行政处罚一事不再罚原则论文

[摘要]因法律存在滞后性，加之环境生态要素的不稳定性和生态环境违法行为的复杂性等因素，导致环境行政处罚中必然会出现对“一事不再罚”的争议。基于环境执法合法合理的现实需要，在环境行政处罚罚款案件数量逐年增长的紧迫压力下，生态环境主管部门迫切希望“一事不再罚”原则能有一个统一标准。下面是小编为大家整理的《行政处罚一事不再罚原则论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政处罚一事不再罚原则论文 篇1：

我国行政处罚中的“一事不再罚原则”研究

【摘要】我国《行政处罚法》第24条也对一事不再罚原则作出了规定，以此来遏制我国行政处罚方面的无序性，但是由于在立法上对一事不再罚原则的相关规定并不全面，只是作为一个过渡性的规定，并不是真正意义上的一事不再罚原则，从而导致在司法实践当中各种问题层出不穷。本文试图结合我国目前的相关立法规定以及相关理论对一事不再罚原则进行研究，为我国进一步完善一事不再罚原则提出自己的看法。

【关键词】行政处罚;一事不再罚;立法

一、一事不再罚原则含义的界定

何为一事不再罚原则，在理论界可谓仁者见仁，智者见智。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这就是人们简称的一事不再罚原则，此原则是指行政执法主体对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一同一违法事实和同一依据给予两次以上罚款的行政处罚。

这虽然不是完全意义上的一事不再罚，但对我们理解和界定一事不再罚原则提供了法律上的依据。根据这条规定和执法实践，一事不再罚原则应当有一下三个方面的涵义：一、同一行政机关对于行政相对人同一违法行为不得给予两次及以上的行政处罚;二、不同行政机关依据不同理由和法律规范对行政相对人同一违法行为不得给予两次及以上同种类的行政处罚;三、违法行为已经受到刑事处罚以后，除法律规定或者特殊情况外，不得再给予行政相对人行政处罚。以上三个方面的内容互为前提，互为补充，缺一不可。

二、一事不再罚原则存在的问题

1、立法方面存在的问题

我国行政法律规范的层次较多，有法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等。低层次的法律规范违反高层次法律规范的情况以及同一效力等级的法律规范相互矛盾和冲突的情况比较严重。由于各个行政机关都是依据各个行业、部门的法律规范进行执法，所以不依法行政可能会构成行政不作为，这就难免会出现一事再罚的情况。

2、执法体制方面存在的问题

我国传统的行政执法体制存在着职权与职责不清、责任与权力脱节、执法权横向过于分散、执法“一条龙”等问题，这是造成“一事再罚”情况的另一个重要原因。因为体制原因涉及的问题非常广泛，例如，政府机构的科学配置问题，政府与其职能部门之间的关系问题，平级行政机关之间和上下级行政机关之间的职权划分问题，执法时的协调配合问题，执法责任问题，执罚分离的问题，等等。这些带有根本性的问题不解决，一事再罚问题也无法从根本上杜绝。

3、行政执法行为方面的问题

行政执法行为方面的问题主要包括以下两个方面：一是行政越权。例如根本无权、层级越权、事物越权、地域越权、内容越权等等。二是法律适用不准确。法律的规定是行政执法的主要依据。执法机关再对外出具相关的文书时，必须正确理解法律的实质和准确地引用据以执法的依据。但是在行政执法实践当中，执法机关出现理解法律不准确，引用法律不全面、不具体的问题却是普遍存在。

4、执法人员素质问题

这主要表现为行政执法人员的法律意识和法律知识的欠缺，责任心不强，缺乏职业道德，敷衍塞责，滥用权力，谋求私利，贪污腐败。这不仅仅会造成“一事再罚”情况的出现，也会极大的损害政府在人民群众心目中的形象，作为政府代表的执法人员素质低下，必然导致政府权威性大打折扣。

5、司法上存在的问题

行政诉讼遭受干预较多，司法部门人员也有行政级别的限制，如此一来必然导致司法不独立;司法人员素质低下，不能完全完全适应司法制度的性质对司法人员的素质要求。缺乏崇高的道德观念、丰富的社会经验、极高的分析和解决问题的能力。徇私枉法，滥用职权，曲解法律，所有这些问题极易造成行政案件的枉法裁判，损害行政相对人的合法权益，影响社会稳定。

三、一事不再罚原则的完善

1、加强行政立法

第一，明确不再罚范围。必须明确《行政处罚法》规定的不再罚的范围还是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不是限制其他行政处罚种类的第二次或者多次适用。同时，罚款还要与一系列诸如滞纳金、加征利息、加征养路费等实质上与罚款性质相同的处罚手段并用，这是《中华人民共和国行政处罚法》一个很严重的缺陷，在立法上需要对此进行完善，对不再罚的范围进行明确、扩宽。

第二，严格界定“同一个违法行为”。“一事”可能包含了多个违法行为，也可能仅指一个违法行为。法律界一般认为“一事”就是“同一违法行为”，在法理上和《中华人民共和国行政处罚法释义》及其它相关的行政处罚、行政执法的著作中对这一点都有解释。但是在立法上却对此留有空白，使得实际执法部门遇到此类问题时感到困惑。对此，笔者建议，应由全国人大常委会等相关部门对此作出立法解释或者补充规定，使这一条款的具体涵义更加明确，加强其操作性。

第三，建立协调立法制度。全国人大及其常委会应加强行政立法工作的统一规划和协调，建立和完善行政法规、规章制定、修改以及废止的工作制度和规章，同时还需要制定规范性文件的定期清理制度。

2、全面推行相对集中行政处罚权制度

第一，把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来。相对集中行政处罚权的最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。只有这样，才能从根本上解决一事再罚的问题。

第二，加强相对集中行政处罚权制度的宣传，要教育和督促被集中行政处罚权的有关部门增强政治意识、大局意识和责任意识，积极支持相对集中行政处罚权的工作。

第三，建立省级人民政府相对集中行政处罚权工作的具体程序。对有关城市人民政府报送的相对集中行政处罚权工作方案，要依法严格审查，对借机增设机构，增加行政编制或者有其他不符合规定情形的，一律不予以批准。

第四，完善开展相对集中行政处罚权工作的配套制度。有立法权的其他地方政府可以按照规定程序适时制定地方政府规章;没有立法权的地方政府根据需要可以制定规范性文件。明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限，完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的协调配合机制。推进电子政务的制度建设。明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制。

3、加强对执法、司法人员的管理

第一，建立领导干部和行政机关工作人员的学法制度，强化依法行政知识培训，坚决杜绝公务员当中，特别是执法人员当中存在法盲或者半法盲，特别是当前社会普遍关注的城管执法以及暴力强拆等事件中相关部门的工作人员必须加强依法行政的培训，规范执法人员的执法行为。

第二，建立和完善行政人员考核制度，加强对行政机关工作人员的职业道德建设，实现从“政府本位”向“社会本位”转变，真正做到为人民服务。

第三，在司法人员管理方面，贯彻落实《法官法》，严格法官管理、选任制度，提高进人标准，严格任职条件，规范教育培训。建立清正廉洁的法官监督机制，进一步强化对法官的监督力度和审判工作的监督力度，增强审判工作的透明度和公信度。

【作者简介】

张传峰（1992—），男，汉族，山东济南人，中国石油大学（华东）文学院在读硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

作者：张传峰

行政处罚一事不再罚原则论文 篇2：

环境行政处罚适用“一事不再罚”原则探析

[摘 要]因法律存在滞后性，加之环境生态要素的不稳定性和生态环境违法行为的复杂性等因素，导致环境行政处罚中必然会出现对“一事不再罚”的争议。基于环境执法合法合理的现实需要，在环境行政处罚罚款案件数量逐年增长的紧迫压力下，生态环境主管部门迫切希望“一事不再罚”原则能有一个统一标准。但由于环境要素复杂，对于环境违法行为如何认定为“一事”不能一刀切，而是应当从法律规定的构成要件、立法目的、法益保护、违法行为的间隔等方面进行认定。一般情况下，认定环境违法行为适用构成要件说，即以违法事实满足一次构成要件作为认定“一事”的依据，如遇特殊情况，则要结合具体案件进行分析，以简化环境执法的复杂问题。

[关键词]环境行政处罚;环境执法;违法构成要件;法益保护

一、引言

为减少人类活动对环境的不利影响，国家制定了系列法律法规来约束人们的破坏行为。但即使有严厉的法律制裁，人们在利益驱使下所采取的环境违法手段仍然五花八门、层出不穷，如不进行环评、停用环保设备、私设暗管、偷排等，直接适用的法律已经不能达到环境保护的立法目的了。在生态环境保护立法和法律适用中，存在着严重的法律滞后于社会发展的问题，因此需要对现有的法律规范作更细致的解读。如果没有统一的标准，不同的主体基于不同的角度对法律作出不同的解释，易造成执法者与相对人之间的“误解”，进而产生冲突。在司法和行政实践中，环境行政相对人以生态环境主管部门违反“一事不再罚”原则为由，提起环境行政诉讼的不在少数。相对人认为，同一种违法行为受到执法部门的多次处罚不符合法律规定，其合法权益受到侵犯。这种情况大多数是由于生态环境行政部门或行政相对人，对行政法“一事不再罚”原则中的“一事”认识有偏差，以及法律解释不清而引起的。在具体违法行为认定中存在理解歧义，导致行政部门执法过程中“一事再罚”或者行政相对人误认为违反了“一事不再罚”原则的情况发生。因此，本文意在通过解读行政法中“一事不再罚”原则，分析上述现象出现的原因，着重分析在环境行政执法过程中遇到不同表现形式的环境违法行为时，如何能合法、合目的地认定环境违法者的违法行为数量，进而明确环境执法中对“一事”的认定标准。

二、环境行政处罚中出现“一事不再罚”争议的必然性

在社会主义法制体系基本建成的背景下，环境保护立法工作也在不断完善，但环境保护的司法和执法过程仍然存在许多问题。其中，“一事不再罚”原则的适用一直是环境行政处罚执法中的争议所在，其产生原因主要有以下几点：

第一，法律自身的特点导致“一事不再罚”原则必然存在争议。法律存在滞后性，在适用过程中少不了对其进行解释与理解，环境执法在适用法律时也是如此。由于解释不可避免地带有主观色彩，这使得环境行政处罚中“一事不再罚”原则会因生态环境行政主管部门与环境行政相对人的不同价值判断而产生不同理解并得出不同结论。由此导致的结果可能是：在处理具体的环境违法行为时，如涉及“一事不再罚”原则，基于权利与责任的两个方面就会产生争议。

第二，生态环境和环境违法行为的特点导致对“一事”的认定产生歧义。生态环境具有不稳定性，而环境违法行为又十分复杂，往往导致生态环境主管部门和环境行政相对人对案件存在不同解读，引起争议。要规范生态环境秩序，行政处罚就成为生态环境主管部门在环境执法过程中必不可少的措施，同时也构成维护生态环境平衡强有力的手段，它以环境正义、秩序、效率和服务为价值追求，在中国环境法治进程中发挥着重要功能①。行政处罚作为一种以惩戒违法行为为目的、具有制裁性的具体行政行为，其依据必须是法定的，其适用也必须具有稳定性。在此前提下，行政处罚的合理运用成为行政执法实践中的一大难题。环境违法行为复杂多变，对生态环境主管部门适用法律的能力是一个巨大挑战。在现实生活中，常因生态环境行政主管部门或者行政相对人、相关人对环境行政处罚依据、违法行为认定解读不同，导致其环境行政处罚的合法性成为被行政相对人“攻击”的重灾区。

第三，司法审判和行政执法中行政处罚案件数量的飙升，导致难以避免地踩中“一事不再罚”的雷区。在逐年增加的环境处罚司法案件和行政案件中，多数以罚款作为惩治环境违法行为的主要手段。据中国裁判文书网的数据分析，在新的《环境保护法》颁布前后，以环境行政主管部门为被告的行政诉讼在2014年形成分界点：2014年以前平均一年为几件到几十件不等，2014年后年均案件数量达700件，并且呈逐年上升趋势。在占比较多的行政处罚案例中，案由或争议焦点多为违反“一事不再罚”原则。从生态环境部在《2017年度国家重点监控企业主要污染物排放严重超标和处罚情况》和《2018年第一季度主要污染物排放严重超标重点排污单位名单和处罚整改情况》中公布的数据看，国家对重点监控的排污单位的违法行为运用最多的处罚方式就是罚款，约占2017年度处罚案件的62.5%，占2018年第一季度处罚案件的66.4%。另据生态环境部在《法治政府建设工作总结》中公布的数据显示：2016年，全国共立案查处环境违法案件137836件，下达行政处罚决定124706份，罚款数额总计663270万元，分别比2015年增长34%、28%和56%;2017年，全国环保系统下达的环境行政处罚决定书数量同比上升86.5%，罰没款数额同比上升74.2%②，如下页图1、图2所示。法律的生命在于实施，生态环境主管部门加大了环境行政处罚的力度，提升了环境法的权威。但行政处罚案件中的罚款数额和案件数量的增加，暗藏了许多关联了“一事不再罚”原则的留点。

在环境执法实践中，生态环境主管部门亟需解决对环境违法行为“一事”的认定问题，必须有一个统一的标准，才能保证环境行政法体系的整体性。2018年7月，生态环境部给河北省环保厅的《关于环境行政处罚过程中有关问题的复函》，第一次明确了排污单位无证排放大气污染物和水污染物属于同一违法行为，应依据《大气污染防治法》或者《水污染防治法》进行处罚。这是多数生态环境主管部门在环境执法过程中都不可避免地会遇到的问题，也是各主管部门的共同疑惑。这一复函解决了各地方生态环境主管部门在环境执法过程中的困扰之一，而类似的困扰不仅存在于处理违法排污的过程中，还存在于处理有关环境影响评价、“三同时”等环境违法的案件里。

三、对环境行政处罚“一事”的认定及具体分析

“一事不再罚”原则是法理学上法的预见性在部门法中的体现与运用，要求法在实践中事先预见某一行为的法律后果。“一事不再罚”最早是在民事诉讼中依据“一事不再理”理论产生的。为提高诉讼效率、节约诉讼成本，民事诉讼法规定：如一个案件中的当事人、诉讼标的、诉讼请求均相同的，或者诉讼请求实际是反对前诉的判决结果的，均被认定为“一事”而不再受理该案件。之后，该规定逐步发展为宪法的基本内容，以“一事不再罚”原则出现在行政法上。作为规范行政处罚以实现行政法目的之规则，其理论基础通常被认为是借鉴了刑事审判中的“罪罚相当”（在刑事法律规定中体现为“罪刑相适应”），表现为“过罚相当”①。因此，行政处罚法中作为以防止重复处罚为目的，体现过罚相当的法律原则被解释为：对违法行为人的同一种违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或者两次以上的行政处罚。这体现出法律在实践中对某一行为的法律后果的可预测性特征，以及其与“行政比例原则”的契合。《行政处罚法》第二十四条的规定，使得行政处罚在适用于实践时出现了外延与内涵并不十分明晰的问题，表现为对行政处罚中“一事”认定的非唯一确定性，并且对适用法规时的冲突没有提供恰当的适用规则，增加了认定是否为“一事”的事实复杂性。

理论界一直对“一事”存在不同的理解，主流观点包括违法行为说、违反法规范说和构成要件说三种。违法行为说认为，“一事”即同一违法行为，是行政相对人实施的某一违法行为，或是行政相对人的一个违法事实。违反法规范说认为，“一事”应当是同一法律规范，行政相对人的一个违法行为在触犯多个法律规范时只能选择其中一个依据且只能由一个行政机关予以处罚。构成要件说认为，要想“一事”成立，就要满足一次行为构成一件事实，而这一事实是具有法律意义的事实，是由人的能动性产生不利因素而需要承担法律后果的事件，是法律规范中规定的抽象行为在实际生活中的具体化。笔者认为，违法行为说对于“一事”的概念界定存在反复且模糊不清的情况，违反法规范说更加偏向解释“不再罚”的含义，而构成要件说则更合理且在实践运用中更具操作性，理由如下：

（一）一般情况下以违法行为的构成要件标准来认定“一事”

不同种类的行政处罚对“一事不再罚”原则的适用方式不同，这大多数由立法目的决定的。因此，对环境违法行为的判断，不能一味照搬其他行政处罚认定“一事”的标准。

任何相同或相似情况的判断标准都存在一个共通的特性，即不论是简单的还是复杂的环境违法行为，它们的客观具体情况都可能存在区别。但是在判断是否为“一件违法行为”时，应当有一个统一的认定标准。这就类似于数学中利用提取公因式法化繁为简一样，构成要件就是判断标准环境行政违法的“公因式”。还需注意的是，在生产生活领域中，当事人依其意志实施的各种违反环境法律法规产生违法后果的行为，并非都是能够产生受法律追究的环境违法行为。只有那些具备法律规定的构成要件的行为，才能产生法律予以相应追究的法律效力①。

环境行政法律责任是环境行政法律关系主体在违反环境法律规范或者不履行环境行政法律义务时应承担的不利后果。在行政法上，承担环境责任的主体包括行政主体及其工作人员和环境行政相对人。行政主体“法无授权不可为”，因此其行政法律责任构成要件十分明确，不合法即违法;而环境行政相对人违法的构成要件没有统一的标准。行政处罚是环境行政相对人在违法情况下需要承担的不利后果之一，其具体的构成要件包括：（1）须有被处以行政处罚的环境行政违法行为的存在（只要环境行政相对人的行为客观上违反了行政法律规范，即可推定实行该违法行为）;（2）主观上具有过错;（3）环境行政相对人必须要有相应的责任能力;（4）行为的危害后果（受损的法益）;（5）违法行为与危害后果之间存在因果关系②。例如，环境行政相对人为达到某一违法目的，其手段与结果构成形式不同的违法时，能否认定为“一事”？这种情况可称为牵连违法，即违法行为之间有手段与目的等牵连关系。按照“构成要件说”，存在两种或两种以上不同的违法行为，损害了不同的法益，造成了不同的危害后果，对此类情况倾向于按数个违法行为进行处罚。符合一个构成要件的为“一事”，符合两个构成要件的为“两事”，以此类推③，手段与结果应当分别进行处罚。

在实际操作中，认定“一事”还必须从具体情况出发，对照相关法律规定进行判断。而区分“一行为”与“数行为”则必须借助法律规范构成的理论，行为人每完成法律规范“假定”部分规定的行为一次，即属作出“一行为”④。

综上，“一事”的判定要求客观上要有环境违法行为或状态存在，并以此为前提，有责任能力的环境行政相对人实施了违反环境法律规范行为，存在主观上的过错，可能导致污染，造成环境破坏，影响正常的环境管理秩序。

（二）特殊情况下环境违法类型化问题解构

环境违法行为种类多样，且存在动态化的特点。对于违法内容相似但违法时间、考核时段不同的情况，有很多不穩定因素增加了环境执法及取证难度。为实现合法行政，环境行政主管部门在对行政相对人进行处罚时，把握好“一事不再罚”原则十分重要。笔者在此归纳了几个较为特殊的环境违法行为，以作分析。

类型一：环境行政相对人同时违反同一法律同一条款中的两项或两项以上禁止性规范的，能否认定为一事？此类型是对“一事不再罚”解释的“同一法律”依据提出疑问，即不同法律依据是否包括同一个条款中的不同项。按照构成要件说对此情形进行分析，笔者认为都不能认定为“一事”（即一个违法行为）。每个违法行为都有其独特的行为特征，这也是与其他违法行为进行区别的重要条件。同一事实构成一个违法行为，要求能且只能满足一个违法行为构成要件的特征。即使在同一法律条款中，对不同项的违反同样应当认定为违反数个法律规范[属不满足构成上述要件（1）的情况，存在被处以行政处罚的两种或两种以上不同违法行为的内容]，不能认定为一事，不受“一事不再罚”原则限制。

类型二：对于违法内容完全一致的持续或连续状态的环境违法，它可能是违法状态持续数日、数月甚至数年，或者是违法行为连续多次实施，如何判断①？基于一个违法事实，持续或者是连续的违法行为应当认定为一个整体，该整体在法律上应判断为一个违法行为②，因为这些行为在危害后果和因果关系之间具有同一性[见上述要件（4）（5）]。还需注意，环境执法机关作出处罚后，产生违法行为“持续状态”中断的法律后果后，需重新计算。

类型三：环保行政管理部门对违法行为作出罚款的行政处罚但没有下达整改决定时，环保部门未履行督促环境行政相对人进行整改的义务，处罚结束后相对人继续实施违法行为再被处以罚款，是否违反“一事不再罚”？这种情况与类型二有相似之处，即已经对违法行为进行处罚，但是由于环境执法失误，再次处以罚款就成为一事再罚了。此时，可以采取其他形式要求其停止违法行为，故此处的违法行为再次被查明时就不应当再给予罚款处罚。

类型四：一段时间内（两年内），在被处以行政处罚之前，环境行政相对人实施了一个违法行为，暂停实施后又恢复这一违法行为，但仅在后实施的违法行为被环境执法部门查处，此时是否应当认定为“一事”？在环境违法行为具有反复性且反复实施的状态下，一般来说应当认定为多个违法行为，因为在认定同一违法行为时，确定必须是一个独立的违法行为，此时的两组违法行为从头到尾是一个完整过程，相互之间具有独立性。但是，由于上一次违法行为已经过去，对證据的收集、违法情况的认定十分不利，而且多数时候前一个环境违法行为在事实上是存在过的，但尚未发现就被后一行为掩盖了（前后环境违法行为在性质上是相同的），现实中往往很难作出违法认定，从利于可操作的角度看，宜认定为“一事”。

四、“一事不再罚”原则在环境执法中的运用

“一事不再罚”原则表述较为简单，导致在一些具体实践中会产生很多适用的难点，排放污染物就是其中比较复杂的情况之一。在违反污染物排放的法律责任中，《环境保护税法》的适用给“一事不再罚”原则的解释带来新的挑战，下文以排污单位的排污行为为例，对该原则进行解释分析。

（一）偷排

偷排是指通过违法设置排污口、私设暗管等比较隐蔽的方式排放污染物的行为。各种偷排行为不仅直接违反了排污口规范化设置的法律要求，也违反了排污申报登记、污染防治设施正常运行的法律义务③。针对未经水行政主管部门或者流域管理机构审查同意，擅自在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口的违法行为，《水法》第六十七条规定：由政府水行政主管部门或者流域管理机构处以罚款处罚;而《水污染防治法》第八十四条对相同环境违法行为规定了由上述部门处以罚款、停产整治等行政处罚。这是排污单位实施了擅建排污口进行偷排的行为，且同时满足《水法》和《水污染防治法》偷排违法行为的构成要件的情况。两个法律规定出现交叉，不变的是处罚机关，不同的是处罚形式。此时应当依《水污染防治法》进行处罚，因这两部法律是由同一立法机关制定，适用新法优于旧法原则。

（二）无证排污与超标排污

《大气污染防治法》第九十九条规定了对无证排污和超标排放的处罚。在实践中，未办理排污许可证的单位排放污染物，可能还同时存在超标排放的情况。无证排污与超标排污被规定在同一法律条款中，且罚则相同。但是，应当认定无证排污与超标排污是不同的违法行为，因为基于构成要件分析，无证排污的违法行为要件是实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，在应当办理排污许可证而没有办理排污无许可证的情况下排放污染物。超标排污的违法行为要件是排放的污染物超过国家规定的标准。因此，无证排污和超标排污不能认定为“一事”。基于法益保护的目的，二者违反的是不同的环境法益：无证排污违反的是排污许可管理制度，超标排污违反的是国家或地方污染物排放标准①。

（三）超标排放

超标排放也可能反复或重叠出现在排污过程中。一是在排污单位出现水污染物超标排放时，可能会同时出现几种污染物质的数量或浓度超标，其中任何一种污染物超标都构成违法行为。此时虽然多种污染物超标都能分别确立为违法行为，但基于环境违法行为的整体构成要件分析，依据行政比例原则，且出于违法行为人的同一主观态度，不应当按照几个违法行为进行多次处罚，从重处罚即可。二是排污单位在违法排污行为未被发现之前，在持续违法的时间内，有一段时间是A污染物质超标，另一段时间是B污染物超标。这种情况就不宜认定为是一个违法行为，不属于同种违法行为的持续，因为其客观上有改变违法内容的行为，应依法分别处罚。三是在一次排污达标检查中，排污单位有一种污染物排放不达标被处以罚款，并被责令改正。当责令改正期限届满，环境执法部门进行复查时发现上次不达标的污染物排放已经达标，但出现了另一种污染物不达标的情况，此时再次处罚并不违反“一事不再罚”原则。因为前一次处罚决定使违法排污的行为中止，但新的违法行为又产生。

（四）超总量排放

超总量排污中“一事不再罚”的主要问题与环境保护税有关。《环境保护税法》第五条规定：依法设立的城乡污水、生活垃圾集中处理场所超过国家和地方规定的排放标准向环境排放应税污染物的，企事业单位和其他生产经营者贮存或者处置固体废物不符合国家和地方环境保护标准的，都应当缴纳环境保护税。这是以法律的形式将超标排污法律责任上升为法律义务。但是，《环境保护税法》的征税对象是超标排放污染物的企事业单位以及其他排污单位，以更加严苛的制度提高了环境违法成本，是有惩罚意味的税种，这与“一事不再罚”原则之间存在冲突与矛盾。

（五）擅自闲置环保设施

当排污单位的实行行为是闲置环保设施，之后环保设施一直未正常运行且再无实施行为的，从时间顺序看，前者是行为违法，后者是状态不合法。前者的原因行为是该违法行为产生的根本，存在关联性，应将这个持续状态看成整体，按照一个违法行为处罚。排污的连续性违法行为，如多次偷排污水，事实上存在几个行为，但几个事实行为是基于运用同一手段追求同一目的，在第一次发现并进行处罚之前宜认定为一个法律行为，故多次偷排污水的组合在法律上符合一个违法行为的构成要件。

五、小结

“一事不再罚”作为公权力与私益之间重要的平衡原则，既要防止重复处罚、多头处罚，又要防止对这一原则作扩大解释，使违法者逃脱应受的处罚①。在现实环境执法过程中，执法人员会遇到各种各样的环境违法问题，存在很多既不是典型的一事但也并非符合多事的标准，该类问题的专业性与环境的流动性给执法带来了巨大困难。涉及“一事不再罚”原则的各种环境违法行为处罚都有各自特点，对环境执法人员的法律知识提出更高的要求。在面对同一环境违法问题时，除了自由裁量权产生的差异外，处罚内容也不尽相同。因此，对“一事不再罚”原则作科学、合理的理解，对提升法的权威性和可预测性具有重要意义。对环境违法“一事”的认定，依据构成要件说及具体问题具体分析的方式更合理。在多数情况下，构成要件说是认定违法行为的标准。但需要注意的是，在运用违法构成要件为标准区分“一事”与“多事”的时候，不能脱离立法规定的具体构成要件加以判断。在生态文明建设过程中，生态环境主管部门同其他有关行政主管部门都承担着维持生态环境良好状态的重任。为充分贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念，对环境处罚过程中不可避免的执法难题之一，即如何解决正确规范执行“一事不再罚”原则的困境，应当予以重视，以实现真正法治中国的目标，为建设碧水蓝天的美丽中国提供法律保障。

责任编辑：郑 颖 孙飞行

作者：黄凤邈

行政处罚一事不再罚原则论文 篇3：

对“一事不再罚”原则中“不再罚”之含义与适用的再认识

[摘要]目前理论界对“一事不再罚”原则的含义认识混乱。对于何谓“不再罚”存在不同观点。正确认识“不再罚”的关键在于明确“一事不再罚”原则的理论基础。“一事不再罚”原则主要是来自于程序上“一事不再理”的强制性要求，“不再罚”的含义应为同一违法行为仅能进行一次处罚。在出现同一违法行为触犯了两部以上行政法律规范时，原则上应采取重罚吸收轻罚的做法，不得分别处罚。为减少吸收主义带来的负面影响，一方面应规范立法，避免或减少竞合的可能，另一方面要大力推广相对集中处罚权的试点工作。

[关键词]行政处罚；一事不再罚；不再罚；一事不再理

[作者简介]李莺，佛山科学技术学院政法学院社科系讲师，法学硕士，广东佛山528000

理论界对“一事不再罚”原则的具体含义一直存在颇多争论，导致在制定我国《行政处罚法》的时候采纳了一个折衷方案，即在第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”严格地说，这只是“一事不再罚款”制度，并未真正树立“一事不再罚”原则。这样的过渡之举，并未平息理论界对这一原则具体含义的争论。这一制度在具体操作时也遇到了诸多困难，集中表现为行政机关在具体操作上不统一，同样的违法行为，当事人得到的“待遇”却经常不一样，有的被处一罚，有的被处二罚甚至多罚。这一法条甚至成为对同一违法行为进行两次以上处罚的金牌令箭。因此，理论界有必要对“一事不再罚”原则进行统一认识。“一事不再罚”包涵两个层面的问题，一是如何界定“一事”；二是如何理解“不再罚”。本文因篇幅有限，仅就同一违法行为前提下对如何理解“不再罚”进行探讨。

一、学界围绕“不再罚”的含义与适用的不同观点及局限性

对“不再罚”的含义与适用在理解上发生分歧的焦点为：当同一个违法行为触犯了两个以上不同的行政法律规范，涉及两个以上行政机关都有行政处罚权的时候，能否并科?也就是行政处罚竟合时对同一行为可否科处二次以上处罚的问题。对此存在很多不同观点，较有代表性的如应松年教授认为：“有时，不同的法律规范对同一领域的社会关系都有调整，形成对同一违法行为有数个法律规范规定的现象，这就是‘法条竞合’。对此，罚款只能适用一次。如果一个行政机关对违法人做了罚款，那么其他行政机关不得再予罚款，但可以依法给予其他种类的处罚。”。张树义教授认为：“一个违法行为违反了不同的法律规范，应当根据不同的规范分别给予处罚，这不能说是违反了一事不再罚的原则。只有当不同的法律规范，针对一个违法行为作出给予同一种类的处罚规定时，说明它们对此违法进行处罚的所要实现的目的是一样的，没有区别，所以，只要处罚一次就实现了管理目的，不能再次处罚。”而杨小君教授则认为：“如果该行为只是一个违反行政法的违法行为，无论触犯多少不同行政法律规范，以及各行政法律规范所规定的处罚措施种类如何不同(甚至可以‘相互弥补’)，仍然不能对违法行为给予两次行政处罚。”其他还有许多学者对此问题进行关注，不再列举。

上述种种观点尽管表述不同，大都致力为正确理解“不再罚”树立一个客观的、具有操作性的标准，而这些标准总结起来不外乎以下三种：第一种，不同行政机关可以各自按照相应规定进行处罚，包括重复使用同一种处罚方式，比如两家以上行政机关都可给予相对人警告处分，但罚款只能进行一次。第二种，不同行政机关可按不同法律规范分别给予不同种类的处罚，但罚款以及其他处罚方式均不得重复使用。第三种，行政处罚只能进行一次。其中又有两种不同的适用规则：第一种为先管辖有效，后管辖无效；第二种为重罚吸收轻罚原则。

以上三种标准都有一定合理性，但局限性也是非常明显的。从第一种标准看来，它与《行政处罚法》24条的规定最一致，但24条规定只是作为行政处罚时的具体操作规则，并未在法律上真正确立起“一事不再罚”原则，它只是在罚款的范围内体现了“一事不再罚”原则(这与理论上的“一事不再罚”原则并不吻合)。因而在实务中如果机械地理解上述规定，可能导致对同一违法行为重复使用除罚款以外的行政处罚，从而使大量的重复处罚合法化，最后在根本上否定一事不再罚原则。第二种观点与第一种观点较接近，只是禁止重复含罚款在内的所有处罚方式，并不反对不同处罚方式的分别适用。要面临的问题是：“之所以会有两个以上法律性规范文件为依据对同一行为从不同角度规定处罚，这是立法者从不同角度考虑问题的结果，并不是这一行为变成两个或两个以上的行为。如果一个行为可按不同法律性规范文件规定处罚两次以上，随着我国法律规范型文件的日益增加，规定日益细密，这一行为被处罚的次数定将随之不断增加，其后果不堪设想。”第三种观点顾及了对相对人权益的最大保护，但毕竟绝对强调不得多头处罚与现行分散行政处罚体制之间还存在不可回避的矛盾。不少行政处罚如拘留、吊销营业执照等由特定行政机关所专有，在许多情况下，对特定违法行为由不同行政主体分别作出处罚，往往正是行政处罚完整性的体现，否则将无法有效制裁违法行为。

二、正确理解“不再罚"的含义关键在于明确“一事不再罚”原则的理论基础

从表面看来，以上不同观点各有道理，似乎要形成统一认识真的很困难。但笔者认为，要正确理解“不再罚”的含义关键在于从“一事不再罚”的理论基础着手，只有先明确“一事不再罚”原则产生的根源及要实现的目的，下一步才谈得上该原则的具体内涵与适用。就笔者手头收集的资料来看，研究“一事不再罚”理论的文章不少，但大多数人对“一事不再罚”原则的理论基础只作简略陈述甚至根本不提，就直接进入对如何适用该原则(包括何为一事，何种情况下可以再罚，何种情况下不得再罚等问题)的详尽分析。许多分析不可谓不细致，但这种单从静态意义上的适用环节来理解“不再罚”含义的视角，使得这些努力可能成为徒劳。笔者尝试将行政处罚的整个过程铺展开来视为一个包涵了处罚依据的事前设立、行政处罚的事中执行、行政处罚的事后救济即司法审查等环节的动态过程，在此基础上对“一事不再罚”原则的基础理论进行考察，以寻求新的突破。

目前对于“一事不再罚”原则的理论基础在认识上并不统一。部分学者认为“一事不再罚”原则是过罚相当的要求。如“行政处罚以惩戒为目的，针对一个违法行为实施了处罚，就已经达到了惩罚的目的。如果再对其进行处罚，则是重复处罚，违背了过罚相当，有失公正”。又如“一事不再罚，被许多学者认为是行政处罚的原则，我认为它是过罚相当原则的内容要求”。也有学者认为：“一事不再罚原则源于古罗马法中的一事不再理原则。”我国台湾地区学者也有持此种意见

者。如“‘一事不二罚’原则又称为‘禁止双重处罚原则’。其本意即在禁止国家对于人民之同一行为，以相同或类似之措施多次地处罚。一事不二罚原则可以说是源自刑事诉讼法上之‘一事不再理原则’，并涉及所谓的诉讼基本权”。

笔者认为，“一事不再罚”原则主要是刑事诉讼“一事不再理”原则在行政处罚领域的延伸，而非源自过罚相当的要求。“一事不再罚”原则应是一个强制性的程序性原则。

(一)过罚相当可以支持也可以否定“一事不再罚”原则。不可能成为“一事不再罚”的理论来源

站在过罚相当的立场上，我们既可以认为分别处罚对相对人来说负担过重而反对分别处罚，也可以认为只处罚一次对相对人来说处罚过轻而为再度处罚找到借口。学术界关于如何理解“不再罚”的争议虽然观点不同，很多都是以过罚相当为理由，所以争论无休无止。这样的争论没有实质意义，因为争论的根源实际上就是对行政处罚的量的分配在认识上存在差异，而在现实中尤其是在现行分散处罚的行政体制下，要正确无误地把握什么情况下是处罚适量而非超量或不足是难以做到的。如此我们不仅无法得到一个可供操作的相对客观的标准，反而使“一事不再罚”成为空洞的规则，任由行政机关按自己的理解往里填充内容，基于这样的理论基础根本就没有一事不再罚原则的存在意义。

(二)“一事不再理”是程序法上普遍适用之原则

“一案不二讼”是古罗马审判制度的基本法则。公元二世纪，罗马法学家将“一案不二讼”发展成“一事不再理原则”，即当事人对已经正式判决的案件，不得申请再审。正因为如此，乌尔比安在《论尤里亚和帕比亚法》第一编中才指出：“已决案被视为真理。”该原则先在民事审判中得到确立，后来也适用于刑事诉讼。两大法系在继承该原则核心内容的基础上，融入各自独有的法律理念和价值取向，形成了大陆法系的“一事不再理”原则和英美法系的“双重危险”原则。“就刑事诉讼程序而言，一事不再理主要在避免同一行为受二次以上之追诉处罚。美国宪法早已有双重危险保护条款，二次大战之后，日本及德国亦分别将此项程序上之原则提升到宪法层次(日本宪法第三十九条、联邦德国基本法第一零三条第三项)。”

在行政法领域，“一事不再罚”原则，实质上就是作为一个程序上的规定，来约束和限制实体意义上的行政处罚权可能出现的膨胀而导致对公民权利的侵害。从法安定的角度来说，为了在实体上对违法相对人进行相当的制裁而不断开启处罚程序必然导致民众对法行为可预测性的丧失。从诚实信用和信赖保护需要的角度而言，已受行政处罚相对人相信国家不会再就同一违法再予追究仍属人之常情的期待。设计这一程序的目的就是防止在适用行政处罚时出现处罚过量而导致处罚的不公平，造成对公民权利的侵害。

(三)以不同理论为依据带来的实务中的巨大差别

1、从处罚行为效果看，如果将“一事不再罚”视为过罚相当原则的要求，再次处罚行为可能是不合理而合法的。过罚相当属于行政行为合理与否的范畴。如果同一违法行为触犯了两部以上法律规范，分别进行的处罚只要有依据有权限。事实与程序上没有问题，那么都可能是合法的，一经作出都具有效力，不经合法程序不得随意撤销。虽然判断一事一罚还是一事多罚究竟适当与否的权限在于行政机关，但行政机关不仅受“一事不再罚”约束，同样还要受“依法行政”原则的约束，行政机关出于过罚相当的考虑放弃行使自己的处罚权可能会承担违法失职的风险。两相选择，行政机关宁愿选择行使处罚权，哪怕再次作出的处罚明显对相对人过重。作为相对人来说，即使对再次的处罚有疑义，该行为仍具有公定力与确定力，唯有通过事后烦琐的复议或诉讼程序才可能免受再罚，相对人也无从预知未来还有多少可能的其他处罚在等待着自己。从法安定的角度来说，这是极不公平的，人民应有免受再受处罚之恐惧的权利。我们应将“一事不再罚”理解为程序上的强制要求，对于同一违法行为，如果已经进行了第一次处罚，意味着行为人已经得到了相应处理；再进行第二次处罚是没有权限的，是无效的，根据无效行政行为有关理论，相对人甚至可以不予理睬，视其为未发生。

2、从事后救济的角度来看，以过罚相当作为“一事不再罚”原则的依据会导致司法审查缺位。通常来说在行政行为与司法审查之间是有着严密’分工的，法院只对行为的合法性进行审查，而在行政裁量的范围尽量保持克制。对于再次作出的处罚行为，只要其有法律依据，法院会维持而不是撤销这些处罚决定，更不会因其是再次处罚而宣告其无效。如果我们将“一事不再罚”视为一个与诉讼法上的“一事不再理”原则一样的程序法要求，法院可直接确认再次处罚行为无效，因为处罚行为没有权限。

综上所述，“一事不再罚”原则来源于“一事不再理”原则在行政罚领域的延伸，在理解其内涵与适用上应强调其在程序上的阻却效果，而非实体上的处罚是否公平合理。具体而言就是同一违法行为只能依法给予一次处罚，不论这一行为触犯一个还是多个具体行政法律规范，也不论被触犯的一个或多个法律规范是由一个还是多个行政主体执行，只要是一个违法行为，都不能处罚两次或多次。有人会认为，这样会放纵一些违法行为，对其打击不力，影响行政管理秩序。这样的担忧固然是正当而善良的，但在将行政法律法规具体适用到某一个案上很难把握应该给予几次处罚才是适量的时候，为了保障当事人的权利不受可能过量的行政处罚的侵犯以及尽可能在适用法律时作到公平公正，只有在程序上规定只能处罚一次。

三、行政处罚竟合时贯彻“一事不再罚”原则要注意的问题

(一)原则上采取吸收主义从重处罚

如前所述，行政处罚竟合时，对于同一违法行为，无论各行政法律规范所规定的处罚措施种类如何不同(甚至可以“相互弥补”)，都不能对违法行为给予两次以上行政处罚。但在具体操作中，由哪个行政机关行使唯一的处罚权呢，有人提出处理在先的原则，即只要有行政机关对该行为做出处理，就排斥了其他机关再次处罚的可能。对此笔者认为，此时我们应考虑过罚相当的要求，择一重规定处罚。因为行政立法在设定违法行为处罚的时候，理应充分考虑了行政行为的各种情节及程度范围。行为人的行为触犯了两部以上的法律规范，社会危害性相对来说更大，所以应承担最重的责任。实际上在刑法理论上，处理想象竞合犯时就是采取重罪之刑吸收轻罪之刑的原则从重处断，具有一定借鉴意义。在行政处罚领域，德国与我国台湾地区也是采取重罚吸收轻罚的做法。如《德国违反秩序法》第19条规定：“同一行为触犯科处罚金之数个法律或数次触犯同一法律时，仅得处以一罚金(第一项)。触犯数法律时，依罚金最高的法律处罚(第二项)”。我国台湾地区《社会秩序维护法》24条第2项则规定：“一行为而发生二以上之结果。从一重处罚；其违反同条款之规定者，从重处罚。”采取从重主义不仅与“一事不再罚”原则的基本价值目标相一致，并且有助于解决目前实践中存在的问题，从而达到理论与实践的统一。

(二)减少吸收主义的负面影响

吸收主义当然也是有缺陷的，我们不排除有些情况下出现打击不力、放纵违法的局面。要尽量避免这种情况的发生，我们应在以下方面作出努力：

1、规范立法，尽量避免法条竞合。在我国，行政法律规范的层次较多，都是依据各个行业部门的法律规范进行执法，有关部门应从立法上人手，尽量减少行政处罚竞合的可能。首先，有关部门应提高立法质量与技术，明确行政管理权限等方式，减少或避免行政治权和行政法规范的竞合。其次，应对现有的行政法律法规抓紧清理，对法律、法规或规章的文义进行解释，对冲突加以协调，对可能导致一事再罚的法律规范加以调整或合并。

2、建立行政机关之间的配合与制约机制，加大推广“相对集中处罚权的相对集中”的试点。在分散的行政处罚体制下，要适用重罚吸收轻罚的原则，前提就是要建立行政机关之间的配合与制约机制。现行管理机制本身一些部门的范围就有交叉，现行法律、法规赋予一些行政机关的职权也有交叉，行政违法行为一旦发生，可能几个行政机关都有管辖权。行政机关之间对已发现的违法行为应通过相互通告移送制度，在从重处罚原则的指导下，最后确立由一个行政机关行使行政处罚权。另外，《行政处罚法》第16条实际上已经为相对集中行政处罚权设定了框架：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政处罚权集中后的组织多以“城市管理行政执法局”形象出现。随着试点工作的逐步展开，截至2005年底，全国已有308个城(区)设立了城管局。相对集中行政处罚权从一定程度上改变了以往分散处罚的局面，也在一定程度上使得重罚吸收轻罚落实起来更容易，因为同一违法行为的几方面处罚决定权可能都掌握在同一行政机关手中。所以在将来应继续大力推广相对集中行政处罚权的相对集中的试点工作。

[责任编辑：戴庆瑄]

作者：李　莺