公共政策议程设置论文

[摘要]政府回应是实现政民有效互动的关键环节，是实现民主治理的核心要义和衡量政府能力的重要维度。技术生态的变革使公共政策议程设置中的政民角色及其互动方式发生了重大变化，回应式政策议程设置应运而生。下面是小编整理的《公共政策议程设置论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

公共政策议程设置论文 篇1：

论我国公共政策议程设立的外向化发展

[摘 要]传统由政治权力精英控制的公共政策议程设立的单一格局，已难以适应我国社会利益主体和问题多元化、公众力量快速崛起以及新媒介迅猛发展的大潮流，公共政策议程设立逐渐走向多元开放性。在此形势下，坚持政府主导，重视多元主体参与方式与行为，不断优化公共政策议程设立的多元开放性过程则非常必要。

[关键词]公共政策；议程设立；外向化发展

政策议程设立是公共政策的逻辑起点，它在整个政策过程中扮演者重要的角色。正如托马斯·戴伊（Thomas R. Dye）所言，“决定哪些社会问题成为政策问题的权力，对于政策制定过程来说是关键性的。决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定那些将成为解决办法更为重要。〔1〕”

由于缺乏多元社会利益结构和社会性的政治输入渠道，长期以来，我国政策议程设立更多地表现为由政治权力精英主控。而随着日益增多的社会问题与政治权力精英资源和能力有限性之间矛盾的不断加深，我国公共政策议程设立模式逐渐突破传统约束，呈现出外向化发展趋势，开始形成多元交融的雏形。

一、文献回顾提要

（一）公共政策议程设立的内涵

1962年美国政治学家巴查赫（Peter Bachrach）和巴热兹（Morton S. Baratz）指出了一个显而易见、但常常被人们忽视的一个简单的事实，即能否影响决策过程固然是权力的一面，但能否影响议事日程的设置则是权力更为重要的一面〔2〕。此后，关于公共政策议程设立的研究在国外逐渐兴起并活跃起来，以罗格？科布（Roger W. Cobb）、查尔斯？埃尔德（Charles D. Elder）和约翰·W·金登（John W. Kingdon）等为代表的公共政策学家们对此进行了研究并形成多种观点。

就公共政策议程设立的涵义而言，科布和埃尔德认为是“一组值得政府合法关注的政治纷争；一组按计划应引起决策层积极而密切关注的事物。”〔3〕而约翰·W·金登认为政策议程是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目〔4〕。拉雷·格斯顿（Larry N. Gesron）认为“就像日报上的标题一样，每天都在变化的问题也向政府领导人提出了挑战。大多数问题易于被日常生活所吸收而少有结果，而在经济、社会和技术这些领域出现的其他问题则不同程度地受到公众重视。这些问题就成为公共政策议程的部分。公共议程是最敏感问题的政治晴雨表，而问题受到负责管理和处理的政策制定者的关注。”〔5〕

国内学者对此的关注始于20世纪90年代末期，主要有问题观、排序观和拓展观三类观点。其中，问题观强调政策议程是政策问题的生成机制，是社会问题转变为政策问题的关键环节。排序观强调政策议程是对政策问题的重要性进行排序，突出了议程设立的计划性。另一种外延的观点将备选方案也归为政策议程设立的一部分。

学者们众说纷纭，但究其本质公共政策议程设立是公共权威机构对特定社会问题进行体察和认定，并按照既定标准对社会问题进行筛选和排序以确定优先级的过程。它受到多种因素影响并对社会利益的权威分配产生影响，是政策循环的关键环节。

（二）公共政策议程设立的模式

国内外学者主要通过划分公共政策议程设立模式，对社会问题怎样进入政策议程以及由谁提出等方面进行剖析。虽名称多样，但基本内容和趋势则相似。

国外学者科布和埃尔德等从问题的提出者和问题扩展所形成的公众支持程度展开分析，提出了政策议程设立的三种基本模式：外在创始模式、动员模式和内在创始模式〔6〕，并认为每种模式都与特定的政治体制相联系。后来，Peter.J.May对科布等提出的三种基本模式进行了修正和完善，从争议的创始者和公共参与的特性两方面出发提出了四种政策议程设立的模式，分别是外在创始性、稳固型、内在创始性和动员型〔7〕。

国内对公共政策议程设立模式划分比较细致完整的为王绍光的研究，他从政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式六种，并指出在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现〔8〕。

综上，学界已充分意识到当前我国政策议程设立外向化发展趋势，对其动因、特征以及优化路径等方面的集中阐释势在必行。

二、公共政策议程设立的外向化发展的主要动因

（一）社会转型的催化

第一，社会分化程度的增强。随着社会转型特征日益凸显，我国社会分化程度大大增强，利益主体不断分化并形成多元社会利益格局。多元利益主体通过多种方式表达自身利益诉求并相互影响，由此引发的社会问题呈爆炸性增长趋势，与我国决策主体资源和能力的有限程度形成鲜明对比。如何有效整合社会分化所产生的大量异质性因素，已成为公共决策不可回避的问题，近几年各种群体性事件的发生，都明显体现出这种紧迫性。

第二，社会发展模式的转变。为了积极回应国内外发展，我国党和政府不断着手调整经济社会发展模式，努力从只关注经济增长的单一发展主题逐渐转变为经济社会协调可持续发展的科学发展主题，这种转变增强了对公共政策理论和创新意识的需求，强化了对整合和代表公共政策议程设立过程中多元利益的能力需求。新的发展主题推动了体制内外多元力量的互动，外在主体对议程设立的影响越来越多。

（二）公民社会崛起的需求

第一，公众参与意识和能力的显著增强。在文化开放和教育发展的影响下，我国公众整体素质水平不断提高，越来越多的公众对议程设立等公共事务有了更多了解。目前，多数公民不再满足于作为公共政策被动接受者而存在，而是争取通过单独或联合群体等多种形式积极向表达自身诉求，越来越多地参与到公共政策议程设立等过程，以促进涉及自身利益的问题得到决策者的关注和解决。与此相应，公众对公共政策议程设立等过程的影响程度也不断增强。

第二，公众参与渠道和平台的不断完善。公众参与意识和能力的增强，要求决策主体在政策议程设立过程中打开关卡引入体制外力量。事实上，为尽力保持政策系统与社会间的动态平衡，党和政府已开始建立规范化、制度化的公众参与和沟通交流平台，尽力提升政务信息公开的力度，主动疏通公众表达诉求的渠道，防止体制外力量因难以进入议程设立过程而走向失控。

（三）新媒介兴起的冲击

第一，新媒介发展的带动。与传统媒介不同，新媒介的发展导致信息爆炸时代的来临，也影响着信息接受者按照什么标准、通过什么途径、如何选择和过滤信息，是信息发布者和接受者之间充分互动的过程，对于公共政策议程设立过程中民众的意识和偏好形成有很大影响，而且新媒介越来越倾向于将公众的注意力吸引到公共事务领域，吸引着公众对公共政策议程设立的关注，冲击着传统议程设立单一格局的地位。

第二，新媒介自身的介入。新媒介在传播和聚合信息，发挥信息平台作用的同时，自身也通过集中、重复报道等多种形式发表自身对社会问题的关注和看法，积极参与到公共政策议程设立过程中，影响着我国公众更为关注什么社会问题，继而再次冲击单一格局，推动着我国公共政策议程设立的外向化发展。

三、公共政策议程设立外向化发展的主要特征

（一）由内而外，主体的外向多元性

虽然权力精英仍为我国公共政策议程设立的主导性主体，但其他主体的影响力已显著提升，比如人大代表和政协委员的议案提案、社会公众通过网络等途径的呼吁和诉求、专家学者的分析研究、新闻媒体的报道以及突发事件等都已经成为影响公共政策议程设立的重要因素。权力精英外的其他主体，不仅主动动员和整合民间力量以表达利益诉求，还对权力精英的行为等方面形成了外在监督力量，逐渐揭开了我国公共政策议程设立的面纱。

（二）与日俱增，内容的外延扩张性

传统公共政策议程设立大多集中在国家改革领域，突出表现在经济问题上。随着社会转型的深入，需要被解决的社会问题与日俱增，议程设立的范围不断外张，逐渐转变为经济、社会和其他问题的多元问题集。而且，由于公民参与意识和能力增强、媒体舆论等的不断影响，多元问题集中的民生问题被大量激活，并迅速引起众多体制外主体的关注，使其更广泛地参与到议程设立过程中。总之，我国公共政策议程设立的内容结构显著变化，强化了主体的多元性，融合了更多外缘内容。

（三）灵活自主，沟通交流平台的开放性

传统公共政策议程设立的一个最重要的沟通交流机制或平台是每年的全国政协会议和全国人民代表大会，体制内主体通常集中在“两会”期间提出所关心的且需要解决的公共问题。由于我国的“两会”代表普遍具有双重身份，身兼民意代表和各自原单位人员双重角色，故难以避免个别代表打着为民的幌子，表达所属利益团体的诉求，而非真实民意的嫌疑。

目前，我国公共政策议程设立的沟通交流渠道和平台逐渐得以丰富和完善。一方面，随着社会发展主题的转变，“两会”代表和其他体制内主体也开始更关注社会问题，尤其是民生问题，并积极听取专家学者的意见和建议，主动通过民意调研、听证会等民主程序论证特定的社会问题或政策；另一方面，媒介已不仅是政策宣传工具，而更多地承担起了表达民意、影响议程设立各主体的重要责任，其中网络上书、微博维权、政治博客等方式，已成为体制内外主体沟通对话的新平台。

四、公共政策议程设立外向化发展的双面影响

（一）积极影响

第一，降低隐性成本。主体的多元外向性可以使决策系统获得更真实的社会运行信息，促使公共政策议程设立的依据与社会现实更加契合，不仅能较好地防止议程设立以及政策制定过程出现失误，也可以争取更多民意支持，还可以对体制内主体的行为产生监督，有助于防止严重自利倾向、寻租、创租等丧失公共性的行为频频出现，从而更好地维护议程设立和政策制定的公共性。

第二，减小后续政策执行的阻力，提高满意度。体制内外主体互动机制的不断完善，打破了其间原有的隔阂，拉近了政治权力精英与其他主体的距离，不仅提高了议程设立的合法性和程序民主性，也降低了议程设立及政策执行的阻力，提高了公众满意度。

第三，改进决策科学化水平的条件。多元主体通过多种沟通交流机制或平台进行对话协商，能使公共政策议程设立及后续的政策制定活动更好的融合多元社会主体的利益诉求，也可以增进政治权力精英对社会基层真实状况的了解，从而为其他公共事务活动提供更加契合实际的认识基础。

（二）消极影响

第一，多元主体的博弈和协商在一定程度上降低了议程设立的效率。由于我国政策议程设立中体制内外主体之间的相互信任程度较低、对话渠道还不是很畅通，多元利益的整合周期和博弈过程会相对较长且难有实质性进展，进而也很可能增加政策执行的难度。而且，议程设立外向化发展中涉及到很多利益关系调整的问题，难免触及到一部分人的既得利益，易使议程设立陷入困境，导致议程设立的低效。

第二，对我国党和政府的执政能力和水平提出了更多的考验。议程设立过程中利益主体的多元化以及利益整合难度的增加，使得很多社会问题难以进入议程设立过程，更难得到解决，易造成弱势群体越来越被边缘化，激化社会矛盾，导致群体性事件的多发，从而增加议程设立的情绪化及公共管理的不稳定情形，对我国党和政府应对群体事件等突发状况的能力形成了很大的挑战。

第三，对议程设立的秩序和规范化产生影响。议程设立的主体多元外向性以及公众参与意识不断增强，但公众参与组织化程度不高，多元主体的在公共事务领域的知识水平和能力参差不齐，这都会对议程设立的秩序和规范化产生不利影响。

五、优化公共政策议程设立外向化发展的路径

（一）始终坚持政府主导

其一，我国实行“议行合一”，公共管理领域具有中央集权特色，并且也不可能在短期内发生大的改变，而且我国人口、民族众多，由此产生的社会矛盾多，社会治理的难度很大，其他主体难以驾驭；其二，我国议程设立传统模式中政治权力精英主动体察和认定社会问题，并给予相应的回应较好地保证了议程设立的效率，同时这类主体的政治素质水平相对较高，在议程设立过程中能够相对较好地避免决策失误，很好地表明了我国政府主导的优势。因此，对我国公共政策议程设立外向化发展的优化还应坚持以政府为主导，只有这样才能更好地保证议程设立的科学化和民主化，并在资源能力有限的条件下较高程度地保证议程设立的效率。

（二）促进体制内主体公共性价值理念的回归

坚持以政府为主导的同时，也需要通过转变政府执政观念和方式不断加强政府自身能力的建设，促进体制内行为主体公共性的回归。一则需继续推进政府职能向构建科学可持续发展的社会转变，使政府的关注点集中在广大群众最关心、最迫切需要解决的领域；二则需不断纠正官僚主义等不良作风，积极建设服务型政府；三则需优化政府组织结构，增强其灵活应对议程设立过程中各种不稳定情形的能力。

（三）推进公众参与组织化水平的提升

公众参与是议程设立多元外向化发展的重要特征，提升公众参与的组织化水平能大幅度降低议程设立外向化发展的消极影响。一方面，要大力推进教育事业的全方位发展，加强公民教育，进一步提升公民参与意识；一方面，可以通过听证会、政策意见的征询、非政府组织的活动等途径在实践中促进公众参与能力的提升；另一方面，政府应积极引导和促进多种社会组织的发展，借此为公众尤其是广大弱势群体搭建畅通的组织化表达渠道，以改善非组织化公民参与中利益分化甚至部分重要“声音”被湮没的情况，促进公众参与的有序化以及利益表达的相对均衡发展。

（四）积极引导新媒介作用的发挥

首先，应规范政府门户网站等信息平台的构建，规范各相关部门业务信息的公布与收录，推进政府信息进一步公开，使议程设立其他主体能够了解到更多重要的信息；其次，在不违背法律法规的情况下，对公众自由表达的个性化平台不多加干涉，保证渠道畅通；再次，应对新媒介进行正确引导，使其平衡报道各方观点，避免被利益集团俘获，促进媒介自身公信力的提升；最后，在网络发展如火如荼的社会环境下，应该重视网络对议题扩散的重要作用，充分利用网络优势的同时认真防范网络虚拟化等因素对公共政策议程设立的消极影响。

〔参 考 文 献〕

〔1〕〔美〕托马斯·戴伊（Thomas R.Dye）.理解公共政策（第11版）〔M〕.孙彩红 译，北京：北京大学出版社，2008：31-32.

〔2〕Peter Bachrach and Morton S. Baratz. Two Faces of

Power， pp.947—952， American Political Science Review， vol.56， no. 4（Dec.1962）.

〔3〕Roger W. Cobb and Charles D. Elder. Participation in American Politics： The Dynamics of Agenda-Building， pp.157-159.Public Choice， Vol. 14（Spring，1973）.

〔4〕〔美〕约翰·W·金登（John W.Kingdon）.议程、备选方案与公共政策（第二版）〔M〕.北京：北京大学出版社，2006：196.

〔5〕〔美〕拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定：程序和原理〔M〕.朱子文 译，重庆：重庆出版社，2001：52.

〔6〕Roger Cobb， Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross.

Agenda Building as a Comparative Political Process， pp.126-138.The American Political Science Review，Vol.70，No. 1（Mar.，1976）.

〔7〕Peter J. May. Reconsidering Policy Design： Policy

and Publics， pp. 187-206.Journal of Public Policy， Vol.11，No. 2（1991）.

〔8〕王绍光.中国公共政策议程设置的模式〔J〕.中国社会科学，2006，（05）.

〔责任编辑：张平凡〕

作者：何佳

公共政策议程设置论文 篇2：

网络环境下回应式政策议程设置的风险及防范

[摘 要]政府回应是实现政民有效互动的关键环节，是实现民主治理的核心要义和衡量政府能力的重要维度。技术生态的变革使公共政策议程设置中的政民角色及其互动方式发生了重大变化，回应式政策议程设置应运而生。回应式政策议程设置使公众议程中的讨论议题快速进入政府议程，这一社会倒逼型政策建构模式对于优化政府治理和化解社会矛盾起到了积极的作用，但同时也在政策质量、政府权威、程序规范和回应效度等方面存在风险。因此，政府应注重前瞻性决策，引导多元参与，发挥平衡协调作用，并加强信息甄别和规制不同主体行为，助力提高回应实效。

[关键词]网络环境;政策议程设置;回应;风险

政府回应是民主理论研究的核心话题之一，是实现政民有效互动的关键环节。在国家存续的任何发展阶段，政府都会对社会公众的呼声和诉求有所回应，当然在不同社会形态中政府回应的广度、深度、频度以及回应的方式、动机和效果会有较大差异。在相对集权和专制的政权下，政府回应是一种低度的回应，往往是政府履职过程中的偶发行为，且与当政官员的个人作为密切相关，并未形成一种制度化和长效性的机制。现代社会里，政府回应逐渐成为实现民主治理的重要环节和衡量政府能力的重要维度。美国学者罗伯特·达尔指出：“民主政治的一个关键特征就是政府能够持续地回应民众的偏好。”[1]1需要指出的是，在长期的民主政治实践中，政府回应主要和选举制度联系在一起，即候选人为了赢取选票而在竞选中依据选民诉求做出某种承诺，并在当选后一定程度上将这些承諾体现在具体的管理过程中，以便获得认同并有助于其在下一轮选举中获得选票。在此过程中，社会公众的实质性利益诉求是被裹挟在竞争性选举的政治过程中的，因此而产生的政府回应，若要在具体的施政方案中体现，需要很多的中间机制。也就是说，这一回应性是通过一个长长的链条来实现的，其中涉及多个阶段的行为及其相互之间的联结，只有当制度安排有效地支持了每个阶段中的行为并促进了这一链条上的每个关键联结时[2]，预期的效果才能达成。所以，这种借助选举制度表现出来的政府回应形态会产生回应性不足、回应效果大打折扣的问题。现如今，无论在实践还是理论研究层面，对政府回应的关注已经超越了选举这一环节，公共政策过程中的回应问题日益凸显。事实也表明，无论从民主价值的实现还是从治理绩效的提升来看，政策制定环节的政府回应都至关重要。政策制定的过程是涉及议程设置、备选方案和决策等多环节的复杂过程。行政生态的变革为公民参与政策制定过程创造了诸多条件，其中技术生态的革新使公共政策议程设置中的政民角色及其互动方式发生了重大变化，回应式政策议程设置应运而生。

一、回应式政策议程设置：网络环境下政府回应的新形态

（一）回应式政策议程设置的提出

政策议程设置作为公共政策制定的首要环节，是政策问题输入决策系统并转化为政策产品输出的关键“门槛”，受政策资源、政府能力以及政治价值观的影响。面对层出不穷的社会问题，政策议程设置直接决定着哪些社会问题能够成为政治系统关注的焦点，更能体现政治系统的回应性[3]。基于不同的研究视角和分析路径，政策科学领域的学者们对政策议程设置进行了大量研究，理论成果颇丰。其中，美国学者Cobb等和国内学者王绍光提出的模式最为本领域研究者熟知①。在不同的政策议程设置模式中，政府和公民的角色以及互动方式各不相同，其中体现的政府对公民诉求的回应度差异也较大。总体而言，政治体系越封闭，政府独立自主地进行议题判断和议题选择的情形越普遍，政府回应越存在界定需求不精准的局限。反之，政治体系越开放，政府与公民的互动越频繁，信息沟通越充分，政府回应与公民需求的一致性越高。但在前互联网时代，绝大多数的政府回应只是作为议程设置过程中的要素和环节之一存在，完全以回应社会关注或诉求为原动力并在短期内将原本不属于政府计划的议题提上日程的情况是极少的。但是，网络的普及和对社会生活各个领域的渗透改变了这一局面。

一方面，经济体制转轨和社会转型积累了大量未解决的矛盾，公众的关注点和需求也在发生变化，利益矛盾凸显，社会结构性失衡问题不断涌现。另一方面，互联网环境下的新型沟通机制加快了信息传播速度、降低了人际互动成本，像催化剂一样极易使公共事件放大并使社会舆论聚焦，从而使政府面临更大的管理压力和政策挑战。传统政策议程设置的规范过程和理性程序受到冲击，受以某焦点事件为指向的舆论压力驱动的议程设置不断出现。很多情况下，政府部门已经没有足够的时间、精力和资源去识别问题、解释问题、确定排序，而是需要即刻应对和解决那些已经直逼面前的问题，快速进行问题合法化并提上议程，以缓解政府压力，满足公众的关注需求。这逐渐演化为一种公共政策设置的策略模式，即回应式政策议程设置模式[4]。

（二）网络环境下回应式政策议程设置的价值

作为技术变革催生的议程设置新模式，回应式政策议程设置使公众议程中的讨论议题快速进入政府议程，这一社会倒逼型决策模式对于推动政府治理和化解社会矛盾起到了积极的作用。1.从内容建构来看，回应式政策议程设置中的议题排序以社会需求为导向，提高了公共政策的针对性。一系列社会问题经过网络平台发酵、热议与传播后，公众表现出了强烈的政策需求，产生了强大的公共舆论并对政府形成持续性压力。政策制定者以此为导向分配注意力和政策资源，快速提出针对性的应对措施，体现了政策供给与政策需求的统一。2.从程序运行来看，回应式政策议程设置以公众参与为核心，体现了民主的双向互动特征。一方面，互联网的特性使政策议程设置中权力弥散化，决定议题轻重缓急的力量不再囿于政府权威，而是使社会公众享有了前所未有的话语表达权和影响力，他们积极参与与自身利益密切相关的事务讨论中，实现了对政策系统的输入。另一方面，网络环境为政府充分感知社会问题、体察公众诉求提供了可能，通过便捷的沟通方式直接反馈和回应，避免了代议制链条中可能存在的信息传递的时滞和失真。技术变革提升了表达和回应的可操作性，从程序上保证了民主的双向性进程。3.从结果生成来看，回应式政策议程设置以快速解决问题为“输出”，提升了政府管理的有效性。此种议程设置中政府面临的压力不同于寻常，常常是“不解决不行”。这种情境出现的前提往往是日常的某种诉求缺乏有效的表达路径或表达后没有被关注，而焦点事件、高压舆论和各种形式的社会抗争可能会打破原有的利益格局和政策均衡，此时政府回应所建立的政策议程推动了政策创新。

二、网络环境下回应式政策议程设置的风险

回应式政策议程设置是政府回应的新形式，也是政策议程设置的新模式。这一现象从根本上说是政府追求民主治理的体现，但直接的推动力是互联网的普及应用。就像每一枚硬币都有两面一样，这一议程设置模式的价值体现在对社会问题的快速回应上，同时这种快速回应本身又潜藏着风险。我们必须在预知和识别风险的基础上，客观理性地认识这一议程设置模式，以便在实践中有效防范和应对。

（一）政策议程设置紧迫，存在降低政策科学性的风险

当前我国正处于社会转型期，社会矛盾激增、社会挑战积聚，一旦发生关注度较高的公共事件，公众便聚集于网络平台进行热议与传播，凸显了事件的危机感，放大了事件的影响力，倒逼政府快速回应和决策。由此，政策议程设置面临着政策制定的科学性与解决冲突的紧迫性的矛盾。一方面，政策议程设置要考虑社会发展的整体需求和现有条件，兼顾不同政策的系统性和协调性，考虑长远目标和当前任务的整合性，基于此，按照议题的轻重缓急和现实可行性进行排序。当然，议程设置中议题的排序还要受到政府价值观的影响。另一方面，焦点事件的发生和公共舆论的高压态势要求政府在短时间内作出反应、提出对策、化解危机，以使社会秩序恢复正常运行。在此情形下，政策议题本身的重要程度远不及事件热度和公众关注压力对政府注意力的影响大，因此议程设置本身可能是一种短期效应的行为，而且往往会忽略其他社会成本。结果是，政府在网络舆情与突发事件的助推下采取回应式政策议程设置方式来平息众议，回应诉求，满足了问题应对的时效性要求。但是，这种源于对具体问题作出回应而即刻建立的议程模式往往缺少系统性的政策设计，“头痛医头，脚痛医脚”，导致公共政策碎片化，科学性不足[5]。

（二）诉求表达主体非均衡，存在偏离公共利益的风险

从规范意义上说，政治民主倡导的是每个公民个体的平等参与权，因此政策议程设置中应该吸纳各类不同群体的意见和诉求。而且，也只有在全面了解公众需求的基础之上，政策议程设置才更能符合公众利益和整体社会发展的要求。然而在实践中，不同群体和个体由于个人禀赋和资源占有方面的差异导致了他们政治参与能力和参与影响力的巨大差异。尤其在互联网环境下，技术使用技能和网络表达能力的不同又加剧了原有的社会分层，产生了“数字原住民”、“数字移民”和“数字难民”。这些因个体信息能力不同产生的社会分层又在地域、职业、年龄和学历等方面呈现出较强的群体特征。在新的环境下，信息弱势群体无法平等地享有参与和表达利益诉求的机会，他们关注的问题进入议程的可能性低于信息强势群体，而其难度则高于后者。“那些不被界定为问题的社会状况永远不会成为政策问题，永远不会成为新闻，永远不会引起政府官员的关注。”[6]6回应式政策议程设置迫于公共事件的危机感和公众舆论的压力对议题进行排序，容易忽视信息弱势群体的呼声和诉求，也会因急于平息舆论和化解冲突而对整体性、根本性问题考虑不周。不仅如此，也会存在网络中的不同强势群体表达着不同的利益需求的情形，他们之间相互较量和博弈，干扰政府对社会真实状况的判断和对全局问题的关注。此外，在回应式政策议程设置中，少数精英的意见发挥着重要作用。回应式政策议程设置其实是一种滞后应急性的问题处理方式。政府在社会矛盾凸显或受焦点事件吸引之后才逐渐开始关注问题，缺乏事先的研判和充裕的决策时间。此时，政策精英凭借其专业的知识和能力易成为政府决策的权威，影响着议程设置和政策出台。但是，政策精英的个人偏好能否代表公共利益也具有较大的不确定性。

（三）滞后回应和机械式回应，存在侵蚀政府权威的风险

新技术的日益革新与应用带来了信息的超时空传播，削弱了传统媒体的中心地位和权威，强化了新媒体的舆论导向功能。与此同时，新技术的即时传播也使各种信息瞬时聚集，焦点事件一旦发生，即刻便形成强大的网络舆论倒逼政府快速决策，而政府总是与网民同时，甚至落后于网民才了解到事态信息，当政府无法在第一時间做出回应时，公众容易对政府产生不信任感，造成政府公信力的下降。当政府无暇顾及其他相关问题，过多关注社会呼声容易导致回应过载。奥尔森在阐述国家兴衰之道时认为，太过强大的利益集团政治会使政府将很多精力用于回应各种分散的社会偏好，这可能导致整个社会出现不可治理的状态。回应式政策议程设置受外部焦点事件驱动，一定程度上有效地回应了社会关注，表现出民主性的特质。然而，如果只是机械性地不加整合地回应，那么政府权威会下降，决策自主性会弱化。

（四）决策信息质量受限，存在影响政府回应实效的风险

回应式政策议程设置情境中所面对的信息和意见是经过网络途径反复传播的，因其点击量和传播频次高而容易被决策主体关注和重视，但这并不能保证信息本身的可信度和意见的代表性。相反，社会化群体的异质性和人的理性的有限性都会导致这些海量信息和焦点意见在真实性和合理性方面存有偏差。同时，网络参与的便捷一定程度上也使公众意见的表达变得随意而非深思熟虑，这与议程建立和公共决策的审慎性要求相背离。加之可能有一些人出于某种缘由有意曲解或夸大事实，致使真实的状况被遮蔽。对于媒体而言，在新的技术环境下他们也面临各种竞争压力，报道的即时性显得非常重要，因此信息的审核过程会加速，一定程度上使低质信息有了生存的空间。微信、微博等社交性网络更是会使信息在未加甄别的情况下被复制和传播。而对于政府而言，传统议程设置过程应该遵循理性规范原则，其过程包括对问题的识别和界定、对信息的甄别筛选、对意见的梳理整合、对方案的咨询论证以及多个回合的建议征集和回应反馈等。但是，回应式政策议程所面对的情境使政府没有充裕的时间去审时度势，责任追究的压力推动他们在短期内全力以赴地迅速解决问题，常规性程序被简化，由此可能导致回应了“错误的问题”，降低回应的时效性。

三、网络环境下回应式政策议程设置的风险防范策略

互联网的发展和应用使政策系统运行的技术生态发生了变革。技术革新本身不能改变社会问题产生的内在机理，但随之而来的强大舆论和传播效应会影响社会问题的演进轨迹和公众态度。我国正处于社会转型期，各种矛盾交织，公共事件带来的即时回应压力使政府必须快速做出反应。要有效防范回应式政策议程设置的风险，须从时、度、效三方面入手。

（一）树立前瞻性决策思维，加强事前研判，提高议程设置的主动性

一方面我们应该认识到，政府即时回应是时代发展的要求，更是切实解决社会问题、满足公众需求的关键之举。面对焦点事件引致的舆情，政府要快速反应并采取相应措施，遏制事态恶性发展和舆情的不良走向。另一方面，各种危机事件所显露出来的冲突常常体现了潜藏已久的矛盾。首先，政府要树立未雨绸缪、防患于未然的前瞻性意识，加强日常管理中的沟通反馈机制，积极回应有可能激化矛盾或尚在萌芽状态的社会问题，避免“焦点事件发生，网络舆情施压，政府被动回应”这一议程设置路径的高频率发生，防止应急回应状态下建立政策议程对政策质量的影响和决策规范性的破坏。其次，政府要善于利用现代技术辅助决策，加强政策分析和政策研究能力，做好长期规划，协调好具体政策事项与整体政策布局关系。政府各部门应加强信息共享和协同治理，借助大数据工具分析研判社会舆论动态和公众密切关注的现实问题，以领先于公众的认知水平主动及时地识别并科学界定政策问题，前瞻性地设置政策议程，并建立常态化回应公众诉求的机制和渠道，提高议程设置的主动性。

（二）引导多主体、多渠道参与，提升议程设置中公众意见的代表性

如今，单纯依靠政府力量已难以提升社会治理实效，政策议程设置也非政府一方的“独角戏”，而是愈加呈现出多方主体交织互动的特征。建构以政府为主导的多主体协同决策结构是提升公共政策民主性和科学性的客观要求，加强政民互动也是优化公共政策过程的重要一环。但需要注意的是，公众参与和社会诉求是否具有普遍性和代表性是影响政府回应效果和议程设置科学性的重要因素。引导多主体参与和多渠道参与是防范回应式政策议程设置中公共利益偏离风险的重要途径。一是要培育普通公众的参与意识，广泛动员社会公众参与公共事务，进行意见表达。在网络媒介高度融合的时代，互联网强有力地削弱了等级秩序和互动边界，每个公民都有机会成为政策制定过程中的“权利人”。政府引导公众提高参与认知和强化参与认同是促进参与行动的先导之举。二是要提升公众信息素养和信息技能，使更多的人，特别是信息弱势群体，具有利用新技术条件表达意见和呈现诉求的能力。三是要畅通利益表达渠道，提高政治参与容纳度。一方面要拓展制度化的公众参与渠道，切实提升政策议程设置的正当性和公众认同感。在新技术条件下，应充分发挥互联网的作用，利用官方互动平台引导公众通过制度化途径常态化参与政策讨论。另一方面要规范非制度化参与路径，提高公众政策参与的有序性。政府需要密切关注舆情信息和舆论发展态势，借助微博、微信等网络平台及时公布官方信息，避免舆情的负面效应。

（三）加强舆论疏导和利益整合，发挥政府平衡协调作用

改革开放以来，我国在经济繁荣的同时也出现了利益分化，不同群体和阶层之间的利益矛盾逐渐显现，多元主体之间的利益博弈日趋常态，这加剧了社会问题的复杂性和社会秩序的变动性，也为政府治理带来了更大挑战。面对纷繁复杂的社会诉求和规模庞大的舆情信息，政府应该承担发挥主导作用的“元治理”角色，充分展示其自主决策和把控社会的能力。政府要密切关注各类舆情信息，高度重视不同群体间的利益差异和利益矛盾，加强与社会公众的互动，及时疏导公众情绪，引导舆论向理性、客观的方向发展，避免政策问题与公众期望处于矛盾甚至对立状态。面对众多的社会诉求，要有利益整合和利益平衡意识，不能一味为平息事端仓促决策或被某种“闹大”的呼声吸引，而应更加主动地去识别弱势群体的诉求，在议程设置中不被表面的焦点问题和强势舆论绑架，始终发挥平衡协调作用，把握好回应社会与权力自主性的关系。

（四）注重信息甄别和引导规制，提升议程设置中的政府回应实效

社会的良性运行是多元主体合作共赢的过程。要使回应式政策议程设置体现民主性和科学性的统一、政策供给和政策需求的统一、政策目标和政策效果的统一，需要议题网络中的多方主体在理念认知上的共同提升和实践行动上的共同努力。简单形式化的应急性回应只能在短期内弱化冲突和回避问题，要使政府回应提高实效必须加强信息甄别和引导规制。首先，要注重信息的甄别和筛选，提高舆情收集质量。官方决策者应充分合理地利用现代技术手段了解舆情态势，对一些非理性的言论加以引导规制，发挥舆情对政策议程设置的积极作用，减少议程设置中的偏差和失误。其次，要通过多途径的引导和规制，使“表达—回应”链条上的各个环节都规范有序。一方面，政府要重视网络文化建设，提升社会群体的信息素养和规则意识，营造尊重程序的社会风尚，增强相关主体的使命感和责任意识，引导公众形成理性参与的共识。另一方面，要加强制度约束和规范，多措并举推动网络治理，避免网络空间成为逃脱约束和监管的真空地带，使真正的社会关注和公共诉求能够有效畅通的表达，使有意扩散不实信息和干扰政府决策过程的相关主体受到相应的惩罚。只有引导和规制并举，才能形成有序的网络环境。这是新技术条件下推进有效政民互动的前提和基础，也是提高政策议程设置中政府回应有效性的重要保障。

注釋：

①Cobb等根据政策问题的提出者在议程设置中的作用和影响力将政策议程分为内在创始型、政治动员型和外在创始型三种基本类型。参见Roger W.Cobb，Jennie-Keith Ross， Marc Howard Ross. Agenda Building as a Comparative Politics Process[J]. The American Political Science Review，1976（1）：126。王绍光依据议程提出者的身份与民众参与程度区分了六种议程设置的模式，分别是关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。参见王绍光.中国公共政策议程设置的模式[J].中国社会科学，2006（5）：86.

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[6]托马斯·R·戴伊.自上而下的政策制定[M].鞠方安，吴忧. 译.北京：中国人民大学出版社，2002.

（责任编辑：安 然）

（校  对：向 媛）

[基金项目]教育部人文社会科学研究规划项目“互联网环境下公共决策中公民有效参与的实现机制研究”（16YJAZH045）。

[收稿日期]2020-12-08

[作者简介]马小娟，山西大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师，030006;冯钰婷，南京农业大学公共管理学院博士研究生，210095。

作者：马小娟 冯钰婷

公共政策议程设置论文 篇3：

教育博士专业学位政策议程分析：多源流理论的视角

摘要：多源流理论为公共政策议程设置提供了一种理论分析模型，能透视公共政策制定过程的“黑箱”，有较强的逻辑解释力与场景适用性。本文基于多源流理论分析框架，尝试对我国教育博士专业学位政策的源流发展、政策共同体等方面进行整体分析。研究表明，教育专业强烈的实践性特征与教育职业的专业化运动同单一的学术型学位之间的冲突形成了教育博士专业学位政策议程的问题源流；政府的理性选择、专家学者的政策建议和高水平大学的主动试点构成了教育博士专业学位政策议程的政策源流；科教兴国、科学发展观和办人民满意的教育的执政理念形成了教育博士专业学位政策议程的政治源流。2008年12月29日召开的国务院学位委员会第26次会议开启了教育博士专业学位政策议程的“政策之窗”。

关键词：多源流理论；教育博士专业学位；公共政策；问题源流；政策源流；政治源流

公共政策过程研究一般分为政策制定过程研究与政策执行过程研究。其中，政策制定侧重于作出决策的过程，而政策执行则偏向于行政管理的活动。在政策制定过程研究方面，美国密歇根大学政治学系教授约翰·W·金登（John W.Kingdon）通过对247人次深度人物访谈与23项案例调查研究，于1984年出版了《议程、备选方案与公共政策》（Agendas，Alternatives and Public Policies）一书。该书突破了对政策制定过程进行阶段分析的传统框架，将政策议题的变化视为多源流（multiple streams）互动的结果，旨在更准确地重现政策制定过程中的整体状态。多源流理论（multiple streams theory）对公共政策议程设置提出了新的逻辑解释并重构了互动模型，能透视公共政策制定过程的“黑箱”，有较强的逻辑解释力与场景适用性。基于此，本文以多源流理论为理论分析框架，尝试对我国教育博士专业学位（Doctor of Education，简称Ed.D.）的政策源流、政策共同体等方面进行全盘扫描与探究，以期从中整体把脉我国公共政策制定与形成过程的历史脉络及其演进规律。

一、多源流理论：逻辑解释力与场景适用性

多源流理论是约翰·W·金登提出的一种决策过程理论。它以研究模糊状态下公共政策的制定过程为目标，主要用来描述政府、国家和大学这类复杂组织的决策环境，以回答政策问题是如何引起官员关注的、政策议程如何建立等。金登认为，政策决策过程由问题源流（problem streams）、政策源流（policy streams）和政治源流（political streams）这三种独立的源流组成。这三种源流也被认为是多源流理论解释议题被提交给政府机构审议的主要概念。

（一）问题源流

在金登看来，“问题”（problems）是公共政策议程分析的逻辑起点。问题识别对于政策议程非常重要，而备选方案也只有被标注为重要且紧急的问题相联系时，被提上议程的机会才会明显增加。金登将政策议程界定为“对政府官员及其周围的人们正在认真关注的问题进行编目”[1]。他在公共政策研究领域率先对诸如“问题是如何引起政府官员关注的，政府官员的决策据以选择的备选方案是怎样产生的，政府议程是如何建立的，以及为什么一种思想会适时出现”这样一些被人们长期忽视的重要问题进行了系统的分析和回答 。[2]

问题源流（problems stream）主要是指社会环境中“漂浮”着各种社会问题，能否得到政策制定者（政府官员）的关注进而上升到政策议程，取决于评价问题存在与否及重要程度的一系列指标、能够导致对于某个问题关注的焦点事件、对现有项目运行的反馈等。换言之，问题源流就是指对需要政府行动来解决的问题的觉察，就是阐释问题是如何引起政策制定者（政府官员）关注的。“有时，一个紧迫问题的识别就足以使某一个主题在政策议程上获得显著地位”，“把一个建议与一个被视为真实的和重要的问题联系起来的确使那个建议更有希望被推上议程”。[3]一旦某一特定的问题开始引起重要人士的关注，某些种类的方法就会整个“得宠”，而且其他方法则同时会失去“天恩”。[4]

（二）政策源流

政策源流（policy stream）是指政策建议产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程。政策建议、提案一般由“政策共同体”（一般包括学者、政策研究者、利益集团、智库等）提出，政府官员、学者、政策研究者、规划与评估办公室和预算办公室的人员、利益集团的分析人员等都可能参与其中，政策思想在由这些人员组成的“政策共同体”中四处“漂浮”。他们会利用一切机会发表自己对某一问题的看法，“抛售”有利于自己的政策建议，力争自己的政策建议能够被政策决策者采纳。政策共同体的专家们会选择一个或一些问题提出自己视角下的政策建议，这些“漂浮”在政策原汤周围的政策建议能否被重视和采用，主要取决于这些政策意见的技术可行性和价值观念的可接受性。[5]尽管“原始的政策鲜汤”周围“漂浮”着多种意见主张，但是如同在一个自然选择系统中的情况一样，只有那些符合某些标准的思想才会坚持下来。有些思想幸存下来并且得以成功；有些政策建议则比其他的政策建议更加受重视。[6]

（三）政治源流

政治源流（political stream）是指政治因素对政策议程设置的影响，即主要研究促使政策问题上升为政策议程的政治事件和活动。[7]金登认为，政治源流包括三个重要因素：国民情绪、有组织的利益集团（organized political forces）的争夺行动、行政和立法上的换届（turn over）。国民情绪是指在某一既定国家中相当数目的个体都倾向于沿着共同的方向思考，并且这种情绪会随着时间的变化而改变；利益集团的争夺行动是一种有组织的政治力量；行政和立法上的换届常常在很大程度上影响议程，新政府上台标志着潜在的变化即将发生。尼古拉斯·扎哈里尔迪斯（Zahariadis）对金登政治源流的三个要素进行了修正，将三者整合为一个概念变量，即执政党的意识形态。“这样的整合对于那些拥有相对集权的政治系统和强有力政党的国家来说，是很有意义的。”[8]

（四）三流汇合：政策之窗开启

多源流理论的最大特点就在于“结合”。金登认为三大源流在关键时间点上汇合到一起，政策之窗（policy window）就会被打开。即在一个关键的时间节点上，当问题源流、政策源流、政治源流汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程。这个时间点就是所谓的“政策之窗”。金登强调，政策之窗就是“提案支持者们推广其解决方法或引别人重视他们的特殊问题的机会”，该机会是稍纵即逝的。政策之窗是由紧迫问题或者是政治源流中的重大事件打开的，其开启时间不会太长。因此，当政策之窗开启时，政策企业家（policy entrepreneurs）必须抓住机会开始行动，否则机会就会失去，需要等下一次机会的到来。“政策之窗”只会短暂开启，需要“政策企业家”抓住机会对政策制定系统进行软化。当政策企业家在政策之窗开启之时成功地将彼此独立流淌的三大源流结合起来，那么该问题上升到政策议程的概率就会大大增加。这就是金登教授所描述的“多源流模型”，它综合了三种源流、偶然事件和行动者三方面来解释政策议程的设置问题。

概言之，多源流理论重视突发性事件、政策倡导者和政策共同体在议程设置过程中的作用，对涉及教育、医疗、环境、公共交通等公共领域的政策制定过程有较强的逻辑解释力和场景适用性。

二、“三流演变”：教育博士专业学位政策议程的多源流分析

（一）问题源流：教育专业强烈的实践性特征和教育职业的专业化运动与单一的学术型学位之间的冲突

1.学位供给与学位诉求之间的矛盾

教育作为培养人的社会活动，既是一个学术性领域，又是一个实践性领域。随着教育发展的现实需要，教育领域既需要教育理论指导，又需要教育管理实践关怀。教育领域理论与实践的这两种现实需要存在着巨大的差异，不能在单一的学术型教育学博士学位教育体系中得到满足。从人才培养的目标来看，学术型的教育学博士重在培养“专业型的研究人员”（professional researchers），着重培养学生在教育领域的知识创新能力，“学术性”是教育学博士的基本价值取向。专业型的Ed.D.旨在培养“研究型的专业人员”（researching professionals），强调通过科学研究创造性地解决教育领域实际存在的问题，“实践性”是Ed.D.的基本价值取向。

由此可见，单一的学术型教育学博士同教育专业强烈的实践性特征和教育职业的专业化运动产生了冲突，社会上对教育专业实践人员的广泛需求呼唤高校致力于培养教育专业实践人才教育博士的出现。[9]我国自1996年设置教育硕士专业学位以来，为基础教育教学和学校管理培养了一大批高层次、复合型的人才。据钟秉林教授等人的统计，截至2009年底，我国教育硕士已累计招收6万多名学员，3万余人已顺利毕业并获得了教育硕士专业学位，涌现出一大批教学名师、知名校长和学科带头人。他们对接受更高层次的Ed.D.教育有着强烈的需求。

2.世界发达国家（地区）Ed.D.教育实践的借鉴

为解决单一的学术型学位同教育专业强烈的实践性特征与教育职业的专业化运动之间的冲突，世界发达国家（地区）从20世纪初就开始了Ed.D.教育实践的探索。世界最早的Ed.D.出现在美国。19世纪末美国哥伦比亚大学设立了专门的师范学院，设置了教育学哲学博士学位，以培养从事教育理论研究的高层次学术性人才。1920年哈佛大学建立世界上第一个教育博士专业学位点，其目标是让那些有确定职业的人们获得特定的专业技术，培养面向实际工作岗位的教育领域实践人员和管理专家。[10]截至2004年，美国约有220家高等教育机构在教育领域授予博士学位，其中至少有180所授予Ed.D.[11]，培养了一大批面向实际工作岗位的学校管理人员和政策研究人员。目前，美国教育领域已经形成了哲学博士与教育博士并重的局面。[12]澳大利亚墨尔本大学于1990年首设Ed.D.项目。截至1996年，澳大利亚38所大学中有一半以上大学实施了Ed.D.项目，Ed.D.教育发展速度非常快。英国布里斯托大学于1992年诞生了英国历史上第一个Ed.D.。经过数年的发展，到1998年，英国已经有24所大学开展了29个Ed.D.项目计划，远远多于其他学科。截至2005年，英国Ed.D.项目已有40余个，成为英国博士教育中发展最快的领域。[13]我国香港地区从1997年开始设置教育博士专业学位，目前有香港中文大学、香港大学、香港城市大学、香港教育学院等四所高校开设了教育博士专业学位课程。世界发达国家（地区）开展Ed.D.教育实践已有近百年的历史，为我国实施Ed.D.教育提供了鲜活案例和先进经验。

（二）政策源流：政府的理性选择、学者的谏言建议与高校的主动试点形成了政策合力

1.政府的理性选择

在我国，从某种意义上说政府的意志和行为对高等教育的发展起着决定性的作用。我们可以从政府出台的政策、决定、意见（诸如《中国教育年鉴》）和教育行政管理部门官员的讲话中来考察Ed.D.政策议程的历程。

1985年出台的《中共中央关于教育体制改革的决定》和1992年发布的《中国教育改革和发展纲要》都强调了“多出人才，出好人才”的重要性和紧迫性。20世纪末我国确立科教兴国的方针。进入21世纪，为了应对激烈的国际竞争，中央政府先后提出了建设人力资源强国、创新型国家和高等教育强国等目标。通过梳理和分析政府文献，不难发现：自上世纪末以来我国政府对研究生教育事业的治理基本上是优化结构、提高质量、创新制度，扩大专业学位研究生招生比例，增强学位与研究生教育工作服务社会经济发展的能力。2001年11月，国务院学位委员会办公室主任周其凤在首次全国专业教育工作会议上强调，要“把专业学位教育作为我们一项重要工作常抓不懈”，“促进专业学位教育体系的不断完善”，“促进专业学位教育质量不断提高”。同年，周远清指出“加强专业学位研究生教育与特定职业（岗位）任职资格（条件）的联系”。2006年，吴启迪在全国专业学位教育指导委员会联席会议上透露，我国将“不断增加专业学位类型，增大应用型人才培养在整个研究生教育中的比例”。由此可见，政府对开展博士层面的专业学位教育有着理性的选择。

2.学者的谏言建议

与政府（官员）相比，学者们成为研究Ed.D.政策议程的主要群体。从20世纪末就开始，学者们就倾注了大量的心血。总体来看，学者们在此问题上主要有以下几个方面的谏言建议。

一是设置Ed.D.的必要性与紧迫性。如北京师范大学马健生（2007）教授的《论我国教育博士（Ed.D.）专业学位设置的迫切性和可行性》、余国升（2008）的《高校设立教育博士专业学位探究》等。二是设置Ed.D.的政策建议。如华中科技大学张应强（2003）教授早在2003年就发表了《关于设置教育博士专业学位的政策建议》、马健生（2007）提出了《关于教育博士（Ed.D.）培养方案的构想》等。三是从国际比较的视角研究国外Ed.D.的发展历史、现状以及对我国的启示。如北京师范大学洪成文（1997）介绍了《英国开设新型教育博士学位》、北京大学文东茅与阎凤桥（2004）研究了《美国“教育博士”（Ed.D.）的培养及其启示》、华南师范大学袁锐锷（2006）提出了《关于澳大利亚若干大学教育博士培养工作的思考》、邓涛（2009）发表了《国外教育专业博士教育的成效与问题——兼谈对我国开展教育博士专业学位教育的思考》等。这些学者的谏言、建议与思想在政策共同体中相互碰撞、结合，就我国Ed.D.设置的迫切性和可行性达成了一致，他们对政策决策者进行软化，形成了Ed.D.政策议程在“政策原汤”中四处“漂浮”的画面。

3.高校的主动试点

在设置Ed.D.的问题上，我国一些高水平大学表现出极大的热情。早在20世纪末，就有少数高校在国家政策允许范围内开展了Ed.D.的试点工作。1999年，华中科技大学开设“高等教育学专业博士学位课程大学校长进修班”。2002年，北京师范大学设立了面向高校管理者的教育学博士项目[14]，培养了一批高校的高级管理者，取得了良好的社会效益。2003年，北京大学、国家教育行政学院与美国宾夕法尼亚大学开展了“高级教育管理博士学位”（Ed.D.）的合作项目。[15]北京大学教育学院于2003年12月组织相关教师访问了哈佛大学、斯坦福大学、哥伦比亚大学、宾夕法尼亚大学，以学习了解美国教育博士专业学位的教学、组织与管理工作。2005年6月，全国教育硕士专业学位指导委员会组织部分委员和12所教育硕士研究生培养单位研究生院领导共15人对澳大利亚昆士兰大学等四所高校Ed.D.项目的运行情况进行了考察[16]，并形成了《中国教育博士考察团赴澳大利亚考察报告》[17]呈予国务院学位委员会和教育部。以上高校的主动试点为Ed.D.政策议程的设置提供了实践基础。

为了准确描述Ed.D.政策议程政策共同体的构成与分布，笔者将其主要观点和政策建议加以梳理和归纳，具体见表1。

（三）政治源流：党和政府的执政理念对学位与研究生教育的影响

“政策制定离不开流行的思想观念等环境。”[18]组织社会学理论强调意识形态在社会建构政策范式过程中的主导作用，意识形态通过影响政治话语来影响政策范式。主流意识形态是一定历史时期内占社会主导地位的意识形态，具有强大的人心凝聚力和社会认同感。中国共产党作为我国的执政党，其意识形态对公共政策的制定与执行具有重大的影响。因此，从中国共产党的执政理念去分析Ed.D.议程设置的政治源流非常有意义。改革开放特别是进入21世纪以来，党和政府出台的各项教育政策和改革措施，鲜明地体现出国家在教育领域的主流意识形态。这些政策与措施共同作用于研究生教育改革，形成了强大的政治源流。

1.科教兴国

科教兴国的要义在于人才强国，建设创新型国家。1995年，我国政府在全国科技大会上宣布实施科教兴国战略。在1998年两会记者见面会上，时任国务院总理朱镕基向世界作出庄重承诺：“科教兴国是本届政府最大的任务。”科教兴国战略的提出，表明科教兴国战略已成为了国家意志和政府行动。2001年发布的《我国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》首次将人才战略确立为国家战略，专辟一章阐释“实施人才战略，壮大人才队伍”的要义。2002年，为了应对后WTO时代的挑战，党中央、国务院制定了《2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要》，首次提出了“实施人才强国战略”。2003年12月，发布的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调，“实施人才强国战略”是“党和国家一项重大而紧迫的任务”。党中央、国务院在2006年初召开的全国科学技术大会上明确作出了“建设创新型国家”的决策，随后颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》提出要“增强自主创新能力，努力建设创新型国家”。党的十七大报告强调“人才强国战略”是发展中国特色社会主义的三大基本战略之一，并明确提出要建设人力资源强国。毫无疑问，建设人力资源强国既需要高层次的理论型人才，也需要规模宏大的实践型人才。

2.科学发展观

2003年10月，党的十六届三中全会首次提出了科学发展观的执政理念，其基本要义是“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。党的十七大把科学发展观确立为我国经济社会发展的重要指导方针。科学发展观不仅超越了“满足人类生存”简单的道德诉求，而且还印证了“发展越来越被看作是社会灵魂的一种觉醒”。科学发展观要求研究生教育特别是专业学位研究生教育要主动适应我国经济社会发展的客观需要，创新机制，优化结构，培养规模宏大的教学名师和教育家，造就从事实际教育教学和教育行政管理工作的高级职业型和应用型人才。

目前，我国有1600多万教师和教育管理人员，100多万中小学校长和数以万计的中小学特级教师以及大批高校管理干部[19]，他们对接受Ed.D.教育的愿望非常强烈。此外，我国自1996年开展教育硕士专业学位教育以来，涌现出了大批特级教师、学科带头人和专家型中小学校长，为我国教育事业的改革和发展作出了重要贡献。如何为教育领域培养更高层次的研究型专业人员，成为了贯彻落实科学发展观的重要议题。

3.办人民满意的教育

党的十七大报告首次提出要努力办人民满意的教育。人民的需求是学位与研究生教育发展的动力，表现在教育产品的供应上，就是要满足人民“想要的教育”，社会要及时提供“应有的教育”，最大程度上满足人民群众的实际需求；在教育的发展过程中，要问政于民、问需于民、问计于民，坚持开门办学；体现在教育的发展方式上，就是要从以规模为主的外延式发展转向以提高质量为核心的内涵式发展道路，加大教育经费投入；在教育终极目标上，要“努力办好人民满意的教育”，以人民满意作为检验教育科学发展的最高标准。这些都深深地浸润着对人的关怀与尊重。

1984-2006年，我国先后有2567人获得教育学博士学位，他们中的绝大多数活跃在高等院校和教育科研机构，从事教育学科的教学和科研工作。由于现有学位类型的单一性，教育实际工作领域所需要的各种类型的高级职业型人才难以进行系统的和有计划的培养。Ed.D.的设置，不仅将填补我国学位体系的空白，也将使教育领域高级学术性人才和高级职业型人才的培养相互协调，相得益彰。[20]

（四）国务院学位委员会第26次会议：三流汇合与政策之窗的开启

Ed.D.的“政策之窗”是什么呢？笔者认为，2008年12月29日召开的国务院学位委员会第26次会议正是这样一扇“政策之窗”。在这次会议举行之前，Ed.D.的问题源流、政策源流和政治源流已经汇聚在一起。在这样的背景下，Ed.D.被提上了国务院学位委员会第26次会议的议事日程。时任教育部副部长陈希在会上作了关于“教育博士专业学位设置问题的说明”。在这次会议上，政策企业家们一致认为，“为深入贯彻落实科学发展观，适应我国经济社会和教育事业发展需要，实现建设人力资源强国和创新型国家的战略目标，进一步调整和优化教育学科类型、结构和层次，培养教育实践领域高层次专门人才，设置教育博士专业学位”。在他们的努力下，国务院学位委员会第26次会议审议通过了《教育博士专业学位设置方案》（学位[2009]8号），决定在我国设置和试办教育博士专业学位，标志着我国专业学位教育发展的新突破。至此，Ed.D.的“政策之窗”被打开了。

三、结语

从Ed.D.的政策议程设置过程来看，该政策的出台顺应了我国社会主义市场经济体制改革对高级职业型人才的诉求，也切合我国建设人力资源强国、创新型国家和高等教育强国的战略需求，更是努力办好人民满意的教育的生动体现。Ed.D.政策议程从学术问题上升到国家政策问题，历时5年之久（我国自2004年就开始了Ed.D.的招生论证工作），在政治官僚、学者和高校的共同推动下，经过了长期酝酿与科学论证，中国共产党的执政理念和学者的谏言是开启政策之窗的催化剂。然而，从学位与研究生教育的发展规律来看，Ed.D.的设置也并非完全理性的选择。15所试点高校在实际招生培养过程中存在的问题（如在招生对象与招生规模上“打插边球”等），以致全国教育专业学位教育指导委员会于2014年9月下发了《关于严格教育博士专业学位研究生招生工作规范的通知》，要求各试点高校要严格遵守《教育博士专业学位设置方案》等文件精神，不断提高Ed.D.的培养质量，自觉维护Ed.D.的社会声誉，促进Ed.D.的可持续发展。如何彰显Ed.D.的专业特色，实现“发现的学术”与“应用的学术”的有机融合，消除Ed.D.在身份认同上的尴尬地位；与学术型博士相比，Ed.D.的学费偏高也引起了一些非议；Ed.D.至今只有一届毕业生，其培养质量、解决教育实践问题的能力和水平还有待接受社会的评估和检验。这些问题都需要得到政策企业家的关注并及时提出解决方案。

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（责任编辑钟嘉仪）

作者：徐吉洪