党委行政论文

近年来，全省司法行政系统围绕新时代全面从严治党总要求，坚持“以标准化引领规范化，以规范化推动品牌化”的党建工作思路，基层党委工作规范化建设取得明显成效。但同时，基层党委工作规范化建设在载体建设、核心引领、角色意识等方面还存在认识“难规范”、现实“规范难”等问题。因此，加强司法行政系统基层党委工作规范化建设，应从“五点五性”着手。今天小编为大家精心挑选了关于《党委行政论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

党委行政论文 篇1：

党委书记如何与行政正职处理好关系

摘 要：文章结合工作实际，提出要和谐相处、共谋发展，注重做到：摆正位置、不越位；坚持原则、不含糊；坦诚沟通、不隐瞒；心态健康、不失落。并就此展开详细阐述。

关键词：党委书记行政正职关系

党委书记如何与行政正职处理好关系,既是一个值得深入探讨的重大现实课题，更是一个决定工作成败的关键问题。近年来，笔者与公司经理和谐相处、共谋发展，注重做到：摆正位置、不越位；坚持原则、不含糊；坦诚沟通、不隐瞒；心态健康、不失落。这种相处密切了彼此的关系，加深了彼此的感情，进而带动了各级领导班子越来越团结，队伍风气越来越纯正，公司呈现出了人气旺、风气正、干劲足的喜人局面，各项工作一年跨上一个新台阶。

一、摆正位置，不越位

1.明确职责，不错位。党委书记要想与经理处理好关系，从管理职责上，主要应该明确以下三个方面：一要明确管理职责以谁为主的问题，找准定位。明确管理职责，简单地说，就是公司党委一路的工作要以书记为主, 公司行政一路的工作要以经理为主，这个职责定位不能搞错，不能种了别人的地，荒了自己的田。二要明确主要奋斗目标，抓住关键。作为闯市场的单位来说，强化生产经营管理，优化各种资源配置，追求最佳经济效益，实现企业更好更快的发展是中心任务。党委书记和经理就是要把主营业务做强做大，把职工群众做足做富，让大家尽快过上好日子，安居乐业。三要明确实现目标的主要途径，争取主动。党委书记就要围绕中心,服务大局,认真贯彻上级党组织的工作部署和指示精神,抓好科学发展与和谐建设这两大主题任务的落实。具体来说,就是要围绕企业树立品牌形象，确保和谐稳定，追求最佳效益，切实抓好党的建设、领导班子和干部队伍建设、思想政治工作和精神文明建设，调动一切积极因素，为闯市场、创效益提供强有力的政治保证和组织保证。

2.履行职责,不越位。党委书记要想与经理处理好关系，从职责履行上，主要把握好三个关键环节。一是履行职责要到位，不能越位。党组织既然把自己安排到这个位置上，就要演好角色，不辱使命，不负众望。凡是职责内的事项，都要严格按照上级党组织的要求，紧密结合实际做好。党委书记如果摆不正自身的位置，角色“反串”，履行职责错位，必然带来相互之间的埋怨和产生工作上的碰撞。二是密切配合要到位，不能越权。不是自己职责内的事项，多出主意、多提建议，要对经理负责，主动维护经理的权威和形象，但决不能擅自作主。每当工作出现困难时，要想方设法排忧解难，与经理共度难关；取得成绩时，虚心谦让，不争名利；经理考虑不到的事情，适时提醒，及时补充。三是主动处理具体事项，不能揽权。在工作中，要准确理解领会经理的意图，主动揽具体的事、缠人的事、棘手的事。用实际行动促进同级的团结与和谐。

二、坚持原则，不含糊

1.坚持原则，不动摇。党委书记要敢于坚持原则，善于维护原则的严肃性，这是与经理处理好关系的核心所在。实践证明，对于“一把手”来说：发现问题就是水平，解决问题就是政绩，揭露问题就是党性，掩盖问题就是失职。凡是重大原则问题，该硬的就必须硬起来，不能含糊，不能动摇，不能迁就，是非要分明，功过要分清，赏罚要得当。不能为了求得形式上的“团结”，而放弃原则，不敢开展批评和自我批评，求得相互之间的“一团和气”，使党内生活庸俗化。如果一味地迎合，甘当老好人、“和事佬”，必然会让别人瞧不起。俗话说得好,在一个人身上失去原则性，就会在千百人身上失去说服力。要讲政治、讲原则、讲大局，在坚持原则上敢抓敢管，始终保持积极向上的良好风气。尤其是党管干部的原则，党委书记必须旗帜鲜明地坚持，在任何时候都不能有丝毫的含糊和动摇。

2.履行程序，不逾越。党委书记坚持原则的另一个方面，就是在履行程序上不能逾越。只有严格执行程序，才能规范决策行为，防止决策失误。公司党政领导班子始终坚持以大局为重、以发展为重，严格按照《党委会制度》、《党政主要领导“十个先协商后上会”制度》等规定程序办事，对重要项目安排、重大改革措施、重要人事任免和大额资金使用等“三重一大”事项，严格按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的程序办理，保证了决策的科学性、民主性。

3.相处和谐，不计较。党委书记要积极主动地处理好与行政一把手的关系，对于凡是不碍大局的具体问题，该让步的就让步，不能计较，不能轻易地伤了和气，更不能轻易地伤害了同志之间的感情。党委书记在与行政一把手的配合中应做到胸怀要大、风格要高、方法要活、效果要好。胸怀要大，就是要以大局为重，干什么事都要想到党的事业，单位的发展，在这些大事上多动心思，多下工夫。风格要高，就是要学会任劳任怨，做到有荣誉就让，有困难就上。工作中要主动承担责任，急难关头往前站。方法要活，就是不但需要高尚的品德和风格，而且需要主动配合，勤沟通、多商量，互谅互助、心相通、情相融。效果要好，就是与行政一把手处理好关系，不是为了配合而配合，而是通过团结配合，形成坚强的领导核心抓好工作，谋求单位和职工的利益，朝着一个大目标努力，实现好的动机、产生比较理想的效果。

三、坦诚沟通，不隐瞒

1.经常沟通思想，不隐瞒观点。由于党政一把手的个性特点、思维方式、个人阅历等方面存在差异，在认识问题、处理问题时，难免会有不同意见。党委书记要想与经理处理好关系，就应该经常沟通思想，及时坦诚地交换意见，不能隐瞒个人观点。

2.经常商量工作，不隐瞒意见。党委书记要想与经理处理好关系，就应该经常商量工作，及时坦诚地交换看法或想法，达成共识后，按照规定的程序抓好落实，不能隐瞒个人意见。工作中要有主见，善于用直言、真言与经理进行沟通，做到场合适宜，内容准确，方法恰当。当与经理达成一致意见以后，还要主动征求分管副职的意见，做到会前复杂，会上简单。在每次研究重大问题之前，注重把不同的看法、不同的意见得到妥善处理以后，再召开会议进行集体研究决定。

3.经常谈论生活，不隐瞒实情。不管是公事、私事，还是家里的事，都及时通气，毫不隐瞒地告诉对方。做到相互关心、相互信任、相互支持。实践证明，不论年龄大小，资历长短，学历高低，都应该以诚相待，互相尊重。要想让对方尊重你，起码你要先尊重对方，人敬人高就是这个道理。要豁达大度，能容人、容言、容事，对于非原则、无碍结果的问题，不争论不休，不把自己的主观意志强加于对方，逼迫对方接受、表态。

四、心态健康，不失落

1.保持进取心态,不失志。党委书记要想与行政领导处理好关系，要有一个好的心态,保持一种积极向上的锐气、对工作充满激情。只有这样，才能同行政领导保持同频共振、步调一致，才能在繁重的工作面前，在各种困难和矛盾面前不气馁、不退缩、不言败。

2.保持包容心态，不强求。“海纳百川、有容乃大”。我们都是来自五湖四海，为了一个共同的目标，走到一起来了。作为书记，要有度量，有容人之德、容事之量。要善于把不同性格，不同意见的人团结在一起，凝聚集体的智慧，彰显团队的力量。

3.保持平常心态，不攀比。要有平和不惊的底气。要以平常心态看待权力，不比权大权小，手中的权力都是用来为职工群众服务的；要以平常心看待地位，不比你高我低，职工群众的心中自有判断高低的标准；要以平常心看待金钱，不比你多我少，古往今来，生不带来，死不带去，人不能成为金钱的奴隶；要以平常心看待荣誉、不比你有我无，常想群众的满意是最高的荣誉，群众的口碑是最高的奖杯。只要心态好，一切都会好起来。企业党政一把手在一起搭班子，没有谁大谁小、谁高谁低之分，都要保持平和心态，应对挑战，接受考验，争做贡献，才是唯一正确的选择。

（作者单位：中原油田工程建设总公司 河南濮阳 457000）

（责编：贾伟）

作者：张永为

党委行政论文 篇2：

着力加强司法行政系统基层党委工作规范化建设

近年来，全省司法行政系统围绕新时代全面从严治党总要求，坚持“以标准化引领规范化，以规范化推动品牌化”的党建工作思路，基层党委工作规范化建设取得明显成效。但同时，基层党委工作规范化建设在载体建设、核心引领、角色意识等方面还存在认识“难规范”、现实“规范难”等问题。因此，加强司法行政系统基层党委工作规范化建设，应从“五点五性”着手。

找准核心点，提高科学性

全面吃透“上情”。对基层党委工作系统内的规定，进行全面清理，对上级的规定，应吃透主要精神。深入摸透“下情”。扩大基层党委意见建议的征求面和征求层级，在充分听取各方面意见建议的基础上，研究制定《全省司法行政系统基层党委工作规范》，确保基层党委工作规范的质量。充分把握“实情”。制定基层党委工作规范，要充分发挥主观能动性，研究新时代、新形势下司法行政系统的新情况、新问题，探索新方法、新对策。

把握着力点，提高可行性

岗位规范是前提。作为基层党委班子成员，要求更高、责任更重、风险更大，更应该有比较明确具体的岗位规范，才能确保工作质量和工作效率。职责规范是重点。在制定基层党委工作规范时，应该对党委书记、党委副书记、党委委员的权责义务具体细化。流程规范是关键。在制定基层党委工作规范时，应围绕“决策前的调研论证—决策中的民主议事—决策后的执行考核”这一主线，细化流程，设计好每个环节相应的措施。

抓住关键点，提高精准性

把握好“一把手”的权力监督制约。基层党委书记集党、政、企权力于一身，在领导班子和单位全局工作中，处于关键地位，起着主导、核心作用。维护好“一把手”的核心权威地位。“一把手”必须独立、集中地掌握相当程度的权力，才能很好地履行相当程度的责任。发挥好“一把手”的制度防范作用。“一把手”在团结班子、民主决策、公正行事等方面，要靠健全完善的制度体系来制约，切实保障党委民主集中制作用的发挥。

突出重难点，提高实用性

突出重点，力戒面面俱到。基层党委工作规范应坚持党委工作规范的本来要义，突出黨委的工作重心，突出班子成员的岗位职责，突出党委书记的责任清单。适度放权，发挥能动作用。基层党委工作规范应把握好粗细之间的度，适度对基层党委放权，给基层党委留有发挥主观能动性的空间。适当减负，做到三个结合。注重抓大与放小的结合、注重程序优先与兼顾效率的结合、注重务虚与务实的结合。

拓展延伸点，提高有效性

加强基层党委日常管理。上级党委应加强对基层党委班子和班子成员的日常管理，并将情况在系统内及时公布。加强基层党委党务公开。基层单位党委工作在党务公开的内容、方式、时间点上，还应健全完善。同时，引入信息化技术，在保密的前提下，上级领导可以通过内网和设置权限，调阅党委会记录，将基层党委的议事过程向上级、向群众公开。加强基层党委检查考核。省厅、省局党委应结合党风廉政建设、党建工作检查和主要领导谈话、离任审计等，加强对基层党委工作规范情况的检查考核，并注重考核结果运用，推进基层党委工作规范化建设。（供稿单位：四川省司法厅政治部组织干部处课题组）（责编：范吴瑕）

党委行政论文 篇3：

党政联合发文备案审查的实务困境及完善机制

[摘    要] 近年来党政联合发文的数量呈现出“井喷式”增长态势，并将在较长一段时间内持续发挥其政治功用及法律效力，相应地对其备案审查工作提出了更高要求。实践中，党政联合发文的备案审查还存在着缺少外部监督及权利救济可能，备案审查衔接联动机制并非双系统内部的衔接联动等实务问题。理论上任意制定主体均有对其进行备案审查的可能，而“联席会议制度”的建立是其中最具现实可行性并且能够实现党内法规和国家法律备案审查双系统的衔接联动。此外，还可以通过开辟司法建议抄送渠道以及加强党政联合发文备案审查信息化平台建设的方式提升党政联合发文备案审查效能。

[关键词] 党政联合发文;备案审查;衔接联动机制;联席会议

一、问题的提出

党政联合发文现象可溯自新中国成立初期，是我国党委行政系统运作中的一种特殊现象，反映了我国党政关系当中最为稳定的核心部分，即坚持党的领导，党通过包括行政系统在内的整套国家机构来实现国家治理[1]。在这种国家治理实践中，党和政府体系并非独自运行、各成一系，而是在党的集中统一领导下，形成了统筹协同的党政结构，其典型特征在于党的集中统一领导地位和党政关系之间的复合结构[2]。可以说党政联合发文的出现及爆发式增长与我国党政关系的变化密切相关。2019年新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）明确规定了“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，这一规定将党政联合发文的规范内涵从《党政机关公文处理工作条例》中涉及到的规范性文件扩展到了党内法规，有学者将其称之为“法源性”党政联合发文[3]。随着当下党政机关融合趋势，党政机构统筹政治运行的规范化，党政联合发文已从一种临时性、过渡性的政策主张的载体演变为一种治国理政的常态化工具[4]，其数量呈现出“井喷式”增长态势[5]，并将在较长一段时间内持续发挥其政治功用及法律效力，这就对党政联合发文备案审查工作提出了更高要求。

根据《立法法》《法规规章备案条例》《党内法规备案审查规定》等备案审查规定，现阶段我国的备案审查都是在各自系统内实行下级机构对上级机构或被监督机构对监督机构上报备案，上级机构对下级机构或监督机构对被监督机构进行审查。其中存在着下级机构和被监督机构为同一主体，即一个主体需要同时向上级机构以及监督机构上报备案及接受审查的情况。譬如，地方政府规章既要报国务院备案，同时应当报本级人民代表大会常务委员会备案。现阶段我国已经形成由党委、人大、政府、军队等各系统分工负责、相互衔接的各类规范性文件备案审查制度机制[6]。其基本框架包括党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查。基于党政联合发文存在的制定主体多元性的特征，同时其理论与实务尚未实现有效沟通及对接，由此带来了不可避免的现实问题，其中最为显性的问题即为党政联合发文的信息公开困境及由此引起的司法裁判难题。

《备案审查规定》第五条第二款规定，“多个党组织联合制定的党内法规和规范性文件，由牵头党组织向共同的上级党组织报备”。也即，这一条款将存在多个制定主体的党内法规和规范性文件划分出主要制定主体以及次要制定主体。同理，存在两个及以上制定主体的党政联合发文中，也应當存在相应的主要制定主体（“牵头”制定主体）以及次要制定主体。结合实践情况，可以确定现阶段党政联合发文在备案审查程序中的报备主体为其制定的牵头主体，而备案主体则为报备主体的上级党组织。然而，从国家积极义务出发的功能主义[4]视角回窥党政联合发文，无论是理论上还是实务中党政联合发文的备案审查还存在着亟需讨论的现实问题。基于此，对党政联合发文备案审查在现阶段宪法法律和党内法规制度基础上提出具备现实可行性的完善路径，从而解决党内法规和国家法律之中谁是“裁判官”的问题具有重大现实意义。

二、党政联合发文的性质争议及分类讨论

实践中党政联合发文是以党委牵头，其他行政机关基于特定需要就同一事项发布特定文件。按照《制定条例》及《党政机关公文处理工作条例》的原则及要求，基于不同阶段的规范文书审核审查控制需要，党政联合发文必须严格遵守制定程序中的前置审核程序和已经发布实施后的备案审查程序，两者的区别在于前者置于事前审查情境下，以找出问题、发现错误的消极语境即发现与宪法法律、上位党内法规“不一致”问题为主，从语言层面增强准确性;而后者是制定文件之后履行的程序，以积极语境即不违反宪法法律、上位党内法规为主。党政联合发文由于涉及不同主体的意志，同时其内容以国家社会事务为主，直接或者间接影响公民权利义务的分配和公权力主体之间关系，具备很强的溢出效应[4]，因此党政联合发文的备案审查至关重要。

《备案审查规定》第五条规定：“党组织制定的党内法规和规范性文件应当向上级党组织报备。”由于备案审查制度以上对下厘清党政联合发文的性质是研究党政联合发文备案审查问题的前提之一。当前针对党政联合发文的性质讨论颇多，主要集中在党政联合发文是双重属性还是单一属性，并且形成了双重属性论及单一属性论两种不同的观点，其中，单一属性论又包括两种不同的观点。尽管党政联合发文的性质问题尚未定论，但学界现阶段的讨论对党政联合发文部分问题的厘清有所帮助。

持双重属性观点的学者认为，党政联合发文造成了党内法规直接进入到法律系统之中，因而使得党内法规本身同时具备了行政法规或行政规范性文件的性质[7]。因而不能单一考虑文件的“党内”属性及其政治属性，还要考虑其法律效力。具体而言，第一，党政联合发文是由党委和政府两类机关共同发布，因此在文件的性质上出现了双重表现[7]。第二，尽管党政联合发文在发布时仅采用党委的文件的发文字号，但其在文件内容上既体现了党的意志，也体现了负有国家和社会管理职能的其他参与制定主体的意志，也具有法律效力，可以在党外成为个人和组织实施相关活动、承担相关责任的直接依据[8] 519。也即，党政联合发文表现为两个身处不同系统的主体认知和意志的共同形成[1]。

持单一属性观点的学者认为，尽管党政联合发文由党委的机关与行政机关共同制定，但党政联合发文的基本属性仍属于党内法规的范畴，其依据为党政联合发文是以党内的发文字号公布，而非以国家主席、国务院“令”等形式进行公布，因而不属于国家法律、行政性法规等范畴[9]。此外，无论是《立法法》，还是《监督法》，现行法律也没有赋予人大常委会及其他党外主体对党政联合发文的报备审查职责[10]。

在对党政联合发文进行性质讨论之余，学者们也尝试以“法源性发文”和“非法源性发文”对党政联合发文进行分类讨论。譬如章志远教授提出根据制定依据不同①对党政联合发文进行“法源性发文”和“非法源性发文”的分类。姚琪博士则对此分类提出不同意见，认为应先将党政联合发文划分为中央党政联合发文和地方党政联合发文，在此基础上依据中央党政联合发文的调整对象不同区分“法源性发文”和“非法源性发文”，即调整对象为党的领导、执政活动的即为“法源性发文”，调整对象为党的自身建设活动和机关运行保障活动的即为“非法源性发文”;其中“法源性发文”又进一步细分出“党规类”和“党的主张类”两种不同类型的“法源性发文”。而地方党政联合发文则为党政联合发布的具有普遍约束力，在一定时期内可反复适用的文件以及《党政机关公文处理工作条例》认可的一般公文②。此外，根据规范的效力位阶划分，按照《制定条例》规定以“条例、规定、办法”命名的党政联合发文的效力位阶要高于按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的15种公文种类的党政联合发文。除此之外，还有余下6种党政联合发文种类③不属于《制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》范畴。

笔者认为，在当下党政机构改革深化及党政关系不断变动的情势下，以现实功利主义视角出发，纠结于党政联合发文的具体性质并不能保证党政联合发文的政治性、合法合规性、合理性及规范性问题。党政联合发文作为治国理政的常态化工具，确保其实现政治功用及法律效力，通过备案审查完善机制实现“以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖”的备案审查改进工作思路，才是当前我国备案审查工作中要求切实贯彻“有件必备、有备必审、有错必纠”，通过备案审查全覆盖实现监督全覆盖的应有之义。

三、党政联合发文备案审查存在的实务问题

地方人大作为地方的国家机关，其党组受地方党委的领导。对地方党委的决定，地方人大应当在工作中贯彻执行。地方政府和党委联合发布的文件，虽然有些主要内容是政府职能范围的事项，但是因其已获得党委的联署，体现了地方党委的意志，故地方人大常委会不应采取备案审查的方式予以监督。对其中确实存在与法律不一致问题的，人大可以向党委提出意见建议进行纠正[11] 96。但长期以来，党政联合发文是人大规范性文件审查监督的禁区，即使是一些明显违法的文件，地方人大也是“睁一只眼闭一只眼”[12]。除了实务中由于各种因素交织使得人大和部分司法案例对党政联合发文采取消极的回避态度之外，党政联合发文备案审查既存在着党政联合发文备案审查整体上的问题，也存在着从中央、地方不同制定层级上的局部问题，还存在着由于政策变化导致的规范性文件的性质变更问题。

（一）党政联合发文备案审查缺少外部监督及权利救济可能

一是行政文件加盖党委大印，同时以党的名义发布，文件的性质就变了[13]，行政规范性文件通过联合发文使其单纯的性质转化为复合性质，使其之前遵循《立法法》等相关规定实现备案审查的文件不再遵循其原有的备案审查制度，使得文本规范与监督理论之间产生嫌隙，阻碍了人大对于行政机关的监督。二是党政联合发文的复合性质使其缺乏“完全的司法适用性”。在其原有的制度安排中，行政规范性文件造成公民或者其他主体权益减损的，可以诉诸行政复议及行政诉讼得到救济。三是《行政诉讼法》规定了对抽象性文件可以进行附带性审查，但是党内法规不属于附带审查范围，因此现阶段党政联合发文是否在附带审查范围之内尚且存疑。

（二）備案审查衔接联动机制并未实现双系统内部的衔接联动

参照中共江西省委办公厅《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》（赣办字〔2015〕54号），要求建立健全分工负责机制、双重备案联动机制、移交处理和提议审查机制、征求意见和会商协调机制、信息共享和能力提升机制[14]。其双重备案联动机制是在分工负责机制的整体架构下进行的联动备案，也即，对同时报送省纪委、省委各部门的规范性文件，省纪委办公厅、省委各部门可以进行沟通。对同时报送省人大常委会和省政府备案的地方性法规、自治条例、单行条例和规范性文件，省人大常委会法工委、省政府法制办可以进行沟通，本质上仍是国家法律和党内法规各自系统内部的衔接联动。

尽管2015年中共中央办公厅出台了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，但如前文所述实践中备案审查衔接联动机制并非突破两个系统衔接而成的联动，本质上仍是在单个系统内部不同部门之前形成联动，此外其沟通方式上仍存在不足，“主要是通过会议、函件往来的方式建立工作联系，进行沟通协调”“单向沟通多，多方互动少;临时性沟通协调多，例行性会议交流少;随意性有余，稳定性不足等等，这实际上使‘机制’没有真正地建立起来，预期的制度合力也就难以显现”“未能如预设般地阻止党内法规与国法体系的不断疏离”[15]。党内法规备案审查系统是自上而下的一元备案主体，不存在党内法规内部交叉备案审查衔接联动的可能，因此需要借助党外的公权力监督机构实现备案审查衔接联动机制的运行，同时又要始终在政治上坚决维护党中央权威和集中统一领导。

（三）中央层面的党政联合发文备案审查问题

一是部分中央层面的党政联合发文缺少审查主体。根据《备案审查规定》第五条第三款的规定，“党组织对下级党组织报备的党内法规和规范性文件进行审查，具体工作由其所属法规工作机构或者承担相关职能的工作机构办理”，备案主体与审查主体应当为分离状态，而联合制定主体之一为党的中央组织的党政联合发文由于其制定主体至顶使得上位审查的缺失，譬如《中共中央、国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》。实际上这是党内法规备案审查的共性问题。二是出现前置审核与事后审查为同一主体的情况。《备案审查规定》第六条明确规定，“中央纪律检查委员会、党中央（决策）议事协调机构以及党中央工作机关等均应当向党中央报备党内法规和规范性文件”，那么由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》这类党政联合制定的党内法规则应由党中央审查，而其开展实际审查工作的机构是其所属法规工作机构或者承担相关职能的工作机构。同时，《制定条例》第二十七条明确规定，“前置审核交由所属法规工作机构进行”。也即，这一类党政联合发文的前置审核与事后审查由同一实际审查主体进行。如若不进行事后审查，便不符合“有件必备、有备必审、有错必纠”的备案审查原则;如由中共中央办公厅进行自我备案审查，这又与《制定条例》所规定的前置审核出现重复程序，既降低工作效率，又无法确保“自审自纠”的实质有效。

（四）地方层面的党政联合发文备案审查问题

一般而言，政府部门与同级党委联合发文以党委为主办机关，由主办机关向上级机关备案。按照惯例，这些联合制定的文件在发布时采用党的文件发文字号[8] 519，即党政联合发文的备案审查一般按照党内法规系统内的备案审查程序进行，由党委向其上级党委进行报备即可。然而也有例外，《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》（苏办发〔2015〕53号）第十二条第二款规定，“以党委政府、党委办公室（厅）政府办公室（厅）名义联合发文的，应当先交政府法制机构进行合法性审查后，再由党内法规机构进行合法性审查，或者组织联合审查”[16]。也即江苏省党政联合发文在合法性审查程序上有所不同，地方层面上的党政联合发文关于备案审查程序的规定存在不一致的处理办法。

（五）党政合署办公下出现“似是而非”的党政联合发文

省级层面的党政联合发文还存在一种党组织工作机构并不作为主要制定主体的发文情况。尽管这类文件在形式上符合党政联合发文的要件，但与多数的联合发文相区别的是，在印发主体排序上行政机关工作部门在党组织工作机构之前，同时其发文字号并不为党组织工作机构发文形式，而是行政机关工作部门的发文形式。这样的问题来源于党政合署办公之下，原先部分行政机关的工作机构归口到同级的党委部门，因此原本是两个行政机关工作部门的联合发文就变成了行政机关工作部门和党委工作机构联合发文。譬如广东省财政厅、中共广东省委组织部印发的《广东省科技创新战略（人才发展）专项资金管理办法》（粤财行〔2020〕5号），其中解释主体条款规定了“由省财政厅会同省委组织部（省人才办）解释”，其在解释主体条款以及落款处标明“省人才办”，可推论是以省人才办的职能同省财政厅联合发文。那么这类少数党政联合发文的备案审查的制定意志实际上是集中由行政机关发出的。但若以发文字号为判断标准，显然属于地方政府规章。与此同时，这类文件包含着大量的行政事项，“往往代替甚至高于法律法规的效力”[17]，因此更要严防此类文件规避国家法律系统审查的可能。

四、党政联合发文备案审查的可行性路径

由于党政联合发文制定主体的特殊性，结合我国备案审查制度的实践，审查主体一般为备案主体的上级机关，而党政联合发文的制定主体理论上均可成为备案主体。尽管实践中党政联合发文一般以党委、党委办公厅或者党委部门作为主办机关，但理论上任意制定主体均有作为党政联合发文备案主体进行备案的可能，由其相应的上级机关作为审查主体，以确保任意制定主体意志表达的合法合规性及合理性等问题。从这一角度来看，当前理论界中关于党内法规的备案审查以及行政规范性文件的备案审查路径均可为党政联合发文的备案审查提供讨论空间。

关于党内法规的备案审查方式，学界的相关讨论大致可以分为以下几种：第一，充实和完善现有党内规范性文件备案审查机构的建制[18]，通过自身强化提升备案审查能力，实现党内审查。党政联合发文的备案审查在程序上按照党内法规的备案审查进行，通过增加人员编制和健全工作机制提升党委法规工作机构规格。但仅仅通过党内审查而不考虑其他制定主体的意志表达不免落入自问自答的嫌疑。第二，建立双重备案审查机制。“如果是党政机关联合发文，那么该文件既属于政府制定的行政法规或规章，同时也属于党组织制定的党内法规或规范性文件，本身就具有双重性质，按照道理就应该进行双重审查，不能为了图省事减少监督环节。同时，两套系统审查得出不同结论的情况确实可能出现，但并不能舍本逐末。对于此种情况，可以建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法律、法规、规章和规范性文件备案审查的衔接联动机制，通过协商进行解决”[19] 180。也即，双重备案审查机制需要以党内法规和国家法律两个系统的备案审查衔接联动为前提。第三，通过“人大审查制度”和“司法审查制度”建立党外备案审查机制[18]。这两者都是在党外建立第三方备案审查机制。前者的建构逻辑在于党内法规具备“法”的特征和性质，同时党政联合发文相较而言对党外的公民和组织产生更显著的溢出效力，因此有必要将其纳入现有的合法性审查体系之内。“如果宪法和法律规定的组织和其他主体认为党内规范性文件同宪法或法律存在抵触情形，就可以向全国人大常委会提出审查建议，从而启动党内规范性文件的审查程序。在党内规范性文件审查程序启动之后，全国人大专门委员会可以视情形向制定机关提出书面审查意见、到会说明情况或者向委员长会议提出予以撤销的议案”。第四，通过“联席会议制度”建立党内外备案审查衔接联动机制，即通过联席会议制度对党内法规和规范性文件进行合法、合宪性审查，将党委、人大、政府各系统发布的文件统筹起来[3]。第五，设立中央法治监督委员会。“完善党内法规和规范性文件备案审查工作机制，形成党内法规与国家法律衔接和协调的保障机制，可以考虑整合提升中办法规局的备案审查机构和人员，同时考虑与全国人大及其常委会的政治地位相对应，在中共中央设立相对独立的法治监督委员会，为备案审查衔接联动机制的优化升级奠定组织基础”[17]。总体上，由于党内法规的作用对象主要是党组织和党员，而党员又服从于党组织，因此党内法规的备案审查以主动审查为主，在审查方式上缺少了作用对象之一的党员个体提出的被动审查。

区别于党内法规备案审查方式，行政规范性文件的备案与审查相对独立。文件的作用对象（公民）起到的是外部监督作用，总体上以被动审查为主。此外，根据文件层级的不同，行政规范性文件又可分为中央层级的和地方层级的文件，据此又建立了人大和政府同时作为审查主体的双轨制备案制度[20]。

五、党政联合发文备案审查的完善机制

根据2019年备案审查工作情况的报告中关于做好2020年备案审查工作的考虑，“按照法治原则，只要是規范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的规范性文件就都应当纳入人大备案审查范围。要以备案全覆盖带动审查全覆盖，以审查全覆盖实现监督全覆盖;紧紧围绕保证党中央决策部署和宪法法律规定贯彻落实开展备案审查工作，加强对涉及公民、法人权利义务的规范性文件的监督”，以“切实贯彻‘有件必备、有备必审、有错必纠’的工作总要求”[6]。这实际上对规范性文件的备案审查提出了更高要求，同时也为党政联合发文备案审查实现党外审查的切入提供一个现实豁口。

在我国目前的政治架构下，备案审查制度不存在实现“双轨”并为“一轨”的可能性[21]。但备案审查的“双轨”并非意味着党内法规和国家法律是平行线，相反两者存在交叉的领域。党内法规存在的“溢出效应”说明其与国家法律之间存在着联系，容易发生交叉叠加的现象，尤其体现为党政联合发文。党政联合发文的备案审查既存在整个党内法规范畴内的备案审查的共性问题，也存在自身特有的个性问题。基于其制定主体、制定内容及影响对象的特殊性，以及不同阶段党政关系的变化，党政联合发文备案审查存在着如前文所述的实务问题，但也正是由于其制定主体的特殊，也为党政联合发文寻求党外审查的监督主体提供了一条捷径。笔者认为可以尝试通过建立基于沟通和协商的“硬性”联席会议制度突破党内法规和国家法律双系统内备案审查实质上的衔接联动，通过开辟司法建议抄送渠道引入司法辅助审查，通过备案审查线上平台的推出加强备案审查信息化建设。

（一）建立联席会议制度

2019年新修订的《备案审查条例》第十二条规定，“对内容复杂敏感、专业性强、涉及面广的党内法规和规范性文件，审查机关可以征求有关方面意见建议或者进行会商调研。人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果”。可见在处理“复杂”“涉及面广”等问题时，都可以借助联动衔接机制处理。

打破党政联合发文审查主体的“一元性”，可以通过联席会议制度建立党内法规和国家法律备案审查双系统实质的衔接联动。尽管不同学者就备案审查衔接联动机制的具体设置提出了不同思路和设计，但基于现实的考量及变革难度，同时结合党内法规和党内规范性文件的先导性优势，行且有效的联席会议制度无疑是现阶段最具效率及可行性的选择。联席会议制度即党内法规和规范性文件备案审查机构根据党内法规涉及的国家法律制定机关提出的意见，依具体情况会同国家法律的制定和解释部门，并吸收党务、法律及其他综合部门的代表，就党内法规及规范性文件与国家法律、法规、规范性文件是否协调的问题进行充分讨论，从而吸纳相关意见作出决定的制度[15]。此种制度设计既符合现行的政治组织架构，变革成本较小，又能够尽快确立明晰的审查机构，开展审查任务。在不冲击现有思想与制度的前提下，完善党内规范性文件审查机构，理顺其内部工作机制，有助于尽快优化资源配置效率，更好地履行审查职能[18]。

为防止联席会议制度虚设，应着重强调这一制度的“固定性”及“有效性”。“固定性”包括“机构固定”“职责固定”“制度固定”三固定。“机构固定”指设立联席会议制度的日常办事机构;“职责固定”指联席会议制度成员的职责固定，联席会议制度成员单位可以就讨论中的不同意見直接报送上级党委直至中央，也可以就已颁布的党内法规和规范性文件提出审查建议;“制度固定”指建立定期开会及通报制度。“定期开会的内容包括备案审查工作近期安排、经验的交流和备案文件实质内容的讨论，要对一个时期的法规和规范性文件进行事后评估，并及时提出清理意见。此外，要对涉及合宪性、合法性问题的党内法规和规范性文件的审查过程制作记录，并定期向联席会议制度相关部门通报”[22]。“有效性”即联席会议制度在备案审查中是真正的有权机构，其提出的审查意见通过一定的程序设计，应当能够对审查结果产生实质性影响，以此保证审查程序以及审查结果的有效。

（二）开辟司法建议抄送渠道

在政府信息公开的制度实践中，党政联合发文的双重属性为其信息公开带来了不小的困境，法院常以此类信息的制作主体包括党组织，以其具有党务信息属性的裁判逻辑否定其作为“政府信息”的法律地位[1]。尽管也有胜诉案件，但总体上并未打破党政联合发文的信息公开困境。党政联合发文存在被提出信息公开和附带性审查的现实情况，一方面反映了党政联合发文的溢出效力，另一方面也反映了其制定内容存在争议的事实，因此应当适当引入司法的辅助审查，开辟司法建议抄送渠道，提出有针对性的文件审查建议，拓宽党政联合发文避免被动审查的途径。

（三）加强备案审查信息化建设

随着新时代互联网的迅速发展，线上平台的推出极大地简化了备案审查的程序。加强备案审查信息化平台建设，可以为实现党内法规和国家法律在备案审查层面上真正的衔接联动提供硬件。而“党政联合发文备案审查也应主动融入地方规范性文件备案审查系统建设中，将党政联合发文与行政规范性文件、党内法规备案审查进行平台衔接，发挥信息平台的电子备案、统计分析与智能辅助审查等功能，提升审查质量和效率，构建上下联动、覆盖完整、信息互通的备案审查工作格局”[5]。因此应当加强党政联合发文的备案审查信息平台建设，不断完善优化党政联合发文的备案审查工作流程，开展审查建议多主体在线提交、集成协作，为联席会议制度的实现提供程序支持。

六、结语

理论上的讨论须时刻关切实务上的问题，才能使得讨论发挥出其价值和作用。基于前文对党政联合发文备案审查实务问题的梳理，结合党内规范性文件和行政规范性文件在各自系统内备案审查的方式总结出党政联合发文备案审查的可能路径，并从中提取出最具现实可行的路径，通过实质性的联席会议制度实现双系统内的备案审查衔接联动。尽管现阶段党政联合发文备案审查在实践中仍是以党委为主体进行审查，但下一步，就是要为人大审查和司法审查提供可行路径，逐步拓宽外部审查渠道，实现对党政联合发文的实质性监督。当然这样的审查思路是否能够实现，如何实现，要进行怎样的程序设计，还有待依据实践进一步研究讨论。

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[责任编辑：胡   梁]

[收稿日期] 2020-09-27

[作者简介] 许少珊（1996-），女，广东汕头人，武汉大学党内法规研究中心研究助理、2018级硕士研究生。

作者：许少珊