接目的，事业单位提供公共服务不以市场供求关系变化来定价，其资源配置来源于国家或公益捐赠等方面。事业单位的工作成果往往表现为教育、科技、文化娱乐、敬老扶幼、伤残扶助、医疗卫生等公益服务。事业单位的绩效考核标准主要不是经济指标，而是包括服务对象满意度在内的较为复杂的社会效益指标。需要指出的是：第一，事业单位的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业单位不盈利;第二，事业单位的公益性不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行成本效益考核。

“公益事业体制的本质是国家事业体制，即以公共权力为基础实现的国家事业职能以及其组织实施的制度和机制的总称，通过公益事业组织来具体实现。”[12]因此，一方面，事业单位提供公共服务的资源获取渠道主要来自于政府的财政拨款，强调政府职责。上个世纪90年代的事业单位改革源于财政困难而采取的“甩包袱”做法，在客观上促使甚至放纵事业单位逐利、营利，偏离了公益属性，致使上学贵、因病致贫等一系列问题由此而产生。另一方面，政府需要加强监管职责，以确保事业单位的公益性。

此外，需要解决的问题还包括：如何避免政府配置资源的弊端，如不计效率、权力寻租、社会公平丧失及“锦上添花式”配置资源等行政权力滥用现象;能否引入竞争机制以防止因公共服务垄断供给滋生的服务态度蛮横和服务低效，以及在引入竞争机制时防止事业单位的逐利倾向等等。这方面需要有关公共财政法和事业组织法的约束，事关公共权力的行使和公共资源的配置，宜纳入行政法治轨道。

（三）事业单位是履行政府公共服务职能的行政组织，区别于提供公共服务的民间组织

“从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”[13]近年来，随着基本公共服务领域民营资本的进入，民间组织的兴起，在一定程度上满足了部分社会公共需求。但目前我国社会组织力量弱小，还不能大规模地承接政府转移的社会服务职能，事业单位仍然是政府向社会提供公共服务的主渠道。同为提供公共服务的社会组织，事业单位属于公共服务的体制内供给组织形式，其运行遵循国家机制，即政府配置资源;民间组织则属于公共服务的社会化供给组织形式，遵循社会机制。政府对事业单位和民间组织的管理是不同的。对事业单位，政府负有财政责任，兼有对这些组织的人事、财务、国有资产等监管责任;而民间组织更强调其民间性、志愿性、独立性，对志愿组织而言，政府没有直接的财政责任，更多地是积极引导、鼓励、规范其提供公共服务。

四、重构我国事业单位体制的建议

我国的事业单位体制产生于计划经济时期，事业单位改革与经济体制改革几乎同步开展，但成就并不显著，重要原因之一要归结到政府建设，归结到中国行政法治的状况。目前事业单位体制中存在的诸多问题，如政府转型不到位、政府与事业单位之间的关系没有理顺、行政法治意识欠缺等等，都与政府对事业单位的管理体制密切相关。“政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。”[14]事业单位改革的实质是国家事业体制的改革，重构事业单位体制涉及两个关键问题：一是区分政府、市场、社会在公共服务供给体制中的作用;二是在公共服务供给的行政体制内明确政府与事业单位的法律地位，理顺政事关系。既然事业单位存在的必要性之一是为克服因公共服务供给中的官僚主义习气、僵化体制而导致的效率低下，而目前我国事业单位的行政化现象又十分严重，因此，事业单位去行政化就成为理顺政事关系的首要任务。

（一）事业单位去行政化

事业单位行政化的主要表现是政府对事业单位的管理行政化。行政级别既决定了事业单位在资源配置方面的待遇，影响了事业单位的现实利益，也使得等级森严的“官本位”文化侵蚀了专业技术机构和专业技术人员的精神自由，严重影响了公共服务供给的效率，进而吞蚀了社会公平。因此， 去行政化首先要取消事业单位的行政级别，这也是党的十八大提出的事业单位改革的主要内容之一。更为关键的是要改变按照行政级别配置资源的做法，减少行政权力配置资源的随意性，以及构建事业单位内部治理结构以取代现行的行政化管理体制。事业单位去行政化应包括以下几个方面：一是改变事业单位附属于政府机构的现状，赋予事业单位独立的地位，这也是由公共服务的服务本质所决定的。为保证服务的有效性，应强调事业单位的服务意识和积极回应公众需求的特点，让直接面对服务对象的事业单位有更大的自主性和灵活性，以应对公众十分复杂且不断变化的服务需求。二是赋予事业单位内部事务的自治权，避免主管行政机关对事业单位技术事务以及微观事务的直接干预。三是完善事业单位内部治理结构，减少事业单位内部行政管理对学术或技术的压制。事业单位去行政化的目的是改变目前事业单位的行政附属状况，重构政府与事业单位的关系。

（二）重构政府与事业单位之间的关系

⒈公共服务供给体制中的合作伙伴关系。政府是事业单位的出资人、设立人，这里强调的是政府作为事业单位举办者的财政保障责任和国有资产管理者的责任。政府应根据财政状况出资设立、举办各种事业单位以满足公众对公共服务的需求。政府是公共服务的规划者、决策者，承担财政保障责任以及对所投入的国有资产进行管理;事业单位则是规划和决策的执行者，直接面向公众提供公共服务。因此，在公共服务供给体制中，事业单位与政府是一种合作伙伴关系，而不是目前的事业单位属于政府或其职能部门的属性关系。应解除政府与事业单位的属性关系，赋予事业单位独立的公共服务主体资格。即政府作为公共服务供给体制中的决策主体和投资主体，事业单位作为公共服务的执行主体而不是行政体制的附属，政府与事业单位分离，各自独立，同时亦存在分工合作关系。

⒉公共服务体制中的监管与被监管关系。事业单位是政府设立的提供公共服务的公益性组织，从确保公共服务质量与效率、维护公共利益以及国有资产管理等角度出发，政府对事业单位应负有管理责任。那么，在事业单位去行政化后，政府如何管理事业单位？笔者认为，确立政府是事业单位的监管者，强化其对公共服务供给的监管较为妥当，这也是公共服务供给体制中政府最重要的工作内容之一。这种监管包括公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定、公共服务绩效评估等。监管的目的在于确保事业单位不偏离公益属性以及公共服务供给的质量和效率。需要指出的是政府对事业单位的监管，是指在解除政府与事业单位的属性关系以后对所有事业单位一视同仁的监管，这种监管不是基于行政隶属关系，而是针对所有提供公共服务的事业单位，其中公共服务规划、服务质量标准及其价格的制定还涉及提供公共服务的民间组织。因此，从公共服务监管制度来看，政府与事业单位之间是一种管理与被管理的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利、义务以及职责、范围，由相关行政法予以调整，以减少管理的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。

五、有关事业单位改革的立法建议

从行政法治视角来看，事业单位改革涉及的问题应包括：第一，在市场经济体制下，依法建构现代事业体制，界定政府、社会、市场在公共服务供给体制中的职责、地位，即政府公共服务职能法定。第二，重构政府与事业单位之间的行政法律关系，促进政事关系法治化。第三，依据公法设立事业法人即公法人制度。第四，依法建构事业单位内部治理结构。为此，需要加强以下几个方面的立法：一是有关事业单位设立的依据。事业单位是政府为公共行政目的而设立，作为公法主体，其设立依据包括宪法、组织法或其他相关行政实体法。二是有关事业法人制度。事业单位的主体是事业法人，作为公法主体，事业单位的权利、义务应由公法规定。1986年的《民法通则》中有事业法人的分类，但有学者认为“事业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”。[15]笔者认为，事业单位在从事民事活动的情况下作为民法法人并无不妥，但更倾向于以下学者的观点：“事业单位是相对独立承担公共服务职能的公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”，[16]以及“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。[17]三是规范事业单位提供公共服务。可以制定统一的《公共事业法》或《公共服务法》，或修订现有单行的行业法律规范，规范事业单位提供公共服务。四是加强政府对事业单位的监管，包括财务监管、税收优惠、绩效考核等。

需要特别指出：一是服务型政府建设应当纳入行政法治轨道，事业单位改革也要改变政策依赖的路径，体制机制创新不能以突破甚至牺牲法治为代价。二是从行政法治实践来看，服务型政府的行政应该主要体现在行政执法层面，有关公共服务的立法事关社会公共资源的配置以及事业单位的法律地位，应当主要通过民意机构来立法而不是行政立法。如果由行政机关主导事业单位的立法，有关事业单位的立法被视为行政领域的事务，势必会带来行政立法无法超脱的自身利益倾向从而加剧事业单位泛行政化现象，以及因行政立法位阶低而产生的权威性不够的问题。

【参考文献】

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[17]杨欣.论分类改革后事业单位的“公法”回归及制度设计[J].理论学刊，2012，（06）：89-94.

（责任编辑：王秀艳）

The Reform of Institutions from the Perspective of Administrative Laws

He Zhengrong

Key words：institution reform;service-oriented government;legal system of modern enterprise organizations

作者：何峥嵘

行政法治改革论文 篇2：

行政法治的意义

摘 要 行政法治是法治的核心和关键,是对各级行政机关提出的要求,也是反映市场经济对政府活动的客观要求。这绝不是偶然的,是中国历史发展的必然,顺应了客观规律的要求,是政治、经济及法治建设发展到一定阶段的需要。近十余年来,我国在行政法治方面取得的成就非常惊人。随着一系列法律规范的制定和实施,依法治国或者行政法治建设,无论是作为基本的法治观念还是基本的法律原则,都已经深入人心。所以它对我们国家的整个法治建设的发展,乃至整个国家的政治经济文化发展都具有重要的意义。

关键词 行政法治 政治 经济 政府 意义

一、行政法治是推动民主政治建设的重要基础

党的十六大把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标,发展社会主义民主政治最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治國有机统一起来。所谓依法治国,最重要的一点就是政治服从法律,行政受法的支配,即行政法治。行政法治与社会主义民主政治建设密不可分。行政法治作为我国行政法的一项基本原则,其内容主要体现在立法、执法、司法及法律监督各个环节上。

(一)立法

要实现行政法治,首先要做到依法行政,而依法行政的前提是有法可依。行政立法是行政主体根据法定权限并按法定程序制定和发布行政法规和行政规章的活动。由于行政法规出台以后将对相对人的利益产生直接影响,因而在行政立法中要贯彻民主立法原则,即行政立法的开放性和行政相对人对行政立法的参与以及对于行政立法的民主监督。民主立法原则是不能不涉及民主的。只有在行政立法中充分贯彻民主原则,才会使行政法律规范更具权威性和可信性,从而使依法行政行为得以顺利进行,更好实现行政法治。

(二)执法

如前所述,实现行政法治要做到依法行政,而依法行政则主要是对政府执法行为的要求。政府执法行为的合法性主要通过行政程序来保证。所谓行政程序,是指行政主体实施行政行为时所应当遵循的方式、步骤时限和顺序。行政程序发达与否,是衡量一国行政法治程度的重要标志。合理完备的行政程序应遵循公开、公平、公正及参与等原则。因而,在实现行政法治而使行政程序更为公开、公平、公正的情形下,现代民主政治便得到了相应的促进和发展。

(三)司法

所谓司法即通过诉讼的途径对受到损害的权益加以恢复和救济。七届全国人大第二次会议通过独立的《行政诉讼法》,正式确立了“民告官”的行政诉讼制度。《行政诉讼法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院起诉。行政诉讼制度的确立也在客观上增强了公民的民主权利意识,在某种程度上促进了民主政治的发展。

(四)行政法制监督

行政法制监督则是国家权力机关、司法机关、专门行政监督及国家机关系统外部的个人、组织对行政主体行为合法性的监督和对公务员遵纪守法的监督。国家机关系统外部的个人组织虽然不能对监督对象直接做出具有法律效力的监督行为,但可以通过批评、建议、申诉、控告及检举等方式向国家有权机关反映或通过舆论引起有权国家机关注意并达到监督的目的。这些监督形式均来自于监督主体的民主权利。因而可以说民主政治赋予公民以权利,而这些权利的实现又促进了民主政治建设的进程。

综上所述,行政法治的各个环节无不渗透和体现着民主,而追求依法治国、追求行政法治的过程,恰恰是推动民主政治建设的过程。

二、行政法治,是建设社会主义法治国家的基本要求

1997年党的十五大报告明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家” 的宏伟目标,并把依法治国确立为“是党领导人民治理国家的基本方略”。1999年全国人大通过宪法修正案,将这一基本方略写进国家根本大法,上升为宪法的一项基本法律原则,从而标志着我国正式步入依法治国的历史进程。

(一)首先,依法行政是依法治国的重要组成部分。国家事务最大量、最主要的是行政管理事务,主要由行政机关执行。我国的80%以上的法律、90%左右的地方性法规和全部行政法规、规章都是由行政机关组织实施的。如果行政机关不能依法行政,国家主要部分的公共事务就不能依法管理,依法治国就失去了最主要的内容。

(二)其次,依法行政是实行依法治国的关键所在。行政机关人数最多,与公共利益和公民权益关系最密切。其活动影响国家经济、科技、教育、文化的发展,影响公民基本权利的实现和提高,影响公民权益的保障。如果行政权力不能得到法律的控制,人民的民主权利和利益就难于得到保障,而且政府不守法比公民和其他社会组织不守法对社会的危害破坏更大,影响更坏,影响公民守法。所以,依法治国的关键和核心是依法治官、依法治权,这里的官主要指行政官、权主要指行政权。正如国务院在《全面推进依法行政的决定》中指出的:“依法行政是依法治国的重要组成部分,在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”

(三)最后,依法行政也是依法治国的难点所在。由于行政事务具有繁杂性和紧迫性,要求行政机关必须强调办事速度,必须讲究行政效率,并给行政机关在行使职权时以较大的自由裁量权,因此行政机关都实行首长负责制。这就必然造成权力的相对集中,在行政机关内部产生命令与服从的关系:工作人员服从本部门领导,下级领导服从上级领导。行政方式上的这些特点,往往容易造成习惯于按领导个人意志办事,而忽视依照法律规定行使行政权力的情况。因此,依法行政也是推进依法治国最困难的部分。只有克服这一最大困难,依法治国才有可能实现。

因此,建设社会主义法治国家,我们必须不断推进行政法治建设。

三、行政法治,是发展社会主义市场经济的客观需要

建立社会主义市场经济体制,是我国经济体制改革的目标。发展社会主义市场经济,是国家的根本任务之一(1999年宪法修正案)。市场经济是主要依靠法律规则调整的经济,在这个意义上讲,市场经济就是法制经济。

(一)从国内角度看,在建立市场经济体制和发展市场经济的过程中,要求政府必须转变职能,改变过去主要依靠行政手段管理经济的方式,转为主要依靠法律手段管理。

第一,市场经济虽然主要运用市场机制合理配置资源、实现优胜劣汰、促进生产和需求的及时协调,但同时也存在有自身难以克服的弱点和消极方面,必须运用法律法规和必要的行政管理,加强和改善国家对市场的宏观调控,才能引导市场经济健康发展。

第二,与其他市场经济一样,我国的社会主义市场经济也必须有与之相适应的法律加以规范、引导、制约和保障,发展社会主义市场经济的前提就是必须首先通过法制建设确立适应市场经济需要的新的法制基础、新的法律秩序和新的基本原则,社会主义市场经济的健康发展与社会主义的法制建设密不可分,这是市场经济客观规律的内在要求。

(二)从国际角度看,2002年12月11日,我国加入世界贸易组织后,我国的市场经济已成为世界市场经济的一部分,而世界贸易组织协定要求我国政府在管理经济时必须遵守世界贸易组织的法律规则,这是我国政府承担的一项国际法律义务。遵守世界贸易组织协法律规则,也是依法行政的表现和要求。可见,行政机关依法行政,我国的市场经济体制才能够建立,我国的市场经济才能得到正常发展,并溶入到世界经济大市场之中。因此,为了适应入世的需要,政府也进行法治建设。

四、行政法治,是落实“政治文明建设”与“构建和谐社会”的目标任务

江泽民同志在党的十六大报告中明确指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”同时,还对我国社会主义政治文明的基本特征进行了高度概括,指出:“必须在坚持四项基本原则的前提下,继续积极稳妥地推进政治体制改革,扩大社会主义民主,健全社会主义法制,建设社会主义法治国家,巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”。

(一)十六大的胜利召开意味着中国现代化建设已进入到以政治体制改革为中心的时期。无论是政治文明建设还是政治体制改革,它所触及的都是一国的宪政或是行政改革问题,这就必然要求我们加强宪政或行政法治建设。正如邓小平所说:“中国国体改革能否最终取得成功,关键取决于政治体制改革。”而中国政治体制改革能否取得成功,关键是取决于中国的行政法治建设的发展水平和发达程度。,可以看出,政治文明与法治的关系最为紧密。也可以说,政治文明建设的客观需要为法治发展提供了“用武之地”,法治发展促进了现代政治文明的发展。

(二)2006年十月份,党的十六届六中全会就以构建社会主义和谐社会为主题,并通过了有关决议,进一步确立构建和谐社会的战略思想。胡锦涛在中央党校及中央政治局集体学习时指出和谐社会的六大特征是:民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。一个和谐的社会,必然是一个法制完备的社会。行政法调整对象是政府与公众、公共利益与个人利益之间的关系,和谐社会就是政府权力正常有序运行的状态,构建和谐社会必须依赖行政法治建设,立足于行政法治的基础上。

因此为了实现这两个任务,也必须不断加强行政法治建设。

五、行政法治,是建设法治政府目标的基本要求

2004年3月14日,国务院通过了全面推进依法行政实施纲要,明确提出依法行政、建设法治政府的施政口号,并明确提出今后十年政府法治建设的施政目标、理念和纲领。对照法治政府的目标,我们还有不小的差距。要建设“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的行政管理体制,率先基本实现“职权法定、依法行政、有效监督、运转高效”的法治政府建设目标,必须大力推行行政法治。因为,

(一)权力是腐败的源头,而行政权力又是最容易和最多产生腐败的权力,如何遏制腐败,维护政府的廉洁性,是摆在全党和全国人民面前的艰巨任务。法治政府是法治国家的重要组成部分,依法行政是依法治国的重要环节。建设社会主义法治国家,要求政府依法行政,行政行为公开、公平、公正。法律具有公开性和确定性,依法行政要求行政机关行使行政职权必须依法公开,按法办理,接受社会监督,从而有利于防止暗箱操作,权钱交易。

(二)历史经验证明,依靠人治,虽可一时处理腐败的后果,却无法消除腐败发生的原因;而依法行治,即使难于根绝腐败,却有望把腐败控制在最低限度使其不至于危害社会,或者一有危害,便能及时制止。现代社会的发展,要求政府具有高效率的办事速度。行政程序法对行政机关办事的步骤、时间、顺序有严格的规定,依法行政的一个重要内容就是要求行政机关严格依照行政程序法行使行政職权,这样就有助于克服政府机关的官僚作风,提高行政效率,从而建立高效运转的现代政府。

因此,依法行政是建设廉洁政府的必经之路。

作者：相丽丽

行政法治改革论文 篇3：

行政体制改革法治化研究

摘 要：回顾中国行政体制改革的历程，对改革的法治化路径重视不够、改革过程中法律的几近缺席是改革存在的重要问题。推进行政体制改革的法治化对深化改革具有关键意义。行政体制改革基本问题与法治具有高度相关性、法治对行政体制改革提出了内在要求，推进行政体制改革法治化需要通过多种具体方式展开。

关键词：行政体制改革；法治；行政法治

在我国，行政体制改革是继续全面深化改革的关键环节，它不仅决定着经济体制改革能否继续深入，也决定着政治体制改革的进程，决定着法治国家建设和国家治理现代化的进程。行政体制改革是政府管理走向法治化的前提和基础，如果政府职能转变不能到位、政府职能不能合理定位，行政管理依然遵循陈旧的方式和模式，就不可能真正实现行政法治。同样，行政体制改革离不开法治的保障。行政体制改革能否被纳入法治轨道，是行政体制改革能否成功的关键，行政体制改革法治化的目标之一，就是法治政府。

一、行政体制改革基本问题与法治的相关性

法治是指在社会中法律是社会最高的规则。近现代以来，西方的法治特别强调公法之治，与立宪主义紧密联系。1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过了《德里宣言》，宣言确认了法治是一个“能动的概念”，它“不仅被用来保障和促进公民个人的民事的和政治的权利，而且要创造社会的、经济的、教育的和文化的条件，使个人的合法愿望和尊严能够在这样条件下实现。”①这标志着法治概念的新发展，《德里宣言》把法治理论发展为以下三项原则：第一，根据法治原则，立法机关的职能在于创设和维护得以使每个人保持“人类尊严”的各种条件；第二，法治原则要求建立法治机制以防止行政权被滥用；第三，司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。[1]由此，法治的要旨在于约束政府权力，行政法治是法治在行政领域的展开，是法治建设的重要组成部分，“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约，这些规则能够使人们明确地预见到在特定情况下当局将如何行使强制力，以便根据这种认识规划个人事务。”[2]法治天然地与围绕政府活动的相关问题发生联系，如权力界限、体制、权力运行的机制和方式等。

（一）转变政府职能就是重新定位政府的权力边界[3]

1988年，我国首次提出要转变政府职能，之后的历次改革都以政府职能的转变为重点，改革前期主要是政府基于经济建设的需要而向市场和企业释放了部分权力，改革后期主要表现为政府对公共服务职能更加关注。特别是2003 年之后，政府的公共服务和社会管理职能日益受到关注。政府职能转变从实质来看就是对政府与市场、社会、个人之间的权力（利）与自由的重新配置。目前，政府与市场之间的关系并未完全理顺，我国并未完全建立起与现代市场经济体制相适应的政府架构和政府职能体系，政府宏观调控的方式有待发展，宏观调控的水平亟待提高。要进一步厘清政府和市场、政府与社会的关系，使企业、社会、公民权利和政府权力各尽其责，市场的归于市场，政府的归于政府，使改革获得持续性动力，这一切都离不开法律的作用。

（二）优化政府组织结构意味着重构行政主体[4]

我国的行政体制改革一直被称为机构改革，主要原因是：作为我国行政体制改革的突破口，机构改革一直是政府体制改革的重要内涵，同时也是政府理顺与市场关系的重要手段。迄今为止，政府机构改革进行了七次。经过了几次改革，政府机构数量在减少，结构也在优化。进一步优化政府组织结构，围绕着优化政府机构设置、职能配置、管理层次、工作流程进行，并完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。这就意味着对重塑行政主体提出了要求。

（三）政府管理方式转变需要法律的规范和保障

转变政府管理方式，从微观管理向宏观调控转变，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用宏观经济政策对宏观经济运作进行控制或调节，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。这些手段要符合法律精神，也依赖法律保障。政府要转变行政方式，由权力行政转向规则行政，这就是要依法行政。推行公开化和信息化管理，这既是行政民主、行政效率的要求，也受法律保护。在我国，进一步保障公众对政府信息的知情权、对重大公共项目决策的参与权，还需要法律的明确规定和法律规定的有效实施。

（四）法治政府是政府改革和转型的目标之一

行政体制改革要求规范政府行为，在深化行政体制改革的过程中，我国提出了建设服务型政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的目标。建设服务型政府，是建设责任政府、法治政府和廉洁政府的前提和基础。建设责任政府，首先必须使各级政府履行好基本公共服务的责任，尽到这方面的义务。建设法治政府，就是要依法明确政府的公共服务职责，保障公民权利，规范政府行为。深化行政体制改革，通过转变政府职能推动政府转型，转向服务型政府和法治政府。

二、我国行政体制改革存在的问题及其法学分析

回顾三十多年改革的历程，我国的行政体制改革是自上而下的由政府主导推进，改革由政府自上而下、运动式推进，法律的作用没有充分显现，改革很长时期游离于法律之外，改革过程中的许多问题由此产生。

（一）政府机构“精简—膨胀”循环的原因

几次机构改革的问题，主要表现为政府机构设置与变更缺乏法律约束，行政改革缺乏法律依据和有效制约，基本的组织法体系不完善，没有规定行政组织法定原则。政府机构能够很轻松地膨胀，主要是行政机关内部人员控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不受立法机关的约束，没有外部的约束力量。现行的中央政府和地方政府组成的规定过于原则，中央和地方之间缺乏明确的职权划分，在实践中主要依靠政策调整，缺乏法律依据，因而随意性很大，使行政改革始终难以跳出“放权—收权”的循环。行政体制改革的法制建设滞后，不利于行政管理的法治化，也不利于行政改革以法治化方式推进。

（二）对地方改革经验总结、提升不够的原因

在改革中，由于缺乏对改革的法制设计，因此对于各地方探索改革、创新的经验总结、提炼不够。这与改革程序缺乏法治化、改革没有纳入法治轨道有密切关联，即改革中缺乏法制的引领和保障。综观国际上行政改革的经验，改革由立法启动，改革的设计、程序、保障等方面全方位地实行法治化，而不是由行政机关自己来设计、主导改革。而我国宪法、行政组织法、行政编制法等法律中关于政府职能配置的规定极不完善，不能为行政体制改革提供有效的法律保障。在实践中，中央和地方的关系处于一种复杂的不确定状态，法律供给不足使得行政改革处于主体不明确的困境，这对于行政体制改革的深化形成障碍。

（三）政务中心运行出现问题的根本性原因

本世纪初，全国各地纷纷建立政务服务机构，使行政管理体制增强了活力。运行多年来，政务中心在实践中出现了一些问题，需要加以重视和解决。这些问题是：第一，推动改革的党政领导个人因素带有很大的不稳定性和非持续性。第二，政务服务中心法律定位不明确。第三，双重管理制度容易形成政务服务中心工作体制不顺，力度不够。第四，政府服务功能前移暴露了机构臃肿、人浮于事的问题。产生上述问题的主要原因来源于三方面：一是政务服务中心作为我国行政管理体制改革的新生事物，缺乏国家统一的规范和要求，对于政务服务中心发展中遇到的深层次困难和问题，各地很难在现行的管理体制和法律框架内予以解决。二是行政管理体制和法律制度的制约。在我国，由于现行法律并没有明确政务服务中心执法主体资格，没有赋予政务服务中心相应的职权职责，在依法行政的背景下，其合法性受到质疑，作用有限。三是政务服务中心权威不够。作为改革的新生事物，由于没有法律法规作为政务服务中心的坚强保障，因此政务服务中心的作用主要取决于党政主要领导的认识和态度，政务服务中心在机构设置上普遍存在规格不高、职责不明、手段欠缺等问题。[5]

（四）行政体制改革动力不足的原因

在我国，由于行政体制改革是政府的自我革命和完善，政府既是改革的主体也是改革的客体，行政体制改革的动因来自于社会的需要，也来自于改进政府管理的需要。由于改革都是政府自身由上而下推进的，政府既是改革的执行者和推动者，又是改革的直接对象，角色悖论也在一定意义上阻碍改革的深入。一方面，由于改革缺乏顶层、总体设计和制度规范，当改革进行到一定深度，就会出现动力不足的问题。另一方面的原因是“行政改革的中央主导推进型路径”。[5]总体来看，行政推进式的改革有其优势，但更有关键性不足，由于改革的过程、结果都缺乏法律的支持和保障，改革能否成功，在很大程度上依赖于改革者的魄力和社会的认可程度，改革方案的理性化程度、改革成果的巩固程度都会因法治的缺失受到严重影响。

三、法治对行政体制改革的基本要求

在依法治国的方略下，行政体制改革始终要坚持法治原则，就是改革要以法治化方式推进，改革的职权法定、改革权力行使的程序法定、责任法定，法治原则也鼓励和保护各改革主体积极进行探索、创新。

（一）改革权力依法实施

依据我国《宪法》、《立法法》、《地方各级人民代表大会和各级人民政府组织法》的规定，我国各级人大和行政机关不同程度地享有行政管理体制改革与创新的权力。《宪法》第62、67条规定，全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权解释宪法，制定和修改基本法律以外的其他法律。《立法法》第63条规定，地方较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规。由此，行政机关可以通过抽象行政行为和具体行政决定的方式行使改革权，对辖区内有关行政管理的重大问题作出规定，实施相应的改革和创新活动。行政管理体制改革应当由法定的主体实施，全国人大、国务院拥有全国范围内进行改革部署和筹划的权力。

（二） 改革行为要遵循宪法的基本原则

各类改革主体实施改革，必须以宪法和法律的基本原则为指导，还必须与中央制定的改革基本精神相一致。改革行为必须有自主性，但不能有随意性。上世纪末，学术界曾进行过关于“良性违宪”问题的讨论，[6]郝铁川教授提出“良性违宪”的概念，“良性违宪”是那些虽然违反了宪法条文但符合人民根本利益的行为，如有利于生产力的发展或有利于维护国家和民族的根本利益的行为，认为“良性违宪”与“恶性违宪”有着根本的不同。[6]童之伟教授提出了截然不同的观点，他认为“良性违宪”与“恶性违宪”的区别不成立，或没有实质差别，违宪行为必须被追究责任。[7]韩大元教授认为宪法规范调整社会生活的领域与制约的范围是有限度的，在急剧的社会变革时期，宪法的规范性和社会现实性之间的冲突是不可避免的。“良性违宪”的情况也正说明了这一点。在遵循宪法基本原则与基本精神的前提下，同宪法规范的某些内容不一致的行为并不影响宪法功能的发挥。社会现实中出现的违背现行宪法规定的措施、提法，如果是符合人民的根本利益，符合社会发展的客观要求的话，不应把它人为地归入到违宪范畴，而应作为正常冲突的概念来加以分析。[8]这一讨论实际涉及了改革合法性的问题。无疑，行政管理体制改革会出现与现行的宪法和法律相冲突的情况，而对于那些有利于生产力的发展、有利于人民利益的改革措施，从实质法治主义的视角，应视为现实与规范冲突的范畴，应当予以鼓励。当然，“从我国的实际情况出发，强调变革时期改革措施的合宪性具有特别重要的意义。对于已经出现的同宪法规定不一致的社会事实应通过宪政程序使之尽快进入规范之中；对于正在准备出台的改革措施，应按照宪政程序提供其合宪基础；对于地方的‘试点’也应严格管理，确定其内容与程序的规范化。”[8]“当社会变革的要求通过宪法规范的内在机制具有合宪性时才有可能出现稳定而有效的宪法秩序，宪法才有可能成为指导人们行为的准则。在宪法的社会适应性与现实的宪法适应性之间的矛盾与协调中宪法体现其价值与生命力。”[8]

（三） 改革要以法治思维和法治方式推进

法治思维强调理念层面，法治方式是强调行动层面，是在操作执行层面提出了明确要求和行为准则。从依法治国方略的提出到“运用法治思维和法治方式”的提出，表明了执政党全面推进依法治国方略的鲜明态度和坚定决心。这个要求就意味着，在进一步深化改革、促进发展的过程中，各级政府不仅要有创新思维、管理思维，还要强化法治思维，谋求新时期行政能力的提升，各项工作必须在宪法和法律范围内开展，尤其是与群众切身利益相关的事务，更加需要坚持依法行政。用法治思维化解纠纷，更有利于妥善解决群众实际问题，更有利于增进社会谅解，促进社会和谐。树立法治思维也是对提升公民素质的要求。只有法治思维深入人心，融入社会生活的方方面面，才会对中国未来的法治进程产生积极影响。

（四）改革成果要及时地进行制度化提炼

毋庸置疑，改革和法治确实存在紧张关系。随着改革的深入人们逐渐清晰地认识到了这个问题，并寻求解决的方案。法律自身的悖论不等于改革创新就不受宪法和法律的约束，法治对于改革创新也要有适度的宽容。符合中国实际的解决这个问题的方法需要我们不断在改革实践中去探索。再塑行政体制改革的合法性，一项重要内容就是对改革成果及时地进行制度化吸收和提升。

（五）改革应当遵循法律程序

正当法律程序有利于防止行政权力滥用，保障实体公正的实现。人类法治实践的历程表明，程序对约束权力具有工具价值。设计严密、合理，充分体现各方面要求的程序，是保障行政权力得以正确行使，保障相对人合法权利的最有效措施。正当法律程序要求行政主体不偏不倚地进行裁量行政，它给予当事人要求进行听证、参与权力行使的机会，规定了行政主体的表明身份、告知理由、说明依据等程序公开的义务，从而保证了行政权力得以公正、公平、公开的行使，防止权力被滥用，促进了实体公正的实现。对于改革行为来说，为了实现对改革的程序保障和程序规范，可以设定一些基本的程序制度，如专家论证、改革主体说明理由、改革规划公开讨论、上级部门备案审查等。

综上所述，改革的规范化、制度化具有重大现实意义。政府改革创新是政府权力的运作过程，在本质上，也是政府存在的一种常态，在现代社会行政改革自然而然地会与法治契合。而政府改革创新是一个长期的过程，作为一种自我调适或自我革命，它又会不断地与法治形成悖论。随着改革创新的不断深入，人们在清楚地看到这种悖论的同时，也更加意识到以法治的方式进行改革创新的必要性，政府改革创新作为政府权力的一种形态将其纳入法治化的轨道，依法进行改革、变革，是法治国家的必然选择。

四、推进行政体制改革的法治化

行政体制改革法治化就是通过各种法律法规规范改革事务，国家各项改革工作依法进行，从而实现行政管理的制度化、法律化。理性化、规范化的行政体制改革离不开法治方式。把改革、创新纳入法治的轨道，推进行政管理体制改革法治化，可以最大限度避免改革出现失误，为改革提供良好的环境和稳定的秩序，有序推进改革发展。行政体制改革法治化的目标就是通过法律规范改革主体的权责、程序、方式，使得责任明晰，通过制度、规范使得改革获得持续性的动力。推进行政体制改革法治化要具体落实在改革各个环节及各项工作中。

（一）完善行政组织法制

在行政管理体制改革中，应当重视行政组织法的作用。转变政府职能，深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化，合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。这些目标的实现，都有赖于行政组织法制的进一步完善。与行政组织相关的重大问题则必须由宪法和法律进行规范，充分发挥权力机关在行政组织设置和编制管理等方面的作用。当前，立法机关应当逐步为地方各级政府和国务院各部门制定相应的组织法（或条例），应当完善、修订现有的国务院组织法、地方政府的组织法，明确规定国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序，可以考虑增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容，可以以法律、法规的形式确定各级政府和政府部门的机构、职能、编制等。通过加强行政立法体系建设，使行政组织立法体系更加具有合理性和可行性。

（二）加强行政执法体制改革的法律支持

目前，行政执法体制改革成为行政体制改革的突破口。应当通过加强立法鼓励、支持行政执法体制改革的探索和试点，整体规划行政执法体制改革，以实现各改革领域、范围，各项改革措施的有机衔接。法律的主要内容是明确授权县级以上各级人民政府在严格履行报批程序的基础上可以进行行政执法体制改革的试点，通过法律巩固和推广实践证明有效的改革措施，如执法重心下移、综合执法机构的设置、政府绩效考评的方法体系等，同时，依法鼓励各地方各部门在相对集中执法权、集中处罚权等方面，进行新的改革措施的探索实践。

（三）以落实《行政许可法》为基础深化行政审批制度改革

行政审批制度对于克服市场失灵、维护社会秩序具有积极作用，是现代国家最重要的政府规制手段。然而行政审批设置不合理会导致经济社会失去活力，政府丧失公信力。《中华人民共和国行政许可法》确立了在行政审批方面一系列较为先进的原则和制度，但也在实践中显现出了一些缺憾。推进行政审批制度改革，各级行政机关要认真贯彻《行政许可法》，在充分运用行政审批这一行政管理手段的同时，对行政审批行为进行规范，根据社会的发展需要，调整行政审批的范围，取消不必要的审批制度，对行政审批的程序进行严格规范。也要在实践中，探索设立推进《行政许可法》实施的综合协调机构等各种方式弥补立法缺憾。

（四）依法重塑政府与公民的关系

在政府积极行政时代，“法不禁止即可为”为权利与权力划出了界限，强调的是法律的地位和作用，一切行动都以法律为准绳和标准。一方面有助于克制公权力一经授予便肆无忌惮。法治要求公权力干预、妨碍到个人自由必须有既定的法律依据，还要对权力的行使进行外部的监督和控制。市场主体的“法无禁止即可为”可以增加主体的积极性和活力，有利于更加有效地发挥市场作用，有利于政府职能转变，有利于政府与市场、与社会关系的重新调整，有利于塑造有限而有力的政府。另一方面，从现实来看，对公权力而言，“法不禁止即可为”要求公权力在法律无明文规定的情况下为社会谋福利，这是实质法治的要求。公民的“法不禁止即可为”不等于公权力应当消极无为，在法律授权的范围内，或者说在法律授予的自由裁量权的范围内，在特定的职能履行中，也应当是法不禁止即可为，积极为社会谋福利，这也正是实质法治的要义所在。因而，在遏制公权力的法不禁止即自由的前提下，在确定绝对免于权力干预的最低限度自由的前提下，应该以职能为基础来确定公权力对“法无授权即禁止”适用。为了追求公民的积极自由，在自由的基础上，实现平等的价值，公权力可以以积极态度、采取积极措施，即在法律既未明确授权又未明确禁止的情况下积极采取行动。“法不禁止即可为，法无授权即禁止”应当成为保障公民权利、规范政府公权力的手段，而不是禁锢政府的藩篱。从形式法治的视角来看，“法无授权即禁止”要求公权力在法律无明文规定的情况下实施自我约束。“法无授权即禁止”的首要目标始终在于通过法律对权力的授予，控制权力的扩张和危害，这也是处于转型期的中国需要强调的法律原则。公权力既主动实施自我约束又积极履行职责，这是中国推进行政法治的宗旨和目标。

（五）推进程序法制建设，保障公民在改革方面的程序权利

建立和健全行政程序法律制度，是我国行政法治建设的当务之急。目前，我国具体的行政程序还缺乏必要的规范，要积极加以完善，加强行政程序制度建设，要借鉴世界各国行政程序立法的成果，加快制定相关单行法，加快制定统一的行政程序法。在深入分析行政行为的不同程序规则的基础上，科学地设定行政行为的成立要件，设定实施行政行为的程序标准，以通过程序设置确保行政行为的公正、快捷。行政决策是现代政府管理活动的重要环节，建立健全行政决策程序机制，是法治政府建设的重要内容，同样，健全改革决策的程序机制也是法治政府建设的重要内容，要健全科学化、民主化决策机制，完善重大改革事项的集体决策、专家咨询、社会公示和听证、决策失误责任追究等制度。通过这些程序制度，提高改革决策的科学化和民主化水平，使决策更加符合经济社会发展的现实需要，增加改革措施的合理性和可行性。

加强改革程序法制建设，也是保障公民改革方面的程序权利的需要。程序权利是法律为公民设定的在一定程序中享有的权利，既为体现公民人格尊严、保障公民的实体权利、也为约束国家机关的权力而设。普通法系国家对于程序以及程序性权利的重视有着深厚根基，这与他们由来已久的自然公正观念密切相关，自然公正观念和原则进而通过正当程序的法律规定得到强化。在普通法上，“程序优先于权利”，“正当法律程序”规定起源于普通法系的自然公正原则。普通法上的自然公正原则认为：任何权力必须被公正地行使，做出对当事人不利的决定时必须听取他的意见。行政法上更是如此，相对人的程序权利是指为制约行政主体的权力，保障相对方权利的实现，在行政程序中为相对方设定的权利。为此，行政主体承担相应的程序义务。在通过合法程序、参与政府活动的过程中，每一个社会成员都有机会向政府表达意见、提出建议，都有机会为谋取社会共同利益而施展、贡献自己的才能。这正是程序权利本身的独立价值所在。

注释：

①1959年，在新德里召开的国际法学家会议发布了《法治宣言》，全球数十个国家75000名法学家通过《法治宣言》作了上述宣告。

参考文献：

[1] 转引自王人博.法治论[M].济南：山东人民出版社，1998.87.

[2]〔英〕哈耶克.通向奴役之路[M].王明毅译.北京：中国社会科学出版社，1997.142.

[3]王佑启.论行政体制改革与行政法治[M].北京：北京大学出版社，2009.235.

[4] 王佑启.行政体制改革的法治化[J].法学评论，2014，（6）.

[5] 郝铁川.论良性违宪[J].法学研究，1996，（4）.童之伟.“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法[J].法学研究，1996，（6）.韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论[J].法学，1997，（5）.

[6] 郝铁川.论良性违宪[J].法学研究，1996，（4）.

[7] 童之伟.“良性违宪”不宜肯定——对郝铁川同志有关主张的不同看法[J].法学研究，1996，（6）.

[8] 韩大元.社会变革与宪法的社会适应性——评郝、童两先生关于“良性违宪”的争论[J].法学，1997，（5）.

On the Reform of Administrative System under the Rule of Law

Wang Yaqin

责任编辑：翟 祎

作者：王雅琴