国有资产审计研究论文

2022-07-03

【摘要】“一带一路”战略的实施，涉及到我国境外投资、境外国有资产的监督审计问题。我国在实施“走出去”战略的同时，境外国有资产监督难的问题日益凸显。加强对企业境外资产的审计，有助于监督国家对外经济战略的落实，促进境外国有资产保值增值。审计机关要创新企业境外资产审计监督方式，开展经常性的企业境外资产审计，促进防范和化解境外投资风险。下面是小编为大家整理的《国有资产审计研究论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

国有资产审计研究论文篇1：

国有资产审计相关问题探讨

【摘要】找出我国国有资产审计管理中存在的问题，进而做好国有资产管理工作，意义重大。本文对我国国有资产审计中存在的问题进行分析，最后为我国国有资产审计的完善提供了对策建议。

【关键词】国有资产审计问题和对策

随着社会的进步，社会对国有资产的管理要求也越来越高，国有资产占我国社会总资产的比重越来越大。其资产运行的质量和效益与市场经济背景下的公共服务与管理的质量有直接关系，也对公共财政的支出与效率有直接影响。但我国的国有资产审计过程中，或多或少存在一些问题，分析研究完善我国国有资产的审计工作的对策，意义重大。

一、我国国有资产审计中存在的问题

（一）取得国有资产中存在的问题

自制和外购是国有企业国有资产取得的两种形式。国有资产取得的过程是财务人员造假的一个重要环节。国有资产的账面价值一般比较高，自制国有资产的初始成本构成对于企业来说是有机会造假的。企业伪造、编造国有资产取得时的成本，此种现象不容易被审计人员发现。如果造假金额占国有资产总成本的比重不大，即使审计人员从不同方面进行审计也比较难看出问题，隐蔽性比较高。另外，在取得国有资产的过程中出现的计量错误、造假将会直接影响到国有资产折旧的计提以及净值的准确性等相关后续计量，使得会计期间的相关数据出现虚假。

（二）国有资产持有期间存在的问题

第一，国有资产累计折旧存在的问题。国有资产累计折旧经常存在的问题有两种。一是折旧的计提范围出现错误。实践中，个别国有企业没有按照相关要求对闲置不用的国有资产计提折旧。二是折旧计提方法的选择常常带有主观随意性。被审计单位在选择国有资产折旧方法的时候，有些不是从国有资产的使用情况考虑，而是为了满足企业的利润需求，甚至通过调整国有资产折旧的方式来虚构企业的当期利润。

第二，国有资产减值准备中存在的问题。我们的部分国有企业在国有资产减值准备中，存在违反会计准则规定，通过前期计提国有资产减值准备，使当期会计利润减少，而后期再转回的方式来调节企业利润的问题，最终影响后期计提累积折旧的金额。

（三）国有资产处置过程存在的问题

第一，少报或者不报报废收入。通常情况下，企业的国有资产报废时一定会存在着相应的残值收入。而在现实中，部分企业少报或者不报这部分残值收入，使这部分残值收入流失。

第二，出售国有资产或对外投资时有意降低国有资产的公允价值。部分企业在出售国有资产或对外投资时，有可能与对方企业签订的合同有失公平，很多时候通过低价来处置国有资产，而又通过另一种方式给企业返还各种利益。这种现象可能会形成企业的小金库或者使这部分资金流入个人账户，严重损害了国家利益。

二、完善我国国有资产审计的政策建议

（一）完善国有资产管理制度建设以明确审计目标

1.法律制度建设。要建立起真正意义上的市场经济，就必须首先实现法制化，要管理好国有资产也必须要实现法制化，这是一个必然趋势，也是管理国有资产的一个重要支撑体系之一。目前，我国在法律方面对国有资产的管理，相对于国外来说，还存在很大差距，目前的管理制度还很不健全，矛盾还比较突出。因此，我们需要借鉴国外的经验，需要大力完善法制化管理制度，来改善对行政单位国有资产的管理，结合本地区的特点加快制订《国有资产管理办法》。

2.规范化管理制度建设。内部调拨制度。凡是属于行政事业单位的国有资产都必须实行集中统一管理，各级单位的资产调拨都必须遵从同一原则：效率第一、集体利益优先，任何单位都不得以任何理由，为了自身的利益而损害集体利益。为保证各级单位的资产使用效率，出现困难的单位，可以向有关部门求助，寻求调拨解决。因此，建立一套完善的国有资产内部调拨制度就显得十分迫切和必要。

采购制度。实行统一的采购制度，各级单位要购买资产，必须统一上报到采购部门，经过上级批准后，再由采购中心集中统一采购，当资产到达各级单位时，按责任管理制度统一登记入账。

（二）强化行政事业单位资产各环节的管理以完善审计流程

1.强化资产形成环节的管理。

（1）购置资产管理

各級单位申请购置资产时应严格按照实际需要和配置标准来提交，申请要求不仅要在政府采购中心的规定范围内，而且要符合国资办的有关规章制度。在审核资产购置的申请时，应重点关注申请单位对购置物品的需要性及其购置资金的来源。对于是否符合国有资产管理的相关规定，应指派专门人员审查，比如办公室主任或具体经办人员。

（2）捐赠资产管理

对于捐赠资产的管理，主要是监督接受捐赠的单位将资产按时登记入账，并追踪资产的使用情况。

2.强化资产使用环节的管理。对于国有资产的使用，应指定负责人，保证其完整性，尽可能地提高其使用时间和效率。《东胜区国有资产出租出借暂行办法》规定：凡是行政事业单位的国有资产，不管是对外出租，还是出借，都要向上级财政部门申请，等经过批准并备案后，单位才能对外出租或出借。出租或出借国有资产得到的税后收入应上缴非税局，这就是通常所说的“收支两条线”管理。只有这样才能增加使用环节的透明度，才能提高国有资产的使用效率。

3.建立国有资产考核指标体系以确保审计的可靠性。

（1）国有资产增长率

具体计算公式为：国有资产净增加额/期初国有资产总额×100%。一般来说，该数值越大越好，但也有特殊情况，如果某年份该指标值过大，就要考虑该年份是否有必要增加国有资产。该指标还包括：资产增长率、固定资产增长率、净资产增长率、总资产增长率等组成的增长率指标体系。

（2）国有资产使用率

计算公式为：使用中的国有资产/国有资产总额×100%。一般来说，该指标值越大越好，越大说明使用效率越高，但该值一般是小于等于1。

（3）国有资产闲置率

计算公式为：闲置中的国有资产/国有资产总额×100%。从公式本身可以看出，该指标值越小越能反映国有资产的利用情况，如该值过大，那只能说明闲置的资产较多，该单位存在资产管理问题。

（4）国有资产保值增值率

计算公式为：期末国有资产总额/期初国有资产总额×100%。该值的标准是1，大于1，说明本单位的国有资产得到了增值，至少是保值的，小于1，说明国有资产减值。

（5）国有资产流失率

计算公式为：国有资产非正常损失/期初国有资产总额×100%。可以看出，资产流失越少，该值就越小；反之说明该单位的资产流失比较严重，存在管理问题。但也要具体分析，根据资产规模的不同，该指标有如下规定：小于1%属于正常情况；1%～2%之间属于问题多发期，应引起注意；2%～5%之间，问题就比较严重了，有必有向有关部门报告，并进行调查研究。

参考文献

[1]赵文波.国有资产保值增值审计研究[J].行政事业资产与财务，2015，01：80-81.

作者：常亚丽

国有资产审计研究论文篇2：

“一带一路”战略与企业境外资产审计

【摘要】“一带一路”战略的实施，涉及到我国境外投资、境外国有资产的监督审计问题。我国在实施“走出去”战略的同时，境外国有资产监督难的问题日益凸显。加强对企业境外资产的审计，有助于监督国家对外经济战略的落实，促进境外国有资产保值增值。审计机关要创新企业境外资产审计监督方式，开展经常性的企业境外资产审计，促进防范和化解境外投资风险。审计机关要采取有效措施，加强对落实“一带一路”战略情况的审计检查，促进各项规划的制定，提高专项资金使用效果，推进重点投资项目建设。

【关键词】“一带一路”战略境外资产审计

境外资产是企业用国有资本在境外投资产生的可带来预期收益的资源。加强对企业境外资产的审计，有助于监督国家对外经济战略的落实，促进境外国有资产保值增值，维护国家经济安全。

一、加强对企业境外资产审计监督

审计机关要促进防范和化解境外投资风险，维护国家经济安全，应按照审计监督全覆盖的要求，创新企业境外资产审计监督方式，开展经常性的企业境外资产审计。

（一）找准审计监督的着力点，不断完善企业境外资产审计的内容与重点

1.以境外企业资产审计为抓手，促进境外国有资产保值增值。企业投入境外的国有资产，虽以境外公司法人财产权的形式体现，仍需承担国有资产保值增值责任。在股权多元化的情况下，境外企业中方负责人是国有股权的管理者，对国有资产的保值增值负有经济责任。对企业境外资产的直接审计，可以有效地发现境外资产管理中存在的风险隐患，解决境外资产运营中存在的问题。特别是在国有资产投入巨大的投资项目中，对境外资产进行直接审计尤为必要。

审计机关对企业境外资产的直接审计，应重点关注境外资产的运营情况，查处严重违法违纪问题和经济案件线索，促进企业境外资产的保值增值。一是对境外企业向母公司报送的财务会计报告进行审计。关注境外企业财务会计报告是否经过符合条件的会计师事务所审计，必要时可以根据相关监管合作协议，抽查国外会计师事务所审计工作底稿，对财务会计报告资产、利润等项目的真实性、完整性、准确性进行复核。二是对境外投资项目运营的情况进行审计。关注境外投资项目投入、产出是否符合预期，关注境外投资项目债务利息负担、投资回收的现金流管理是否安全。三是对境外企业的产权登记情况进行审计。关注境外企业产权登记是否符合国家关于境外国有资产登记的规定，关注境外国有资产及其收益是否以个人形式持有，以及境外资产产权是否因变动而导致国有资产流失。四是对境外企业的金融投资业务进行审计。关注境外企业是否违反我国法律规定从事高风险的金融投资业务，关注境外企业对金融风险敞口的管理情况。五是对境外投资的外汇风险管理进行审计。关注境外投资项目融资的外汇结构与投资收益的外汇结构是否匹配，关注外币按照记账本位币进行价值重估所导致的外汇折算风险，关注境外投资净回收时的外币汇率折算风险。六是对境外企业中方负责人经济责任的履行情况进行审计。关注境外企业负责人或其他管理人员由于玩忽职守、贪污腐败、利益寻租等违法活动导致国有资产流失的情况。

2.以境内母公司对境外资产的管理审计为核心，促进企业境外资产管理能力的提高。作为境外资产管理的责任主体，境内母公司对境外资产的管理至关重要。从近些年审计和媒体披露的案例来看，境内母公司对境外资产的管理还不完善，有些企业一味追求“走出去”的政绩，急于将境外业务“做大做强”，忽视了境外投资风险控制制度的基础建设。境外投资业务复杂、专业性强，境外资产管理的核心在于境外投资的风险控制。提高境内母公司的境外资产管理能力显得尤为重要。

审计机关应加大对境内母公司境外资产管理的审计，重点关注境外资产投资的风险控制制度建设，促进企业加强境外资产风险控制管理。一是对企业风险控制机构和职能设置情况进行审计。关注企业是否对境外企业风险控制进行指导，风险控制机构和职能设置是否满足需要。二是对企业境外投资的项目管理流程进行审计。关注企业境外投资项目可行性论证是否充分，尽职调查和评估是否完备，项目筛选是否科学，项目过程管理是否符合程序，项目报告制度是否完善，项目结果评估制度是否建立等。三是对企业境外投资风险预警系统进行审计。关注企业境外投资风险预警系统是否建立和有效运行。四是对企业境外投资应急处置机制情况进行审计。关注企业境外投资应急处置机构和职能的设置、应急处置预案的制定和演练、应急处置能力建设等制度是否完备并加以落实。

3.以对境外投资监管机构监管职能履行的审计为基础，促进完善企业境外投资的监管。审计机关对境外投资监管机构监管职能履行情况的审计，应重点关注境外资产监管体系的制度建设情况，促进境外资产监管体系的完善。一是关注境外资产监管权力清单、责任清单的制定，确定政府与市场的界限，推动公开、透明、规范的境外资产监管体系的建设。二是关注境外资产监管发现的主要问题，分析问题产生的体制、机制、制度原因，提出有针对性的解决办法。三是关注境外资产监管的绩效。通过分析境外资产监管的成本与实绩，评价监管机构境外资产监管的绩效。四是关注境外资产监管管辖权的国际协调。境外投资的企业从注册地来看属于外国企业，受东道国监管机构的管辖。我国监管机构应在维护我国监管主权的前提下，通过与境外监管机构签订监管合作协议，加强监管的协调、配合，建立信息畅通、合作共赢的监管协调机制。

（二）积极探索和研究“走出去”审计的规则、制度、方法，加强企业境外资产审计的基础建设

目前从国家层面看，审计署主要对中央企业在香港的投资进行了一些监督，在其他国家和地区，由于各种原因还没有涉及。障碍主要是目前我国还没有制定境外审计实施细则，审计的职责、权限尚未明确。此外，法律上也存在一定障碍。企业在境外投资，接受其他国家法律规定，我国审计机关如何行使审计监督权是一个亟待研究解决的问题。作为国家最高审计机关，审计署要积极探索和研究“走出去”审计的规则、制度、方法，加强企业境外资产审计的基础建设。一是要研究“走出去”审计采取什么样的方式，积极地“走出去”审计。2015年，北京市审计局安排了市属国有企业境外投资和经营状况审计；云南省审计厅安排了对外投资总体情况审计调查，及时揭示境外投资领域的重大风险隐患，防止国有资产流失，维护国有资本安全完整。二是要促进相关主管部门加大信息化建设的步伐，对“走出去”企业重大项目的决策、重大项目的投资、重大资金的调度使用，通过信息化手段加强管控。三是要加紧修订相关法律法规，明确对境外国有资产的审计监督职责，解决法律依据不足的问题。四是要从方法制度方面提前思考、提前布局，促进国有企业真正“走出去”，能够科学发展，同时也能管得住，管得好。五是要建立统一管理平台，明确企业“走出去”数据采集报送清单和报送频率，推进企业“走出去”电子数据库建设，提高运用信息化技术审计核查问题、评价判断、综合分析等能力。六是要加强境外审计机构和干部队伍建设，加强对境外审计的法规政策研究，并积极促进国际审计和司法合作。

（三）拓展企业境外资产审计监督的范围，提高审计实效

按照我国法律法规的规定，依法属于企业境外资产审计监督对象的单位除了境外企业外，还包括管理境外投资企业的境内母公司，以及依法履行境外投资监管职能的国内相关监管机构。

1.加强对负责境外子公司管理的境内母公司的审计。负责境外子公司管理的境内母公司属于国有企业，是审计法规定的国家审计的监督对象。根据2011年《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》第十六条的规定，中央企业是所属境外企业监督管理的责任主体。根据该办法第三十三条和第三十四条的规定，对境外企业经营管理的监督检查和中方负责人的考核评价也由境内母公司承担。按照2004年《中央企业内部审计管理暂行办法》的规定，对境外子企业的定期内部审计也由境内母公司承担。从《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》第四条的规定来看，境内母公司作为境外投资的投资人，对所属境外企业国有资产履行下列监督管理职责：依法审核决定境外企业重大事项，组织开展境外企业国有资产基础管理工作；建立健全境外企业监管的规章制度及内部控制和风险防范机制；建立健全境外国有资产经营责任体系，对境外企业经营行为进行评价和监督，落实国有资产保值增值责任；按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》规定，负责或者配合国资委开展所属境外企业重大资产损失责任追究工作；协调处理所属境外企业突发事件等。

审计机关对境内母公司管理境外资产情况进行审计，可依托对境内母公司领导人员的任期经济责任审计，并视情况开展对境外子公司的延伸审计，实现境内境外审计一体化。审计机关通过对境内母公司履行境外子公司的监督检查、考核评价、内部控制审计、经济责任审计等职责情况的审计，可有效实现对境外资产审计监督的职能。对境内母公司履行境外投资管理职责的审计，是从股权运营管理的角度对企业境外投资的审计监督，有利于促进境内母公司加强对境外资产的管理，强化内部审计，提高境外资产管理水平。

2.加强对履行境外投资监管职能的国内监管机构的审计。根据《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》第三条的规定，国务院国资委依法对中央企业境外国有资产履行下列监督管理职责：制定中央企业境外国有资产监督管理制度，并负责组织实施和监督检查；组织开展中央企业境外国有资产产权登记、资产统计、清产核资、资产评估和绩效评价等基础管理工作；督促、指导中央企业建立健全境外国有资产经营责任体系，落实国有资产保值增值责任；依法监督管理中央企业境外投资、境外国有资产经营管理重大事项，组织协调处理境外企业重大突发事件；按照《中央企业资产损失责任追究暂行办法》组织开展境外企业重大资产损失责任追究工作等。

对履行境外投资监管职能的机构进行审计，是审计机关对境外资产审计监督的重要手段。审计机关对境内监管机构进行审计，宏观性、政策性、指导性更强，有利于从体制、机制、制度方面发现问题，提出加强监管的意见建议和相关对策。审计机关对监管机构职责履行情况的监督，是在监管基础上的一种再监督，有助于督促国家境外资产监管政策的贯彻落实。

二、对“一带一路”战略落实情况进行审计检查

为贯彻落实党中央、国务院“一带一路”的宏伟战略，发改委、商务部、外交部己代表国务院提出《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）。各级审计机关要采取有效措施，在稳增长等政策措施落实情况跟踪审计、财政审计以及经济责任审计等工作中，加强对有关部门落实“一带一路”战略情况的审计检查，促进各项规划的制定，提高专项资金使用效果，推进重点投资项目建设。

（一）促进规划制定和政策落实，防范投资风险

要重点检查发改委、财政部、商务部、外交部、交通运输部、人民银行、海关总署等与“一带一路”战略紧密相关的政府部门，是否根据《愿景与行动》制定本部门规划及配套政策；是否确立工作目标、线路图和时间表并加以分解细化，明确职责；是否统筹整合各方力量和资源，发挥政府部门的引导作用、市场的主导作用和企业的主体作用；是否遵循市场规律和国际通行规则利用周边国家市场拓展发展空间，充分发挥国际、国内市场调节机制，建立风险防范机制；相关地方省市政府部门是否科学制定规划和实施意见，是否存在利用“一带一路”战略盲目上项目、忽视投资的经济效益和社会效益，造成新的潜在投资风险的问题。

（二）促进加强金融体系建设，提高资金使用效果

要对中央财政资金、金融性资金及外汇储备资金中涉及“一带一路”战略的专项资金进行跟踪审计。检查各项资金是否按照国家有关规定管理使用，有无违法违规问题；促进资金整合并发挥效益，对闲置不能形成有效支出的，要在揭示问题的基础上，积极提出建议，推动专项资金统筹安排；检查相关政府部门是否拓宽融资渠道、创新融资手段，保障企业发展和重大项目建设；检查相关金融机构在推进亚洲基础设施投资银行，筹建金砖国家开发银行，加快丝路基金组建运营等各项工作是否有序进行，银行贷款、银行授信等多边金融合作工作是否开展，各项金融监管机制、风险应对和危机处置机制是否建立，分析产生问题的原因，积极提出审计建议。

（三）推进重点项目建设，促进政策目标落实

要加强对与“一带一路”战略相关的互联互通基础设施、产业投资、资源开发、生态保护等建设项目的审计。关注项目前期论证和可行性研究是否充分，配套条件是否落实，推动对已批复但开工和建设滞后的项目尽快形成实物工作量；督促项目建设单位按照有利于项目实施、政策目标落实、促进经济增长的要求，尽快完善程序；对正在报批项目，重点揭示审批环节多、耗时长、效率低等突出问题，促进优化审批流程、加快进度。

（四）促进经济结构调整和优化，推动产业转型

要检查相关政府部门在产业转型和结构调整方面是否经过科学论证评估，地区产能转移承接机制是否建立；是否因地制宜，发挥地缘优势、产业优势和经济优势，按照“优势互补、互利共赢”的原则，加强在新一代信息技术、生物、新能源、新材料等新兴产业领域的深入合作，建立创业投资合作机制；产业链分工布局是否进行优化，境外经贸合作区、跨境经济合作区等各类产业园区的建设是否科学有序；是否存在基础产业已转移，先进产业无法落地，造成新的结构失衡现象。

主要参考文献：

[1]姚冬琴.审计署审出央企十大“牛皮癣”. [J].中国经济周刊.2014-07-14

[2]王克玉.论境外国有企业的审计管辖与法律适用. [J].中央财经大学学报.2014-06-15.

[3]李天星.国际化经营的法律保障--《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》解读. [J].中国石油企业.2011-08-15.

[4]审计署.审计署关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知. [N].中国审计报.2015-09-21.

作者：林忠华

国有资产审计研究论文篇3：

审计机关开展境外资产审计的若干问题研究

【摘要】境外资产审计是国有资产审计的重要领域。随着“一带一路”建设的推进和审计监督全覆盖的提出，加强境外资产审计刻不容缓。文章梳理了我国审计机关开展境外资产审计的进展，剖析了境外资产审计的困境，借鉴其他国家境外资产审计的经验，对我国审计机关开展境外资产审计提出了针对性建议。

【关键词】境外资产审计；涉外审计；政府审计

随着“一带一路”建设的深入推进，我国境外资产规模和风险加大，境外资产监管越来越重要。近年来，随着审计全覆盖的提出，境外资产审计领域不断拓展，审计方式不断创新，审计内容逐步深化，在维护境外国有资产安全、防范境外投资风险、推动落实国家“走出去”战略等方面发挥了重要作用。加强境外资产审计，有利于保障国有资产安全，有利于稳步推进“一带一路”建设。

一、我国审计机关境外资产审计实践

（一）审计机关境外资产审计的实践进展

1.设立境外资产审计归口管理部门

2008年，经由国务院批准，审计署设立了境外审计司（后改为涉外审计司），具体职责包括：组织审计中央国有企业和金融机构、国务院规定的中央国有资本占控股或主导地位的企业和金融机构的境外国有资产投资、运营和管理情况，组织审计国家驻外非经营性机构的财务收支以及国际组织和外国政府援助、贷款项目。除审计署外，一些地方审计机关譬如江苏省审计厅也对口设立了涉外审计处。

2.涉外审计成为单独审计类型

在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中，审计署将国家审计业务划分为六种类型，其中包含了涉外审计业务，包括境外投资和境外分支机构的审计等内容。在2016年出台的《十三五国家审计工作发展规划》中明确提出，要加强境外国有资产审计，同时加强审计境外投资国有企业。加强驻外非经营性机构审计和提供对外援助资金审计，服务“走出去”战略，进一步推进“一带一路”建设。

3.积极稳妥地分类实施境外资产审计

2008年以来，根据积极、稳妥、灵活、有效的原则，审计署区分为驻外非经营性机构、境外经营性机构和对外援助审计三种类型，根据各个类型的特点，逐步推动境外资产审计工作。结合经济责任审计，同时经过单独立项、专项调查进行境外延伸等方式，审计署对中央级单位驻港机构进行了审计调查；对国有金融机构和中央企业在香港投资设立的企业进行了审计；并且组织审计组审计了我国驻外使领馆等非经营性机构；结合驻外非经营性机构审计，探索性地开展了对外援助审计调查。地方审计机关也揭开了境外资产审计的序幕，2020年3月江苏省审計厅首次对省属国有企业境外投资和境外国有资产使用情况开展专项审计调查。

（二）我国境外资产审计实践面临的困难

审计机关实施境外国有资产审计，特别是前往境外实施审计，主要存在着以下风险和实际困难：

一为管辖权方面的法律风险。我国企业在境外设立的合资、独资等企业和机构，属于他国法人，受到当地法律管辖，审计机关没有直接监督管辖权。如果以国家审计机关的身份跨境实施审计，可能会面临法律风险。当然，实际操作中，包括美国在内的一些国家审计机关，在某种特定情况下跨境实施审计监督已成为惯例。继续加大对化解法律风险对策的研究，为境外资产审计降低法律风险。

二为审计技术手段方面的困难。考虑到国家经济安全、商业秘密和客户隐私等方面，境外银行等机构通常不会将和客户有关的资料信息提供给审计机关，大都境外单位是被延伸调查的，也没有配合审计机关取证的义务，延伸调查、银行账户查询等这些是在境内审计中常用的技术手段，对境外资产审计有时是无法使用的，一定程度上影响了审计机关对于一些问题查深查透。

三为组织实施方面的困难。由于受到签证、成本、交通等多种因素制约，境外资产审计的现场审计时间非常有限，而境外投资业务较为复杂，层级和隐蔽操作也较多，在短时间内查深查透较困难。另外，各国政治、经济、法律、社会、文化和意识形态等与国内差异较大，要求审计人员对各国法律法规进行深入研究、保持更高的职业敏感性，在充分考虑境外因素影响的前提下进行审计定性评价。尽管相关规定对境外资产审计提出了要求，但法律法规层面，还没有对境外资产审计的专门规定，导致境外资产审计过程中，容易遇到被审计单位和有关部门的不理解和不配合等情况。

二、国外审计机关境外资产审计的启示

（一）对境外资产审计进行法律授权

各国法律法规都授权审计机关对涉及公共资金的项目收支和部门进行审计。美国《预算与会计程序法》就规定，审计署要对一切使用和掌管美国财政资金机构的绩效进行审查，根据国会授权或要求，对包括基础设施建设和重建投资在内的美国政府对外援助情况实施绩效审计；《美国审计署国际议定书》则规定，审计署应专门委员会或国会要求，实施美国参与的国际组织和联合国等相关的审计、调查和信息收集工作以及联邦政府部门参与的国际项目或活动，其他国家最高审计机关实施合作审计。英国《2006年公司法》，规定审计师有权获取海外子公司的相关信息以便展开审计工作；《澳大利亚审计长法》则规定，除非有明确相反规定，本法对在澳大利亚以外的事项也具有效力。

（二）境外资产审计实践取决于各国政治经济环境

美国审计署紧紧围绕着各个时期美国的海外战略和海外利益，对美国对外援助和美国国际开发署等决策和具体项目执行情况进行审计监督以及绩效评价。此外，审计署还对联合国、国际货币基金组织等接受大量美国捐款的国际组织的活动展开检查。法国审计法院会对公共部门在海外的活动进行审计。由于这些国家设在境外的国有企业或者政府参股的企业很少，所以对境外经营性机构开展审计比较少。南非审计署和加拿大审计署将对境外投资、国有资产等的审计，视作其财务或者绩效审计的一部分，或者作为相关项目支出周期的一部分以进行审计。俄罗斯联邦审计院可以与国外最高审计机关联合开展合资企业审计监督。

（三）国际审计界就境外国有资产实施审计达成共识

对海外公司、驻外机构等的境外国有资产实施审计监督已经得到世界审计组织的认可。1962年的世界审计组织第四次会议达成共识：最高审计机关有义务监督境外国有机构和外国机构的财务活动。同样，对那些具有法律地位的企业的账目和经济活动进行财务检查时也不需要国际协议。世界审计组织绩效审计、公共企业审计和审计质量的一般性声明指出：一个公共企业要承担起充分的经济责任，才能够拥有许多的政府投资、国家资金和其他物质资本。这种经济责任只有在最高审计机关审计后才能得到保障。《利马宣言》也指出设在国外的政府机关和其他驻外机构，也应由最高审计机关进行审计，如果某些企业政府占控股地位，审计机关就要对这些企业进行审计。

（四）境外资产审计的方式方法多元化

第一，在国内收集和审计相关资料。英国的国际援助部、外交部和它们资助的单位（比如海外文化处），由审计署对其进行财务报表审计，对有关在国际上流动的资金情况进行监督。日本审计院在政府开发援助项目审计的过程中，从外务省和日本国际协力机构等捐赠组织处收集文件。

第二，直接赴境外实施现场调查和审计。美国审计署应国会要求，曾对中国执行保护知识产权备忘录和中美关贸总协定的情况进行调查，期间向中国商务部等多个部门的官员进行了访谈。如果出现了十分必要的情况，加拿大审计署也会组织审计组出境对境外投资、境外援助和境外国有资产进行审计。英国审计署每年都对一些驻外的拨款组织比如英国外交部、国际援助部，还有其他一些被资助的单位开展审计。法国的一些公共部门（比如法国大使馆或者在法国创办的海外学校），会在海外进行一些活动，针对这些活动，法国审计法院也会在必要情况下出境進行审计。在涉及到政府援助项目时，如果需要与受援国的政府展开相应的合作，日本审计署可前往海外进行调查。

第三，设立境外派驻审计机构。 1956年，美国在东京设立了远东审计处，负责美国在菲律宾、日本等的军事援助和非军事援助审计，之后在越南、欧洲等国家也设立了审计处。冷战结束，这些机构也随之撤并。为了进行使领馆等的审计，印度主计审计长公署在世界各地多个国家设立了审计办公室，包括马来西亚首都吉隆坡、英国首都伦敦以及美国的首都华盛顿等。

三、加强对境外资产审计政策建议

（一）加强境外资产审计的法规制度建设

1.强化被审计单位提供真实完整合法证据的责任

为解决审计人员赶赴境外资产审计所面临的困难，特别是境内所常用的延伸调查及银行账户查询等技术手段受限的困难，有必要将其在法律法规中予以明确规定，被审计单位（特别是境外被审计单位）有义务根据审计机关的要求，从境外银行或者相关单位取得有关业务往来、账户交易等资料信息，并对这些资料信息真实性、完整性和合法性负责。

2.建立健全境外资产审计的法律法规和制度体系

一方面是修订审计法和相关实施条例。当前审计法及实施条例对境外资产审计的规定不够明确具体，导致境外资产审计遇到了国内有关部门及被审计单位的不理解以及协调配合方面的阻碍。建议在审计法及实施条例中，对于境外资产审计进行专门的规定；另一方面是国务院或审计署层面制定境外资产审计专门的规章制度，从境外资产审计目标、对象、程序、方法、内容等方面进行明确的规定，使境外资产审计有章可循。

3.梳理现行境外投资和境外国有资产管理等相关法律法规和政策制度

一是系统梳理我国“走出去”战略、“一带一路”建设、对外投资及对外援助政策等，研究分析境外资产审计面临的大背景、大环境，判断甄别境外资产审计未来发展的趋势。二是系统梳理与境外资产审计对象运营、管理、财务、人事、监管等方面的法律法规和政策制度等，为境外资产审计提供审计评价标准和判断依据。

4.客观选择审计的评价标准

要本着实事求是的原则，坚持全面、辩证、历史地去看待审计中发现的问题，深入地分析个中原因，区分不能与不为、故意与过失、个人与集体的区别，激发企业的首创精神，宽容失误，允许试错，鼓励干事。在评价经营成果、境外财务收支的真实合法性时，应以所在国的法律法规、会计制度和会计准则等为审计标准，同时要考虑维护国家形象、维护境外国有资产安全完整以及国家利益等；在评价境外国有资本运营绩效情况、重大经济决策情况、境外投资经营及财务风险管控等情况时，应该以国内“三重一大”等有关规定和国内的主管部门、集团总部要求为主要判断标准，以促进境外国有资产的保值增值、维护国家的经济安全为标准；对于审计中发现的境外国有资产流失、贪污腐败、利益输送等重大的违法违规问题，严肃追究中方相关人员责任。

（二）理顺境外国有资产监督管理职责同审计监督职责的关系

目前，境外国有资产审计、监督、管理的概念较杂乱，各监督主体间存在着职责的交叉重复等问题。《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中要求“整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察、巡视等监督力量，增强监督资源的创新协调共享，通过减少重复检查，进而提高监管效率”。

1.有关部门和机构要在法律允许范围内各司其职

各类监督主体要建立健全监督权责的清单，健全各部门问责机制。根据法律法规，要严格履行自身职责，既要防止缺位也要防止越位。对于履行出资人职责的机构，要依法履行出资人职责定位，不能既当出资人和管理人，又要当监督者和审计者；根据工作的需要，现阶段的国有企业监事会可以为企业聘请注册会计师事务所开展审计，但是只能作为监督手段和方式的补充，不能够替代审计机关审计；审计机关要依法依规独立履行审计监督的职责，根据中央和国务院文件要求，全面实现境外资产审计全覆盖，全方位建成国有资本审计监督制度和体系。

2.有关部门和机构要建立健全协调配合机制

审计机关在坚持突出重点、依法独立地开展境外国有资产审计同时，也要注重协调配合出资人监管、纪检监察、外派监事会监督和巡视等监督力量，加强工作协调和信息沟通。内部审计的结果应被有效地利用，不仅要增强企业内部审计的业务监督指导，同时更要对社会审计机构出具的审计报告加大审核力度。

（三）加强对境外资产的审计工作的组织和领导

1.建立相对稳定的境外资产审计机构

涉外审计司作为审计署的境外资产审计归口管理部门，应该履行好三定方案中所规定的职责。审计署各特派办、各省级审计机关也应建立相对稳定的境外资产审计机构，以便为境外资产审计提供可靠的组织保障，推动资产审计工作成功展开。

2.组建多支临时性质的境外资产审计团队

在我国审计署担任联合国审计委员会主任期间，审计署从全国选拔了一批国际审计类人才，搭建了审计人才数据库，并且以项目为单位，从数据库中选拔并组建审计组，成功组织实施了大量联合国审计项目。由审计署带头组织实施的境外资产审计项目，可以该人才库作为基础，不断地更新完善，按照境外资产审计项目需求，临时搭建一支符合要求的境外资产审计团队。

3.强化组织和领导

领导全国审计机关的审计业务是审计署的职责，审计署应成立境外资产审计工作领导小组，秉持境内外资产审计一体化原则，根据统一安排好的审计项目计划，协调统筹相关的特派办、业务司以及其他審计机关的力量，处理好海外资产审计工作。根据实际情况，地方各级审计机关也应建立相关协调组织，做好相关审计管理工作。

（四）加快推进建设境外资产的审计信息化

1.推动建成境外重要资料数据报送制度

审计机关要积极地推动相关的主管部门制定关于境外投资企业（项目）资料数据的境内报送制度，并且要求境外的投资企业（项目）向国内相关的主管部门和投资主体定期地报送财务管理、业务和会计等重要的资料数据，明确资料数据的报送方式和频次，以及境内归集的方式和期限，确保有关的重要资料数据可以在境内调阅核查。

2.研究设立境外资产的审计资料数据库

审计机关要系统地归集和梳理历年的境外资产审计资料，以“金审工程”三期建设为契机，构建法律法规、审计档案、被审计单位数据资料、人才队伍等数据模块，以便为境外资产的审计工作提供可靠数据。

3.研究探索联网审计

审计机关在确保数据安全、符合相关保密规定的前提下，应该积极探索对金融监管、境内投资主体、国有资产监管以及行业主管部门实施联网审计，探索逐步利用大数据等现代信息技术，对境外国有资产相关数据进行实时监督。

4.在境外资产审计中，推动现场审计实施系统（AO系统）的应用

在境外资产的审计中，被审计单位的财务软件不尽相同，因此数据格式也有所差异，应该推动会计数据的接口标准迈向国际化，加大对境外机构的财务软件和信息系统的研究，并研究开发适合境外资产审计的现场审计实施系统。

（五）加强境外资产审计成果运用