公共政策议程设置模式分析论文

摘要：从治理理性看，县级融媒体作为基层新型主流媒体，追求工具理性和价值理性的统一。舆论治理“下沉”作为当前整个社会治理重心下移的重要内容，具有丰富的语境内涵，包括历史语境、现实语境和政治语境。以下是小编精心整理的《公共政策议程设置模式分析论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

公共政策议程设置模式分析论文 篇1：

农民工工薪维权路径探索

摘要：基于范围和程度上的观察，农民工工薪维护问题已经成为了政策问题，并被纳入到了各级政府的政策议程之中。在该问题产生的复杂背景下，基于政策网络理论，可以清晰地分析该政策网络之中的多元参与者及其联络渠道，进而可以从整合资源、激发动力、形成机制等方面入手，以更好地解决该政策问题。

关键词：政策网络；农民工；工薪；权益

农民工这一特殊群体自改革开放后，大量进入到城市之中。为中国的城市建设和经济发展做出了巨大的贡献。到2009年11月底。全国外出就业的农民工已经达到了1.52亿人。然而，正是这样一群建设者，其自身的权益，特别是其工薪权益，往往得不到有效地维护，拖欠工薪、暴力讨薪的现象屡屡发生。每到重大节假日，在媒体中都会重复出现农民工讨薪的话题。2010年人力资源和社会保障部副部长杨志明指出，部分行业、部分地区仍存在侵害农民工权益的“顽症”，特别是拖欠农民212212资。基于上述背景，本文通过运用政策网络(policy network)模式，分析我国农民工工薪拖欠过程中相关参与主体之间的关系，为这一久治未绝的问题提供一种解决路径。

一、政策网络模式介绍

20世纪80年代初期，在美欧国家之中诞生了政策网络模式。政策网络正逐步成为公共政策学界的主流话语之一，它将公共政策过程视为多元利益群体复杂的互动博弈过程，而政策网络模式则是基于政策网络的现实，抽离出政策网络中参与者相互依赖、互动、自组织等特质。进而转化为一种分析政策现实的有效路径。该分析模式认为，社会中充满了影响各项政策的交织的、动态的、复杂的网络；每一个网络中都存在着多元参与者；每一个网络都由不同的参与者(节点)和联络渠道(连结)构成；在某些背景下，并非是政府完全主导了政策的制定过程，而是多元参与者互动的共同结果。现实社会中的公共政策过程，参与主体包含了政府及其职能部门，它们构成了若干节点：有鲜明的利益诉求的大大小小的利益团体，也构成了部分节点；一部分群体及个人虽无明显的政策诉求，但是因应形势的变化及对自身利益维护能力的提升，具备形成独立节点的能力。由于政策的制定与实施大多有明确的政策问题标的，所以在围绕某一或某些政策问题的政策议程中，不同的相关利益群体就会基于自身的利益而提出政策主张和政策实施建议，这一过程充满了博弈，而博弈的结果则取决于各方的实力及策略。由于中国农民工数量颇多，欠薪、讨薪现象频繁出现，使得中国农民工工薪维权的问题具有共性，因而它已经构成了一个政策网络。我们可以将政策网络模式作为分析农民工维护工薪权益相关政策过程的一种有益分析工具。

二、中国农民工工薪维权的政策网络模式分析

(一)参与主体

1.中央政府、职能部门与全国人大。在每年的全国人民代表大会及常委会上，由人大代表提出农民21232薪维权的相关议题，形成议案，并经讨论、通过形成具体议题的相关政策。它们在政策网络中具有绝对权威，是农民工工薪维权基本政策的主要制定者。这些基本政策表明了中央领导人及中央政府的态度，并用以指导地方政府的农民工工薪维权具体政策。近些年来，中央领导人及其中央政府，表达了对于包括农民工工薪维权在内的农民工的合法权益保护的高度关注和保护的决心；全国人大代表也提出了数量不等的议案及政策建议。

2.地方政府、职能部门与地方人大。它们同样掌握着权力，负责制定属地农民工工薪维权的具体政策，并执行中央和地方的相关政策，地方人大负责议题提案、政策制定及监督政策执行。它们在政策网络中同样是最强势的参与者之一。近些年来，一些地方政府纷纷制定和执行了维护农民工工薪的政策，地方人大也在一定程度上履行了相关职责，但是不同地方政府的政策结果却大不相同。值得注意的是，农民工输出地政府与输入地政府对于此问题的态度亦是不同，前者主张坚决维护，而后者的行为则是不同的地方政府有不同的做法。

3.用工单位。它是农民工工薪权益保障最直接的主体，直接负责其工薪的发放。在新劳动法颁布之后，一些用工单位侵害农民工工薪权益的方式越来越隐蔽，甚至钻法律的空子，或暗箱操作、官商勾结拖延工薪发放时间，致使农民工工薪维权难度大增，最终不了了之。

4.地方法院。它同样是权力部门，基于法律的角度，负责受理、调查、追讨农民工工薪拖欠的案件。一些法院针对农民工由于经济、精力有限无力打官司的问题，在司法程序上做出了一些调整，如北京市高级人民法院决定，在北京的建设领域农民工打官司讨要工钱，都可减、免、缓交诉讼费，并可免费申请法院在判决前先把工资执行回来。但是一些地方法院，在案件的审理过程中，也面临着对地方实力较大参与者的干预，影响了公平公正、及时执法的效度。

5.媒体。它们在农民工工薪维权政策网络中扮演着特殊角色，一方面它是问题揭露者，正是在媒体的报道下，才将农民工工薪维权在全社会形成一个普遍关注的问题，并且给一些部门带来压力，最终使一部分讨薪获得成功；另一方面它是农民工负面形象的塑造者，使一些城市公众形成了农民工肮脏、文化低下、有犯罪倾向等不良印象。这使得一些公众不能够正确地对待、接纳和认同农民工群体。

6.农民工。他们是农民工工薪维权政策网络中的最基本的参与主体，也是农民工工薪维权政策所保护的对象。这一节点虽然数目众多，但是并非是核心参与者，因为当前农民工作为二元社会结构框架下的特殊产物，在城市中的生存状态几近被边缘化，力量分散，维权渠道不畅，博弈能力低下。

7.相关非政府组织。它们是指那些涉及为农民工工薪权益维护的、独立于政府部门之外的合法组织。这些非政府组织的行为对于劳资冲突的化解、农民工工薪权益的维护、社会秩序的稳定起到了积极的作用，但是由于它们缺乏制度性的认可和保障，其实力还很弱小，发展面临诸多瓶颈。

8.工会。由于农民工从职业范畴分析，他们的确属于工人的范畴，与城市户口的工人并无本质不同。而《中国工会章程》中规定：“中国工会的基本职责是维护职工合法权益”。截至2008年3月，农民工人会的数量已经达到了近6200万，入会率达到了51％。由于农民工是工会的重要成员，维护农民工工薪的合法权益，顺理成章地成了工会的职责之一。但是一些农民工工会组织其相应的维权过于局限，主要以口头协商为主，农民工的工薪权益只能得到局部调解。

9.农民工家属。他们受到欠薪的影响最大。由于欠薪，基本生活资料得不到维系，老人无法赡养、病人无法医治、子女无法入学等，直接关乎农民工家属的生存与发展。在政策网络中，他们同样实力弱小，无法直接有效介入到政策过程中。

10.城市公众。作为政策网络中分布最广泛的节点，其力量也最为分散。城市公众一般认为，农民工是城市发

展中不可或缺的一部分，其基本的工薪权益应该得到保障和维护，特别是农民工在讨薪过程中的种种不幸，经过媒体曝光后，对其抱有强烈的支持同情态度；然而一部分公众，对农民工的评价却为“一般”偏下，…并不认可他们可以与城市户口居民同等享有失业救济、低保等社会保障权利。

(二)联络渠道

只有具备节点与节点之间的连接(联络渠道)，节点才能发挥作用，节点才能称之为真正意义上的节点。在农民工工薪维权的政策网络中，中央政府及其职能部门、全国人大虽然具有权威性，在农民工工薪维护政策的制定中，制定了较为公平、公正的公共政策，但是具体的实施重任落到了下级地方政府及职能部门中，实施的效果完全取决于他们：地方政府及其职能部门这一节点充当了多面角色，经济实力较强的地方政府会比较重视农民工的利益，而经济实力较差的地方政府，则往往有意回避企业在用工过程中拖欠工薪现象的事实；地方各级人大由于只有提案和监督的权力，往往与地方政府的政策行为保持一致；虽然新出台的劳动法在一定的程度上确实保护了农民工的工薪权益，但是用工单位为了自身的利益，往往有意设置若干陷阱，利用农民工维权政策中的漏洞以侵害农民工的工薪权益，并为其维权设置若干障碍：媒体虽然在农民工工薪权益维护的过程中发挥了一定的效力，但是媒体也在一定程度上致使农民工的负面形象在大众中传播；近些年来，地方法院充当了农民讨薪的先锋，也做出了很多有利于农民工的举措。但是法院相对而言都是被动的，大多是在欠薪发生后采取行动，此外，由于农民工收入低，法律知识缺乏，缺乏诉讼能力，加之举证难，农民工讨薪败诉的案件中80％缺乏证据：由于农民工流动性强、分布地域广阔，因而工会组织的覆盖面有限，此外，由于工会大多隶属于政府，其活动调解范围狭小，加之目前工会的制度的缺失，如我国法律法规中尚没有明确指出工会集体谈判权和罢工权，也没有规定其行政执行权，因而其维权力度较差。由于农民工在城市中的地位孤立、力量分散，他们越来越失去与诸多权力主体、既得利益集团抗衡的能力。虽然普通民众、非政府组织、媒体等节点对农民工工薪维权给予了极大热情和支持，但由于这些节点本身就是作为分散的，终究无法彻底解决该问题。

美国学者罗兹(R.A.W.Rhodes)把政策网络按照参与成员整合的程度、参与成员的类型、成员间资源的分配等因素，制成一个包含五种类型政策网络的谱系，其中有一种类型叫做议题网络(issue networks)，它的特点是参与人数很多，垂直互赖关系有限，水平的意见并未整合，因此是种不具有稳定关系的网络。可以明显看出，农民工工薪维护的政策网络就是属于议题网络的类型，农民工这一参与者还不能就该项政策议题与其他有实力的参与者展开实质性的平等对话，他们大多时候只能采用静默或暴力的非正式连接手段，将其对该问题现状的不满传递给有实力的参与者。所以，这就决定了农民工工薪被拖欠并非是偶然的，也决定了农民工在讨薪和维权过程中采用极端行为而导致悲剧不断发生。究其根本原因，就在于政策网络中的诸多节点力量对比不平衡，农民工权益保障联络渠道不畅通造成的。

三、政策网络中农民工工薪权益维护的建议

(一)强化农民I参与主体的资源整合

一方面，应提升农民工这一参与主体的自组织化程度。虽然农民工人数众多，但是由于其工作流动性强、分布地域过于宽泛，因而致使农民工缺乏组织性，这是在政策网络中博弈能力低下的重要原因。农民工必须借助于某一团体的力量来维护自身的利益。基于农民工产业工人的性质和工会的职责，工会——这一组织载体，应该是农民工合法提升自身力量的最便捷的方式。这就需要让农民产生入会的积极性，同时改善目前工会的境地，强化工会的独立自主性。此外，也应加强相关非正式组织的作用，它们的介入也是农民工参与主体资源整合的一条行之有效的路径。各级政府要承担一定的体制保障的责任。

另一方面，应提升农民工自身的正面形象。为了争取到城市公众的积极支持，必须改变其对农民工的负面印象。因此，农民工应重塑自己的形象，削减不文明行为和犯罪行为，减少与城市居民的隔阂和冲突。这既需要提升农民工的受教育水平，也需要通过各种平台，诸如借助媒体，增加与城市公众的交往，从而共同构筑融洽、共赢的和谐共存的生活空间和社会氛围。

(二)激发多元参与主体维护农民工工薪权益的动力

一方面，对于拥有权力的地方政府及其职能部门，最主要的就是改变其政绩考核制度。目前。由于它们都有追求GDP快速增长的偏好，其政绩考核指标忽视了社会的公平与公正，因此即使用工单位克扣了农民工工薪，但是其上缴了足额的纳税，就有意无意放松了维护农民工工薪权益的积极性。所以，将维护本地区社会公平公正发展，涵盖维护农民工工薪权益的保护，作为其政绩的综合衡量标准，则能有效激发其积极维护农民工工薪权益的热情。

另一方面，促使农民工这一最直接的参与主体具有更大的参与动力。一些农民工在遇到用工单位克扣、拖欠工薪的情况下，并没有想到或是认为能以合法的途径有效解决，所以更积极的动力用于以非法的途径加以解决，因此应该对其合理引导。此外应该在各级人民代表大会中增加农民工人大代表的数量，全国人大农民工代表胡小燕认为，“既然是人大代表就要知道自己代表谁。但一个胡小燕解决不了所有问题，3亿农民工需要更多代表”，农民工人大代表数量的增加，将形成一种明显的利益诉求维护机制。

(三)形成维护农民工工薪权益的持久机制

一方面，形成多元参与者的持久联动。这种联动应是正面的、积极的联动，不应是以固定时段(如重大节日)，被动的出于应付局面的需要。政府这一权力参与主体在完成上述的政绩考核标准转型后，应建立健全其清欠机构和清欠流程，建立分工负责制度，并予以资金保障、人力资源供给和技术支撑；加强公共部门、农民工、用人单位、媒体、普通民众的沟通与协作，搭建多方参与政策制定的渠道，构筑透明、互动、开放的政策网络。

另一方面，形成农民工的“卖方市场”。由于资本所有者与劳动者之间存在着雇佣与被雇佣关系，这在一定程度上，就会造成劳动者的被动地位。从总体上看，由于中国拥有上亿的农民工，这将会造成农民工的集体“贬值”和用人单位对农民工的集体“压价”，进而集体克扣、拖欠工薪。从中观层次看，农民工完全可以形成“卖方市场”。目前农民工往往汇集在一些经济发达的城市、南部地区，如果合理引导农民工流向不同的输入地，则会形成农民工供给小于或等于需求的局面，这样就会对用人单位形成压力，迫使其维护和提高农民工的工薪权益，这将极大地改变政策网络中农民工与用人单位这两个参与主体的力量对比，使之力量更集中于前者。

总之，针对目前的政策网络，在整合资源、激发动力、形成机制的基础上，以农民工作为参与主体，必将从根本上解决这一“顽疾”。

　责任编辑　梅瑞祥

作者：李琦

公共政策议程设置模式分析论文 篇2：

县级融媒体建设与舆论治理“下沉”

摘 要：从治理理性看，县级融媒体作为基层新型主流媒体，追求工具理性和价值理性的统一。舆论治理“下沉”作为当前整个社会治理重心下移的重要内容，具有丰富的语境内涵，包括历史语境、现实语境和政治语境。从实践层面看，要实现舆论治理的“下沉”，必须从三个方面强化县级融媒体的建设：第一，强化县级融媒体的技术开放性和易接近性，发挥其平台化的作用;第二，创新县级融媒体的内容生产，加大作为内容的政务服务供给;第三，树立用户思维，抓住小镇青年这一基层舆论主力人群，增强其自我身份认同和主流价值观念认同。

关键词：县级融媒体建设;舆论治理“下沉”;多重语境

2018年9月21日，中宣部在浙江长兴召开县级融媒体中心建设推进会，要求从“主流舆论阵地、综合服务平台和社区信息枢纽”三大功能领域建设县级融媒体，以实现其“更好引导群众、服务群众”的目标。作为中央的顶层设计，这无疑从结构功能层面对县级融媒体做了精准的定位。其中，作为基层社会的主流舆论阵地是其首要功能。从媒体融合国家战略和社会治理现代化的双重视角来看，县级融媒体作为媒体融合的“最后一公里”，作为与“中央厨房”分处两端的另一个现象级产品，不仅决定了现代传播体系建设的成功与否，更在很大程度上关涉基层社会的稳定、繁荣以及国家的长治久安。当前，伴随着抖音、快手等商业平台的“下沉”，小镇青年作为新意见阶层崛起，基层舆论拥有了很大的“可见性”，但其生态亦日益复杂多变，价值多元、新旧观念冲突现象较为明显，对社会整体的舆论安全构成了重要影响。因此，如何在创新社会治理的意义上建设县级融媒体，发挥其作为党和国家在基层的舆论阵地作用，减少底层社会冲突、凝聚共识，实现所谓的舆论治理“下沉”，是其题中应有之意。

一、县级融媒体作为基层新型主流媒体的内涵与治理理性

从整体来看，国家的媒体融合战略是在国家治理体系与治理能力现代化总体框架下推进和实施的。因此，在中国“城乡二元体制”的现实背景下，只实现中央级、省级媒体的融合发展，还不能达成治理现代化的全部目标，必须要将媒体融合推向纵深发展，要打通媒体融合的“最后一公里”，打造县域融合型主流媒体。2018年8月21日，习近平在全国宣传思想工作会议上提出，“要扎实抓好县级融媒体中心建设，更好引导群众、服务群众”，拉开了县级融媒体中心建设的大幕，各县级政府都把此项任务作为头等大事来抓。经过两年左右的建设周期，全国大部分地区都已完成了縣级融媒体中心的挂牌和初步建设任务。日前，按照《县级融媒体中心建设规范》等文件的要求，全国多数地区也已完成第一轮验收工作。

从建设的实际情况来看，全国大多数县级融媒体都是在充分整合属地的报纸、电视、广播、政务信息网以及省级平台资源的基础上，创新体制机制改革，升级改造“两台一网”，打造“智能APP+两微+抖音+快手”的新媒体传播矩阵，构建基层新型主流媒体。在生产运营中，县级融媒体普遍采用“中央厨房”模式，一次采集、多种生成，并强化“新媒体首发”理念，实施移动优先策略，构建“媒体+政务+服务”的运营模式。不同于中央级融媒体自主主导的建设模式，县级融媒体建设是由县级政府主导的，因此，可以整合县级行政区划内的全域资源，甚至省市一级的相关资源，尤其是政府资源。当前，无论是企业化运作的“长兴模式”“邳州模式”，还是财政扶持型的“玉门模式”，都是在强化传统意义上的媒介化内容生产的同时，把政务和服务作为“新内容”来进行建设，努力打造“指尖上的政务、电商以及文化服务中心”。因此，从以上的具体实践中可以看出，县级融媒体作为基层新型主流媒体，包含三个方面的内涵：

其一，从内容形态上来看，县级融媒体以全媒体技术为基础，强调不同技术形态的融合，追求内容的交互性、可视化、智能化等特点。

其二，从内容生产上讲，县级融媒体强调再造传统新闻生产流程，采用“中央厨房”模式生产的同时，亦强调对媒介机构边界的突破。在中国语境下，融媒体是政府与市场相互作用的产物①，县级政府资源已成为当下县级融媒体内容生产的基础性要素。

其三，从组织形态上来看，县级融媒体是整个县域媒介机构内容生产和媒介运作的平台和中心，富有体制机制的融合性，聚集了优质的内容资源、采编资源以及人才资源。

“创新基层社会治理是县级融媒体建设的内在要求与应然走向。”②正如许多学者所强调的那样，县级融媒体中心是国家治理能力现代化的“最后一公里”③，是治国理政新平台④，是区域治理枢纽⑤。而从行动者网络的视角来看，县级融媒体作为基层社会治理关系网络中的节点和行动者，其开放的技术性、丰富的资源性使其具备精准、高效的信息传播和管理能力，会大大提升基层社会治理的成效，并能增加基层社会的经济效益。这是其工具理性，外化为基层社会治理能力和治理体系的现代化。与工具理性追求手段有效和目标可达成相比，价值理性追求对一种内在价值的自觉信仰，无论该价值是宗教的、伦理的、美学的还是其他什么。⑥所以，对于县级融媒体的价值理性来说，这种内在价值即为维护基层社会治理的公共性，具体表现为：通过科学的运营管理，构建基层社会良好的媒介化景观;弘扬公平和正义，凝聚人心和力量，促进基层群众主动参与社会治理的全过程;坚持人本主义理念，积极传播社会主义主流文化和价值观念。毋庸置疑，追求工具理性和价值理性的统一，或者说工具理性服从于价值理性，在强调社会效益和公共价值的基础上，提升治理效率，创新治理方式，以达到一种善治的目的，是县级融媒体参与基层社会治理的内在逻辑和终极诉求。

二、舆论治理“下沉”是社会治理重心下移的重要内容

党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，要发挥基层社会组织的作用，构建多元主体参与的共享共治的治理新格局。⑦党的十九届四中全会再次提出，“要下移社会治理重心，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，提供精准化和精细化服务”⑧。作为国家的顶层设计，之所以强调社会治理重心要下移，一方面是国家治理体系和治理能力现代化建设的需求，是价值导向，是社会主义制度优越性的具体体现，另一方面正如习近平所说：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”⑨在改革开放40多年的发展历程中，基层社会治理水平整体不高。伴随着城市经济的飞速发展，基层社会尤其是农村社会的结构性矛盾比较突出，边缘人群和弱势群体较集中，社会心态较复杂，治理难度较大，且群众参与基层社会治理的制度化渠道也没有形成。因此，必须要推进社会治理重心向基层下移，提升社会整体治理水平，在强调从过去单一的政府管理向多元主体参与的协同治理转变、发挥基层群众主体作用的同时，要把更多资源、服务下放到基层，重在解决基层社会发展中的矛盾和问题。

舆论治理是对舆论的导流，是社会治理不可或缺的组成部分，两者存在一致性，密切关联，互为条件。⑩当前网络空间与现实社会空间的互嵌日益加深，社会治理的问题、对象以及过程逐渐网络化，社会治理逻辑深受互联网技术逻辑的影响。因此，网络舆论作为一种技术赋权的产物，作为网络空间言论的总和，也越来越能反映社会治理的问题和成效，并对社会治理的行动产生直接影响。因此，在网络时代，对舆论进行治理，使其能够在一定范围内准确表达社会活动和社会需求，既是有效社会治理的保障，又是社会治理的重要内容。从实践层面来看，伴随着网络公共事件的频发，网络舆论生态的良性建构面临各种挑战，“情绪化”“民粹化”“反智化”等非理性因素对舆论场形成型构作用，舆论安全成为社会安全的重要表征，舆论治理则成为当前社会治理的重要内容。

基于以上分析可以看出，社会治理重心下移必然要求舆论治理的重心下移，即为本文所说的舆论治理“下沉”。这里使用“下沉”这一从经济学借用过来的概念，意指舆论治理要适应技术环境和社会的变化，要向纵深发展、向基层倾斜。其内涵体现在三个层面：

其一，强调作为客体的基层舆论之于全局舆论的重要性。随着基层网络社会的发展和媒介格局的演变，尤其是移动互联网技术在县乡一级行政区域的“下沉”、扩散和使用，基层舆论拥有了很大的“可见性”。这种可见性打破了城乡二元体制下城市中心主义的舆论格局，实现了城乡舆论一体化，基层舆论安全事关全局舆论安全。

其二，舆论治理主体的变迁，凸显基层群众的主体性作用。传统意义上的基层舆论治理，主要强调政府和媒体的单方面引导和管理，缺乏公众的广泛和有效参与。

其三，强调人才、工具、政策等治理资源要向基层输送，强调要在第一时间、第一地点对基层社会舆情事件进行很好的引导，以巩固党的舆论阵地、宣传党的声音，又强调通过重构政府、群众以及媒体之间的关系，改善基层社会权利结构关系，进而实现基层社会心态和情感结构的调整，达到深度治理的目标。从创新治理的视角来看，舆论治理“下沉”是一种善治逻辑，其治理理念、治理主体和治理方式都发生了根本性的变革，能够实现公共利益最大化，将会有力地解决主流媒体舆论治理中的“底层真空”问题，重构基层舆论生态。

三、舆论治理“下沉”的多重语境分析

舆论治理“下沉”这一话语表述，在充满空间形象性和动态性的同时，也具有丰富的融媒体时代的语境内涵。这些语境既在很大程度上描述了“下沉”的具体原因，也基本型塑了基层舆论治理的价值和目标定位。

1.历史语境：县级传统媒體舆论引导不足

目前，全国有2800多个县级区域，生活着约70%的总人口。但是作为最底层、最贴近群众的县级媒体，却无法在基层社会进步与发展中发挥好资源配置的作用，没能连通好社会，没有沟通好政府和群众之间的关系，也没能扮演好舆论监督和引导的角色。县级媒体既是地方政府的耳目喉舌，也是基层群众的耳目喉舌，但受观念、权力以及利益格局的影响，传统媒体缺少足够的舆论监督能力，常常处在“监督难”和“难监督”的一种困惑局面。[B11]而舆论监督和舆论引导互为表里、辩证统一，舆论监督能力的或缺导致了媒体公信力、影响力的不足，进而带来舆论引导能力的不足。所以，群体性事件甚至是恶性群体冲突事件，包括官民冲突、邪教和反社会事件等，往往容易在基层社会发生。

实际上，从20世纪80年代起，县级传统媒体走过了近40年的发展历程，但依然存在内容品质低、同质化程度高、竞争能力弱、影响力低等诸多问题难以解决。按照传媒经济学的观点，这主要是由于中国经济发展不平衡，县域经济整体落后，基层社会的信息消费和文化消费不足，媒体生存发展的市场机制不成熟、不完善。所以，中国的县级传统媒体大多时候是以一种典型的“结构性过剩，但实质性短缺”而存在。这种“实质性短缺”即是指其舆论引导力、影响力的短缺，无法对基层社会形成关系整合、文化融合、经济撮合的作用。正如有学者所说，中国的县级传统媒体是一个数量庞大但又长期游离于大众视野之外的媒体族群。[B12]

2.现实语境：基层舆论格局复杂多变

县级媒体作为基层主流媒体缺少一定的话语声量是事实，但这不意味着基层的信息传播就是“一潭死水”。随着移动互联网发展的“提速”“扩容”和“广覆盖”，基层社会的信息传播也被激活，人际交往也进入了媒介中介化时代，虽然基层官方舆论场相对沉寂，但基于移动商业平台的民间舆论场却众声喧哗、一派热闹景象。

众所周知，2018年被称为互联网消费“下沉”市场崛起的一年。“下沉”市场巨大的用户红利，使得抖音、快手、趣头条、拼多多等商业平台如雨后春笋般迅猛成长。同时，淘宝、京东等电商平台的业务也已经从大城市“下沉”到县域甚至乡镇。这些“下沉”的商业平台在繁荣基层社会物质文化和精神文化消费的同时，也在很大程度上改变了基层社会的信息传播模式和舆论生态。借助智能手机，微信、短视频、视频直播、头条号等网络应用在基层流行，成为基层群众“分享生活、展示自我、娱乐狂欢、表达情感、排解压力甚至创新创业的新平台”[B13]。随之，各种政治思潮、消费主义思潮、亚文化、“土味文化”甚至封建迷信等也开始广泛传播。同时，基层社会的“营蝇式腐败”、利益冲突等结构性问题也通过互联网发酵、放大，形成较强的负面舆论压力。基层的舆论生态呈现出复杂、多变的态势。因此，如何在这种新旧冲突、价值多元的复杂舆论格局中实现基层社会的舆论治理创新，传播党的声音和主流价值观念，寻找多元主体话语的合意空间，为乡村振兴战略和城乡融合发展战略建构良好的舆论环境，是县级融媒体建设亟待解决的一个现实课题。

3.政治语境：小镇青年意识形态安全日趋重要

小镇青年这一概念较早起源于对电影观众的研究，主要指“二三线城市及以下城市、县城、乡镇观众”[B14]。但是，随着网络消费“下沉”市场的兴盛，其概念开始泛化，三四线城市及以下区域年轻的网络消费群体都被统称为小镇青年。当下流行的趣头条、拼多多、抖音、快手等网络平台目前是小镇青年最大的聚集地，除了作为观众和消费者，他们也是表演者和内容生产者。《2019小镇青年报告》的数据显示，2018年，2.3亿小镇青年在快手上发布了超过28亿条短视频，播放量超过2.6万亿次，获赞数超过800亿，评论数超过180亿条。[B15]作为一个新的文化消费群体和最大的网络用户增量，小镇青年这个在传统媒体时代失语甚至被污名化的群体，不仅在媒体“下沉”时代得以发声，而且作为一个新的意见阶层，还可能因其强有力的网络行动力引领互联网舆论和基层社会思潮的发展。因此，小镇青年的意识形态安全是一个日趋重要的政治问题，不仅关乎基层社会的政治稳定，更关乎国家的未来和发展。

从当下来看，小镇青年的意识形态安全和舆论引导统合于两个政治话语框架之中。一是中国共产党历来所重视的青年政治思想教育框架。青年不是单指年龄属性的问题，而是指青年群体被社会看待、理解的方式。在当代中国语境下，青年这一概念富有丰富的政治文化内涵。2019年4月30日，在纪念五四运动100周年大会上，习近平指出：“青年是整个社会力量中最积极、最有生气的力量，国家的希望在青年，民族的未来在青年。”[B16]二是乡村振兴战略的国家政治话语框架。乡村振兴战略是党的十九大作出的重大战略部署，是全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。而小镇青年既是乡村振兴的受益主体，也是行动者和生力军，直接影响乡村振兴的成效。

四、作为舆论治理“下沉”实践的县级融媒体建设：平台、内容与用户

综上所述，舆论治理“下沉”面临着时间上的紧迫性和影响因素的复杂性。但何以实现“下沉”？从当下中国媒体与舆论格局之间的关系以及创新基层社会治理的意义上来看，唯有充分实践县级融媒体的建设，在实践中创新、在创新中实践，将基于县级融媒体的信息传播有效地嵌入基层社会生活实践当中，创新内容供给和用户管理，充分发挥其作为基层舆论治理行动者的组织、动员和服务的功能。

1.强化县级融媒体的技术开放性和易接近性，发挥其平台化的作用

县级融媒体具备“开放、激活、整合以及服务”等属性，属于典型的平台型媒体，既“拥有媒体的专业编辑权威性，又拥有面向用户平台所特有开放性的数字内容实体”[B17]。

其一，从内容端来说，要强调对技术的开放性，包括对5G、云计算、短视频、航拍、VR/AR以及智能化技术的综合使用，追求内容生产和传播的全媒体化、移动化和交互性，以提升县级融媒体的传播力、影响力，进而提升其舆论引导力。新冠疫情期间，全国很多县级融媒体都充分利用航拍、短视频、H5、直播等技术进行传播，收获了无数的点击量，发挥了重要的疫情舆情引导作用。

其二，从用户端来说，要强调技术的易接近性，以建构多元主体参与内容生产和传播的格局。基层群众是县级融媒体的目标用户，但其信息素养整体不高。要使其成为县级融媒体的忠实用户和内容“产消者”，动员其发挥舆论治理主体的作用，必须要强调技术的易用性和可接近性，以使更大范围内的基层群众参与舆论对话和沟通，凝聚共识，促进问题的协商解决。例如，当下作为县级融媒体重点发展的APP，要能够通过各种易用技术嵌入基层社会的社交关系、匹配用户场景，实现用户的畅通使用，无论其是否有残障、语言或技术限制。

其三，从平台端来说，强调其连接性。县级融媒体作为一个基层治理枢纽和平台，要提供各种服务和连接的渠道、端口，除了强调连接政府、企业以及其他社会组织，以提供整合性的服务之外，还包括和省级技术平台或其他综合运营管理平台的连接，实现治理资源、工具以及人才的“下沉”，进而有能力对区域舆情进行实时监测、精准研判和科学处置。

2.创新县级融媒体的内容生产，加大作为内容的政务服务供给

虽然从外在功能上讲，县级融媒体中心被作为治国理政新平台、基层治理枢纽，但是“其本质属性仍为新闻媒体，其参与社会治理的主要方式必然是‘传媒化’的，即通过完成基于融合平台的信息传播与公共服务来实现治理的功能”[B18]。因此，县级融媒体要实现舆论治理的“下沉”，必须要创新其作为媒体平台的内容生产，以内容为本，融入基层社会生活实践。

其一，要充分发挥其媒体属性和本职功能，加强本地化新闻的生产和传播，聚焦基层公共政策、公共事件和公共生活，设置公共议程，发挥基层舆论引导和监督的功能。例如，邳州银杏融媒体的《政风热线》、长兴融媒体的《直击问政》以及宁波鄞州区融媒体中心的《向人民报告》等视频新闻节目，通过问政的形式实施具有建设性意义的舆论监督，以具体问题的解决为目标，满足基层群众的诉求，既“叫好”又“叫座”，有效地疏通了群众情绪的淤积、维护了基层社会的稳定。

其二，要强化作为内容的政务服务的供给。2019年1月发布的《县级融媒体中心建设规范》，明确将媒体服务、党建服务、政务服务、公共服务、增值服务等作为县级融媒体中心的业务类型展开规划。其中，政务服务作为核心服务，就是要让“信息多跑路，让群众少跑路”，以提高政府的服务力、公信力和亲和力，改善紧张的“官民对立”关系，调节基层社会心态，进而实现基层舆论的深度治理。这就要求县级融媒体能够盘活基层政府执政资源，打通基層政府部门之间的壁垒，强化信息公开和发布，以满足基层群众社会生活的刚需。这是融媒体区别于传统媒体的关键之所在，也是融媒体能够实现基层舆论深度治理的能力之所在。

3.树立用户思维，抓住小镇青年这一基层舆论主力人群

如前文所述，小镇青年是基层网络社会生活中的主体，相对于中老年群体拥有更多的话语能力和话语资源，是县级融媒体与商业化媒体平台流量之争的关键，也是基层舆论表达与沟通的主力人群，直接决定舆情事件的发展和舆论生态的良性建构。所谓舆论主力人群，即那些直接参与舆论生产与扩散的人群。相对于网络围观者的观而不语，主力人群拥有很大的行动力和动员能力，在舆论事件中通过积极点赞、评论和转发，以表达观点、情感和态度。[B19]因此，县级融媒体建设要树立并强化用户思维，紧紧抓住小镇青年这一基层舆论主力人群，强调定制化、个性化的内容和服务的提供。

其一，要以正确的政治观念和意识形态引导、教育小镇青年。针对这一活力群体，要创新宣传内容和手段、转换话语方式，深挖县域本土红色文化、历史文化以及传统文化资源，增大爱国主义、传统文化等精神文化产品的供给，增强小镇青年的政治认同、国家认同和民族认同。

其二，要通过各种服务机制、激励机制以及社交化传播机制的建构，增强县级融媒体作为基层平台型媒体的用户黏性，动员小镇青年积极参与平台内容的生产与创作，创新日常生活实践和乡村文化的表达方式，讲好乡村故事，增强自我身份认同和主流价值观念认同。

五、结语

县级融媒体生长于政治、社会与资本的三重逻辑之下，具有典型的中国特色媒体融合的特点，既是国家实施媒体融合战略的产物，彰显的是国家意志，也是中国社会改革发展的产物，满足的是基层社会治理需求，还是传媒资本寻求新的市场空间的产物，体现的是媒介市场“下沉”的逻辑。当前，县级融媒体的建设发展进入高峰期，全国不少县区在硬件建设上大多都是高起点和高标准，投入少则几百万元，多则上千万元甚至上亿元。但是，能否真正实现舆论治理“下沉”，满足社会治理重心下移的需求，光靠资本、技术还远远不够，必须坚持县级融媒体建设的平台化思维，遵循媒体逻辑，强化运营、服务和管理，实现用户“下沉”、内容“下沉”和渠道“下沉”，以此建构基层社会平台化、媒介化的生活空间。

注释

①尚策：《融媒体的建构原则与模式分析》，《出版广角》2015年第14期。

②羅昕、蔡雨婷：《县级融媒体创新基层社会治理的模式建构》，《新闻与写作》2020年第3期。

③朱春阳：《“单兵扩散”与“云端共联”：县级融媒体中心建设的基本路径比较分析》，《新闻与写作》2018年第12期。

④宋建武、乔羽：《建设县级融媒体中心 打造治国理政新平台》，《新闻战线》2018年第23期。

⑤张诚、朱天、齐向楠：《作为县域治理枢纽的县级融媒体中心建设刍议——基于对A市的实地研究》，《新闻界》2018年第12期。

⑥[德]马克斯·韦伯：《经济与社会（第一卷）》，阎克文译，2010年，上海人民出版社，第114页。

⑦青连斌：《推动社会治理重心向基层下移》，《政策瞭望》2018年第7期。

⑧《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》2019年11月6日。

⑨姜晓萍、郭金云：《全面践行新发展理念开创社区发展治理新境界》，《先锋》2017年第9期。

⑩张涛甫：《寻找社会治理与舆论治理的最佳切口》，《人民论坛·学术前沿》2016年第5期。

[B11]康伟、屠国苗：《基层广电媒体“舆论监督+”模式探索》，《中国广播电视学刊》2017年第5期。

[B12]朱春阳：《县级融媒体中心建设的任务、核心问题与未来方向》，《传媒评论》2018年第10期。

[B13]张爱凤：《“底层发声”与新媒体的“农民叙事”——以“今日头条”三农短视频为考察对象》，《广州大学学报》2019年第7期。

[B14]尹鸿、孙俨斌：《2015年中国电影产业备忘录》，《电影艺术》2016年第2期。

[B15]《快手小镇青年报告：发布超28亿条短视频 视频播放量超26000亿次》，搜狐网，https：//www.sohu.com/a/311937324_100106801，2019年5月5日。

[B16]习近平：《在纪念五四运动100周年大会上的讲话》，《人民日报》2019年5月1日。

[B17]喻国明、焦健、张鑫：《“平台型媒体”的缘起、理论与操作关键》，《中国人民大学学报》2015年第6期。

[B18]邹军、荆高宏：《社会治理视域中的县级融媒体中心：意义、路径及进路》，《传媒观察》2019年第10期。

[B19]葛明驷：《后真相时代网络民粹主义主导舆论的机制及其治理》，《东岳论丛》2020年第5期。

责任编辑：沐 紫

Construction of County-level Converged Media and "Sinking"  of Public Opinion Governance

Ge Mingsi

Key words：construction of county-level converged media ; "sinking" of public opinion governance; multiple contexts

作者：葛明驷

公共政策议程设置模式分析论文 篇3：

西方问责制研究及其借鉴

摘要：西方学者近十几年来对问责制的大量研究，其研究内容包括概念界定、类型分析、运行模式解析等问责制的相关理论，形成了比较成熟的体系。我国行政问责制研究起步晚，主要集中在困境的分析以及解决策略上，对其理论基础研究少，本土化问责制研究落后。问责制研究仍然是当前中国学术界的一个迫切任务。

关键词：问责制；行政管理；本土化

问责制作为西方的舶来品，最初产生于工业领域，经过几十年的发展，已经有了比较成熟的研究体系，从最初的概念研究到后面的系统分析以及比较研究，问责制始终是西方学术界长期关注的话题。由于问责制与社会发展进程紧密相联，其多变的实践模式和丰富的内涵既受社会变革的影响，也非常显著地反作用于社会进步。这一方面增加了问责话题对学术界的吸引力，另一方面也增添了研究的复杂性。本文通过对西方问责制相关理论的解读和辨析，进而对问责制的成果进行理性的归纳和评价，旨在对我国问责制理论本土化研究和具体实践提供一定的理论借鉴。

一、问责制的概念及特征

(一) 概念界定

“问责制”源于英语单词accountability，从历史学和语义学的角度来看，问责制与会计有关，关于问责制的概念可以追溯到威廉统治时代。1066年诺曼人征服了英格兰，威廉下令国内所有的财产拥有者必须向固定的机构汇报自己的财产情况，这一目的不单单是为了获取税收，它同时是良政治理的基础。20世纪初期，这种形式发展为中央集权的审计机构监督其他中央的行政机构，并且各行政机构需要每年一次的报账。到了20世纪末期，这种以报账形式的问责发展到了更为宽泛的行政问责，由原初简单的财务审计到后来问责公共机构的所有行为。问责制在其发展过程中始终是透明、公平、民主、效率、回应性、责任的代名词。特别是在美国，问责制经常用作良政治理的代名词。问责制意味着公共机构在最低价格前提下提供最好的公共服务。

Koppell认为问责制至少有五个维度：透明、责任、控制、回应、义务。[1](94)但是，这样宽泛的概念界定很难确定哪些官员或者组织需要问责，因为这五个维度不能在同一程度上进行操作化，比如透明这个维度，可能对问责制起到作用，但是它却不必然是问责制的构成部分，问责制从宽泛的角度进行概念界定是具有争议性的。

从更加科学的角度来看，问责制不仅仅只是一个政治术语，它关系到具体的问责实施，Stewart Smyth 把它定义为：问责制是行动者与问责者之间的一种关系，行动者有义务汇报和证明自己的行为，问责者提出相关的质疑以及给予恰当的惩罚或奖励，行动者需要承担自己的行为所带来的结果。[2](30) Robert认为，问责是一种社会关系形式，它用符号反映实际行为的相互依存，这种相互依存既涉及道德维度也涉及策略的维度，是制度化的社会实践，通过它可以反映行为与关系的环境和结果是社会生活特别是组织生活的中心，通过它的履行，人们认识自我，以及自身行为对别人的影响。[3](40?61)

从宽泛意义上来看，Hall，Bowen & Ferris认为问责制可以用来描述很多现象。在组织领域内，问责制可以作为框架描述态度、行为以及企业内不同层次的各种机制。[4](405?413)问责制的概念表述众多，且没有哪

收稿日期：2011?07?08；修回日期：2012?03?30

基金项目：教育部人文社会科学青年基金“问责制视野下官员复出的现状、问题及机制构建研究”(10YJC630081)；中南大学创新资助项目“社会问责在官员复出中的现状调查与对策研究”(2011ssxt006)

作者简介：胡春艳(1977?)，女，湖南郴州人，中南大学公共管理学院副教授，主要研究方向：公共政策，国家公务员制度.

一个得到普遍认可，西安交通大学的赵红按照提出年份整理了1983年至今学者对问责制的一些概念表述，在这个表中作者详细地列举了不同时期各学者对问责制的概念阐释，这对帮助大家理解问责制的内涵有着积极的作用。[5](559?560)

(二) 问责制的特征

从上述西方学者对问责制概念的表述中，我们可以发现问责制有两个重要的特征，一是行动者对行为的记录解释，这种记录可以是财务记录也可以是非财务记录。二是问责主体需要对行动者的行为进行评估并给予适当的评估结果(包括制裁和奖励)。

当前大多学者是从委托?受托关系的角度来界定问责制，笔者认为从动态的过程来看，问责制具有以下特征：

第一，问责制是一种关系。这是一种包括两者互动的关系，这两者无论是委托者/代理者还是问责者/被问责者，都必须要有双方的参与。

第二，问责制是一种交换。一方面问责必须有权威或资源的转移，另一方面也有某种形式的陈述和报告。

第三，问责制是一种控制。问责主体有权利建立一种控制机制，不管是奖励还是惩罚、夸奖或责备，控制机制是问责制的有效成果，它保证了政府、组织的透明性、回应性和责任性。

第四，问责制是一个过程。问责制是一个过程突出地表现为它的三个运行阶段：其一，信息阶段。代理者把自己的行为和表现向委托者汇报。其二，辩论阶段。问责者和行动者就行动者的行为进行讨论，问责者希望行动者提供更多关于其自身的信息，并对行动者的行为进行裁决，行动者将回应问责者关于提供更多信息的要求，并就问责者的相关问题进行回答。其三，制裁阶段。讨论结束以后，问责者表达详细的判决结果，并给予一定的制裁，包括罚款、停职、奖励等等。

二、问责制的类型

(一) 西方学者对问责制的分类

关于问责制的类型，许多西方学者都作了详细的研究：

Stewart提出五层次的“问责制阶梯”包括：正直守法的问责制，即总体上确保资金按授权要求恰当使用；过程问责制，即代理人遵守特定程序的适当性；业绩问责制和程序问责制，这两类问责制类似，关注整体的工作绩效和预定的目标是否达到；方针问责制，这涉及目标与程序不明确、不确定时的问责制关 系。[6](125?130)

Sherer和Kent区分了内部问责制和外部问责 制。[7](26?50)

Munro和Hatherly认为除了关注上下级之间的层级问责制，还应考虑同一层级的水平问责制。[8](369?395)

Laughlin R.将问责制分为共有问责：问责主体和对象之间缺乏一整套正式地行为期望和信息供应关系，问责效率较低；契约问责：问责主体和对象之间的关系由一整套正式、清晰的制度所界定，问责效率高。[9](97)

Dwivedi 和Jabbra把问责制分为行政问责、法律问责、政治问责、专业问责、道德问责。[10](17?38)

Romzek和Dubuick把问责制分为等级问责、法律问责、专业问责、政治问责。[11](227?238)

Sinclair把问责制分为政治问责、公众问责、管理问责、职业问责和个人问责。[12](228?231)

Behn则把问责制分为结果问责、过程问责和财务问责。[13](30?100)

根据以上专家对问责制的分类,我们大致可以看到，问责制主要包括民主问责、行政问责、等级问责、社会问责、道德问责、法律问责、专业问责，其中，民主问责、社会问责、等级问责是属于垂直问责的范畴，道德问责、专业问责、行政问责、法律问责属于平行问责的范畴。

(二) 几种典型的问责制类型

1. 平行问责和垂直问责

奥多纳阐述了一种被他称为“平行问责”的问责模式。奥多纳是这样定义平行问责的：它是指存在这样的国家机构，它们在法律上有能力也获得了授权，事实上也有意愿和能力来采取各种行动，包括从日常监督到对其他代理人和国家机关的(可以被认定为)非法行为或疏忽采取法律制裁或者提出弹劾。[14](38) 平行问责主要是一种平等主体之间的问责，包括立法部门、司法部门、利益集团、顾客和媒体。平行问责要求行政官在政府内部以“平行沟通的”方式向其他官员和其他部门报告。在现代民主中，最经典的平行问责主要是议会对政府的监督，或者更准确的说，是议会和政府之间的互相监督，在奥多纳看来，“要使得这种问责是有效的，必须存在这样的机构，它获得授权并且也愿意监督、控制、修改和/或惩罚其他机构的非法行为。前一种机构不仅必须有权力来这样做，而且需要在事实上具备足够的相对于后者的自主性”。[14](39) 这样的问责机构在传统上包括立法、司法和行政机构，在现代多元民主政治下，还包括其他各种监督机构、审计机构和政府监察官等。行政部门通过政策制定、规章制度、行政监察、人事监督、人事任职提名或免职提名控制官僚机构。立法部门通过设定策制定、规章制度、行政监察、人事监督、人事任职提名或免职提名控制官僚机构，司法部门通过司法审查控制官僚机构。

垂直问责则是要求行政官以“向下的”方式向公众报告。选举问责本质上是一种“垂直问责”机制，是各种政治问责机制中的一种。根据奥多纳的定义，垂直问责包括“选举、通常可以不受国家的压制而表述出来的社会需求，以及新闻媒体常规性地报道的那些至少是比较明显的此类需求和那些显而易见的公共机构的错误行动”。[14](30)选举问责是建立在这样的假设之上的：“通过相当公平和自由的选举这一手段，公民可以通过投或不投支持票给他们或他们支持的候选人，而在下一次选举中对在职者进行奖惩”。[15](28) 另外，当前的社会问责、等级问责也属于垂直问责，但是，社会问责不再像选举问责那样依赖于选民的投票，也不像选举问责那样受制于时间限制，而是可以随时启动的问责，其主要包括公民团体、非盈利组织、社会运动和政府监察官以及媒体。平行问责和垂直问责的具体对比分析如图1。

图1 平行问责和垂直问责对比分析

另外，萨莫罗维茨和佩鲁诺蒂进一步从谁控制、控制政治家的机制和控制官僚的机制等三方面对平行问责和垂直问责机制进行了区分(表1)。[16](147?158)

2. 民主问责、行政问责、法律问责、社会问责

美国学者邓恩对涉及问责研究的文献进行了大致的分类，认为学术上对问责的研究文献可以分为两类，一类是从民主理论的视角研究问责，另一类是从公共行政的视角研究问责。[15](3) 从民主理论视角研究的一般是民主问责，但是在许多文献中，民主问责往往习惯以政治问责的概念出现。民主问责关注的是选任官和公众两者之间问责关系的界定及其对政府构成的影响，按照民主理论的界定，问责被视为所有依据宪法程序获得授权的政府官员向公众应尽的职责。[15](3) 民

表1 平行问责、垂直问责对比研究

谁控制 控制政治

家的机制 控制官僚

的机制

平行问责 行政部门 否决 政策制定、规章制度、行政监督、人事任命提名或免职提名

立法部门 弹劾、调查、再否决 政策制定、规章制度、行政监督、人事任命提名或免职提名

司法部门 司法审查 司法审查

其他 惩罚权、

调查权 惩罚权、

调查权

垂直

问责 选举

问责 政党/会代表 政治代表 规章制度

政策设定 政策设定

公民 投票 —

公民团体、

非盈利组织

和社会运动 社会动员和

公开揭露 社会动员和

公开揭露

监督机构

的调查 监督机构

的调查

社会

问责 议程设定 议程设定

政府监察官 揭露、起诉 揭露、起诉

媒体 调查和

公开揭露 调查和

公开揭露

议程设置 议程设置

主问责关注的是政治选举制度、议会制度和话语对公共行政的影响。从公共行政视角研究的一般是行政问责，行政问责所关注的是政务官和公众之间的问责关系。法律问责来源于由宪法、法律、法院和契约责任所形成的公共行政与行政部门之外的法律行为体之间的关系。法律问责内容关注的是行政部门及其人员在行政工作和行为中对法律规章的遵守情况。法律问责体现的是一种外部实现机制审计和政府部门，绩效评估是法律问责的一般表现形式。社会问责是一个正在发展的进程，世界银行把它界定为：一种构建问责的途径，社会问责依靠公民的参与，在一般市民或公民社会组织直接或间接参与的基础上推动行政问责的发展。[15](4)社会问责机制包括许多问责行为和问责工具。公众、非政府组织和媒体可以利用问责机制对公共权力拥有者进行问责，社会问责往往是在需求的推动下自下而上地得以发展。这四种问责的具体关系对比见表2。

表2 四种问责形式的对比分析

问责形式 问责主体 问责对象

民主问责 选民、议会 选任官

行政问责 公众、利益团体、社区团体、媒体 政务官

法律问责 法院 行政官员

社会问责 公民团体、非盈利组织、媒体 行政官员

和当政者

三、问责制的运行模式解析

西方学者们对于问责制的结构解析有比较系统的研究，从最初80年代末gary以结构图的形式来表现问责制的关系，到90年初LaughIin、Mark Bovens等进一步丰富问责制的结构图，再到20世纪初世界银行完善了问责制的结构图，其间问责制的关系结构图历经了十几年的发展，已经渐趋成熟。笔者列选了三个不同发展时期(80年代末、90年代初、20世纪初)关于问责制关系的结构图，通过图表我们可以看到问责制关系结构图逐渐发展和成熟的过程。

(一) 20世纪80年代末：委托?代理模式

gary(1987)将问责制关系最早以图表示，具体见图2，即委托人对受托人支付报酬，下达行动指令或者转让对资源的权力，受托人在采取行动的过程中对委托人负有受托责任。[17](100?180)

图2 委托受托关系结构图

(二) 20世纪90年代初：行为辩论模式

Mark Bovens在Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework中进一步完善了问责制的结构图(如图3)，[18](454)行动者向问责者解释自己的行为，并就问责者的意见提出辩驳，问责者就行动者的辩驳以及行为的阐释作出判决，进而提出判决的结果，结果包括正式的制裁和非正式的制裁。

(三) 21世纪初：行为评估模式

John M.Ackerman在 Draft Social Accountability For The Public Sector: A Conceptual Disscussion中规范了问责制的结构图(图4)，[19](11)作者从问责制的六个维度来阐释问责制的结构，包括问责制的激励方式(惩罚机制和奖励机制)，问责内容(制度机制或绩效导向机制)，问责主体(公民、政府官员、独立的问责机构)，问责客体(政府官员、政府机构)。其中，问责主体对问责客体的行动、行为、结果进行评估，问责客体则对自己的行为进行解释和辩护，最后问责主体根据制度机制或绩效导向机制对问责客体提出惩罚或奖励的制裁。

图3 问责制的结构图

图4 问责制的结构图

通过对以上三个不同时期问责制结构图的解析，我们可以看到，问责制包含了5方面的内容：①问责的主体，即由“谁”来认定和追究责任。②问责的客体，即追究“谁”的责任。③问责的内容，即哪些情况是要追究责任的，换句话说，就是问责对象所要承担的责任的法定情形。④问责的程序，问责主体实施问责行为时所应遵循的方式、步骤、时限和顺序。⑤问责的结果，即问责对象承担责任的具体形式。

四、我国的借鉴

问责制经过几十年的发展已经渐趋成熟，尽管它也遇到过前所未有的挑战，但其在适应社会发展过程中日趋完善。中国行政问责始于2003年的非典，经过这几年的发展已经取得了不错的成果，但是在具体的实践过程中，往往忽视了具体的执行环境，急功近利，使得问责制没有发挥其理想的效果,这在一定程度上与当前我国行政问责制本土化问责制研究的落后有关。当前国内行政问责制研究有以下不足：①单向度问责，仅强调惩罚机制，忽略奖励机制。②没有把行政问责看成是一个动态的过程。重事后问责，忽视事前问责和事中问责。③参与的主体过于狭隘，社会问责和法律问责比较薄弱。④问责内容界定模糊。问责的内容仅局限于少数几个指标。

因此，问责制研究仍然是当前中国学术界的一个迫切任务。问责制源于西方的民主理论，在两种不同的政治背景下面，我们需要批判性地继承和发展，去其糟粕，取其精华。笔者在查阅近几年国内外有关问责制研究的相关文献后发现大多数问责制的研究主要集中在困境的分析以及解决策略上，对于问责制具体的内涵以及理论基础研究却少之又少，往往习惯于问题对策研究的方法，而忽视了问责制的基础理论研究。本文的研究希望能给我国问责制的本土化以及具体实践提供一些初步的理论借鉴。

参考文献：

[1] J. Koppell. Pathologies of accountability: ICANN and the challenge of “Multiple Accountabilites Disorder” [J]. Public Administration Review, 2005, 65: 94?108.

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[4] Hall A T, Bowen M J, Ferris G R, et al. The accountability lens: A new way to view management issues [J]. Business Horizons, 2007, 50: 405?413.

[5] 赵红. 关于中外“问责制”研究成果综述[C]. 第十二届两岸会计与管理学术研讨会会议论文集, 2008.

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[12] Sinclair A. The chameleon of accountability: forms and discourses [J]. Accountability Organizations and Society, 1995, 20: 228?231.

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[19] Ackerman. Social Accountability for the Public Sector: A Conceptual Discussion [M]. Washington D.C: The World Bank, 2005.

Literature review on the western accountability research

HU Chunyan, LI Gui

(The School of Public Administration, Central South University, Changsha 410083, China)

作者：胡春艳 李贵