我国统筹城乡医疗保障论文

【摘要】当前，我国城乡医疗保障不均等问题日益突出，成为构建和谐社会中突出的不和谐点。这需要发挥政府的主导力量，调动全社会的积极性，建立健全农村医疗保障体系，合理配置医疗卫生资源，逐步缩小城乡医疗保障差距，逐步使城乡居民享受政府提供的同等的医疗保障待遇。今天小编为大家精心挑选了关于《我国统筹城乡医疗保障论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

我国统筹城乡医疗保障论文 篇1：

关于张家港市统筹城乡医疗保障体系的思路探索

摘 要：近年来，我国社会经济取得较大进步，积极推行统筹城乡医疗保障体系的构建势在必行。这是因为，我国在全面加强建设的过程中，在尊重公民健康基本权利的基础上，还需要进一步进行体系和制度的完善。在这种情况下，加强统筹城乡医疗保障体系的思路研究具有重要意义。本文以张家港市为例，首先对统筹城乡医疗保障相关概念进行了介绍，并在此基础上对统筹城乡医疗保障的必要性进行了探讨，最后总结了该体系的具体构建思路。

关键词：医疗保障体系 城乡统筹 张家港市

我国公民在日常生活中拥有多种基本权利，而健康就是其中的一种。我国医疗保障体系在经历了初步探索（1978-1992）、框架构建（1993-2002）两大阶段，正处于全面建设（2003-2020）的第三阶段，医疗保障体系的建设对于维护公民健康基本权利具有重要意义。目前我国已经基本形成了“三加一”的医疗保障体系，即城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险，加上城乡医疗救助制度。从制度上来看，我国的医疗保障制度已经实现了城乡居民的全覆盖，但是其依旧存在显著的二元特性，也就是说，城市实行的是城镇职工医保和城镇居民医保，农村实行新农合。两者在筹资标准和医疗补偿待遇上有这巨大的差异。鉴于农民“市民化”和农村“城镇化”，尤其是经济发达地区城乡收入差距的急剧缩小，农村居民迫切希望享受和城镇居民同等的医疗保障待遇。在此情况下，实施统筹城乡医疗保障制度势在必行，本文以张家港市为例展开详细介绍。

张家港市是江苏省苏州所辖的县级市，地处沿海和长江两大经济开发带交汇处，是一座新兴港口工业城市，连续多年被评为全国百强县之首，在经济、文化、金融、商贸、会展、服务业和社会建设等领域成就显著，一直处于中国县级市的前列。2004年初，张家港市在全市范围内实施新型农村合作医疗。2008年，张家港在昆山、常熟等其他苏州县级市医疗保障体系改革的基础上，在全市范围内将传统的新型农村合作医疗进行了全面的改革，与城镇居民基本医疗保险实行并轨，统称为城乡居民基本医疗保险。居民医保不仅将未参加城镇职工医保的本市户籍居民全部纳入其参保范围，还将参保面扩展到了新市民子女及从事农副业生产的成年新市民。2012年，城镇职工医保和居民医保全面整合，从经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台、人员配备等方面实现了统一，朝着“建设城乡一体化的基本医疗保障体系”、“促进公共卫生服务均等化，人人享有基本医疗卫生服务”迈出了一大步。2012年至今，张家港一直努力探求适应城乡统筹发展背景，有利于保障和提升农民医疗保障水平的制度创新和改革，在摸索中前进，目前各项制度已经相对成熟，运行效果良好。

一、统筹城乡医疗保障相关概念

1.医疗保障。政府的公共职责是医疗保障实施的基础，通过政府的政策及资金支持，促使我国公民能够在患病过程中得到科学的医疗和资金的补偿，同时对于那些收入较低的公民进行特殊照顾，并提供特殊医疗卫生服务。从而促使全国上下所有合法公民享受平等的医疗服务。医疗保障是国家和社会发展的重要组成部分，是国家稳定、社会和谐的“稳定器”，它的服务对象是全體公民，当公民在健康受到威胁的时候能够享受部分国家提供的医疗资金，减少个人、家庭负担，早日重获健康。这一过程，更多的体现出社会的公平，这也是我国医疗保障制度在实施过程中，最基础的价值取向。现阶段，各地因时因地制宜，积极改革完善医疗保障体系，从而使政府职能得到充分发挥，医疗保障的社会福利性质在具体实施过程中也得以彰显。

2.统筹城乡。该概念是在我国经济发展取得一定成绩的基础之上提出来的，二十一世纪初，我国曾提出了“五个统筹”观念，其中处于首位的就是城乡的统筹。

统筹城乡的思想在实施过程中拥有自身独特的内涵，其既作为工作思路而存在，也作为发展理念而存在，具有独特性和科学性。在具体的实施过程中，需要在经济建设等多个方面将城市和农村作为一个有机整体，根据一定的思路和方法来实施统一的规划和安排等。这一措施的有效实施，是对传统的城乡分割二元结构的突破，能够实施以工促农等机制，逐渐将城乡之间的差距缩小，促使二者在长期发展中能够更加协调，创造一体化的理念。在实施过程中，该思想的主要内容涉及了多个层面，而统筹城乡医疗保障制度是其中最基础也最关键的内容，它的有效实施，能够给广大农民带来更多的服务。

3.统筹城乡医疗保障。新时期，在促进城乡统筹发展的过程中，统筹城乡医疗保障是重要内容之一，其指的是将统筹城乡概念积极融入到社会医疗保障体系，将城市和农村看做是一个全面的整体，在合理、科学的安排和规划下设计并建设医疗保障制度，从而从根本上打消城乡分割的概念和体制。这样一来，才能满足公民的整体健康权利，实现该制度最初建立的目标。同时，在该制度构建过程中，更加注重覆盖面积，加强对全体中国人民身心健康的保护。

二、统筹城乡医疗保障的必要性及可行性

在统筹的必要性方面，学者们基本保持一致，认为统筹城乡基本医疗保障势在必行，它不仅体现了公平、正义和共享的价值追求，符合正义原则的合理分享，也符合让全民共享改革开放成果的理念。相互割裂的医保制度不利于工业化、城市化与社会的和谐发展。此外，城镇化建设步伐的加快，农村人口向城镇转移的现象凸显，出现了大规模的人口流动。而流动人口无法在城镇当中享受医疗保障福利，这也拉大了城乡居民差距。流动人口长时间城镇与农村之间的流动，不仅不利于社会的稳定，也可能导致宏观经济失衡，严重的甚至会影响中国经济的可持续发展和现代化进程。由此可见，实行统筹城乡医疗保障制度是极其必要的。

在统筹的可行性方面，主要表现在以下几点：一是近年来国家经济的飞速发展，已经具备相应的经济实力；二是“三加一”的医保模式经过多年的经营和积累已经为推进为基本医疗保障的统筹奠定了试点基础；三是先行地区的统筹模式已经为基本医疗保障统筹“开了个好头”，提供了可借鉴的实践经验。此外，社会基础和完备的政策法规支持亦加大了统筹城乡医疗保障的可行性。

三、张家港市统筹城乡医疗保障体系的思路

近年来，在统筹城乡医疗保障体系构建时机成熟的基础上，张家港市积极响应国家号召，根据当地经济发展状况及现阶段各项医疗保障制度的实施状况，进行了统筹城乡医疗保障体系的构建探索。张家港市经过近10年的探索实践，城乡基本医疗保险制度已实现统筹，城乡居民能够享受相同的医保政策，医保待遇、缴费标准、补贴标准，变“三加一”模式为“二加一”模式（城镇职工医疗保险、居民医疗保险、医保救助制度），实现了经办机构、政策框架、管理制度、药品目录、报销平台“五统一”。然而，值得注意的是，统筹城乡医疗保障体系是一项庞大而系统的工程，在实施过程中无法做到一步到位，还需要从以下几个方面加强建设：

1.提高城乡医保制度统筹层次。现阶段，我国医疗保障制度在不同区域及城乡之间，还存在明显的差异，这种差异主要是制度上的，产生这种想象的主要原因是财政分期产生在我国中央与地方之间。这种现象导致，不同地区在执行同一医疗保障制度的过程中，仍然存在待遇、费用及办理流程等多方面差异。首先，由于各地经济发展程度不同，医保政策执行的待遇等也存在一定差异，现阶段省级统筹无法充分实现，可以将注意力转移到实际统筹方面，市级单位可以统一实行同样的医疗保障政策；其次，现阶段，我国的医疗保障体系在执行过程中，存在严重的不协调性，即信息系统同经办流程等没有建立紧密的联系，针对这一点，应当积极构建省级统筹制度，即省级医疗保障制度在实施过程中，可以运用统一的流程和机构，同时设置完全统一的管理系统。以上两种措施，能够有效促使制度差异在省域范围内大大较少，对于未来实现筹城乡医疗保障体系具有重要意义。

2.打破户籍障碍。户籍障碍是统筹城乡医疗保障体系构建的最主要障碍。户籍制度本身不是问题，关键是由户籍制度所带来的人权、财产权和公共服务的不公平，而医疗保障则属于公共服务范畴。为了实现城乡医保统筹，必须对城乡二元制度进行改革，破除城乡户籍障碍。

首先，逐步将基本医疗保险制度与户籍制度剥离。基本医疗保险制度不应当继续附属在户籍制度上，因为这不仅与缩小城乡之间的差距相违背，更严重损害了医疗保障所追求的公平性，阻碍了城乡之间的人员流动。由此可见，统筹城乡基本医疗保险制度的建设，必须打破附着在城乡居民身上户籍制度枷锁，建立随人携带的基本医疗保险制度。但是，值得一提的是，基本医疗保障制度与户籍制度的剥离不是一蹴而就的，各地各区可以制定各自的“时间表”分步进行。其次，户籍制度的改革要依托经济的发展。只有大力发展城乡经济，将户籍制度改革同经济发展建立在统一战线基础之上，并且在科学合理的指导下，两者才能携手并进。最终形成以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

3.调剂城乡医保基金防范风险。现阶段，我国在积极实施统筹城乡医疗保障体系的构建过程中，基金等风险出现的几率加大，现阶段我国大部分地区的医疗保障体系实施过程中都是分立运行基金的，转变传统医保体系的过程中，很可能出现基金支出同收益不等的现象。在这种情况下，现阶段我国在进行城乡医疗保障体系构建的过程中，需要采取有效措施，对此类风险进行规避。

这样一来，打破现有城乡医疗保障体系，对全部参保人员进行统一管理，促使相关医保资金能够进行统一使用至关重要。然而，就目前我国的城乡医疗保障体系的运行状况来看，这项工作需要在长时间的努力下才能够实现。因此，面对现有医保资金使用模式将长时间持续的状况，我国可以积极借鉴国外医保资金使用经验，构建有效的资金使用机制，部分医保基金在使用过程中，呈现出收大于支的特点，应将这部分基金进行调用，来弥补支大于收的医保基金。同时，国家和当地政府在积极实行医保体系的过程中，应当构建动态机制，根据医保基金的使用状况来对基金进行动态调整。

四、结语

综上所述，新时期，在社会经济不断进步的背景下，我国积极实施了统筹城乡医疗保障体系的构建，该体系的构建是建立在坚實的政策、制度和经济基础之上的。笔者认为，张家港市虽然在统筹城乡医疗保障制度上取得了可喜的成绩，但政府依然要运用好 “看的见的手”，协调好 “看不见的手”，在提高城乡医保统筹层次、破除户籍障碍、防范医保基金风险上下工夫，逐步实现城乡一体的医疗保险制度，使人人真正享有“普惠、公平”的基本医疗保障。

参考文献：

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[7]陆飞. 统筹城乡医疗保险制度研究——以苏州市为例[D].南京工业大学，2014.

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作者：单丽媛

我国统筹城乡医疗保障论文 篇2：

试论城乡医疗保障均等化

【摘要】当前，我国城乡医疗保障不均等问题日益突出，成为构建和谐社会中突出的不和谐点。这需要发挥政府的主导力量，调动全社会的积极性，建立健全农村医疗保障体系，合理配置医疗卫生资源，逐步缩小城乡医疗保障差距，逐步使城乡居民享受政府提供的同等的医疗保障待遇。

【关键词】城乡医疗；均等化；障碍；对策

Ontheequal protection of urban and rural health care

YUAN Jining

【

【Key words】Urban and rural health care; Equal; Obstacles； Measures

当前，城乡间医疗差距过大已经成为制约我国新农村建设、构建和谐社会的障碍之一。如何缩小城乡医疗保障差距，实现城乡医疗保障均等化，是政府在新形势下面临的严峻挑战。从城乡医疗保障均等化现状及制约因素可知，应明确政府在缩小城乡医疗保障差距中的主导地位，充分发挥政府在实现城乡医疗保障均等化中的宏观调控作用，通过多元社会力量推进城乡医疗保障均等化。

1 新形势下我国城乡医疗保障均等化的提出

经过近30年的改革开放，我国经济实力大大增强，人民生活水平显著提高，国家财政收人大幅增加。与此相伴随的，是我国的基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务在城乡之间的差距逐步加大，并成为影响社会公平公正的焦点问题之一。

特别是城乡医疗保障差距过大给我国缩小城乡差距，构建和谐社会，使全体人民共享改革开放的成果，并最终实现共同富裕的目标带来很大的阻碍。因此，在新形势下研究缩小城乡医疗保障差距问题显得尤为重要，城乡医疗保障均等化也正是政府在此背景下提出的政府改革的新目标、新任务、新方向。

2 我国城乡医疗保障的现状及均等化障碍

2.1 我国城乡医疗保障的现状。当前，我国医疗卫生资源过度集中在城市，医疗卫生领域的高新技术、先进设备和优秀人才基本集中在城市，城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的医疗保障体系而农村医疗保障投人严重不足，农村人口平均占有的卫生资源大大低于全国平均水平，农村很多乡镇卫生院基础医疗设施很差，缺少高水平的医务人员，农民医疗保障水平低，从而形成了城乡医疗保障不平衡的现状。

2.2 我国城乡医疗保障均等化的障碍因素分析。造成我国城乡医疗保障差距过大的原因是多方面的，其中，最重要的是我国长期以来“重城轻乡”的政策导向，还有其他因素的制约。

2.2.1 长期“重城轻乡”的医疗保障政策。建国后，由于特殊的政治经济背景，我国采用的是高度集中的计划经济体制，政府用行政干预手段将城乡分隔，医疗保障体制为城乡二元结构分割。城乡二元保障体制是造成城乡医疗非均等化的根本原因。在这种体制下，国家将本应平等投向全社会的医保资金中的大部分投向了城市，医疗卫生资源过度集中在城市。而农村公共卫生投入严重不足，农村人口平均占有的卫生资源大大低于全国平均水平，从而形成了城乡医疗保障的不平衡

2.2.2 公共财政体制远未建立。实现城乡医疗保障均等化是公共财政的基本目标之一，其主要实现手段是政府间转移支付制度。近年来，公共财政体制改革不断深化，公共财政对社会公共资源的配置作用日益增强。但是，由于长期积淀下来的体制机制束缚及思维惯性影响，公共财政在城乡医疗保障均等化中的作用有待进一步发挥。

2.3 推进城乡医疗保障均等化还缺乏足够的财力保障。拥有充足的财力是推进城乡医疗保障均等化的现实基础。虽然经过改革开放近30年的发展，国家财政实力明显增强，但是目前仍缺乏足够的统筹城乡医疗保障大致均等化供给的财政经济能力。由于农村地域广大，人口居住相对分散，农村公共产品供给成本大，容易造成成本——利益不对称。

3 消解我国城乡医疗保障均等化障碍的政策建议

政府作为公共权力的掌控者和公共利益的分配者，是社会公平正义的支持者，理应为城乡居民提供大致均等的医疗保障。今后，政府要明确在缩小城乡医疗保障差距中的主导地位，充分发挥其积极的宏观调控作用。同时，还应通过社会力量推进城乡医疗保障均等化建设。

3.1 打破城乡分割的二元医疗保障体系，实现城乡两个医疗保障体系互通。建国以来，我国的医疗保障体制建设，一直是城乡分别状态下组织实施的。这种制度建设方式已经落后于当前的经济发展阶段。今后政府要坚持城乡医疗保障体化的政策导向，改变“重城轻乡”的医疗保障政策，统筹城乡医疗保障体系，实现城乡两个医疗保障体系的互通，建立一个覆盖全民的、一体化的医疗保障体制。

3.2 加大中央财政对农村特别是中西部农村医疗基础设施的投入。政府能不能拿出足够的财政资金，投人到农村医疗保障事业建设中去，这是能否改善农村医疗保障条件，有效缩小城乡间的医疗保障差距的基础。今后，政府要加大中央财政对农村特别是中西部农村医疗保障的投人，加快农村医疗卫生基础设施建设。

3.3 逐步完善财政转移支付制度，使公共财政普及城乡。完善财政转移支付制度是实现城乡医疗保障均等化的突破口。近年来，政府逐步规范和调整了财政转移支付办法，不断加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度。今后，政府还要不断完善财政转移支付制度。

3.4 财政要重点支持新型农村合作医疗制度建设。农村医疗保障最主要的形式是合作医疗，因此扩大新型农村合作医疗的覆盖面，健全和完善新型农村合作医疗是有效缩小城乡医疗差距的根本办法。新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹集，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。自2001年开展试点以来，政府再三强调要加快推行新型农村合作医疗制度的步伐，并提出新型农村合作医疗制度2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。

3.5 采取多种形式，推进城市医疗卫生资源向农村延伸。加大城市卫生支援农村卫生是缩小城乡医疗保障差距，促进城乡医疗协调发展，提高农村医疗保障水平维护亿万农民健康的重要举措。今后，政府要积极探索城市医疗机构支援农村的新机制，采取措施促進城市医疗卫生管理与技术资源向农村的延伸。

3.6 加强农村医疗保障的立法工作。政府应加强立法工作，将农村医疗保障制度的建设规范和国家各级财政投人均纳人法制轨道。农村医疗保障制度建设是一个复杂的系统工程，它涉及经济、社会、卫生、文化以及不同利益主体之间的利益分割、不同部门之间的责任分工，信用度要求高，处理难度大，需要有强制性的法规体系来维持。

3.7 多渠道筹集农村医疗保障资金。资金问题是我国农村医疗保障建设的核心问题，我国农村人口众多、国家财力有限，要给我国近8亿的农民建立医疗保障，无疑需要巨额的资金投人。单一靠国家财政来开展农村医疗保障工作，显然是不现实的。这就要求政府广辟渠道，通过各种方式筹集医疗保障资金。

4 结束语

实现城乡医疗均等化是一项艰巨而系统的长期工程，只有精心组织，扎实推进，才能使这一制度在构建社会主义和谐社会，改变我国城乡二元的医疗保障结构，最终使城乡居民在享受政府提供同等的医疗福利的基础上获得同等的发展条件，实现社会的公平正义，逐步实现社会主义和谐社会的构建。

作者单位：300040 天津市社会保险基金管理中心

作者：苑继宁

我国统筹城乡医疗保障论文 篇3：

统筹城乡就业制度创新研究

摘 要:统筹城乡就业的最大约束机制来自于各种正式制度约束。必须建立城乡统一开放竞争有序的劳动力市场;打破城乡二元结构,建立城乡统筹的就业制度;完善职业培训制度,提升劳动者的就业能力;强化政府统筹城乡就业的职能;积极探索社会保障制度改革,妥善解决农民工的社会保障问题。

关键词:统筹城乡就业;滞后性约束;路径选择

统筹城乡就业的战略是在我国经济社会发展足以达到“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段和建设“社会主义新农村”的大背景下提出的。新制度经济学认为,制度是一种社会的博弈规则,是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为框架。制度在经济活动领域起着重要的作用,是经济增长的内生变量。美国经济学家卡莱尔•福特•朗格也认为,制度是提供尊重别人行动的保证,并且在复杂而不确定的经济关系世界里能带来秩序的稳定。制度设计者对制度的预期就是在尽可能的基础上减少交易费用,从而使社会总福利达到更高。因此,本文从统筹城乡就业问题的提出过程,分析统筹城乡就业制度变迁的滞后性约束,探讨统筹城乡就业制度创新的路径选择。

一、统筹城乡就业问题的提出过程

从理论上看,统筹城乡就业是市场经济理论体系的一个重要内容,是对传统的计划经济体制下城乡就业理论的摒弃。在我国传统的计划经济体制下,劳动力从制度上被分为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力,城乡劳动力实行的是不同的就业政策和社会保障政策。没有政府的允许,农村劳动力不能在城市中自由寻找就业岗位,也不能跨区域寻找就业岗位,政府在就业管理上实行的是“统包统配”的管理模式,是劳动力资源的实际支配者和拥有者。这种城乡分割的二元劳动力市场是与我国市场经济体制改革相悖的。而统筹城乡就业就是要打破传统的计划经济体制下形成的利用行政手段将劳动力分割为城镇劳动力和农村劳动力、本地劳动力和外来劳动力的就业管理体制和社会保障体制,按照市场经济的要求,承认和实现劳动力择业自由和选择工作地点的自由,让劳动力受经济规律调节在城乡间、区域间、行业间流动,实现劳动力市场的自由公平竞争。

关于统筹城乡就业的实践与政策,早在1991年1月,原劳动部、农业部和国务院发展研究中心就提出了进行统筹城乡就业管理的精神。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明提出要建立劳动力市场,根据这个精神,原劳动部提出要在“九五”期末基本形成现代劳动力市场的雏形,逐步消除城乡劳动力的身份差别。2000年8月,劳动和社会保障部、原国家计委等七部委发出《关于进一步做好农村劳动力开发就业试点工作的通知》,要求有条件的地区先行试点,目标即在于取消城乡就业方面的不合理界限,探索统筹城乡就业的途径,实现城乡劳动力市场的真正融合,取得經验后再向全国其他地区推广。但是,在20世纪后期,统筹城乡就业基本上只是停留于局部地区的试点上,统筹的重心是城市特别是国有企业下岗失业人员的再就业,其基本政策取向是引导农村劳动力有序流动,以满足城市劳动力市场的需要,避免对城市就业带来冲击。从促进农村劳动力转移、推进城市化进程、城乡社会经济协调发展的高度来把握和解决好统筹城乡就业问题,还未提上政府工作的重要日程。

进入21世纪,国有企业改革取得重大进展,扩大内需、维护社会和谐稳定、缩小城乡差别、满足国际制造业向中国转移对劳动力数量和质量的要求等,都对统筹城乡就业提出了现实的要求和全新的内涵。党的十六届三中全会明确提出了“五个统筹”的思想,统筹城乡就业,不仅是统筹城乡发展的重要内容,而且也贯穿于其他几个重要统筹之中。由于我国各地区社会经济发展很不平衡,统筹城乡就业的时间也不可能做到整齐划一,从2003年开始,国家正在逐步取消限制农村劳动力转移的一些政策规定,并且明确要求各级政府努力改善农村劳动力转移的环境。2004年开始,国家实施以农村劳动力转移培训为主要内容的“阳光工程”。这些举措对于保障农村劳动力的平等就业权益,无疑具有重要的意义。

2005年以来,从中央高层到国家劳动和社会保障部都对建立城乡一体的劳动力市场给予了高度关注。启动城乡统筹就业被列入国务院关于深化经济体制改革的意见和2006年工作要点中。劳动和社会保障部与2006年8月专门成立了城乡统筹就业试点工作指导小组,并在全国选定了“就业工作基础较好、管理服务能力较强、改革创新积极性高”的48个试点地区,从2006年下半年到2008年底两年半的时间里,在包括就业服务、职业培训、社会保障等在内的城乡劳动者平等就业方面进行探索。

二、统筹城乡就业制度变迁的滞后性约束

统筹城乡就业,实质上就是区域间劳动力市场的统一和开放。其本质是一种制度安排,是劳动力在城乡间、区域间有序流动和保证劳动力有效交易的一系列机制。作为一种新的制度安排,它的建立就意味着要打破过去已有的制度安排,而旧有的制度惯性必然会影响到新制度的建立。从目前的实践来看,统筹城乡就业的最大约束机制来自于各种正式制度约束。

户籍制度约束。户籍制度是指户籍管理制度,是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料。从本质上来看,它是为了使国民可以有效地享有国家的公共产品和承担基本义务,而在尊重国民权利的基础上实行的行政管理服务制度。然而,我国的户籍制度却有着不同寻常的意义,它把我国公民分为城镇居民(非农业人口)和农村居民(农业人口)两大阶层。它对我国社会经济的影响已远远超出了户籍制度本身,成为我国二元经济结构的象征。户籍制度造成了城乡居民在收入分配、劳动就业、社会福利、文化教育等方面的差别。就劳动就业方面的城乡差别来说,当前,我国城乡劳动就业是很不平等的,国家对具有城市户口的失业者尽可能给予充分就业的机会,而对进城谋生的农民工却进行各种限制,只有那些从城镇招收不到职工的企业,如重活、脏活和危险性行业才从农村招收轮换工、协议工。我国现行的户籍制度,虽然在维持社会稳定,控制大中城市人口膨胀,加强城乡人口管理方面发挥了重要作用。但是,它是一种把农民束缚在土地上,维护城乡分割状态,与实施城乡就业统筹和建立社会主义市场经济体制相背离的制度。由于户籍制度的存在,使绝大多数农村劳动力和他们的家属不能得到城市永久居住的法律认可,他们的迁移预期只能是暂时的或流动的,从而形成了我国劳动力迁移中既有流出又有回流的特殊现象。所以,户籍制度破坏了城乡多方面的协调平衡,成为统筹城乡就业难以跨越的第一道障碍。

区隔就业政策的限制。我国的就业政策是一种区隔的模式,这首先表现在地区分割和先后顺序上,这种就业政策应该说是直接适应于过去的户籍管理制度和保证社会稳定目标的基本策略。这种就业政策通常依照“先城镇、后农村”,“先本地、后外地”的原则实施。主要是希望固化人口的居住和活动区域,以方便行政管理。因此,各个地区都是以本区的就业为目标制定相应的政策,与此相反的是,企业生产则是从自身经济利益出发,在效率原则的驱使下,更愿意雇用工资低、无任何社会保险要求的农民工,从而导致城镇失业人员和下岗职工就业再就业的难度加大,并由此造成了我国经济高增长和城镇高失业并存的现象。一些地方政府为了缓解城镇就业压力,还经常运用带有“歧视性”的行政手段,对农民工进行清退或通过各种收费项目来提高农民工进入城市的成本,这些“反失业”的举措,实质上是政府行为失范而带来的一种针对农村劳动者的“用工歧视”政策,它严重破坏了就业竞争的公平性,导致了就业机制的扭曲,成为统筹城乡就业的又一道门槛。

农村社会保障的缺失。社会保障是一个国家或地区以社会的力量,保证所属的全体社会成员都能达到最低生活水平而形成的一种分配关系,它提供的对象是全体社会成员。由于我国长期城乡分割的管理体制的存在,社会保障也被分割为城乡二元的保障体系。城市职工大多拥有失业、医疗、养老和住房等社会保障,而占总人口60%的广大农村的社会保障几乎是空白,几亩薄田既是他们生活的来源又是他们养老的倚靠。就连多次强调的“两个确保”——最低工资保障、最低生活费保障也把农民排除在外。从城镇劳动力流动的角度来看,缺失的农村社会保障同样限制了城镇劳动力的流动意愿,因为如果放弃了城镇的就业机会就意味着放弃相关的养老、医疗等多种社会保障服务而选择没有保障的生活。作为经济理性人,人们很难对这样的选择有所偏好。所以,现行社会保障制度同样成为劳动力流动的障碍,社会保障制度不完善,统筹城乡就业就不能彻底实施。

城乡有别的就业服务制度。由于我国的第二、第三产业多集中在城镇,城镇就成为劳动力需求的主要场所,职业介绍机构和技能培训机构也多集中于城镇,为城镇劳动力和企业提供供求信息,农村劳动力却难以在本地通过这些就业服务机构及时地了解就业信息,这种信息不足和不对称的状况,必然要增加农村人口去城市搜寻就业信息成本。比如,在城镇中进行学习或接受训练,必须支付必要的食宿、交通等费用,这些开支对于较低收入水平的农村人口是无法支付的。所以,农村中缺乏必要的就业服务机构,影响了农村劳动力及时掌握劳动力市场的供求信息和及时做出进行技能培训的决策,对农村劳动力向城镇的转移是不利的。

劳动力市场分割制度。这些年的经济体制改革使我国传统体制下严格的二元分割的劳动力市场被打破,但是劳动力流动性的增强并不意味着进入城市市场的农村劳动力能够获得与城市居民平等的社会经济地位和公平就业的格局。我国目前的劳动力市场依然具有二元特征,即城市社会中普遍存在的“首属劳动力市场”和“次属劳动力市场”。二元的劳动力市场对农村劳动力进入某些行业和岗位设置了制度约束,使得他们只能在那些城市人不愿意从事的领域,以接受较低的工资和没有相应的保险为条件来寻找工作,导致其人身没有任何保障,就业极不稳定。在这种二元分割的态势下,不可能出现完全意义上的劳动力市场,作为要素市场的一部分,劳动力市场的发育不全或二元分割,对整个市场体系的建设和社会协调发展都是不利的。从社会发展的角度来看,二元分割的劳动力市场会加剧城乡之间发展的不平衡,拉大城乡之间的差距,不利于我国和谐社会的构建和新农村建设的顺利完成。

三、统筹城乡就业制度创新的路径选择

统筹城乡就业作为一种理论和制度创新,既需要政府废除旧制度的决心,更需要建立新制度的恒心,可以从以下方面进行制度创新:

建立城乡统一开放竞争有序的劳动力市场。建立起统一、开放、竞争、有序的城乡一体化的市场体系,按照公平竞争的原则合理配置人力资源,取消限制劳动力在城乡间和区域间流动的不合理规定,打破就业的城乡壁垒和地区壁垒,充分发挥市场在劳动力资源配置中的基础性作用,为城乡劳动力的就业创造良好的条件和环境。首先是尽快建立起权威和信誉度较高的全国统一的供需信息搜寻与组织和管理制度。在市场导向就业机制下,劳动力供需信息机制运作的状况如何,对城乡失业人员的就业或转移有重大影响。因此,适应市场取向就业制度改革的需要,必须切实抓好劳动力供需信息搜寻的网络建设,并通过对全国城乡广泛的劳动力资源调查与需求预测,及时掌握其供求状况。同时,做好信息的收集、整理、储存、交流、传播和咨询工作,发挥信息的引导作用,为城乡劳动者尤其是农村剩余劳动力有序转移提供优质的信息服务。其次是打破身份界限,统一用工手续和待遇。把进城务工的农民工和城镇就业人员同等对待,按照“按劳分配、同工同酬”的原则,劳动力按价值规律交换。严格招工手续,并落实有关用工政策,破除职工的所有制身份界限,将城乡劳动力纳入统一的保障管理范围,依法规范从业环境,保障城乡弱势群体的各项合法权益。再次是调整政府行为和劳动政策的目标取向,发挥各级政府劳动部门在构建城乡统一劳动力市场中的积极作用。通过户籍和保障等一系列制度创新,提供城乡统一劳动力市场有序运作的制度框架,综合运用法制、经济和信息的手段,从宏觀上调控社会失业率和规范市场行为。最后是扩大农村劳务输出组织化程度。整合政府部门、农村基层组织和社会有关组织在促进农村劳动力转移就业方面的作用,开展有组织的劳务输出。加强地区间劳务协作,通过订单培训、定向输出,提高农民外出务工组织程度。

打破城乡二元结构,建立城乡统筹的就业制度。解决就业矛盾,必须建立和完善劳动者自主就业为主导、以政府法律为基础、以市场为导向的现代就业制度。切实落实“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业”的方针。一是坚持“人本服务”的理念,落实“就业优先”的发展战略。经济发展战略有两种不同的思路,一是经济优先论,二是就业优先论。我国目前的基本国情决定了中国应当选择“以就业为中心”的经济增长模式,把扩大就业作为一项基本国策。就业作为民生之本和安国之策,作为经济增长的源泉,应当处于独立的、优先的地位。政府应坚持通过发展经济、调整经济结构、深化改革、协调发展城乡经济以及完善社会保障体系等措施来促进就业,扩大就业规模,努力把失业率控制在社会可承受的限度内。二是以统筹规划和规范用工为基础,建立现代就业制度。认真开展城乡劳动力资源调查,全面掌握城乡劳动力资源状况,制定和实施城乡一体化的就业规划,提供政策保证措施;在就业管理服务、职业培训、维护权益和社会保障等方面做出统筹规划,实现城乡统筹的就业管理,统筹规划人力资源开发利用。城市公共就业服务走出城市,延伸到农村和农民,服务机构普遍向农民工开放,免费为他们提供政策咨询、就业信息、职业介绍和职业指导等基本服务;充分发挥民办职业介绍机构、劳务输出组织的作用,为广大城乡居民提供诚信服务。建立和完善公共就业服务体系,加强和改善针对农民工的就业服务。加强企业劳动用工管理。切实维护城乡劳动者权益。

完善职业培训制度,提升劳动者的就业能力。针对城乡就业困难群体整体素质不适应岗位需求的现实,通过加强职业教育和培训提高就业能力、工作能力和职业转换能力,解决劳动者素质结构和岗位需求不对接的问题。通过政府加大财政支持农村劳动力转移就业培训的力度,逐步建立起以政府投入为主导,受教育者、用人单位和社会共同分担、多种所有制并存和多渠道增加农村劳动力转移培训经费投入的新机制。建立多元化的培训经费保障机制。改变过去单一由就业培训部门承担培训工作的做法,整合各类培训资源,广泛建立培训基地,形成培训网络。建立“多轮驱动”的培训体系。形成政府购买培训成果、城乡劳动者积极参与培训的新机制。

强化政府统筹城乡就业的职能。政府主动选择、统筹规划、实施积极的促进就业政策,在深化改革、促进发展与结构调整中努力扩大就业。首先是以国民经济持续健康增长来带动就业。在制定经济增长目标和产业调整政策时,突出创造就业岗位和扩大就业的战略目标,把创造更多的就业机会作为重要的发展目标,并积极体现到制定国民经济发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观经济政策上来,实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。其次是明确职能定位,为城乡统一劳动力市场发育创造良好的外部环境。为了更充分地发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用,形成以劳动者自主择业、创业为主导,以市场调节就业为基础,以政府促进就业为动力的市场化就业机制,政府必须采取措施建设和完善创业与就业环境。主要措施包括加快法制建设步伐,规范劳动力市场秩序,建立和完善统筹就业的政策体系。再次是构建以就业为核心的公共政策体系,竭力扩大劳动就业。一是把增加就业作为宏观经济调控目标和考核各级政府政绩的重要方面。从统筹城乡发展的角度,应该把增加就业作为考核各级政府政绩的重要指标,将劳动力资源开发利用列入经济投资和规划中,使政府在制定产业政策、投资政策、招商引资、结构调整以及发展新的经济组织时,充分考虑劳动力资源的国情,把创造就业机会作为优先考虑的指标之一。二是加大政策投入以推动高校教育结构改革。解决大学生的就业压力,在高校之间的资源配置上引入竞争机制,以促使高校注重基于市场需求的投资回报,促使其培养出来的毕业生在数量、质量和结构上能与劳动力市场所需求的人力资源相匹配。此外是积极推进劳动预备制度,加快提高青年劳动者素质。劳动预备制度是国家为提高青年劳动者的素质,培养劳动后备军而推行的一项新型劳动制度。政府在充分发挥现有教育培训资源作用的基础上,建设一批能起示范和带动作用的职业培训基地,提高培训的质量和效益。同时政府应该在职业培训经费上要做好协调、多方筹措,确保青年职业培训的健康发展。最后是扶助就业困难群体,促进社会安定。对于市场就业竞争中的特殊困难群体,政府对其采取特殊援助政策和措施,以避免就业矛盾激化引起社会动荡。主要措施有:一是通过开发或直接购买公益性就业岗位、对吸收就业困难人员的企业实行就业补贴、为困难群体提供免费转岗培训和各种就业服务等帮助其实现就业和再就业。二是实行政府扶持与市场化运作相结合的创业扶持政策,改善创业环境,开展“创业培训”,鼓励个人创业并以创业带动就业。三是通过政府援助下的劳动力退出政策创造更多的就业岗位。

积极探索社会保障制度改革,妥善解决农民工的社会保障问题。从农民工的迫切需要和实际可行出发,区分轻重缓急,坚持分层次实行不同政策和分阶段逐步推进的原则,先解决农民工最迫切、最急需、最基本的社会保障需求,视社会经济发展水平再逐步到位。一是尽快出台农民工社会保险问题指导性意见,以规范各地工作。二是按轻重缓急逐步推进农民工社会保险工作。目前,最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。三是建立农民工的医疗保障机制。疾病尤其是重大疾病不仅会导致农民工失去工作,而且极易使其陷入贫困,这使得大病医疗保障成为农民工的现实需要。四是完善养老保险制度,尽早实现养老保险基础部分的全国统筹,并将过渡性的个人账户制度向国家基本养老保险制度转换。

总之,统筹城乡就业不是单纯的农民进城和人口转移,也不是单纯的城市规模的扩张,它既是一个城乡地域之间各种要素的交融和优化组合的渐进过程,又是一个城乡空间、人口、社会、经济复合演化的结果,是一项复杂的工程。所以,必须从城乡一体化和协调发展的新体制出发,打破有损农民利益的制度壁垒,从国民经济和社会发展全局的高度,把城市就业和农村就业作为一个有机的整体来看待,一体化地考虑就业与产业政策、投资政策、社会事业发展政策等,实现城乡就业的统筹规划、良性互动和整体健康发展。□

参考文献:

[1]中华人民共和国村民委员会组织法[M].北京:人民出版社,1998.

[2]江泽民.江泽民文选:第2卷[M].北京:人民出版社,0000:214-215.

[3]关于深化农村改革若干问题的决定[M].北京:人民出版社,2008.10.

[4]包永辉,陈先发.农村改革30年得失启迪未来[J].瞭望.2008(40).

责任编辑:黄 杰

作者：王 寅 阮衍宁