行政区行政法规论文

摘要：法律、全国人大及其常委会所作授权决定、特别行政区立法以及党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象有待进一步厘定。法律和宪法的民意基础不同、全国人大及其常委会的立法权限范围不同、法律不得与宪法相抵触是维护法制统一的必然要求，应当将法律纳入宪法监督的范围。下面是小编为大家整理的《行政区行政法规论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政区行政法规论文 篇1：

天津滨海新区行政管理体制的创新

[摘要]区域经济的发展要求创新行政管理体制。天津滨海新区的体制创新，以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标，合理界定新区管委会、各行政区和功能区的职责范围，形成有利于发挥新区整体优势实现共同发展的管理体制和运行机制。

[关键词]区域经济 行政体制 创新

[作者简介]皮黔生（1951-),河南宁陵人，南开大学经济学博士，研究方向：世界经济。

一、区域经济发展要求行政管理体制创新

当今世界，区域经济一体化和经济全球化已成潮流，这是生产区域化与资源配置全球化的必然结果。适应这一大趋势，我国进入了区域经济迅猛发展的时期，同时，也产生了经济区域与行政区划不一致、相摩擦的现象。滨海新区隶属于天津的沿海地区，内部含有三个经济功能区和五个行政区。在区域经济发展中创新行政管理体制十分重要。

行政区是国家进行政治统治和执行行政管理职能而设立的，其形成具有历史、地理、政治、经济以及自然条件等多方面因素，而且一经形成便具有相对的稳定性。我国早在秦朝就实行郡县制，元代开始实行省制，行政区划历代相传略有变动，每个行政区都有自己独特的经济、文化和社会发展的历史，是按照经济内在联系和社会发展需要而形成的在生产、流通等方面紧密联系、互相协作的地域经济综合体。在我国当前市场经济发展还不充分的情况下，政府的职能还存有较多计划经济色彩，所以在行政区划和经济区域不一致，且行政管理又以行政区政府为主的情况下，不可避免地存在一些体制障碍。

区域经济以资源和产品自由流动和市场主体按照市场经济规律自由发展为特点，需要提高市场的关联程度，建立统一市场，使生产要素在区域范围内自由流动，达到资源的自由配置和优化整合。但是，发展经济也是行政区政府的传统职能，地方利益的保护成为行政区政府的本能。这就使得区域整体规划难以有效地贯彻实施，制约了区域协调发展和整体经济水平的提升。

适应区域经济的发展创新行政区划管理体制也成为世界许多地方的选择。美国“五大湖经济区”就设有总统直管的“五大湖开发管委会”；欧盟也建立了庞大的管理机构；台湾的“新竹高科技产业园区”和新加坡的“裕廊工业园区”都设立了独立于行政区之外的管理机构。这些做法的目的就是一个：改变和减少行政区管理经济的职能，排除区域经济协调发展的体制障碍。

二、滨海新区行政管理体制创新的初步探索

滨海新区就其属性而言，是一个城市型行政辖区内的经济区，其管理体制创新具有重要的意义。

滨海新区行政管理体制改革大致经历了三个阶段：

第一阶段：1994年4月，天津市委市政府决定开发滨海新区时，直接借用了市政府的权威，设立了市滨海新区领导小组，下设办公室。开发主体为三个功能区和三个行政区。这一体制的启动负担轻，但缺乏区域开发的统筹力度。

第二阶段：2000年9月，天津市委市政府决定撤销滨海新区领导小组和办公室，成立滨海新区工委、管委会，专门负责新区的规划、产业布局和基础设施建设等，增加了统筹的力度，但是没有改变功能区和行政区各自开发的格局。此阶段最有价值的探索是：制定并实施了我国第一部以经济区为适用对象的行政法规——《天津滨海新区条例》，该法规将部分行政区管理经济的职责让渡给了经济区管理机构——滨海新区管委会。

第三阶段：在滨海新区上升为国家发展战略之后，市委市政府批准建立了滨海规划分局、土地分局、统计分局、环保分局等市属职能部门驻新区的分支机构，还下放给新区土地整备权和土地出让收益的支配权，进一步增强了滨海新区的资源配置和经济管理职能，在管理体制改革方面向前迈了一步。

尽管如此，滨海新区的现有体制仍有问题：

一是行政主体多元，管理权限划分不明。在新区内，同时并存三种行政主体：滨海新区管理委员会；新区内行政区政府；国家级功能区管委会。三者的职能和管理权限划分不明，妨碍了新区统一的规划建设。

二是新区经济管理职能缺位，行政区与功能区发展趋同。新区管委会经济管理职能缺位，统筹能力有待加强。新区内行政区经济职能不断增强；功能区也花费很大精力发展社会事业，二者功能趋同，影响新区开发的整体效率。

三是新区事权与财权不匹配，缺乏统一的公共财政体系。滨海新区没有建立统一财政，致使新区管委会无法履行其组织领导职能，事权和财权不匹配。同时，行政区政府财力也不能同时满足促进经济发展与履行社会管理两种职能的要求，有碍于滨海新区整体优势的发挥。

2006年下半年天津市委市政府在制定的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，针对新区存在的问题，提出了新区行政管理体制改革创新的目标和思路。即“以建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制为目标，分阶段建立健全富有新区特点的管理体制。现阶段，按照‘一个加强，两个延伸，一个建立’的思路，合理界定新区管委会、各行政区和功能区的职责范围，初步形成有利于发挥新区整体优势、实现共同发展的管理体制和运行机制。”

“统一、协调、精简、高效、廉洁”的10字方针，目标明确，要求具体，有三层含义：“统一、协调”是指新区开发开放的整体运作状态，全局的工作要统一指挥，各单位和各方面的工作要协调一致；“精简、高效”是指新区要有很高的管理水平，机构要精简，工作要高效；“廉洁”是要求新区建立切实有效的反腐倡廉的监督制约机制。这是第一步改革的基本目标和基本要求。

“一个加强，两个延伸，一个建立”的改革思路符合中央关于转变政府职能的总要求，符合滨海新区的实际，在解决经济区域和行政区划体制矛盾上有突破。具体的改革内容是：

1.加强新区管委会的组织领导职能。强化新区管委会在制定发展规划、统筹产业布局、推动基础设施建设、协调重大问题等方面的组织领导职能，维护规划的统一性、权威性、严肃性，调动各方面的积极性、主动性、创造性，探索建立市政府各部门与滨海新区条块互补、职能整合的工作机制。

2.延伸功能区的开发建设功能。开发区、保税区管委会继续保持开发建设国家级经济功能区的管理职能。新建的产业功能区，本着精简、高效的原则，明确管理主体，完善职能和事权。促进功能区的开发建设功能向行政区延伸，扩大发展空间，带动行政区的经济发展。

3.延伸行政区的社会管理和公共服务职能。按照属地化的原则，加强各行政区政府的社会管理与公共服务职能，支持功能区的开发建设。撤消直接从事或干预微观经济活动的机构。促进行政区社会管理和公共服务职能向功能区延伸，逐步建立统一的社会管理体系。

4.建立有利于发挥新区整体优势和共同发展的体制、机制。新区管委会、功能区管委会及行政区政府实行政企、政资、政事、政府与社会中介组织分开，转变职能，精简机构和人员，减少层级，提高效率。健全科学决策程序，增强政府工作透明度，建立公共财政体制和新区开发资金，调整现行财政收入分配关系。

5.建立健全滨海新区法规体系。修改完善《天津滨海新区条例》，以法律的形式来调整经济区与行政区的事权和利益。同时还要研究制定《滨海新区规划管理与实施办法》、《滨海新区统一执法规定》等规章制度。在新区实行统一的城市规划建设、土地管理、环境保护综合执法试点等。

这些设想与设计标志着滨海新区的行政管理体制改革上向前迈出了一大步，但距离中央政府所要求的“统一、协调”还有相当的差距，探讨区域发展的行政管理新模式方面还有很长的路要走。

（收稿日期: 2007-07-27 责任编辑: 垠 喜）

作者：皮黔生

行政区行政法规论文 篇2：

我国宪法监督对象的拓展分析

摘要：法律、全国人大及其常委会所作授权决定、特别行政区立法以及党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象有待进一步厘定。法律和宪法的民意基础不同、全国人大及其常委会的立法权限范围不同、法律不得与宪法相抵触是维护法制统一的必然要求，应当将法律纳入宪法监督的范围。全国人大及其常委会应当依据宪法行使国家权力，全国人大及其常委会所作授权决定的宪法依据不甚清楚，应当将它们纳入宪法监督的对象范围。宪法和特别行政区基本法是特别行政区共同的宪制基础，特别行政区立法不仅应当符合基本法，也应当符合宪法，它们属于宪法监督的对象范围。党内法规、党内规范性文件属于宪法监督的对象范围，但应当由中共中央行使宪法监督权。

关键词：宪法监督对象；拓展分析

宪法监督对象和宪法实施效果在逻辑上是关联在一起的，它直接影响宪法监督制度设计中一系列相关问题的展开。目前，我国现行宪法和相关法律中的规定还存在一些模糊之处，有待于进一步厘定。依据宪法第67条第7项、第8项的规定，宪法监督的对象仅限于国务院制定的行政法规、决定和命令，省级人大及其常委会制定的地方性法规和决议。《全国人民代表大会组织法》在此基础上，对宪法监督的对象作了进一步的拓展。依据该法第37条的规定，宪法监督的范围除前述对象之外，还包括国务院部委的命令、指示和制定的规章，省级人民政府的决定、命令和制定的规章，自治区的自治条例和单行条例等。《立法法》通过之后，作为宪法监督对象的地方性法规以及自治条例、单行条例的范围出现了结构性的拓展。依据《立法法》（2015）第97条第1项、第2项的规定，作为宪法监督对象的地方性法规除省级人大及其常委会制定的地方性法规之外，还包括设区的市人大及其常委会制定的地方性法规；作为宪法监督对象的自治条例除了自治区的自治条例、单行条例之外，还包括自治州、自治县的自治条例、单行条例。2000年10月16日，第九届全国人大常委会第34次委员长会议审议通过《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，将经济特区授权法规纳入了宪法监督的对象范围。2005年，全国人大常委会修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》，并通过了《司法解释备案审查工作程序》，将最高人民法院、最高人民检察院的司法解释纳入了宪法监督的范围。至此，宪法监督的对象包括：国务院的决定、命令和制定的行政法规，国务院部委制定的命令、指示和规章，地方性法规，自治条例、单行条例，省级人民政府的决定、命令和制定的规章，经济特区法规，司法解释。统合前述可以看出，我国实证法层面对法律、全国人大及其常委会所作授权决定、特别行政区立法、党内法规和规范性文件等是否属于宪法监督的对象均未作出规定，学界对此存在诸多理解上的歧义。在本文中，笔者拟对此进行拓展分析，具体从以下几个方面展开：

一、法律是否属于宪法监督的对象

由于现行宪法、相关法律以及全国人大内部工作文件中均未规定法律是否属于宪法监督的范围，学界对此产生了理解上的歧义。有学者认为，法律不能成为违宪审查的对象。其理由是：从理论上来说，不应该有这种问题，因为如果全国人大及其常委会违宪，那整个国家就有问题了。也有学者认为，“法律虽然是全国人大及其常委会制定及修改的，但是无论从宪法规定，还是从理论上，以至在实践中，法律都是有可能与宪法相抵触的，因而应当成为宪法监督的对象”。笔者认为，法律应当被纳入宪法监督的对象范围。其原因在于：其一，宪法和法律的民意基础不同。宪法所承载的是人民整体的意志，它是人民经由繁杂的制宪程序制定出来的。宪法既要反映和维护多数人的意志和利益，又要反映和維护少数人的意志和利益，是多数和少数利益的联结体。与之相比，法律则不甚相同。法律是由人民的代表机关按照少数服从多数的规则制定出来的，与少数人专制相比，承载多数人利益的法律固然有其积极的可取的地方，但是，并不意味着法律是完美无瑕疵的，经由民主多数决规则制定出来的法律有可能包含漠视少数人利益的条款，这是与联结保护多数和少数利益的宪法精神根本冲突的。也正因为如此，宪法中方才设计了抗衡多数民主的诸种机制，如人大的任期制度、基本权利制度、违宪审查制度、立法程序制度等等。事实上，违宪审查制度在较大程度上就是基于对法律的防范而设计出来的制约机制。诚然，我国实行人民代表大会制度，相异于西方国家的三权分立，但是，这丝毫也不意味着全国人大及其常委会制定的法律必然合乎宪法、没有与宪法相抵触的可能。秉持这种理解的必然结果是：泯灭宪法与法律之间的界限、漠视乃至否认宪法与法律在民意基础上的差别，将宪法与法律完全混同起来。其二，全国人大及其常委会的立法权限范围不同。依据现行宪法第62条、第67条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。由于前述规定中包含了一些模糊的概念，如基本法律、其他法律、其他的等，因此实践中难以清楚地将全国人大及其常委会之间的立法权限界分开来。全国人大常委会越权制定基本法律的情形难以避免，这就必然会偏离宪法的原初意图，与宪法规定相抵触。例如，物权法、合同法、侵权责任法作为民法的重要组成部分，在性质上均属于基本法律，但是，为何前两者是由全国人大制定的，而侵权责任法却是由全国人大常委会制定的呢？再如，行政处罚法、行政许可法、行政强制法作为行政法的重要组成部分，为何行政处罚法是由全国人大制定的，而后两者却是由全国人大常委会制定的呢？界分标准究竟是什么？其三，法律不得与宪法相抵触是维护法制统一的必然要求。现行宪法第5条规定，国家维护社会主义法制的统一和尊严，一切法律、行政法规、地方性法规都不得同宪法相抵触。既然如此，将法律纳入宪法监督的对象范围，由有权机关对其实施有效的监督就显见得非常必要。例如，在我国民法典编撰的过程中，有民法学者漠视宪法之根本法地位、最高法效力已经确立的制度现实，以历史上西方国家民法典曾经与宪法并处、且具有宪法功能为由，片面强调民法典的独立地位，排斥宪法对民法典的价值统合，提出“民法典编撰要警惕‘宪法依据’的陷阱”的观点。针对实践中诸如此类的现象，有必要将法律纳入宪法监督的对象范围。

二、全国人大及其常委会所作授权决定是否属于宪法监督的对象

全国人大及其常委会所作授权决定是否属于宪法监督的对象，现行宪法、相关法律及全国人大内部工作文件中均未作出明确规定。笔者认为，应当将其纳入宪法监督的对象范围。主要理由包括：其一，从应然的角度来看，全国人大及其常委会的地位决定了它们必须依据宪法行使国家权力。目前，围绕全国人大的宪法地位，学界主要存在两种观点，即：主权机关论和最高国家权力机关论。笔者认为，全国人大在性质上不属于国家主权机关，主权机关论不仅将导致对人民主权原则的结构性取代，而且将导致对国家结构形式的破坏，“正确的立场应该是：在将其界定为最高国家权力机关性质的基础上，明确其权力行使的依据——宪法，全国人大必须依据宪法行使国家权力”。相应地，全国人大常委会的性质应该是最高国家权力机关的常设机关，和全国人大一样，它也必须依据宪法行使权力。其二，从实证的角度来看，依据现行宪法序言和宪法第5条的规定，包括全国人大常委会在内的一切国家机关都必须遵守宪法，依据宪法行使国家权力。现行宪法第62条、第67条关于全国人大及其常委会职权范围的规定也间接证明了这一点。其三，全国人大及其常委会所作授权立法决定缺乏宪法依据。目前，全国人大及其常委会所作授权立法决定根据被授权主体的不同可以分为三种类型：（1）全国人大对全国人大常委会的立法授权，共五次：1955年、1959年和1981年、1987年、1989年；（2）全国人大及其常委会对国务院的立法授权，共三次：1983年、1984年、1985年；（3）全国人大及其常委会对经济特区的立法授权，共五次：1981年、1988年、1992年、1994年、1996年。但是，由于现行宪法中并无专门的关于授权立法的条款，致使授权立法的宪法依据不甚清楚。从文本内容来看，与授权立法相关的宪法条款主要表现为《宪法》第67条第21项和第89条第18项。前者可以视为全国人大对全国人大常委会授权的依据，后者可以视为全国人大及其常委会对国务院授权的依据。但是，现行宪法中并无全国人大及其常委会对地方人大及其常委会授权的宪法条款。由此衍生出的问题是：1992年、1994年、1996年，全国人大及其常委会对深圳、珠海、汕头、厦门等四个经济特区城市所做授权决定的宪法依据是什么？其四，全国人大及其常委会所作授权决定缺乏明确的宪法依据。2013年8月30日，第十二届全国人大常委会第四次会议审议通过《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，“授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。”该决定颁布实施后，学界对其宪法依据提出了质疑。有学者将其归入授权立法的范畴。对此，笔者秉持否定立场。其原因在于：现行宪法中并无关于授权立法的明确规定，尽管可以援引宪法第89条第18项的规定，将其视为全国人大常委会授予国务院行使的“其他职权”。但是，问题的症结在于：依据现行宪法第67条的规定，全国人大常委会并没有该项权力，既然如此，它又怎么可以授权国务院行使该项职权呢？显然，该项授权决定的宪法依据明确缺乏。2016年12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议审议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。将试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。该《决定》作出后，学界围绕其宪法依据问题进行了激烈的讨论。笔者倾向于认为，该授权决定的宪法依据不甚明确。全国人大常委会作为国家最高权力机关的常设机关，固然可以作出相应的授权，但是，作为授权机关的全国人大常委会自身必须拥有该项权力，否则，作出授权的前提就不存在。对照现行宪法第67条关涉全国人大常委会职权范围的规定，可以发现，现行宪法中并未赋予全国人大常委会该项职权。如是以来，该项授权决定的宪法依据是什么呢？是否可以理解为，作为最高国家权力机关常设机关的全国人大常委会可以不依据宪法行使国家权力呢？对此，前文已经做过讨论，此处不再赘述。笔者意图申明的立场是：从国家治理体系科学化、完善化的角度来说，国家监察委员会的设置具有必要性，但是，这是一项重大改革，必须立法先行、于法有据。鉴于实践中立法先行、立法引领改革、重大改革于法有据方略贯彻实施中存在的现实困难，发挥人大制度的优势，灵活运用全国人大常委会授权决定固然有其积极的意义，但是，该决定的性质、程序、效力等必须经受合宪性的检视，将其纳入依宪行权的轨道。

三、特别行政区立法是否属于宪法监督的对象

特别行政区立法会制定的法律是否属于宪法监督的对象，现行宪法、立法法、特别行政区基本法以及全国人大内部工作文件中均未作出明确规定。有学者认为，全国人大常委会对特别行政区立法机关制定的法律享有一定的违宪审查权¨]。显然，在该学者的视野中，特别行政区立法机关制定的法律属于宪法监督的对象。对此，笔者秉持相同立场。但是，必须说明的是，该学者的前述立场是建立在将特别政区基本法界定为“小宪法”的前提基础之上的，该学者所说的违宪审查的依据是特别行政区基本法，而不是现行宪法。笔者的立场与此不同。目前，国内学界围绕特别行政区基本法的性质存在许多理解上的歧义，主要观点包括：“小宪法”、“代议机关的制定法、宪法的下位法”、“中央和地方关系法”、“宪法性法律”。笔者认为，特别行政区基本法在性质上不是“小宪法”，而是基本法律。因此，审查判断特别行政区立法会制定的法律是否符合特别行政区基本法不属于笔者所理解的违宪审查的范畴，不能以此为据将特别行政区立法纳入宪法监督的范围。当然，此处笔者的意思不是要否认特别行政区立法作为宪法监督对象的地位，而是要强调厘定其宪法监督对象地位的前提，即接受全国人大常委会依据现行宪法对其实施的监督。这一点，与前述学者所秉持立场的逻辑基点不甚相同。笔者认为，特别行政区立法属于宪法监督的对象，应当接受宪法监督。该观点主要有三个方面的理由：其一，现行宪法在特别行政区具有适用性。2014年6月10日，国务院新闻办在其发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实踐》白皮书中指出，“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础”。依据白皮书中的前述精神，现行宪法并不是仅仅通过特别行政区基本法在香港、澳门适用，宪法本身在特别行政区也具有适用性。有学者认为，“特别行政区基本法既非‘小宪法’，也非代议机关的制定法，而是宪法的特别法。”该种观点的目的在于解决单一制国家结构下特别行政区基本法所作的制度设计与宪法所作框定迥然相异的困境，但是，该种观点忽略了特别行政区基本法是依据现行宪法加以制定的事实，错误理解了特别行政区基本法的效力范围，使其在事实上沦为仅全国人大常委会制定的、但却仅仅适用于特别行政区的地方性法律。这不仅不符合该法的应有性质定位，而且将不可避免地导致这样的结果，即：以特别行政区基本法结构性取代宪法在特别行政区的适用。在该种场景下，基本法将在事实上成为宪法在特别行政区发挥效力的唯一管道，宪法必须经由该管道施展其对特别行政区的作用。对此，国内一些学者似乎认为是理所当然的。但是，不可忘记的是：“一国”是“两制”的前提基础。特别行政区固然由于历史的原因可以实行迥然相异于大陆的资本主义制度，但不可损及作为其前提的“一国”，而承载“一国”精神的规范就是宪法。宪法中固然规定了不适用于特别行政区的社会主义制度，但是，宪法中同时也规定了诸种表征国家主权统一的制度，特别行政区必须予以足够的尊重、并采取切实有效的措施加以保障。因此，基本法不足以结构性取代宪法在特别行政区的适用，宪法在特别行政区具有适用性。其二，全国人大常委会既有宪法解释权，也有基本法解释权，它可以通过对基本法的解释，将宪法精神合乎逻辑地注入其中，对特别行政区立法会立法形成有效的管控。从法理上来说，宪法解释与宪法监督之间存在着内在的逻辑关联，前者是后者的运行技术，后者的顺畅运行离不开前者的具体展开。依据现行宪法第67条的规定，全国人大常委会既有宪法解释权，也有宪法监督权。依据《香港特别行政区基本法》第158条、《澳门特别行政区基本法》第143条的规定，全国人大常委会有权解释特别行政区基本法。特别行政区法院尽管也有权解释基本法，但是，它们所拥有的基本法解释权是全国人大常委会授予的，而且，它们只能在审理案件的时候方才能够对特别行政区自治范围内的条款进行解释，无权像全国人大常委会那样对基本法进行主动解释。尽管特别行政区法院对其自治范围以外的其他条款也有权进行解释，但是，如果它们需要对特别行政区基本法中前述其他条款进行解释，且它们所作的解释将有可能影响到案件的判决的话，那么，在它们对案件作出不可上诉的终局判决之前，应当由特别行政区终审法院提请全国人大常委会对相关条款进行解释。由特别行政区基本法的前述规定可以明显看出，全国人大常委会在特别行政区基本法的解释方面占据绝对主导的地位。由于现行宪法和特别行政区基本法是特别行政区共同的宪制基础，宪法在特别行政区具有适用性，而且，全国人大常委会既有权解释宪法，也有权解释基本法。因此，全国人大常委会解释基本法时往往会自觉不自觉地掺杂一些对宪法的解释，并由此形成对特别行政区立法的合宪性审查，它们自然也就合乎逻辑地成了宪法监督的对象。其三，全国人大常委会对特别行政区立法会制定的法律有备案审查权。香港基本法第17条和澳门基本法第17条均规定，特别行政区立法会制定的法律必须报全国人大常委会备案。尽管备案并不影响该法律的生效，但是，失效的可能性是现实存在的。依据两个基本法第17条的规定，如果全国人大常委会认为特别行政区立法会制定的法律不符合特别行政区基本法的相关规定，可以将其发回。在将相关法律发回之前，全国人大常委会应当征求其所属的特别行政区基本法委员会的意见。经全国人大常委会发回的法律立即失效。从直观上来看，全国人大常委会审查判断相关法律是否正当的依据是作为基本法律的特别行政区基本法，而不是现行宪法。但是，由于全国人大常委会既拥有宪法监督权，又同时拥有对宪法和特别行政区基本法的解释权，加之宪法和特别行政区基本法是特别行政区共同的宪制基础，宪法在特别行政区具有适用性，因此，全国人大常委会在审查判断相关法律是否违反特别行政区基本法的时候，不可避免地会将其对宪法精神的理解揉入其对特别行政区基本法相关条款的诠释之中，在对特别行政区立法机关制定的相关法律进行潜在的合宪性审查之后，将其发回或者予以备案。从这个角度来说，特别行政区立法应当属于宪法监督的范围。

四、党内法规、规范性文件是否属于宪法监督的范围

国内有学者认为，只有国家机关及其组成人员的行为才能构成违宪行为，国家机关之外的、包括政党在内的组织不属于宪法监督的对象。这种观点有一定的道理，但并不全面。政党在运作过程中违宪的可能性是现实存在的，应该成为宪法监督的对象。但是，实证法层面政党究竟是否属于宪法监督的对象，各国的规定并不相同。就我国而言，党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象，现行宪法、相关法律以及全国人大内部工作文件中均未作出明确规定。学界直接围绕该问题的讨论不多，相关讨论主要围绕党组织是否属于宪法监督的对象展开。对此，学界的立场不甚一致，有肯定说和否定说两种立场。笔者认为，对该问题的分析论证应当立足于宪法文本，从规范宪法学的角度进行分析论证，进行纯粹逻辑思辨式的诠释，或者从政治宪法学、宪法社会学的角度进行分析解读，均无助于该问题的解决。从宪法文本的规定来看，现行宪法第62条第2项、第67条第1项赋予全国人大及其常委会以宪法监督权，但并未明确提及党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象。尽管宪法第5条规定各政党都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为必须予以追求，但是，该条也没有明确提及政党是否属于宪法监督对象的问题。以此为据，认为共产党组织属于宪法监督对象的立场是难以成立的。有学者认为，“无论从法学理论还是从人大监督实践看，全国人大及其常委会监督宪法的实施，都只能是监督执行和适用宪法的有关国家机关，而不能包括属于遵守宪法序列的共产党组织。包括共产党组织反倒不正常了，这等于认可党政不分、以党代政。”对于该学者所提及的“党政不分、以党代政”问题，由于和本文的主题无关，此处笔者不作进一步的讨论。但是，对于该学者所提出的厘定宪法监督对象的思路，笔者认为是可以借鉴的。目前，学界关涉宪法实施、宪法监督内涵及二者间关系的理解较为混杂，有的学者将宪法监督作为宪法实施的重要内容，也有学者将宪法实施与宪法监督并行理解，不将宪法监督纳入宪法实施的范围之列。笔者秉持后种立场。笔者认为，宪法实施是国家公权机关依据宪法的规定，采取切实有效措施贯彻落实宪法文本规定的国家公权活动，立法、行政、司法等国家公权机关的职权活动都可以纳入宪法监督的对象范围，但是，由于中国共产党的性质并不属于国家机关，并不承担宪法赋予它的贯彻落实宪法精神的使命，因此，不能将其纳入宪法监督的对象范围。但是，这并不意味着党组织可以凌驾于宪法至上，享有宪法外的特权。党组织也必须接受宪法监督，但是，该种监督并不必然由全国人大及其常委会实施的宪法监督，而是党内宪法监督和国法层面宪法监督关联在一起的宪法监督。笔者认为，党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象不能一概而论，应当区分情况差别对待，基本思路如下：其一，转化为国家法律、法规的党内法规、党内规范性文件属于宪法监督的对象。法律、法规是党领导人民经由民主的、科学的程序制定出来的，是党内法规、党内规范性文件的法律、法规化，因此，应当通过审查判断法律、法规是否属于宪法监督对象的方式确定党内法规、党内规范性文件是否属于宪法监督的对象。简言之，以法律形式表现出来的党内法规、党内规范性文件在实证法层面不属于宪法监督的对象，但从应然的角度来说，应当将其加入宪法监督的对象范围；以法规形式表现出来的党内法规、党内规范性文件属于宪法监督的对象范围，现行宪法、立法法中对此有明确的规定。当然，必須说明的是，对该种情形下党内法规、党内规范性文件的合宪性审查，是通过检视法规合宪性的方式进行的。其二，纯粹的党内法规、党内规范性文件不属于国家层面宪法监督的对象，但属于党内宪法监督的对象。中国共产党是领导党，全国人大及其常委会是宪法监督机关，且拥有宪法解释权，如果将党内法规、党内规范性文件纳入宪法监督的范围，导致的结果必然是：要么全国人大及其常委会对党内法规、党内规范性文件的宪法监督流于形式，要么损及中国共产党的执政党地位、陷入逻辑上的紊乱状态。立基于此，较为妥当的方式应该是：将党内法规、党内规范性文件排除出宪法监督的对象范围，由中国共产党实行内部宪法监督。此前曾有学者提出过相关思路。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规、规范性文件备案规定》采行的就是该种思路。

责任编辑：刘遣伦 余爽悦

作者：刘志刚

行政区行政法规论文 篇3：

德国空间规划的借鉴意义

德国是世界上公认的在制定规划时注重空间结构调整和空间开发方面做得较好的西方国家之一，规划体制比较成熟，实施效果较好。深受国际组织和世界各国的重视。德国空间规划对我国规划的编制和实施具有重要的借鉴意义。

一、德国空间规划的现状

(一)规划体系

德国空间规划可分为联邦、州、大区和市镇4个层级规划，主要由城市、交通、土地利用和环境等专业领域的规划构成，对主要靠市场调节的领域，政府一般不编制规划。联邦政府根据法定职能，编制联邦政府的规划，州政府、大行政区和地方政府根据相关法律编制所辖行政区的规划。一般来说，上一级的规划相对原则。主要起导向作用；越是下一级的规划，越有操作性和约束力。

(二)空间规划

德国宪法规定。联邦政府必须向各州提供空间发展方面的导向。目前的形式是提供空间发展报告，每4年编一次。该报告也被认为是德国空间规划的框架性文件，主要内容包括：描述全国空间结构现状，包括城市群地区、城郊化地区、农村地区及居住和交通走廊；城市之间、地区之间的空间交互关系：阐述德国面临的重要区域性问题；分析经济社会的结构变化对空间开发的影响，预测城市体系和农村地区空间开发的趋势；提出空间规划如何有效实施。各主体如何协作等。空间发展报告本身没有约束力，但其提出的原则如果被某一规划或法律采纳，就有了约束力。联邦政府不直接规定一个州该做什么.主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项目的依据。

德国空间规划的法定权限在各联邦州和地方政府，联邦政府仅拥有确立空间规划总体框架的权限。所以。德国没有一个涵盖全国的有约束力的空间规划。但联邦政府和各州共同制定空间开发模式和指导原则，由各级政府组织实施开发。联邦州以及地方规划要将这些开发模式和指导原则细化为各自具体的规划。各地方政府再以具有法律约束力的空间规划来组织实施。空间规划的重点在州一级。越到基层，内容越具体。约束性越强。

(三)规划的协调和决策

空间规划的协调主要通过部长会议机制进行，联邦规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意。

德国的规划在决策前都要进行充分的协调，联邦政府负责空间规划的部长和各州负责空间规划的部长定期就空间规划问题召开会议。部长会议下属若干专门委员会，负责一些规划专题的协调，几乎所有规划涉及的问题都会在委员会进行充分讨论，联邦政府的官员.可以把规划草案或法案带到委员会讨论，各州的官员，也可以把本州的规划草案或法案带到委员会讨论。这样做，一是便于规划通过后的有效实施。二是便于在主要由各州代表组成的第二议会通过。

联邦规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意。议会是站在人民代表的立场来审查规划，而不是站在立法机构的立场来审批规划。各州制定的空间规划草案，要提交联邦政府过目，联邦政府可以提出意见，但没有批准权或否决权。州的规划一旦通过，联邦政府也必须受此约束。行政区的规划必须得到州政府的批准，但州政府一般不是审定规划的具体内容。主要是审查规划编制程序的合法性。地方政府的规划必须报行政区审批。按联邦政府规定.州与州之间的空间规划必须进行协调。但实际上州与州之间的协调比较困难，没有固定的协调程序。他们的做法是在规划通过前将规划草案送有关州过目。

德国各州都有比较严格的空间规划或区域规划法。规划法不仅对规划的基本内容进行了规定，对规划编制主体、审批主体、规划方法和程序等也做了规定。地方政府编制的土地利用、城市规划等也必须符合各州规划法的要求。

二、德国的空间规划给我们的几点启示

(一)要重视规划编制工作

德国各级政府十分重视规划工作，重视规划的编制和实施。政府中从事规划编制、协调、实施监督的工作人员占较大比例。以大斯图加特行政区为例，其规划办公室有常设人员14人，占行政区政府工作人员的50％。他们熟悉本区范围内每一寸空间的现状和未来的发展，有充足的时间与上一级或下一级的规划进行衔接，有能力从事规划实施的监督、评估甚至项目审查。

我国专门从事规划工作的人员少，都是在规划编制时组成临时的起草班子，不仅规划编制的基础工作不扎实，规划的衔接、评估和监督更是无人负责。这种状况。很难保证规划的质量。更难保障规划的有效实施。

(二)严格限定政府编制规划的领域

德国尽管每一级政府都编制规划，但规划编制的领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围，对竞争性领域或产业，各级政府一般都不编制规划。正因为编制的规划数量很少.所以，每一级政府的规划工作人员都可以集中力量做好少数几个规划。如德国大斯图加特行政区14个规划工作人员就编制一个规划，而且是每10年编一次。

我国规划体系庞杂、数量过多过滥。审批编制程序不规范。大量规划编制完成后便束之高阁，真正可操作、能实施、起作用的规划少之又少。

(三)合理界定各级政府的规划领域，明确各级政府在规划编制上的职责分工，增强规划的层次感和针对性

德国各级政府之间在规划编制上有明确的职责分工，规划的层次感、针对性很强。如德国联邦政府主要负责跨区域的交通规划，负责提出空间结构改善的原则：州政府负责落实联邦政府的交通规划和行政区域内轨道交通等方面的规划，负责制定空间规划法和编制州的空间规划，负责审查大行政区空间规划编制程序的合法性；大行政区的空间规划。则是根据联邦和州的空间规划原则，具体划定行政区内各类空间功能区；市县等地方政府负责建筑或其他基础设施的具体布点。

我国各级政府的规划上行下效、简单重复，规划体系缺乏层次性，规划内容缺乏针对性。应通过必要的法律或行政法规约束地方政府的规划。规定地方规划在什么领域、在什么情况下，不能与中央政府的规划有；中突。在此基础上，赋予地方政府。特别是基层的市县政府更大的规划权限，将市、县域内的城乡、土地、水利、交通、环境、公共服务以及其他确需政府规划的领域纳入到统一的规划中，形成经济社会发展与空间布局融为一体的规划。

(四)强化空间规划，注重协调空间结构和空间开发秩序

德国的规划体系是以空间规划为主体的，其他欧洲国家如英国、荷兰也是如此，欧盟委员会也于1999年发表了《欧洲空间发展前景规划》。可见，协调空间结构和空间开发秩序。越来越成为发达国家编制规划的出发点和规划的主要内容。

我国可开发的空间不够宽裕，空间结构不够合理，空间开发秩序较混乱。如不断扩大的城乡和地区差距、城市地下水超采带来的地面沉降、超载放牧带来的草原沙化。山地、林地、湿地过度开垦带来的石漠化和水土流失，开发区和农村建房遍地开花带来的耕地不合理占用，城市、镇和村规划缺乏前瞻性和深度导致的反复拆迁，人口大流动带来的交通干线拥挤，部分区域基础设施的重复建设，特大城市无限度“摊大饼”带来的“城市病”等。这些问题若不能很好地解决，不仅影响我们当代人的生存和生活空间，影响动植物的生存空间，更将影响后代人的生存和发展空间。忽视对空间开发的指导和约束，以及空间规划不协调，已经不适应贯彻落实科学发展观的要求。

(五)完善规范编制过程，用“低效率”的编制换取高效率的实施

德国的规划编制都有非常完善的过程，重点解决规划编制中不同方面规划和利益的协调，以取得共识。避免矛盾；编制一个规划一般要三年甚至更长的时间。尽管看起来编制过程的效率较低，但一是可有效地避免规划决策时的麻烦；二是避免实施过程中的矛盾。他们的观念是。用“低效率”的编制换取高效率的实施。这也是值得我们学习的。尽管“十一五”规划编制时，对规划编制过程作了很大改进，但仍有改进余地。一是可以考虑把规划编制时间拉长至三年；二是可以相对地减少“写”规划的时间，增加用于衔接规划的时间；三是进一步规范编制程序，减少不必要的“扯皮”时间。

(六)制定规划编制条例，加强规划的法制化建设，提高规划的法律地位

规划工作应纳入依法行政的范畴，这也是德国的做法。为了使规划工作纳入法制轨道，我国国务院于2005年10月以国发[2005]33号文件出台了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》。通过规划条例，明确中央政府各部门和各地方政府在规划方面的基本职能和主要工作领域，确定中央和地方政府之间在规划方面的分工，规范各类规划编制过程中的协调程序、协调主体和协调内容，使规划编制过程中不同级规划、同级规划、不同地区的规划之间协调有章可循。

作者：锡林花