行政领导人行政责任论文

摘要：本文从行政责任的定义入手，解析行政问责的内涵和定义，认为行政问责主要是特定的问责主体依照法定程序和事由，对行政主体及行政公务人员的违法行政、不当行政或部分合法行政所产生的行政责任进行追究的一种制度。本文从较为客观公正的角度来剖析行政问责存在的问题，并在此基础上提出了建议和对策。下面是小编为大家整理的《行政领导人行政责任论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政领导人行政责任论文 篇1：

重大决策终身责任追究制度研究

摘要：为强化重大决策责任人责任意识，规范重大决策行为，党的十八届四中全会提出建立重大决策终身责任追究制度。根据“关系社会重大公共利益”标准，确定重大事项决策范围；根据对程序不当与后果不当两项条件，综合确定责任追究标准；根据重大决策的性质和时效制度的价值与功能，确定 “终身责任追究”之“终身”；根据权责一致原则以及我国现实政治体制，明确重大决策责任追究对象；根据责任追究主体不同，确定责任追究形式。

关键词：重大决策；终身责任追究制度；依法决策

党的十八届四中全会《决定》提出，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]建立重大决策终身责任追究制度是实现“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[1]这一目标的重要抓手，也是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要措施。这是一项历史性的举措。本文围绕“何为重大决策”、“何为终身责任追究”、“责任追究对象”与“责任追究形式”等问题作一些粗略探讨。

一、历史沿革

广义而言，决策责任追究制度在中国古已有之，如秦汉时期的御史大夫、魏晋南北朝时期的中央御史台、唐宋元时期的御史台、明清时期的都察院等等，[2]其监察职能都是一种责任追究职能。新中国成立以后，特别是改革开放后，行政问责制度得以一步步建立健全。如国务院1993年颁布的《国家公务员暂行条例》，对我国行政决策程序进行了探索；2001年国务院制定的《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，标志我国行政问责制度开始真正实施；2003年的“非典”事件则加快了我国行政问责制度建设与发展步伐，同年5月9日，国务院第七次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》，对突发公共卫生事件的预防和应急准备、报告和信息发布、应急处理等应急决策重要环节以及决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响情形下的法律责任进行规定；2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知（国发〔2004〕10号）》中，要求加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、内容、对象、程序和方式，按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，使得决策权和决策责任相统一；2004年的《党政领导干部辞职暂行规定》和2005年的《公务员法》对领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任情形下的引咎辞职作出了明确规定；2009年中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中规定，对决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的，对党政领导干部实行问责，并对问责的程序进行了规定；2012年党的十八大报告指出，要建立决策问责和纠错制度；2014年10月23日十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，“建立重大决策终身责任追究制度，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]

二、重大决策追责范围

关于何为重大决策其实是有共识的，诸如“重大投资和建设项目”、“重大国有资产处置”等的相关决策，就属重大决策范围。要界定重大决策事项，标准可以认为是关系到社会重大公共利益的，一般具有普遍适用性的政策、措施、决定、命令等。但是社会重大公共利益这一标准，仁者见仁，智者见智，不同知识背景、不同区域、不同级别的人可能会有不同的认识，实践中一些属于规定范围内的重大事项，会出现不按照规定办的情况，这与重大决策范围不明确也有一定的关系。因此需要对重大决策事项范围进行确定，比如行政机关作出的关系社会公众重大利益，并且涉及面较广的重大事项，包括制定重要领域的重大改革事项，制定重要规划，制定自然资源开发利用、城市建设、土地管理、环境卫生、社会保障、食品药品等方面的重大措施，决定政府重大投资和建设项目，国有重大资产项目处置，以及决定其他经济社会发展全局、涉及社会重大公共利益的事项。各级决策机关可以根据重大决策事项范围的界定标准，结合本地区、本层级的实际情况，制定重大行政决策事项目录，并向社会公开。此类重大决策事项范围目录应当根据实际情况进行调整。

这里还有一个明晰决策责任主体的问题。由于我国的实际情况，很多重大决策是由党委作出的，同级人民政府负责执行，但在出现重大决策严重失误的时候，因为决策责任主体不明晰，会出现行政系统的一把手或者相关领导人出来承担责任的情形。所以应把党委决策和行政决策分开，明晰责任主体，规范政治生态，使重大决策责任追究制度明晰化、规范化。[3]

改革论坛每个栏目名称陈建科：重大决策终身责任追究制度研究三、重大决策追责标准——决策不当之认定

十八届四中全会规定，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论……建立重大决策终身责任追究以及责任倒查机制，对于决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。”[1]由此可见，重大行政决策不当，可分为程序不当和后果不当。

（一）程序不当

既然公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定是重大行政决策法定程序，那么这些程序缺一不可，而且应该不折不扣地得到遵守，否则就是违法程序，构成程序不当。需要说明的是，专家论证、风险评估要分情况，不是从国务院一直到乡级人民政府都需要或者都具备能力进行专家论证，也许在市级以上人民政府的重大行政决策可以进行专家论证，但是在县一级、特别是乡一级人民政府，没有专家，甚至没有相关的专业人士，专家论证会存在问题，难以操作。风险评估也是同样的道理，所有层级的决策都必须由政府进行风险评估，但是不能强行要求县乡两级人民政府重大决策前必须经过第三方评估。另外，《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》①①《宪法》第86条规定，“国务院实行总理负责制。国务院各部、各委员会委实行部长、主任负责制”。《宪法》第105条规定，“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。《国务院组织法》第2条规定，“国务院实行总理负责制”，第9条规定，“各部、各委员会实行部长、主任负责制。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。规定，国务院实行总理负责制，国务院各部委实行主任、部长负责制，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，而十八届四中全会《决定》规定“集体讨论决定”是政府重大决策法定程序，“集体讨论决定”与宪法规定的“首长负责制”是否存在一致性，还需进一步探讨和研究。

（二）后果不当

除程序不当外，还有一个判断标准就是“决策严重失误或者应当依法及时作出决策而久拖不决造成重大损失或者恶劣影响”。这里的“重大损失”应当主要是经济损失，经济损失包括“直接经济损失”和“间接经济损失”①①直接经济损失，是指与行为有直接因果关系而造成的财产损毁、减少的实际价值；间接经济损失，是指由直接经济损失引起和牵连的其他损失，包括失去的在正常情况下可以获得的利益和为恢复正常的管理活动或者所造成的损失所支付的各种开支、费用等。，同时当然还有其他损失；恶劣影响，也可视为一种重大损失，如造成政府形象损害等。2005年12月29日由最高人民检察院第十届监察委员会第四十九次会议通过的关于渎职侵权犯罪案件立案标准中规定，对于滥用职权案、玩忽职守案、徇私枉法案等国家机关工作人员渎职和利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利以及损害国家秘密和国家荣誉等犯罪案件的立案标准进行了规定。[4]符合此类犯罪案件立案标准的损失或者影响应当是重大损失或者恶劣影响，可以认定为行政处罚中的归责要件，损失严重或者影响恶劣程度或许会低于刑事立案标准，但是可以作为重要参照。

四、重大决策追责时效——何为“终身责任追究”之“终身”

《新华汉语词典》对“终身”的解释为“一生，一辈子”[5]。那么作为法律词汇的“终身”是否也可以这样理解，即从生到死，只要被发现，不论违法行为经过多长时间，都应启动追责程序，对责任人追究责任。

如果上述理解成立，那么“终生责任追究”与行政法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律法规的相关规定存在不一致性。如《行政机关公务员处分条例》第五十二条规定，有违法违纪行为应当受到处分的行政机关公务员，在处分决定机关作出处分决定前已经退休的，不再给予处分；但是依法应当给予降级、撤职、开除处分的，应当按照规定相应降低或者取消其享受的待遇。2005年的《公务员法》第五十七条规定，处分决定机关认为应当对公务员给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定程序作出处分决定。《中华人民共和国刑法》对于犯罪追诉时效期限有着明确的规定，犯罪行为法定最高刑为不满五年有期徒刑的，经过五年的，不再追诉；法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的，经过十年，不再追诉；法定最高刑为十年以上有期徒刑的，经过十五年，不再追诉；法定最高刑为无期徒刑、死刑的，经过二十年，不再追诉，如果经过二十年以后认为必须追诉的，须报请最高人民检察院核准②②追诉期限从犯罪之日起开始计算，如果犯罪行为有连续或者继续状态的，则从犯罪行为终了之日开始计算，在追诉期限以内又犯罪的，前罪追诉的期限则从犯后罪之日起开始。追诉期限除了可以中断外，还可以延长，即在人民检察院、公安机关和国家安全机关于立案侦查或者在法院受理案件后，逃避侦查或者审判的，就不受追诉期限的限制；另外被害人在追诉期内提出控告，人民法院、检察院以及公安机关应立案而不立案的，也不受追诉期限的限制。；等等。河南省高级人民法院在2012年4月5日发布了《错案责任终身追究办法（试行）》，规定应该给予追究错案责任的法院工作人员已调离其他法院或者其他单位的，由错案认定法院将其错案调查情况向该工作人员所在法院或者所在单位通报，由该法院或者单位根据规定予以追责；应当给予追究错案责任的法院工作人员已经退休的，根据规定应给予降级撤职或者开除处分的，按照规定相应降低或者取消其享受的相关待遇；应给予追责的法院工作人员已调离、辞职、退休的，构成犯罪的，由错案认定法院将违法线索向有关司法机关移送由其依法处理。这项制度目的在于强化法官办案责任意识，规范司法行为，促进公正廉洁司法。十八届四中全会《决定》中关于“重大决策终身责任追究制度”，其灵感或许正源于此。

笔者认为，如果“终生责任追究”要与行政法、行政诉讼法、刑事诉讼法等法律法规的相关规定取得一致，责任追究就要看责任的性质和时效制度的功能。若属于行政责任，就遵守行政法或者行政诉讼法规定的时效制度，若属于刑事责任，则按照刑事诉讼法规定的时效制度的要求追究决策者的责任。

五、重大决策追责对象

按照十八届四中全会《决定》规定，重大决策责任追究的对象是行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。按照权力与责任相一致的原则，以及我国现实的政治体制，重大决策由谁做出，谁就应当作为责任的追究对象。在我国，具有重大决策权的对象一般包括党委一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员，以及行政系统的行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。我国宪法规定，国务院实行总理负责制，各部门实行部长负责制，各委员会实行主任负责制。重大决策一般是由行政机关第一把手也就是行政首长最终拍板决定的，所以如果出现决策严重失误，或者应当及时作出决策而久拖不决造成严重损失或者恶劣影响的，应当由行政首长最终负责。《国务院组织法》规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务院委员协助总理工作，国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动，各部设部长一名，副部长2到4人，各委员会设主任一人，副主任2到4人，各部各委员会工作由部长、主任负责，副部长、副主任协助部长、主任工作。可见国务院重大决策责任对象主要涵盖总理、国务委员、各部部长、副部长以及各委员会主任与副主任。同理，地方各级人民政府及其组成部门重大决策负责人员承担对重大决策失误的责任。集体讨论决定只是一种工作方式。虽然国务院和地方政府组织法均规定，政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，十八届四中全会中《决定》也规定集体讨论决定为重大决策法定程序，但最终做出决定的是行政首长，即最终决定由行政首长负责，否则就会与我国现行宪法的相关规定相矛盾。

六、重大决策追责形式

重大决策失误产生的责任承担方式大体有三种，即政治责任、法律责任和纪律责任。所谓政治责任，即公共权力的行使者履行自己所承担的公共职责，制定符合民意的公共政策并推动其实施，以及没有履行好这种职责所应承担的谴责和制裁。主要表现形式就是相关机构对政府的此类行为进行监督，包括弹劾、罢免、质询、调查、监察等，[6]主要特征就是政治信任程度降低，并随着信任程度不同而不同，最严厉的就是丧失行使政治权力的资格。在我国主要表现为上级否决下级决策、人大否决政府决策以及罢免、引咎辞职等形式。法律责任就是行政机关负责人的重大决策违反了法律的规定，按照《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政机关公务员处分条例》、《刑法》以及《刑事诉讼法》等法律法规规定的责任形式追究相关负责人的责任，包括民事责任、行政责任、刑事责任等。所谓纪律责任主要是根据组织内部主要是党内规范性文件，对重大决策违反党内纪律的行为按照党内规范性文件的规定追究相关责任人的纪律责任。如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中就规定，党政领导干部问责的主要方式是责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等。但是实践中往往存在着纪律责任、政治责任、法律责任模糊，互相替代，本质是权大于法、以权压法，当然也存在政治责任主体承担重于法律责任，或达不到刑事责任标准免除政治责任的现象。政治责任和法律责任的区别在于：政治责任不可能都有法律明文规定，法律责任必须如此，政治责任不向法律责任那样仅以专门机关来认定，政治责任的追究优先于法律责任，①①因为政治权力行使者拥有政治权力，如果政治责任的追究没有优先性，那么政治责任主体可能会以手中的政治权力影响法律责任的追究而逃避法律责任。政治责任与法律责任的承担方式也有不同，另外法律责任不具有连带性而政治责任具有连带性；两者的联系在于政治责任的追究要符合法律正当程序，法律责任和政治责任在范围上存在着交叉等。[7]当然纪律责任与政治责任、法律责任之间也存在区别和联系，这就需要明确纪律责任、法律责任和政治责任特性和共性，以便责任明晰确定。

参考文献：

[1] 中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[2] 高志宏.困境与根源：我国行政问责制的现实考察[J].政治与法律，2009（2）.

[3] 江国华.中国行政法（总论）[M].武汉：武汉大学出版社，2012：256.

[4] 最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定[N].中华人民共和国最高人民检察院公告（高检法释字[2006]2号），2006.

[5] 商务印书馆.新华汉语词典 [M].北京：商务印书馆国际有限公司，2014：1264.

[6] 韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008：502-509.

[7] 张贤明.政治责任与法律责任的比较研究[J].政治学研究，2000（1）.

责任编辑：刘遗伦

作者：陈建科

行政领导人行政责任论文 篇2：

行政问责制度之研究

摘要：本文从行政责任的定义入手，解析行政问责的内涵和定义，认为行政问责主要是特定的问责主体依照法定程序和事由，对行政主体及行政公务人员的违法行政、不当行政或部分合法行政所产生的行政责任进行追究的一种制度。本文从较为客观公正的角度来剖析行政问责存在的问题，并在此基础上提出了建议和对策。

关键词：行政责任;行政问责;行政问责制度

一、行政问责制度的内涵

当前，国内学界在行政问责这一概念的定义上莫衷一是，法律规范也没有明确的解释，有的学者把行政问责归结为行政责任的追究，还有的学者把它理解为行政机关对失职公务员的惩戒，甚至有人简单地把它等同于引咎辞职。因此，要厘清行政问责的涵义，应当从认识行政责任入手，在此基础上展开进一步的研究，行政责任是行政问责的前提。

（一）行政责任

行政责任包括责任主体和责任内容两个方面。有的学者认为行政责任既包括行政主体及行政公务人员的责任，又包括行政相对人的责任。“从纯粹构建法律责任体系的角度考虑，将行政相对人的责任包括在行政责任内，无疑是一种完美的制度设计，”“因此，我国理论法学和实证法学普遍地将行政责任主体界定为行政主体及行政公务人员。其次，从责任内容上来看，行政责任可以由违法行政行为、不当行政行为和部分合法行政行为（如行政征收征用）引起。因此，行政责任是指行政主体及行政公务人员因违法、不当行政或合法行政所承担的法律责任。

（二）行政问责制度的内涵

行政问责制度主要是指特定的问责主体依照法定程序和事由，对行政主体及行政公务人员的违法行政、不当行政或部分合法行政所产生的行政责进行追究的一种制度。通常来讲，行政问责制度主要有问责主体、问责客体和对象、问责程序、责任体系等要素构成。

二、我国行政问责制度的主要问题

建立和推行行政问责制度，是党和国家的重大决策，是迈向法治政府、责任政府和服务政府的关键。然而我国行政问责制度还存在以下问题。

（一）行政问责方面的立法工作有待完善

法的位阶低，适用范围不大“我国现行有效的行政问责立法中，多数是低阶位的法规和规章，法律规定不一，缺乏统一性”法律法规相互之间缺乏协调性和统一性在行政问责的范围、对象、程序、责任追究等方面都不尽相同。由于规定过于笼统，缺乏可操作性。规定的问责事由、程序责任形式过笼统模糊，弹性太大，增大了实际操作中的随意性。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，缺乏针对性和实用性。

（二）行政问责缺乏必要的前提条件

我国行政领域内责任不清，有权无责，有责无权的现象相当普遍，主要体现在这样几个方面：党政不分、以党代政部门间职能交叉、重叠;集体领导下的责任错综复杂;具体职位、职权与职责规定不详等。责任不清，权责不对称的后果，轻者是行政主体及其公务员无法循规依据履行职责，容易产生推诱扯皮，重者或矫枉过正损害个人利益，或放纵违法，导致权力异化损害公共利益。

（三）责任体系不够完善

依据现行有关法律规范，行政主体的责任形式主要有：通报批评，停止违法行为，撤销或变更行政行为，履行法定职责，支付赔偿金，返还财产，恢复原状，赔礼道歉，恢复名誉，消除影响等。但实际操作中对于行政主体的责任追究却很难执行，问责效果很不理想。一则“民告官”的行政诉讼案件胜诉者太少，而行政组织往往怠于执行法院判决或裁定而得不到有效制约;二则国家赔偿法对于赔偿范围严格限制，赔偿程序又不尽合理，造成赔偿范围过窄，赔偿标准过低，被戏称其为“国家不赔偿法”。

（四）缺乏问责后续机制

在人们还在为一场轰轰烈烈的行政问责而欢欣鼓舞、意犹未尽时，却惊讶地发现那些被问责的行政官员已悄然复出，东山再起，只不过换了个地方，换了个部门，有的竟然调任到更高级别的岗位上，而政府对此要么三缄其口要么简单回应“不违反规定”。一边是群众不满意，一边是不违反规定，这样的矛盾，暴露了目前行政问责制度后续效力不足，行政公务人员的复出、重新任用，缺乏制度性规范，也缺少公开透明的民主机制。

三、完善我国行政问责制度的建议

（一）创新公共行政文化

1.转变行政管理理念

实现从“官本位’向”民本位”的转变，形成以人为本的行政管理理念。坚持党的群众路线，深入调查研究，及时发现问题，解决问题;实现从“人治”向“法治”的转变，倡导依法行政，在行政体系乃至整个社会培育法治意识。传统官僚体制的科层组织在维护上级权威、上行下效，提高行政效率等方面发挥了积极作用，但也滋生了“权力导向”的行政文化"有些行政主体及行政公务人员在权与法的冲突中迷失，唯权力是从，唯上级命令是从，屈服于“长官意志”因此，必须从根本上扭转思想，树立法律权威，消除权凌驾于法上的观念和现象。

2.完善行政问责立法

提高法的位阶。经过多年的试验和发展，我国已经积累了丰富的立法经验，有必要将部分运行有效的法规、规章上升为法律，提高法律位阶，扩大法的适用范围和约束力，增强权威性。加快执行性和补充性立法，制定实施细则，增强法律法规的可操作性。规范行政问责程序。程序的具体化和明确化增强了规则的可预见性。扩大行政问责的范围。

3.完善我国行政问责制度体系

当前最大的批评之声在于我国行政问责制度“异体问责薄弱，同体问责刚性不足”。各级人大及其常委会作为权力机关只停留在理论上，实际上只起到“橡皮图章”的作用;司法问责实践较少，执行不力，效果不佳;公民、新闻媒体和其他社会组织问责“雷声大，雨点小”;行政系统的内部问责力度不大，偏重特定领域，也难逃庇护之嫌。

4.完善行政问责的配套制度

首先，信息公开制度，没有公开就没有民主，离开信息公开而谈行政问责是不可取的，最终只会把行政问责制引向一个空洞的概念。其次，以公开为原则，不公开为例外。严格禁止行政主体及其公务人员以各种保密借口，架空政府信息公开制度。最后，全面推进信息公开，首先从基层开始，推进县乡级政务公开，推进与群众益密切相关的公用事业单位信息公开。

（二）创新公务员管理制度

行政公务人员是行政职能的实际履行者，是行政问责中责任承担者。在完善我国行政问责制度的进程中，进一步深化干部人事体制改革、创新公务员管理制度就显得尤为重要。首先，创新管理观念。树立人才观念，充分激发行政公务人员的创造潜能。其次，积极探索创新管理内容。完善公务员的招录制度，营造开放的人才使用环境，不拘一格选人才，加大从基层招录公务员的比例。再次，实现管理方式的科学化、民主化。建立以工作实绩为重点，涵盖品德、知识、能力等多要素的人才评价指标体系，量化考核标准。提高人事管理的公开度和透明度，强化民主监督。

（三）完善公务员行政责任体系

我国公务员行政责任体系的构建是完善行政问责的前提。当务之急，是要针对不同类型、不同层次的行政公务人员，研究建立相应的责任评价体系。我国虽然没有参考西方的文官制度，把公务员划分为政务类和事务类，分开管理，区别责任，但也实行类似的职务分类制，将公务员分为领导职务和非领导职务，为界定各类公务员的责任提供参考和依据。之所以如此划分，既是借鉴西方行政体制下决策与执行分离的优势，也是基于国情考虑，即我国行政领导的特殊性。

（四）完善行政问责后续机制

1.建立对于被问责者的跟踪机制

违法者受到追究，并不意味着行政问责的结束，责任追究不是行政问责的最终目标，必须有后续效力的补充，保证行政问责制度能够切实起到以做效尤的教育作用，保护其行政的公信力。应当建立一套专门针对被问责者的跟踪机制，进行全程问责，对行政主体承担责任、纠正错误依法履行职责的情况，对公务员的惩处情况、具体去向和工作表保持关注，进行持续、动态地考察和评价，并建立详细的考评档案。

2.从用人制度方面完善复出程序

在人才资源充足的情况下，一般不易让被问责公务员很快复出，即使有必要重新任用，对重新任用的理由、条件和程序，应当公开公正民主，充分考虑并尊重群众意见，鼓励社会监督。目前对新任公务员的任命，都遵守考核、测试、面试等程序，“过五关、斩六将”，并进行任前公示，对带病者的复出应该更加严格。尤其对于那些因备受媒体和公众瞩目而成为公共人物的被问责官员，建议其复出应当格外慎重，在程序上应格外严格，必要时根被问责的原因及社会影响的大小区别对待。

【参考文献】

[1]周亚越.行政问责比较研究仁[M].北京：中国检察出版社，2008.

[2]胡肖华.走向责任政府：行政责任问题研究[M].北京：法律出版社，2006.

[3]孙笑侠.法律对行政的控制--现代行政法的法理理解[M].山东：山东人民出版社，1999.

[4]胡建森等.领导人行政责任问题研究[M]，杭州：浙江大学出版社，2005

[5]陈党.问责法律制度研究[M]，北京：知识产权出版社，2008.

[6]周亚越.行政问责制研究[M].北京：中国检察出版社，2006.

作者：侯福建 邬明瑞

行政领导人行政责任论文 篇3：

行政首长负责制的法律责任问题

[摘要]1982年宪法确立的行政首长负责制是一项重要的制度,它既是一种领导体制,又是一种行政责任制。行政首长负责制具有事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点,其实行有利于提高行政效率、加强监督等。但是,同时由于行政首长具有较大的行政决策权,因此有必要对其实施的有过错的行政行为进行问责。对于问责的内容,目前我国对于行政首长的责任追究主要在集中于政治责任、行政责任,刑事责任和民事责任追究很少。因此,笔者试图透过对我国行政首长负责制的法律责任现状分析去对完善行政首长负责制的法律责任体制提出几点建议。

[关键词]行政首长负责制;法律责任;现状;完善

一、行政首长负责制的责任内容

行政首长负责制是指国家行政机关的首长全面领导本机关的工作,对本机关的事务依法享有最高决定权,并对本机关的全部工作向权力机关或人民承担政治等方面责任的行政领导制度。其在赋予首长最终决定权的同时,要求他最终承担责任,包括对一般事项行使决策权失误时应承担的责任和对重大事项经讨论后,行使决策权失误时应承担的责任,体现了权力与责任的统一。对于行政首长负责制的责任内容,其主要集中于政治责任、法律责任和道义责任。政治责任,也叫宪法责任。纵观各国宪法,行政首长承担的政治责任主要表现为:一是报告工作,有的国家称为“国情咨文”,在我国称为“政府工作报告”;二是回答质询;三是提出辞呈;四是接受罢免。法律责任,也叫个人责任。它是指行政首长的行为违反了法律的规定,依法应承担的责任,包括行政责任、民事责任、刑事责任。道义责任是指政府公务员在执行职务时必须承担的道德意义上的责任。政府公务员应对自己不负责任的行为及其后果进行自我反省或悔过。在我国,行政首长负责制中的政治责任和道义责任在我国宪法和公务员法都有规定,对于法律责任,虽有规定,但是大多集中于规章、办法,还没有上升到法律层面,在仅有的规定里透视出来的还是不完善。

二、行政首长的法律责任现状

法律责任是公务员在违反法律规定时所应承受的法定后果。这种责任以公务员明确的违法行为和主观上的过错为承担责任的法定条件,它具有明确而又严格的归属性,只能由能自主决定实施违法行为的权力主体承担,而不能累及他人,也就是说法律责任不具有连带性。法律责任包括行政责任、民事责任、刑事责任。目前,我国对于行政首长的法律责任追究,主要集中于行政责任,其表现为行政处分、纪律处分,而民事责任和刑事责任比较鲜见,具体表现在:

(一) 行政责任

行政责任是指国家行政机构及其他公共部门的公务人员在工作中必须对国家权力主体负责,必须通过对自身职责的履行为人民谋利益,否则将承担相应的后果。那么,行政首长的行政责任就是其行为违反了行政法律规范,依法应承担的责任,直接表现为受到行政惩罚和行政处分。“制度化的严格,严肃的追究制度,问责官员目前已经成为一种制度,而且也形成了一种惯例,只要有公共事件发生,必然有官员承担责任,主动辞职或者被上级政府免职。”中央党校研究生院副院长刘春在接受记者采访时说这样描述目前我国的官员问责制度。

可以印证的是,从2004年7月1日《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》在全国率先施行以来,成都市、长沙市、南通市、大连市等城市相继都建立了行政首长问责办法。其中《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》第十七条规定行政首长被问责的,采取下列方式追究责任:(1)责令限期整改;(2)责令作出书面检查;(3)责令公开道歉;(4)通报批评;(5)责令辞职;(6)建议免职。以上责任追究方式可以单独适用或者合并适用。采用前款第(5)项、第(6)项方式问责的,按照管理权限和规定的程序办理。第十八条有问责情形的行政首长引咎辞职的,不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的,从其规定。其它问责办法对行政首长的责任追究也主要集中于通报批评、责令整改、公开道歉、责令辞职、建议免职等,其也都规定了,有问责情形的行政首长引咎辞职的,不再依照本规定追究责任。依照法律、法规、规章规定需追究其他责任的,从其规定。由此可见,这些问责暂行办法对于行政首长的责任追究,主要集中在行政责任,基本不涉及民事责任和刑事责任。

(二)民事责任

行政首长负责制的民事责任是指行政首长的行为违反了民事法律规范,依法应承担的责任,这一责任主要是以行政首长为代表的国家行政机关的违法行为而引起的责任,表现为赔偿损失,恢复原状,停止侵害等。对于行政首长的民事责任,主要基于其是公务员,按照《公务员法》、《赔偿法》追究民事责任,如公务员法第第一百零三条规定,机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的,应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响;造成经济损失的,应当依法给予赔偿。国家赔偿法第二条规定,国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。第十四条规定,赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。目前还没有法律法规专门规定行政首长的民事责任。

(三)刑事法律责任

行政首长负责制中的刑事责任是指行政首长严重违法,并触犯了刑事法律,依法应承担的责任,这里主要是指行政首长职务犯罪,表现为司法机关追究行政首长的刑事责任,判处各种刑罚。行政首长首先是公民,其应遵守法律法规,作为公务员,其也应依法行政,为人民服务。其违反法律,就应该受到刑事责任追究。现行法律对于公务员的刑事责任追究,主要集中于刑法第七章的危害国防利益罪、第八章的贪污贿赂罪、第九章的渎职罪中,如第三百八十二条规定贪污罪,第三百八十五条规定受贿论罪等。可喜的是公务员法第一百零一条规定对有违法情形的公务员,对负有责任的领导人员和直接责任人员,根据情节轻重,给予批评教育或者处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。笔者认为法律对领导人员和直接责任人员的刑事追究可以认为是对行政首长追究刑事责任的条文。但是,目前我国的刑法对于行政首长刑事责任的追究还不多,也不明确。

由此可见,我国对行政首长的法律责任问题主要集中于行政责任,对于民事责任和刑事责任还缺乏完善规定,对于行政首长的法律责任制度化的设计缺乏制度性设计和相关完善的监督机制,在一定程度上符合行政法治原则的要求、不利于行政首长和其领导下的行政机关的依法行政和行政效率的提高及对行政首长法律责任的追究。因此,完善行政首长的法律责任体系是极其重要的。

三、完善行政首长法律责任的建议

现行宪法虽然确立了行政首长负责制,但行政首长负责制的法治化程度较低,要将这一制度真正付诸实践并取得预期效果却不是一件轻而易举的事情。因此,需要人们就行政首长负责制实施中碰到的重大问题及时作出法律化规定,令人遗憾的是,我国对上述问题的立法工作相当薄弱,进展十分缓慢。笔者试图对完善行政首长法律责任提出几点建议:

(一)加快法律责任追究的法制化、规范化

目前,我国对于行政首长的责任追究仅有的一些规定还主要停留在批示、 决议、决定或者法规上,没有上升为国家的法律,而且其规定也过于原则。这种情形,在相当程度上影响了行政首长负责制的权威性、有效性和追究责任的确定力和执行力。因此,笔者认为,要发挥行政首长负责制的优越性,创建责任政府,提高行政效能,都离不开行政首长负责制法律责任追究的规范化和法定化。具体来说,就是要建立奖惩严明的法律制度。就其内容而言,就是个人法律责任认定规范化、责任范围明析化、责任方式明确化,这样就能使行政首长在其工作范围内有章可循,使责任追究机关有法可依。

(二)运用诉讼手段,监督行政首长

运用诉讼手段监督行政首长是行政法治原则的要求。依法行政是行政执法的基本要求和原则,因此行政首长的行政行为及其领导下的行政机关的行政行为(包括行政不作为)都必须合法、合理。运用诉讼对行政首长的监督是监督机制的最强有力方式,其主要有:一是行政诉讼程序,即人民法院通过对具体行政案件的审判,来确定行政首长及其机关的行政行为是否合法、是否遵循法定程序、是否合理等等,从而监督行政首长的行政行为是否要追究法律责任。二是宪法诉讼。虽然我国目前还没确立宪法诉讼、但是就行政首长在国家行政机关中处于核心,其行为直接关系到宪法的实施与公民、法人和其他组织的合法权益的重要地位来看,对行政首长的行为开展宪法诉讼同样是必不可少的。

(三)建立多元化的行政首长的责任监督、权力制约机制

“一切有权力的人都容易滥用权力”,对于行政首长,由于其地位、权力的特殊性,对其加强制约和监督增强其工作责任感的要求,同时也是依法行政的要求。现在很多学者都提出一种全面的系统的权力制约、监督机制,“要建立以人大、政协及各群众组织的监督职能为主的监督体系,逐步形成下级接受上级监督、党内接受党外监督、领导接受群众监督以及司法监督、行政监督、舆论监督等各种监督方式相结合的监督体系”{1}。此外,笔者认为还应加强对行政首长经济责任审计,审计制度应注重创新经济责任审计方式,加强其法律责任规范化建设。

(四)以过错责任追究为归责原则

对于行政首长的法律责任追究,笔者认为应参照国家赔偿法,以过错责任追究为原则,只有在其有故意和重大过失,给公民、法人、社会组织或者公共利益造成损害的情况下才追究其法律责任。如《广西行政过错责任追究办法》征求意见稿提出,对行政机关决策失误、执行不力、效能低下、违法行政、滥用职权、行政首长公开发表有损政府形象的言论,或者在公众场所行为失于检点、举止不端,在社会上造成不良影响等11种情形,追究行政首长的行政过错责任就是一个好例子。

(五)做到权责统一

依据行政科学的基本原理,行政首长拥有的职权及其行使都有严格的限制。其职权的大小受所处的行政管理层次、行政首长职位的高低和所负职责的轻重的限制;职权的行使受职务范围、行政区域的限制;组织、推进活动受政党组织、国家司法机关、上级行政机关和人民群众和社会舆论监督等。因此,要求其对行政机关的所有行政活动都负责任是欠妥的。毕竟,其个人知识能力有限,况且处理问题也受其它一些外在因素影响。因此,建立行政首长负责制的法律责任追究机制,应当注意其权力和责任统一,有权必有责,权责统一。对于追究其法律责任,应当根据其损害程度、社会影响和情节轻重不同,确立明确的法律责任,或民事责任或行政责任或刑事责任或者并处。

[注释]

{1}王申成,常中青.决策也要法制化[J].理论界,1998,(3).

[参考文献]

[1]肖萍,黎晓武.行政首长负责制的更新与发展[J].南昌大学学报(人社版),2002-4,33(2).

[2]黄贤宏.论完善行政首长负责制[J].中国法学,1999(3).

[3]张立荣.完善行政首长负责制的对策[J].中国行政管理,2004(2).

[4]李书娟.论我国行政首长负责制的发展与完善.南京师范大学硕士毕业学位论文.

[5]田志毅.行政首长问责制的原理与原则研究.中国政法大学硕士毕业学位论文.

[作者简介]陆冬梅(1985—),女,广西蒙山人,广西民族大学2008级研究生,研究方向:行政诉讼。

作者：陆冬梅