科学发展观与市场经济管理论文

[摘要]有效政府是经济制度成功变迁的关键因素之一。中国政府是东方式的有效政府，在中国整个制度变迁的历史过程中起到了非常关键的作用，成就了中国特色的经济转轨，创造了人类制度变迁史的奇迹。与此同时，东方政府的特点也带来了许多中国式的深层问题。今天小编给大家找来了《科学发展观与市场经济管理论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

科学发展观与市场经济管理论文 篇1：

论改革顶层设计的使命

[摘要] 改革顶层设计能否成为一个续航中国改革的有效概念，前提是我们对这个战略概念形成正确的共识。改革顶层设计所承载的是调整改革战略方向的使命，保护我国经济改革既有成果的重要使命，克服现有管理模式弊端的使命。要把握好政府与市场的关系、民生与民主的关系、特色与共性的关系，突破现有模式，用一个建立于民主之上的公共行政取代集权行政模式，以适应经济基础的变化。

[关键词] 改革 顶层设计 公共行政 使命

[作者简介] 马庆钰（1958 —），山东临朐人，国家行政学院公共管理学部副主任，教授，法学博士，博士生导师，研究方向：公共管理学、政治学。

改革顶层设计能否成为一个续航中国改革的有效概念，依然是一个非常值得关注的问题。前提是社会的方方面面，尤其是我国广义政府的核心决策层，要对这个战略概念形成正确的共识，包括改革顶层设计的命题背景、范畴边界、设计内容、实施路径等等。否则它就有可能成为一个混乱的甚至成为一个有名无实的概念。毫无疑问，改革顶层设计的提出，反映了我国执政高层对当下社会深层矛盾的忧虑，对社会发展责任的担当，对改革事业推进的魄力；它应当是对科学发展理论五个统筹的一项重要补充。现在的问题是如何把改革顶层设计这个具有历史性价值的“立题”，真正在实践中变成一个正确的“开题”，使之最终成为助推中国改革持续前进的新的动能补给，这个期待的实现首先取决于大家能否对改革顶层设计的内涵外延做出正确的解读。迄今为止，我认为有三个比较明显的问题需要克服：第一是改革顶层设计存在泛化现象；第二是不少论者对改革顶层设计战略价值的认识不够到位；第三是有关改革顶层设计的范畴重点看法不够清晰和一致。说明我们迫切需要从经济社会发展前途的高度，来进一步调整对这个命题的认识把握程度和提高对它的聚焦度，从而共同努力使之真正成为一个内含着中国改革新使命的具有里程碑意义的有效命题。

一、改革顶层设计

负有调整改革战略方向的使命

改革顶层设计作为一个被赋予特殊含义的术语，首现于2010年10月中央关于制定我国第十二个五年计划的建议，随后，在中央经济工作会议和2011年两会的政府工作报告，以及提交审查的“十二五”规划纲要草案中被反复强调。这个新概念的出现，对正处于阶段性沉闷疲惫和胶着迷茫状态的中国改革产生了不小的刺激作用，引来社会各界的积极呼应和热切期盼，成为改革发展空间中的一个极富想象力、冲击力、感召力和影响力的热词。在百度可以看到有250万条与顶层设计相关的信息，在谷歌则有534万条相关信息。从十七届五中全会提出这个概念开始至今，直接以顶层设计为题名刊载的文献共有621篇，算上主题内容相关的文献已经超过2340篇①。这些文献对于拓展讨论，扩大舆论，厘清本质，深化认识，发挥了重要作用。同时也可以看出，这些文献存在着比较严重的泛化倾向。

从文献统计看，在中央十七届五中全会使用改革顶层设计这个概念之前的10年间，以其为题名发表的各类文章一共只有236篇，平均下来每年不到24篇，且其中除了一篇文章与中央今天的使用意义相似外②，其余基本都与工程建设范畴相关，说明此前的顶层设计概念与系统工程学具有紧密相关性。而在中央十七届五中全会之后的一年半时间里，以顶层设计为题名发表的各类文章出现了816篇，平均下来每年达到544篇，以单位时段计算，比过去猛增了23倍。这个数字的变化显然是与中央对这个工程学概念的借用有关，是社会各界人士对此予以积极回应的结果。

但是进一步分析就会发现，并不是所有作者都是在与中央提法一致的意蕴范围内来做文章的。从2010年10月到现在，以顶层设计为题名发表的816篇各类文章，分散在86个专业类别中。首先是其中的82个专业本身就不具有相关性，但是却发表了大量以顶层设计为题名的文章。比如投资领域有59篇，工业经济有47篇，金融有46篇，农业经济有30篇，医药卫生有23篇，证券22篇，信息邮政22篇，等等，这些领域发表的这类文章都是受了概念启发的结果，而内容上，与中央所提“改革顶层设计”的意图关系不太大。

其次是即便具有直接关联性的其他4个专业领域发表的全部265篇文章，也并非都是意义相关之论。如数量排在首位的是行政学与行政管理，以顶层设计为题名的文章共有95篇，其中真正具有意义相关性的是54篇；次之是经济体制改革，题名下的文章共有61篇，其中真正具有相关性的是23篇；再次是中国政治，题名下的文章共有54篇，其中真正具有相关性的是24篇；最后是宏观经济管理与可持续发展，题名下的文章共有55篇，其中真正具有相关性的只有5篇。统算起来，4个关联性专业发表了具有意义相关性的文章一共只有106篇，所占比例仅仅有四成，而其余那六成的文章则主要探讨的是电子政务、社会保障、人力资源、城市建设、社会管理、城镇发展、能源管理、住宅保障、房地产政策、城乡统筹、收入分配、政策咨询，甚至是资本市场、职工教育、海洋经济、药品监管、绩效评估、新闻发言人制度、机关事务管理、公立医院改革的所谓顶层设计，等等。这证明了围绕着顶层设计，在专业理论界的确存在严重的泛化现象。

从系统论的角度说，任何范畴都有自己的层级结构，自然也就会有自己的“顶层设计”。但是中央此次所提出的改革顶层设计有它的特定含义，而不是一般意义上的概念借用。在中央经济工作会议上，在中央关于制定我国第十二个五年计划的建议中，以及在2011年两会的政府工作报告中，关于这个概念的基本一致表述是：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革。要加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破。”“要全面深化改革开放。更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”

从这个富有新意的表述中，可以解读出三个主要精神：

第一是完善上层建筑，保障科学发展。2003年提出的科学发展观，强调我国基于改革开放的经济与社会发展，应当统筹、全面、协调、均衡、可持续，这是中央领导集体对我国发展内涵、发展要义、发展本质的拓展。在此基础上又提出了改革顶层设计的新思维，并且明确把上层建筑作为我国改革系统工程中的一个主要矛盾来对待，目的在于通过改革来完善以管理体制为核心的上层建筑，以适应正在迅速变化的经济与社会发展的需要。这个新的协调和均衡关系的提出，不仅是对科学发展理论的补充，也是对科学发展实践的促进。

第二是谋划改革全局，调整改革战略。此次提出的改革顶层设计，是和“全面深化改革开放”，“更加重视总体规划”联系在一切的。这就意味着这个命题是实事求是和辩证思维的结果，意味着高层决策集体对我国改革进程中的问题有比较清醒的认识，对我国改革的系统性和全局性有正确把握。所以，关于可持续发展的改革顶层设计，是一个“全面”的改革设计，是一个“总体”的推进规划，是一个战略性改革安排。不仅要在那些容易接受的领域中继续深化改革和开放，而且也要以更大决心和勇气，推进那些比较棘手的领域的改革往前发展，以通过解决改革全局中的“短板”问题来获得改革整体发展的倍增效果。

第三是抓住改革关键，推动改革突破。已经持续了30多年的改革开放，给我国经济社会发展带来了巨大变化。但是不容置疑的是，改革进程的确出现了滞缓和徘徊状态。其重要原因之一，在于一些重要领域的改革长期滞后甚至空白，从而成为改革全局中的拖累。基于对这个问题的认识，中央提出改革顶层设计的新概念，其意涵是明确希望“在重点领域和关键环节取得突破”，以打破我国改革的瓶颈和局限，推动改革事业开创的新局面。

由此可以说，改革顶层设计是一个境界层次很高的命题。它覆盖改革全局，面向改革关键，所承载的是调整改革战略方向的使命。这正是它的价值所在，也是我国改革事业的希望所在。而前述一些专业领域的文章，将这个被赋予特定意义的概念做泛化之用和泛泛而谈，可能会模糊、混淆、误读、偏离它的使命和价值。对此，理论界同行有必要高度关注并予以澄清，在准确解读的基础上，提高对这个命题内涵的共识程度，通过正确引导和协同努力，推动改革顶层设计新概念在我国改革实践中真正释放出新的能量。

二、改革顶层设计

负有保护既有改革成果的使命

对于改革顶层设计的认识，仅仅停留于上述宏观价值的层面还不够，更加直接和更加具有针对性的意义需要深入分析，这就是改革顶层设计与我国市场经济发展之间存在的关系。2011年两会的政府工作报告提出“更加重视改革顶层设计和总体规划，……使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。”此即这个重要改革命题的落脚点。当这个新的概念提出时，就多少意味着长期以来，不少人一直担心的“改革成果得而复失”的危险，已经得到中央高层认同并有可能进入应对的程序。

30多年的改革让中国所获成果很多。最为重要的成果之一非市场经济体制莫属。这个自由配置资源的经济模式，的确具有发掘人们工作潜能的巨大力量，它带动我国这个经济体连续若干年获得高增长率的绩效，使国家获得了前所未有的经济积累。与此同时，它又非常脆弱，它对自己的上层建筑有着比传统计划经济高得多、严得多的要求：它天然需要一个更加干净的权力环境，否则它就无法保证自由、规范、有效运行。

而在现实当中，市场经济资源配置的过程无时不受到来自公共权力的威胁。原因就是，公共权力作为人的自私理性和利益配置权的结合体，很容易利用自己的特殊条件，通过干预和插手市场过程，来把自己当做一种市场要素，交换那些自己想得到的东西，这就是公共权力对于市场秩序和社会公平的危险所在。解决问题的根本途径，就是通过建立民主法治的制度装置来实现对公共权力的硬性约束。在“透明国际”(Transparency International)每年一度发布的国家政府清廉指数榜单上，稳定在前30名的，无一不是依托成熟的民主法治来塑造健康的权力文化，从而保障市场经济的安全和社会公正的实现。

而在那些缺乏民主法治的地方，情况就变得非常复杂。权力与人性自私结合所自然形成的潜在威胁，最终会突破苍白无力的道德说教防线，去干预市场的资源配置过程，并通过干预来获取额外利益和满足欲望要求。这种现象一旦发生就会有很强的示范性和传染性，久而久之，“权力市场化”就会成为体制内外、官场上下的普遍追求。相应的，作为市场主体则不得不放弃市场经济中应有的经营规则，去迎合对市场份额和资源机会具有关键作用的公共权力，并逐渐成为权力的附庸和工具。这种趋势的灾难性结局是，市场经济最终会在市场化公共权力的驱使下发生根本性扭曲和蜕变，成为吴敬琏所说的那种叫做“权贵资本主义”的市场变种。如果真到了权钱联姻的如此境地，对于平民百姓而言，有这个似是而非的“市场经济”还不如没有的好。

长期以来，我国在改革与探索之中，逐渐形成了自己的管理模式，这个模式既不是原来计划经济加集权管理的延续，也不是市场经济加民主法治的一般做法，而是市场经济加集权管理的嫁接模式。实践当中，虽然具有极高的经济发展和经济积累效率，但是因为管理主体缺乏根本性约束制度，这个模式从一开始就隐含着对于持久发展的安全隐患。主要的矛盾是，逐渐进入轨道的自由配置资源的新的经济形态，无法摆脱权力“呵护”的影子。正如杨继绳先生所说，在公共权力不受制约的条件下搞市场经济，权力就会进入市场交换领域……，就会成为极其昂贵的商品。……权力进入市场以后，权钱交换，权权交换，权色交换，必定腐败丛生，民怨沸腾，这还能搞什么市场经济？①我国市场经济的发展情况，证明这种担心并不是多余的。后来被吴敬琏先生叫做“权贵资本主义”的经济形态虽然不完全吻合，但在一定程度上有着很强的警示意义。现实当中的权力在市场中越来越成为最有价值的要素成分。

表现之一是权力垄断市场获取垄断利益。比如国有企业垄断问题。全国7个垄断行业共有职工2833万人，不到全国职工人数的8％，但工资和工资外收入占全国当年职工工资总额的55％。高职者年薪几百万，甚至数千万，这些领导者既以企业家的身份获得高收入，又是国家官员享受着政府行政级别待遇，企业亏损不会跳楼，旱涝保收，退休后还享受省部级待遇，已经成为既得利益者②。

表现之二是权力干预市场谋求腐败交易。近20多年来，虽然反腐力度有增无减，但贪腐行为却与日俱增。在较长的时间维度内观察，以每五年党政轮替的周期为计，据最高人民检察院年度工作报告披露省部级高官腐败数字：1993年至1997年为7人；1998年至2002年是19人；2003年至2007年进入司法程序的是35人，平均每年7人；2008年到2010年已有27名落马并进入司法程序。其案额2003年时人均受贿贪污金额419万元，2010年人均已经达到983万元。显示出腐败官员的级别越来越高，腐败的人数越来越众，腐败的手段越来越多，腐败案值越来越大，腐败者的道德压力和羞耻感越来越轻③。

三是权力缺少约束任意占用公共资源。比如国家各级机关的运行成本问题。包括公用车使用、公款吃喝、出国考察中的超标浪费，政府会议中的浪费、政府用设施的超标浪费和退休高级干部待遇的没有节制。根据国家信息中心经济预测部政策动向课题组2006年8月10日公布的一组数字：当年全国各级国家机关的公款招待费是3700亿元，公务用车费3986亿元，公款出国考察费2400亿元。如果再加上机关和事业单位公职人员的工资福利支出、各类会议和培训支出，机关修造豪华楼堂馆所和更新办公设施的支出，以及部分离休高级公务员的特需支出，我国管理机关自身开支占年度财政支出要高达30%以上。政府自身的支出浩大与公共服务支出的缺斤短两已经形成鲜明对比。

这些例子从不同角度反映出我国市场经济的确存在弊端和面临风险，说明温家宝总理反复提及的“已经取得的改革成果有可能得而复失”言之有据。时至今天，我国政府必须针对问题的症结所在采取相应的救治办法。而中央相应提出的“改革顶层设计”的新概念，正是针对上层建筑的匹配问题。考虑到上述市场经济受到权力干扰和寻租的严重情况，我认为改革顶层设计应当着眼于调整、改革与完善以管理制度为核心的上层建筑，以使其真正适应经济基础的需要。从这个意义上说，改革顶层设计的具体价值，实际上是承担着保护我国经济改革现有成果，保障市场经济安全运行的重要使命。认识到这一点，中央关于改革顶层设计的战略调整，才能进入正确的实践轨道。

三、改革顶层设计

负有克服现有管理模式弊端的使命

市场经济加集权式管理模式，在改革的初期和中期具有阶段合理性和必要性，且的确对我国经济发展发挥了巨大推动作用。在改革进入中后期以后，面对我国社会不和谐的压力和政府职能转变的历史要求，这种模式已经完成了它的使命并来到了与时俱进的临界点。所以，中国政府管理今后发展与改变的方向就是，适应我国管理环境变化、政府能力变化以及经济基础对政治与行政权力的要求，逐步将“集权式行政”转变为“公共行政”。这应当是改革顶层设计的操作点。

所谓公共行政，就是要求一个政府，要获得公共授权，使用公共资源，提供公共服务，满足公共需求，奉行公共参与，实行依法行政，承担公共责任，接受公共监督。正如经验反复证明的，在缺少民主法治约束条件的情况下，集权式行政的最终结果，是权力干扰市场制造市场混乱，权力垄断市场获取垄断利益，权力插手市场谋求权钱交易，权力代替市场阻碍政府职能转变，权力缺少约束随意侵占公共资源，时间越久，弊端越显，是一种不利于市场经济安全和社会公平正义的模式。为此需要遵行三个重要原则，处理好四个关系，涉足多个方面的改革。

（一）关于改革顶层设计需要遵循的原则

第一，正确理解和遵行系统改革原则。我国改革的起点水平决定了它不可能是单一领域的改革，而是一个由经济改革、行政改革、政治改革相互牵连和依赖的组合性改革。尤其是对于中国这样的发展中国家来讲，仅仅进行经济改革或者政府机构改革甚或更进一步的行政改革是不够的。所谓发展中国家的改革复杂性，就在于因其传统的环境基础长期处于不良状态，不得不采取一揽子改造方案。不仅需要经济的改革和行政改革，而且需要进行政治改革，尤其是后者，将最终成为其它改革成功的关键条件。

第二，正确理解和遵行渐进改革原则。受我国原有制度、历史文化因素、人口资源以及改革经验与目标等诸多因素的约束，我国选择的是渐进改革模式，从行政方法和行政机构入手，逐步进入机制和体制改革的层面。需要强调的是，渐进改革在每一个具体阶段和步骤上，又应具有改革的果断性。渐进改革不是无限期拖延实质性改革，它的使命是尽快结束统制型政治与行政体制长期扭曲的管理局面，建立我国公共行政体制，实现公共权力管理与服务的现代化。因此，一方面要渐进改革，另一方面又必须警惕与反对以渐进为借口来延误改革的行为。

第三，正确理解和遵行适度改革原则。在一定阶段、一定时期内，改革与发展是不平衡的，大量历史和现实的矛盾交织在一起，对社会稳定和社会秩序形成压力和挑战。中国行政改革所面对的一些问题，比如，党的领导与政府管理的关系、行政体制与政治体制的关系、机构人员精简与下岗分流的关系、政府与企业的关系、政府与市场的关系、政府和社会的关系，以及经济发展效率与社会公平的关系等等，这每一个方面都存在需要破解的难题且都关系改革的前途。因此必须在行政改革中贯彻好适度性原则，用这个原则来处理好改革、发展、稳定之间的关系。

值得关注的是，随着时间的推移，这些原则在现实当中逐渐出现了理解上的偏颇和实践中的走形，甚至逐步蜕变为有限改革原则、选择改革原则、单一改革原则。不少人一直津津乐道“边际改革”、“增量改革”、“经济优先改革”等经验，却对这些经验本身所培植出来的社会保守性和投机性失却察见，对这类实践所造就的“扭曲性体制”和“路径依赖”的危险没有给予充分重视，对在此庇护下逐渐形成的既得利益群体没有引起足够警惕，对来自既得利益群体的改革阻力所造成的改革时机的逐渐丧失缺乏清醒的认识。改革顶层设计需要改革者真正遵行改革原则的科学辩证性：所谓“渐进改革”，是由易而难、逐步增量，不断向前推进的改革，而不是避难就易、避实就虚的保守性改革；所谓“适度改革”，是着力到位、恰到火候的改革，而不是浅尝辄止、蜻蜓点水的敷衍性改革；所谓“系统改革”，是经济、行政和政治各相关领域相互支持，呼应共进的改革，而不是有扬有抑、有行有禁的选择性改革。

（二）改革顶层设计需要把握好几个关系

第一是把握政府与市场的关系。政府经济调节和管理的任务，是保持经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进结构优化，促进发展方式转变，维护社会公平正义。既要重视发挥政府“看得见的手”的作用，又要发挥市场“看不见的手”的作用。根据实际情况充分和有效发挥“两只手”各自应有的作用。值得注意的是，2008年金融危机导致了各国政府本能的一种反映，就是加大了政府对市场干预的力度。有必要提醒政府，不要因此而改变了过去30年改革的基本价值取向。金融危机中各国政府不得已而使用的注资，甚至是接管金融机构与企业，这些都只是短期的“救火”措施，而不是长期的政策。如果因此而认为“两只手”的关系发生了根本性变化的话，那就错了。对于中国政府来说，如果后危机时代在政府与市场的关系上，需要我们有什么新作为的话，那就是通过民主法治的制度创新，来制约公共权力，来规范政企关系，减少政府干预，改变集权式管理的模式，遏制权贵经济的发展。

第二是把握民生与民主的关系。改善民生、保障民生已经成为政府着力强调的重点。但是仅仅就民生来讲民生，无论在认识程度上还是在现实有效性上都难以令人满意。作为一个关系人的体面和人的尊严的生活命题，民主不仅是民生的重要内容，而且也是民生的重要保证。离开民主内容的民生，既不能保证它的完整，也不能使它获得持续的力量。我们有的管理者认为民生搞好了就一好百好，实际上没有人民自己的参与和监督，仅仅靠管理者的良知自觉，民生是靠不住的。因为要做好这个事关人权和以人为本的社会管理，除了执政者的努力以外，更少不了广大民众自己通过广泛而真实参与，而对民生产生民主影响力。

第三是把握特色与共性的关系。过去30年的改革开放当中，我国一直面对着个性和共性的关系问题。应当承认，共同的价值，普遍的价值，的确是存在的。否则，我们就没有理由来谈特色和个性，我们就没有理由来说“学习”，我们就没有理由来谈“改革”，没有理由来说“开放”，也没有理由来说“现代化”。从世界的进步历程看，普遍价值是人类社会世代奋斗所积累的一些宝贵财富。这些东西包括精神，包括制度，包括管理的经验等，经过历史的过滤和各国人们世代传承以后，有些的确已经成为国际社会所共同接受和尊崇的一些准则，已经成为人类生活的共同依托。比如说市场经济、民主法治、自由平等、人权正义等等。人们追求体面的、尊严的、快乐的、幸福的生活，这些价值准则都是不能缺少的。进一步说，能够对人的生活质量有所促进和保障的，无论是制度设计还是管理经验，就都值得各国管理者和人民珍重、学习和借鉴。我国之所以有机会发展到今天的程度，正是通过改革开放，将先进的理念和一些普遍准则与中国个性特色结合起来的结果。所以，中国下一步改革要得到深入推进和走好走快，首先需要各级执政者和管理者，能够正确认识和协调好个别准则与一般准则、特色价值与普遍价值的关系。在改革需要新的动力的关头，我们应该重温并牢记邓小平的至理名言，“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”，这是真正有利于中国改革和发展的大智慧。

（三）改革顶层设计的任务是对现有模式突破

时至今天，“市场经济加集权管理”的经验积累、成果积累，以及问题积累和矛盾积累，都共同期待着关键改革的出台。我国的改革，在按照改革者的设计走过了简单项目后，必然要进行复杂项目；在经过了经济改革和行政改革后，肯定要触及政治改革；在完成了对客体的改革后，接下来将轮回到对改革者自身的改革。这是改革的内在要求和应然轨迹。在这个决定可持续性的关键改革阶段，改革的主要任务，就是要为“管理主体”建立民主法治的约束制度与机制。

为了实现这个目标，除了继续做好机构调整、职能转变、审批改革、绩效评估、电子政务、集中服务等行政层面和技术层面的工作外，接下来，我国更需要以更大的勇气和决心，着手针对自身进行现代化建设和民主法治的真正完善，在改革顶层设计上有所突破。

改革顶层设计的任务之一是，建立民主规范的党内治理结构。根据我国现实，民主制度应当从执政党内部的完善开始，只有党内有了真正的民主，才能带动国家普遍民主制度的建立。可以考虑的路径是，借鉴规范的股份制公司和NGO组织的组织管理成熟经验，将其治理结构模式引用到党的组织建设中来，用治理结构催生党内的民主制度。

改革顶层设计的任务之二是，建立科学合理的党政关系模式。我们长期在党政分开与党政合一之间的举棋不定，导致了难以避免的管理矛盾和无法克服的管理成本。应当根据指令链条的唯一性原则，并根据执政党的合法地位，大胆探索党政合一关系模式，这个探索的关键是在合乎各自民主程序的前提下，寻求消除两个首长之间制度性摩擦的新体制。

改革顶层设计的任务之三是，实行针对首长级职位的差选制度。逐步结束等额选举的做法，按照民主的本质要求，在民主所对应的领导职位范围内，实行差额选举制度。即不搞背离民主本意的表面民主，也不在民主所要求的兑现范围内，规避选举。

改革顶层设计的任务之四是，实行民意代表群体的普选制度。人民代表大会是我国根本政治制度，是共和国的依据和国体标志。承载着传递和表达广大人民群众意愿的政治使命，是实现民主的根本性管道。在已经积累逾半个世纪的经验基础上，推动人大制度的深度改革，有步骤有计划地开始推行普选制度，夯实人民当家作主的基础。

改革顶层设计的任务之五是，建立有效的独立司法工作制度。由于司法的技术性、严密性、特殊性，以及司法的裁决效力对司法公正的高标准要求，必须要有严格明确的责任、权利、义务关系，保持相对的独立性。如果外界力量过多干涉司法过程，司法责任将无法明确，不利于法官切实履行自己应负的责任。为此，应在资源和各种权力关系上实行切割，实行司法独立工作制度。

改革顶层设计的任务之六是，实施可行的官员财产申报制度。实行财产申报与公开制度，是让权力在阳光下运行的有效办法之一，已经为世界各国的经验所证明。应当在现有制度积累基础上，完善并寻求突破。不仅要有申报的管理，尤其要有公布的要求。选择公务员职务就意味着放弃自己的有关财产状况、婚姻状况、家庭成员从业状况等隐私空间。近年来一些腐败大案中突然出现越来越多的巨额不明来源财产，证明实行官员财产申报和公布制度迫在眉睫。

改革顶层设计的任务之七是，推行高级领导退休补贴货币化。领导干部，尤其省部级以上领导干部的确为国家和人民做出了巨大贡献。在退休以后，这种贡献应当在待遇上得到一定体现。但是如何体现，体现到什么程度，值得这个群体自身和同级人民代表大会来认真讨论并予以合理而明确规定。现在这种在职与退休相混淆的做法，不仅占用了一大笔财政资源，而且也在人民群众中造成非常不好的影响。建议改革领导干部的退休福利待遇，用发放货币补贴代替配公车、配秘书、配警卫、配保姆的习惯做法，根据任职级别确定年度补贴额度。

改革顶层设计的任务之八是，探索建立县级地方自治新体制。省直接管理线改革的目标之一，应当是创造条件走向县级地方自主治理。管理学的原理是“链条长度与链条脆弱度成正比”，由于我国从中央到地方管理层级过多，导致指令、政策失真和资源配置流失严重，为增加效率降低成本，权力、责任、资源、治理可统一打包给县级地方政府，通过民主方式建立合乎管理逻辑的责任关系。

改革顶层设计的任务之九是，建立政治体制改革特区。改革顶层设计是一个非常具有挑战性的改革战略和改革实践。为了确保改革和稳定之间的关系，避免震荡和矛盾，也可以采取先试验后推行，由点及面，逐步推开的策略。不妨吸取我国早年经济改革实验区的经验，也建立政治体制改革实验区，将一些改革顶层设计的任务和设想，放在特定区域内先行试验，根据效果再酌情推动。

上述是改革顶层设计的基本议题，目的在于用一个建立于民主之上的公共行政取代集权行政模式，以适应经济基础的变化，克服集权管理的弊端。否则，已获得的改革成果就有可能遭受旧有政治与行政文化的蚕食，已建立的市场经济体制就有可能被既得利益联盟所瓦解，已形成的正确改革与发展方向就有可能因为有缺陷的管理模式的裹挟而走形脱偏。这正如温家宝总理所说：“现在改革到了攻坚阶段，没有政治体制改革的成功，经济体制改革不可能进行到底，已经取得的成果还有可能得而复失，社会上新产生的问题，也不能从根本上得到解决，文化大革命这样的历史悲剧还有可能重新发生。每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。”

作者：马庆钰

科学发展观与市场经济管理论文 篇2：

东方式有效政府与中国经济转轨

[摘要]有效政府是经济制度成功变迁的关键因素之一。中国政府是东方式的有效政府，在中国整个制度变迁的历史过程中起到了非常关键的作用，成就了中国特色的经济转轨，创造了人类制度变迁史的奇迹。与此同时，东方政府的特点也带来了许多中国式的深层问题。

[关键词]有效政府；东方式；经济转轨

[作者简介]王前强，华中科技大学经济学院博士生，广西医科大学人文管理学院副院长、副教授，湖北武汉430074

[文献标识码]A

政府在经济转轨中的作用是研究转轨问题的经济学家们争论的一个焦点。政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。中国经济转轨过程中的政府作用是毫无疑义的。争论的焦点是政府与市场的关系，中国政府究竟是促进还是阻碍了中国的经济转轨。姚洋等学者认为，中国政府的中性性质促进了中国经济转轨；北大路风教授甚至认为：“一个发展中国家。一个落后的国家，一个旧中国的国家，第一个条件是有效政府，而不是开放，如果没有有效政府，什么都白搭。”但是，认为中国政府阻碍了中国经济发展的声音也不绝于耳。自由主义学者和极左派大部分都持有这种看法。

世界银行在1997年世界发展报告中正式提出了有效政府的概念，并指出：“发展是人类所面临的最重大的挑战”。只有有效的政府而不是小政府才有可能实现经济的、社会的可持续的发展。当今，西方各国政府为了摆脱合法性危机纷纷进行行政改革，其目标就是建立一个有效政府。有效政府虽然对经济和社会的发展是必须的，但遗憾的是，政府的现状并不能令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效的运作。正如奥斯本所言：“我们相信没有一个有效的政府，文明社会就不能有效地运作，不过今天有效的政府实属凤毛麟角。”这句话既说明了有效政府的重要性，也指出了构建有效政府的紧迫性。作为一个发展中国家，如何提高政府的能力和效率，构建一个适应社会主义市场经济的有效政府，对于经济的发展、社会的稳定以及社会主义和谐社会的构建，显得尤为重要。

一、有效政府及其在经济制度变迁中的作用

在主流经济学家看来，经济转轨就是要实现宏观经济的稳定化、经济自由化、私有化和政治民主化，为此他们提出的建议是：转轨国家应从诺齐克所谓的“最大化国家”向“最小化国家”过渡，政府的规模越小越好，政府除了保护产权、制定竞争规则外，不应当管更多的事情，因此，政府应当尽快地退出经济生活领域。萨克斯就认为，中央计划官僚机构一退出原位，市场马上就会繁荣起来。还有一种代表性观点是，政府在生产和产品服务方面的作用应大幅度地削减，政府应只在市场失灵的方面，而且在干预能够改善市场的情况下进行干预，才能被视为合理。这两种观点都忽视了转轨国家的现实条件和复杂性，最终被实践证明并非良策。

1997年的世界银行发展报告表明，一个有效的政府是良好发展绩效的关键。运用来自过去30年间94个国家的数据研究表明，决定一个国家经济产出的并非合理的经济政策和人力资本，而是该国的制度质量。在制度约束较弱的国家。政府机构和官员行为的随意性和专断性也更为普遍。这种观点还认为，政府的真正问题不再于其规模的大小，而在于其是否有能力领导国家和制定正确的政策。因此，一个国家一定要常抓不懈地积极制定国家的政治经济政策，不是以资产所有者或国有企业管理人的身份，而是作为制度改造的设计师、金融领域的守护神、人力资本的投资者、基础设施发展的融资人、全球一体化的管理者。在经济转轨过程中，政府除了发挥市场经济国家政府的一般作用外，还应在以下领域发挥重要作用：第一，建立并巩固市场经济所需的国家制度；第二，进行人力资本投资；第三，根据本国的历史和国情，选择适合本国的经济转轨策略、次序与经济发展战略。对于转轨国家来说，如何协调好制度转轨与发展战略的关系是决定转轨成败的决定性因素。

在市场经济社会中，政府与市场和谐共处才能推动经济和社会发展，并且政府在其中的地位不可替代。任何一个实际运行中的政府，都是一种体制、一个体系，同时又是一个过程。因此，我们可以这样来理解有效政府的内涵：它以新公共行政学以及新公共管理与治理为理论基础，依据一定的价值观来构建政府的基本结构和运行机制，注重政府治理的工具理性与价值理性，要求在政府运行的一切主要和次要环节都必须遵循有效性的要求，形成以效率为主导的一种政府理念、政府形态和政府过程。有效的政府对于持续发展也是不可或缺的。可以说，拥有一个有效的政府，这是一个国家公民的福气。就如世界银行的发展报告所说：“一个有效的政府对于提供物品和服务一以及规则和机构——是必不可少的，这些物品和服务可以使市场繁荣，使人民过上更健康、更快乐的生活。没有一个有效的政府，不论是经济的还是社会的可持续发展都是不可能实现的。”政府能力高低是政府有效性的重要指标。从某种意义上讲，政府能力决定着一个国家和民族经济发展的动力和水平，在经济增长中，政府能力已成为一个重要的内生变量。早在1955年，著名的发展经济学家刘易斯就指出：“如果没有一个明智政府的积极推进，任何一个国家都不可能有经济进步。”因此，只有不断提高政府宏观调控能力，增强政府经济功能的有效性，才能不断促进经济发展。这一点对于发展中国家尤为重要。

二、中国政府是东方式有效政府

中国政府通过对东方传统价值观的适变与创新，继承和发扬共产党的优良传统，巧妙地获得了强制性稳定秩序，逐步发展成为发展型权威政府，成为中国社会和经济发展的主宰力量。判断政府是否有效的标准争议颇多。中国政府如果是按照西方的标准，其有效性得分并不高；但是考虑到中国社会的东方性质，中国政府的有效性却具有明显的提升。政府效能主要是反映一个国家和地区政府制定的政策的可操作性和可竞争性，是从政策是否为市场经济发展考虑，是否为提升国家和地区竞争力水平考虑。中国这一要素国际竞争力位次的逐年上升，说明改革开放后，中国政府在宏观经济政策、立法与条规的确立与颁布、经济结构与社会结构的调整等方面所扮演的一个“硬的”政府的角色也逐渐被国际社会所认可。因为它为投资提供了稳定的环境，并且为政策的有效贯彻提供了所需的机构。这大大提升了中国政府的效能。

无论从何种视角考察，中国政府都是独特的：在政治上，秉持中国的政治传统，坚持共产党的“一党领导、多党合作”的政治体制，没有推行多党制和议会政治。在意识形态上，仍然坚持马克思主义在政治意识形态领域中的主导地位。在军队与政治的关系上，不允许军队干预政治，始终奉行党指挥枪的原则。在国家与社会的关系上，一个相对独立的公民社会已经产生，但公民社会也带有政府

引导的性质。从政府与市场的关系方面看，中国坚持市场导向的经济改革，同时辅之以强有力的政府调控。

尽管中国政府独具特色，但其显然是一个东方式有效政府，具体表现在以下几个方面。

1.中国政府是高效率的政府。有效政府，首先是指在技术上有效，即具有很高的技术效率。一直以来，中国政府尽可能采用最先进的组织技术，尽可能吸收高级人才，并且汲取更多的财力。30年来，政府所使用的组织技术越来越先进，政府官员的素质越来越高，政府的财政能力越来越强，政府的能力越来越高。如果一个政府拥有很高的组织能力、人事能力、财政能力，也具有很高的政治能力，并且能够综合使用这些方面的能力，制定高质量的政策，并有效实现特定的政策目标，这样的政府就是具有技术效率的政府。中国政府的技术效率在中国政府应对汶川大地震和国际金融危机中得到了很好的验证。

2.中国政府是能够有效供给制度的政府。道格拉斯·诺斯等认为，西方世界兴起的关键在于西方国家提供了一套有效率的制度。具有制度效率的政府，无疑能够持续地支撑发展；而缺乏制度效率的政府，无疑只能制造落后。因此，有效的政府，还应该有适当的制度激励基础，即具有制度效率。在我国，由于转轨过程中改革不到位所造成的市场缺陷远远大于市场本身的功能性缺陷(市场失灵)。所以，在中国转轨经济中，中国政府没有简单化，没有一般地去校正“市场失效”，而是有意识地加强有效制度的供给，积极构建市场运行的规则和制度框架，通过扩张和发育市场，在一定程度、一定阶段上实现政府对市场的部分替代。改革开放30年来，中国关于市场经济的立法数量多，质量高，基本建构了市场运行需要的规则和制度框架。仅从私有财产的立法进程就可以知道中国政府的制度供给意识和效率。从对私产的否定到“必要的补充”，从与公有制共同发展到最终写进宪法进行保护，中国政府对私有财产的认识和立法并非是一步到位的，而是随着中国经济发展的阶段不断进行调适，使其符合人们的认知水平和实际发展的需要。

3.中国政府是与时俱进的创新型政府。有效政府在动态意义上是一个不断适应变化的过程，在一个动态的世界里，公众的需求在发生变化，技术在发生变化，人心也在发生变化，在这些变化的环境中，技术效率、配置效率和制度效率，实际上都是一种相对的概念。因此，如果考虑到变化的因素，有效的政府还必须是具有动态效率的政府，它能够适应不断变化的世界。要证明中国政府是具有动态效率的创新型政府并不难，从执政党的治国理论不断推陈出新就可以一窥全豹。改革开放30年来，中国共产党和政府针对中国发展面临的国内国际形势，在不同的阶段分别提出了邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观，及时调整了中国的发展战略和经济政策，从而取得了长期的持续发展。

三、中国政府在经济转轨中的关键作用

中国政府是东方式的政府，其性质争议不断，但其治理的能力和有效性却难以否认。历史学家汤因比在中国改革开放伊始就对中国的发展充满了信心，他说：“西方观察者不应低估这样一种可能性：中国有可能自觉地把西方更灵活、也更激烈的火力与自身保守的、稳定的传统文化融为一炉”，“如果中国能够在社会和经济的战略选择方面开辟出一条新路，那么它也会证明自己有能力给全世界提供中国和世界都需要的礼物。这个礼物应该是现代西方的活力和传统中国的稳定二者恰当的结合体。”

过去的30年，中国政府扮演了中国经济的杰出领导者，优秀的制度供给者、危机拯救者和重要的活力保护者等多重角色，在中国经济转轨过程中发挥了举足轻重的作用。具体表现在以下几个方面。

1.推动制度创新，建设中国模式。中国改革的意义在于，它在一种社会主义框架内创造出了那些以资本主义方式所取得的经济活力和社会活力，它反映了中国追求一种国家和经济之间更有效平衡的社会主义“有管制市场”的愿望，从而挑战了传统的社会主义发展模式。随着中国改革的深化，国家与经济、计划和市场的关系问题在理论和实践上的不断推进，东亚政治经济的基本结构和动力机制也日益呈现出一种局部融合的态势，即走向“资本主义”或“社会主义”有管制的市场。由此。这种新的社会主义发展型国家与韩国和日本这样的资本主义发展型经济有了更丰富的对比空间。中国从传统社会主义发展型模式向市场化的转变，并不只是国外一些学者所认为的一般意义上的自由化和私有化，它既扬弃了传统的国家社会主义模式，也扬弃了传统的自由市场模式，走向一种新的发展型有管制的市场模式。

2.吸纳人才，形成专家治国的管理体制。改革开放后，中国逐渐成为技术专家治理型国家，技术专家们逐渐在党和政府的各级组织中占据了主导地位。与政治家追求权力和利益不同，这种治国技术专家更关注理性思考、目标导向和问题解决。与东亚发展型国家相类似，中国已经形成由具有相同社会背景、教育背景、意识形态的一组专家所组成的政治体系。这种体系为中国经济管理和调控提供了智力基础。

3.出色的宏观调控。改革开放后，我国主要经历了6次经济宏观调控，它们都体现了中国政府的杰出效能。在最近应对发端于美国的国际金融危机的宏观调控中，中国政府的表现更加令人刮目相看。从调控效果来看，前5次都相当显著，这表明中央经济管理机构具有较强的能力和效率，也表明中国形成了一个发展型国家的“有管制的市场”。中央政府是各种经济体制改革的发起者和实施者，它保证了中国经济的稳定快速发展。改革开放以来，我国的经济发展尽管出现过多次波动，但仍然处于较为稳定的水平，它的波动幅度远远低于改革前经济的波动程度。改革前，国民收入增长率的峰谷落差在最高时达到了51.7％(1958－1962年)，而改革后历次波动的国内生产总值增长率的峰谷落差幅度都不足8％。

4.引入地方政府竞争，提升经济活力。改革中央和地方的关系，引入地方政府竞争机制是中国的创造，其主要功绩就在于促进了我国市场化进程，激发了地方活力，进而导致了近30年的经济快速持续发展。对此，张五常大加赞赏。他认为：“一国之内的不同地区有像中国今天所见到的激烈竞争，历史上没有出现过……考虑到中国的局限，我可以肯定中国目前发展得有规模的层层合约组织安排远胜于联邦制。”随着以市场为导向的经济体制改革的深入，地方政府越来越具有相对自主性，特别是1994年实行分税制改革以前，地方财政在总财政收入中的比重远远大于中央财政。1979-1991年，中央财政占国家总财政收入的比重徘徊在20.2％到33，8％之间。分权和市场化使地方政府对发展具有强烈兴趣。在带来活力的同时，地方政府竞争对中国的制度创新和变迁具有重要意义。从农村联产承包责任制到乡镇企业，从苏南模式到温州模式，这些制度创新的杰作无一例外都来自地方的创造。

5.整合社会利益，克服社会危机。经济转轨进程经常因为利益分化导致的社会动乱而中断。中国经济改革历经30年，没有出现非常严重的社会动荡，与中国政府出色的社会治理能力密切相关。改革后中国社会迅速从单极化向多极化转型，利益分化也比较明显，社会结构的这一深刻变动是几千年中国社会发展史上前所未有的。中国共产党在领导中国的社会主义现代化建设事业中，在政治上已经形成了一套治国理政的基本思路，简单地说就是搞和谐，不搞斗争。中国共产党的执政地位和当代中国社会新矛盾的客观性质，决定了我们只能选择进行和谐社会的建设，而不能选择搞斗争来自乱阵脚，破坏稳定。进入21世纪以后，执政党积极发展参与民主，争取人民的广泛支持，扩展自身的社会基础，主动因应和体现大众的民主参与要求，强化执政的民主性、参与性和人民性，努力探索多样化的政治参与方式，大力发展社会保障事业，积极建设和谐社会，经济转轨的社会基础已经日益牢固。

四、有效政府条件下中国经济转轨的特色

改革开放以来，中国平稳地实现了由计划经济向社会主义市场经济的历史性转轨，用自己的成功实践，在历史上首次实行社会主义公有制与市场经济的结合，开创了一条有中国特色的创新与发展道路。与实行激进式或休克式转轨路径的国家相比，基于有效政府的条件，中国选取了稳健渐进的“可控性”路径进行制度改革。中国政府正确处理了改革、发展、稳定三者之间的关系，把改革带来的利益调整限制在社会和公众可以承受的范围内，避免了过大的社会震动，保持了经济的快速增长。这是中国经济转轨成功的关键所在，也是主要特征之一。

因为中国执政党和政府的强大，相对而言，中国的经济转轨是相当自信的。中国政府根据本国的历史和国情，选择了适合本国的经济转轨策略、次序与经济发展战略。中国在渐进式转轨过程中，采取了先易后难，先突破薄弱环节再啃“硬骨头”的做法，具体表现在：改革从农村起步，逐步向城市推进；价格改革由“双轨制”逐步并轨，最终实行市场价格；对国有经济进行战略调整的同时，发展非公有制经济，建立以公有制为基础、多种所有制形式并存的混合经济；国有企业改革从主要依靠政府和政策，逐步转向主要依靠市场和法律，推进建立现代企业制度；对外开放从东南沿海逐步推向沿海、沿边和内陆地区；以经济体制改革为主线先行，逐步推进其他方面的改革。

从改革与稳定的关系方面看，中国较好地处理了改革、发展与稳定的关系。中国力求政治发展和经济发展的软着陆，在推进经济高速发展和社会整体性变迁的同时，没有出现国家的失控和政局的震荡。从改革和发展的策略来看，中国推行增量的经济改革，以渐进改革为主要的发展策略，同时进行必要的突破性改革。中国经济体制的成功转轨可能主要得益于中国政府对以下几个方面的准确把握：一是对政府在经济转轨中的作用有准确认识，始终保持政府的效能。二是无论顺境逆境，都重视和充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。三是注重建设适应市场经济要求的宏观调控体系，积极推进政府机构改革，转变政府职能。

结语：超越局限，建设更加有效的政府

在经济向市场体制转轨过程中，中国政府一直扮演着双重角色。一个是改革领导者的角色，另一个是改革对象的角色。一个是改革动力的角色，另一个是改革阻力的角色。这两个相互矛盾的角色，是由中国改革的性质和领导体制所决定的。这种双重角色的内在紧张关系形成中国政府进一步提升自己效能的障碍。面向未来，中国政府面临的挑战还很多。脱胎于旧体制的中国政府具有全能政府的特点，但正如田国强指出的那样：“全能政府不可能是有效政府。”张曙光也认为：“尽管中国政府组织、控制能力很强，但是在很多方面暴露了虚弱的方向。”总的看来，目前中国治理的结构是还是不均衡不稳定的结构。世界银行研究了世界上很多国家的政府，提出了衡量政府效能的三个条件：一是政府要有有效的决策系统；二是要有有效的服务和政策执行系统；三是要有基于个人能力和业绩的官员选拔系统。联系实际，我们这三个方面都存在很大的问题。田国强认为：“最根本的问题在于界定好政府与市场的关系和分工，必须以民主法治为枢纽来处理好它们之间的关系。”政府超强的能力对于转轨的中国是必要和有益的，但是对于日益成熟的市场经济则未必是。公共选择理论认为，政府不是神的创造物，它并没有无所不在和正确无误的天赋，它本身也是经济人。因此，政府权力必须置于社会监督之下，建立在民主意志之上，才能使之保持公正有效。为此，必须完善公共权力监督机制，防范由于监督失效导致的寻租行为所带来的腐败现象、资源浪费和管理低效的状况。这可能是中国面临的长期挑战。

作者：王前强

科学发展观与市场经济管理论文 篇3：

宏大的工程　宝贵的经验

今年是改革开放30周年，也是国有企业改革30周年。30年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各地区、各部门的大力支持下，国有企业改革不断深化，基本实现了与市场经济的有效结合，国有经济不断发展壮大，活力和竞争力明显提升，布局和结构不断优化，在国民经济中的主导作用进一步增强。一、国有企业改革发展的主要历程

30年来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节。随着改革的深入，国有企业实现了从政府行政机关的附属向市场主体的转变。这一过程，大体经历了三个阶段。

扩大经营自主权阶段。这个阶段从改革开放初期到党的十四届三中全会，用了15年时间。改革开放以前，国家对国有企业实行计划统一下达，资金统贷统还，物资统一调配，产品统收统销，就业统包统揽，盈亏都由国家负责，国有企业没有经营自主权。党的十一届三中全会提出，要让企业有更多的经营管理自主权。按照十一届三中全会提出的改革方向，先后在国有企业推进了扩大企业经营自主权、利润递增包干和承包经营责任制的试点，调整了国家与企业的责权利关系，进一步明确了企业的利益主体地位，调动了企业和职工的生产经营积极性，增强了企业活力，为企业进入市场奠定了初步基础。

制度创新和结构调整阶段。这个阶段从党的十四届三中全会到党的十六大之前，用了10年时间。十四届三中全会明确了国有企业改革的方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。党的十五大提出，要把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来。要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。要实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。在十五届四中全会通过的决定中，进一步阐明了国有企业改革发展的基本方向、主要目标和指导方针，明确了国有经济布局战略性调整的方向。这10年间，在国有大中型企业推进建立现代企业制度试点，采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式放开搞活国有中小企业。特别是1998-2000年，党中央、国务院带领国有企业实施了改革脱困3年攻坚，通过债转股、技改贴息、政策性关闭破产等一系列政策措施，减轻企业负担，推动企业技术进步和产业升级，促进国有企业的优胜劣汰，实现了国有企业的整体扭亏为盈，为国有企业持续快速健康发展打下了良好基础。

以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段。这个阶段以党的十六大为开端。针对长期制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题，十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。贯彻落实十六大精神，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规规章相继出台，在国有企业逐步实施了企业负责人经营业绩考核，国有资产保值增值责任层层落实，国有资产监管进一步加强。国有资产管理体制的创新进一步激发了国有企业的活力，国有企业改革取得了重大进展，进入了一个新的阶段。

二、国有企业改革发展的显著成效

经过30年的改革，国有企业的管理体制和运行机制发生了根本性的变化，国有经济的运行质量和发展速度有了显著提高，国有经济的控制力和影响力大大增强。

国有企业逐步成为市场竞争主体。改革开放初期的国有企业被称为国营企业，其实不是真正意义上的企业，仅仅是一个生产单位，企业对政府高度依赖，职工生老病死由企业统包，企业缺乏独立性和创造性。经过30年的改革，国有企业已经逐步成为市场竞争主体。

国有企业的社会定位发生了深刻变化，已经从社会组织转变为经济组织，成为独立的市场主体和法人实体。在国内市场上，国有企业在与外资企业、民营企业的平等竞争中显示出很强的实力，涌现出一批有影响力的知名品牌和行业排头兵。在国际市场上，一批国有大型企业尤其是中央企业已经成长为与跨国公司竞争的重要力量。

国有企业的企业形态发生了深刻变化。中央企业及其下属子企业的公司制股份制改制面由2002年的30.4％提高到目前的64.2%。一批大型国有企业先后在境内外资本市场上市，在A股市场的1500多家上市公司中，含有国有股份的上市公司有1100多家，在香港、纽约、新加坡等境外资本市场上市的中央企业控股的上市公司达78户。同时，国有企业法人治理结构逐步完善，股东会、董事会、监事会、经理层各负其责、协调运转、有效制衡的机制正在形成。

国有企业的运行机制发生了深刻变化。国有企业普遍实行了全员劳动合同制、全员竞争上岗和以岗位工资为主的工资制度，一些企业还探索了工资集体协商制度、企业经营者年薪制和股权期权激励制度，初步建立起管理者能上能下、职工能进能出、工资能升能降的新机制。中央企业通过市场化方式选用的各级经营管理人才约占总数的30%。一批企业建立了比较完善有效的面向社会公开招聘和全体员工竞争上岗、量化考核、收入分配与业绩挂钩的机制。

国有经济布局和结构不断优化。改革开放以前，国有经济遍布各个行业、各个领域。1978年，国有工业企业资产总额占全部工业企业资产总额的92%。改革开放以后，个体、私营经济分布领域不断拓宽，外资企业逐步进入，多种所有制经济并存的局面开始形成。随着我国社会主义市场经济体制的建立，国有经济的布局结构出现了较大变化。特别是90年代中期以来，中央提出“抓大放小”、“有进有退”、“从整体上搞活国有经济”的战略思想，国有经济布局结构调整的步伐明显加快。

国有经济比重趋于下降，但总量不断扩大，国家综合实力增强。以国有及国有控股工业企业为例，1998-2006年，全国国有及国有控股工业企业资产总额从7.49万亿元增加到13.52万亿元，主营业务收入从3.36万亿元增加到10.14万亿元，利润总额从525.14亿元增加到8485.46亿元。

国有企业数量明显下降，实力进一步向大型企业集中。1998-2006年，全国国有及国有控股工业企业户数占全国工业企业的比重从39.22%下降到8.27%。2006年，国有大型企业户数只占规模以上国有企业的2.31%，但资产总额、主营业务收人和实现利润所占比重分别达到35.91%,61.54％和63.25%,,2007年，国务院国资委监管的中央企业资产总额超过千亿元的43家，销售收人超过千亿元的26家，利润超过百亿元的19家，分别比2002年增加32家、20家和13家。在2007年公布的世界500强中，中央企业有16家，比2002年增加10家。

国有经济分布范围适度收缩，国有资本逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前，中央企业82.8％的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材约占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占75%。在国民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的25%,资产总额占75%，实现利润占到80%。

国有经济运行效率显著提高。30年来，体制的不断变革，增强了国有企业的市场主体意识，激发了国有企业的发展活力，企业管理水平和运行质量不断提升，经济效益屡创新高。实行扩大经营自主权的改革，调动了国有企业生产经营的积极性，企业经济效益明显回升，促进国民经济实现恢复性增长。国有企业改革脱困3年攻坚，扭转了国有企业全面亏损的局面，国有经济开始走上了持续快速发展的轨道。党的十六大之后，新的国有资产管理体制使国有资产保值增值责任层层到位，激励约束机制逐步完善，促进了国有企业运行质量和经济效益的显著提高。2002-2007年，全国国有企业销售收入从8.53万亿元增长到18万亿元，年均增长16.1%；实现利润从3786亿元增长到16200亿元，年均增长33.7%；上缴税金从6794亿元增长到15700亿元，年均增长18.2%。国务院国资委监管的中央企业资产总额从7.13万亿元增长到14.79万亿元，年均增长15.71%;销售收入从3.36万亿元增加到9.84万亿元，年均增长23.97%；实现利润从2405.5亿元增加到9968.5亿元，年均增长32.89%；上缴税金从2914.8亿元增加到8303.2亿元，年均增长23.29%；总资产报酬率从4.9％提高到8.3%，净资产收益率从4.3％提高到11.9%。这5年，中央企业平均每年资产总额增加1.5万亿元，销售收入增加1.3万亿元，实现利润增加1500亿元，上缴税金增加1000亿元。国有经济的快速发展和显著变化，得到国内外的广泛关注和普遍认可。

中国特色的国有资产管理体制初步建立。党的十六大以前，各级政府既行使公共管理职能，又行使出资人职能，国有资产监督管理职能分散在多个部门，对企业干预过多，无人对国有资产的保值增值真正负责。十六大和十六届二中全会明确了国有资产管理体制改革的一系列重大原则，归纳起来就是：“三分开、三统一、三结合”。“三分开”即：政企分开，政府授权国有资产监督管理机构对企业国有资产履行出资人职责，不直接管理国有企业；政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责；所有权与经营权分开，国有资产监督管理机构不得直接干预企业的生产经营活动。“三统一”即：权利、义务和责任相统一。“三结合”即：管资产和管人、管事相结合。

国资委作为国有资产出资人代表，以组建机构、健全规章为切入点，建立和完善国有资产监管体制框架；以经营业绩考核为抓手，层层落实保值增值责任；以财务监督和风险控制为重点，形成了一套强化出资人监管的制度和办法。推动中央企业完善公司治理结构，提高集团控制力，发展壮大主业，加强自主创新，强化风险防控，实现又好又快发展。5年的实践，初步探索出一条中国特色社会主义市场经济体制下搞好国有企业、发展壮大国有经济的路子。

三、国有企业改革发展的宝贵经验

国有企业改革发展的30年，是一个不断探索、不断实践、不断深化改革、不断自我完善的过程。总结30年的历程，以下经验是需要认真记取的。

必须不断解放思想，积极探索。30年国有企业的改革发展历程，是一次次解放思想、理论创新、积极探索的过程。十一届三中全会以后，中央开始调整国家与企业的责权利关系，采取扩权让利、承包经营、逐步放开市场与价格等多种方式，调动了企业和职工的积极性。从20世纪80年代开始，发展个体私营经济、试办经济特区到全方位对外开放，形成各种所有制经济的有效竞争，使国有企业看到差距，激发改革发展的紧迫感和使命感。党的十五大提出着眼于从整体上搞好国有经济，抓好大的，放活小的，对国有经济实施“有进有退”的战略性调整，是国有企业改革的重大战略转变，使优胜劣汰的竞争机制逐步形成，为国有企业的持续快速发展提供了制度基础。经过改革脱困、结构调整、技术改造、加强管理、完善国有资产管理体制等一系列积极探索，国有资本进一步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，国有经济呈现出较强的活力、控制力和影响力，在国民经济中的主体地位和主导作用进一步增强。

始终坚持市场化的改革方向。国有企业的30年改革，从本质上讲，是要适应社会化大生产和市场经济的要求，寻找一条公有制与市场经济相结合的有效途径。30年间，国有企业从政府行政机关的附属，逐步发展成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产与经营者，并在国内国际市场的激烈竞争中发展壮大，呈现出较强活力和竞争力，关键在于始终坚持了市场化的改革方向，按照市场经济规律进行自主经营，通过市场竞争，逐步发展成为具有独立法人地位的市场主体。改革开放30年，通过建立现代企业制度，完善公司治理结构，更是从体制和机制上强化了国有企业的市场主体地位，增强其市场化运作的适应力和自觉性。30年的改革发展，国有企业已经实现了向市场经济的过渡，国有经济与市场经济实现了有机结合。实践证明，遵循企业发展规律，坚持市场化改革方向，在市场经济条件下国有企业是完全能够搞好的。

依靠体制突破和理论创新实现攻坚破难。30年国有企业改革发展的每一个关键时刻，取得的每一项重大进展，都离不开体制突破和理论创新。十一届三中全会提出全党工作的着重点转移到社会主义现代化建设上来，才有了放权让利，给企业更多的经营管理自主权的改革举措，为国有企业进入市场奠定了初步基础。十二届三中全会提出有计划的商品经济，才有了“国家调节市场、市场引导企业”的指导方针。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，十四届三中全会进一步明确提出，国有企业改革的方向是建立现代企业制度。十五大提出公有制实现形式的多样化，十五届四中全会进一步明确股份制是公有制的有效实现形式，开拓了国有企业改革的新路径，股份制改革与资本市场的建立，增强了国有经济的发展活力，提高了国有资本的控制力。十六大提出深化国有资产管理体制改革，建立“三分开”、“三统一”、“三结合”的国有资产管理体制，突破了长期以来束缚国有企业发展的体制性障碍，开创了国有经济又好又快发展的崭新局面。

必须综合配套推进改革。30年来，党和政府始终把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，通过完善法制、体制、市场等外部环境，推动国有企业改革不断深化。从民法通则、企业法，到公司法、破产法、物权法，国有企业改革的法制环境日臻完善。从放权让利到减少和撤销政府经济管理部门、完善国有资产管理体制，国有企业改革的体制环境日趋健全。从计划、金融、投资体制改革到发展完善商品、资本、技术和人力资源等市场，国有企业改革的市场环境不断改善。从减员增效、下岗分流、实施再就业工程，到主辅分离辅业改制、分离办社会职能，再到建立和完善社会保障制度，为国有企业平等参与市场竞争提供了必要条件。没有综合配套改革，就没有今天国有企业改革发展的良好局面。

30年来，国有企业改革发展取得了显著成效，但仍然面临着许多深层次矛盾和问题。我们要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻党的十七大精神，加快国有企业改革步伐，推动国有企业实现又好又快发展，为夺取全面建设小康社会新胜利作出更大的贡献。

（原载《求是》杂志）

作者：李荣融