行政理论与行政官员角色论文

摘要：国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要健全行政决策机制，完善行政决策程序，建立健全决策跟踪和责任追究制度。在我国公共管理中，中央政府与地方政府形成事实上的委托代理关系，中央政府的法律政策需要通过地方政府的行政决策进行贯彻，在此过程中，地方政府享有相当宽泛的裁量空间。下面是小编为大家整理的《行政理论与行政官员角色论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政理论与行政官员角色论文 篇1：

西方社区自治模式不适合中国国情

内容摘要源于西方经验和知识系统的市民社会理论与社区自治模式,并不适合中国国情,过于迷恋或沉溺其中,只会给社区治理带来困惑。当前,只有在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理,才是中国转型期社会的现实走向。

关 键 词市民社会 社区自治 理论模式 政府主导

作者1何平立,上海政法学院政治学系教授。(上海:201701) 2沈瑞英,上海大学公共管理系教授、博士。(上海:200444)

当前,一些学者认为社区自治是中国市民社会发育的路径选择,然而对社区建设走在全国前列的上海市的调查研究显示,社区治理由于受到市场话语权和制度结构性约束,以致政府追求社会治理的理想目标与现实体制和制度的张力产生冲突,这不仅使社区建设陷入困境、徘徊不前,而且也使其前景存在诸多不确定因素和变数。本文认为,当下的社区治理,不仅要解决体制性瓶颈和社区治理主体的组织结构问题以及制度、机制层面的突破与创新,而且更重要的是如何对社区相关的基本概念进行理性、辩证的考察与认识,修正与拓展研究视域,选择正确的适合中国国情的社会治理路径与模式,从而避免沉溺于西方理论而步入误区。

西方市民社会理论不符合中国国情

一些学者对社区建设研究的理论范式和倾向往往以西式民主为指标或归旨,如片面强调社区自治是政府管理之外的社会自治,将西方市民社会理论模式作为中国社区建设的理想目标模式。

市民社会在西方历史上是一个内涵逐渐发展的概念。它是指中世纪中后期随着城市发展,市民阶层与封建贵族的不断斗争,以及在罗马法运动、文艺复兴运动、宗教改革运动、思想启蒙运动和资产阶级革命运动基础上形成的新兴资产阶级的社会经济生活领域。市民社会的核心是资本主义生产关系和市场体制及其思想文化,充溢着个人主义和自由主义的价值取向。

自近代以来,西方市民社会理论具有一个演变的历程,其主要代表人物倡导的理论观念互有继承,但也有所不同。如洛克提出“社会先于或外在于国家”的观念,以为其社会契约论服务。而黑格尔认为,“国家高于社会”,“市民社会是个人私利的战场,是一切人反对一切人的战场”。[1 ]20世纪中期以后,哈贝马斯的公共领域理论认为,在国家权力之外,存在着一个私人和社会自由活动的公共领域——市民社会,并以公共舆论等方式监督国家权力,维护自身权益。

西方市民社会理论的前提为:国家与社会是一种分离的二元对立结构,市民社会形态与政府组织和市场领域有着明显边界。20世纪中期前,市民社会理论并不被西方学术界所倾心关注,直至80年代东欧社会运动中被学者用来批判现实社会才逐渐成为热门话语,此后逐渐成为国际上一种流行的社会政治思潮。

市民社会理论并非是“逻各斯”,仅是一种滥觞于西方社会历史经验及知识传统而抽象出来的概念,运用其作为一种认识中国现代化的解释模式,也未尝不可。但是,忽视中西社会政治结构之异质关系,依赖或遵循西方式发展道路,一定要将国家与社会对立、分离或割裂成两种结构来解读当代中国,明显不符合中国国情。

首先,市民社会只是西方的一种理论思维或研究范式,抑或是政治社会学中的一个分析性概念,其众说纷纭、矛盾冲突的定义令人难以把握。近年来欧洲流行的合作主义的关注点,则是将市民社会的组织化利益联合到国家的决策结构中;即便一些自由主义者也认为,“市民社会独立于国家,这只是在很有限意义上才能成立”。[2 ]同时,市民社会的一些重要特征和价值旨趣,如自治原则、个人主义、自由主义、多元主义、公共性等,在中国历史与现实社会中均难有参照对应物。所以,用西方莫衷一是、花样百出的价值坐标作为中国理想社会模式,用西方历史语境下的特殊性来诠释、解读中国现实的特殊性,难免会“雾里看花”。

其次,市民社会作为一个事实概念,从某种意义上而论,在当代已缺乏解释力度。自20世纪的罗斯福新政、凯恩斯主义、福利国家,到近年来欧美金融危机中政府的各种救市政策等,都表明国家职能已渗透、浸润到社会生活的方方面面,国家并非同市民社会是二元分立的对抗结构,而应是一个共同体中的两个相辅相成的有机组成部分。正如泰勒所指出:“市民社会在很大意义上并非一种外在于政治权力的领域;而毋宁说是深深地穿透于这种权力的一种力量,使权力处于分立、分散的状态。”[3]因此,运用市民社会作为逻辑推演中的价值概念、分析概念,抑或作为“以社会制约权力”的一种民主思想,是有一定意义的,但并非是具有普世价值的指导理论。相反,迷恋于市民社会理论,将有可能滑入误区。如果把“市民社会”作为一种事实形态模式,按图索骥地去形塑中国市民社会,其结果只会是南辕北辙。

再次,中国传统的国家与社会关系模式、中国坚持社会主义特色的制度环境,以及中国是一个后发现代化国家等国情特点,决定了只有在国家扶持和政府主导下的中国式市民社会才能发育成长。中国历史传统表现为家国同构和以宗族、血缘为纽带的超稳定政治文化生态,行政管理模式在价值层面上表现为国家利益至上。而当前中国社会稳定仍是在威权体制的治理下,政治权力运行机制表现为自上而下性。中国权威理论刊物已对“中国模式”的鲜明制度特色进行总结:不搞私有化,坚持公有制为主体的多种所有制格局的经济制度模式。一些政治精英也强调中国已形成独特的政治模式,即“执政党主导的国家治理模式”,其内涵包括:基于市场经济、体现党政一体化的公共治理模式;基于多党合作、体现共产党执政的协商政治模式等。这些模式的特色是国家有比较强的组织动员能力和社会掌控能力,可以保持国家、社会的统一,可以最大限度地保持公共政策的稳定和连续,有效防范由于民主政治发展阶段的制约而导致的社会撕裂以及民主政治发展成本过高等问题。[4]

亨廷顿认为,对当代世界大部分国家而言,他们所需要的是有效的公共权威。最近,美国外交学会会长莱斯利·盖尔布撰写了一本著作——《权力规则:常识如何能拯救美国的外交政策》,他在研究了奥斯曼帝国、奥匈帝国、苏联、南斯拉夫等国家解体或衰落的经历后指出,对于幅员辽阔、族群与文化构成复杂的国家而论,要在任何时候都保证政治和社会的完整性,国家必须建立起有效的政治社会组织能力。欧洲的中国问题专家也指出:“把西方语境中的公民社会援引到中国,可能会出现根本不适用的情况。”[5 ]因此,我们学习借鉴西方民主制度,一要把握普遍性与特殊性关系,不能只关注民主的相对普世价值以及某些共同要素和形式,即认为世界上只有一种民主模式而否定民主在不同社会文化背景中的特殊性;二是制度的选择有个路径依赖,带有明显的“内生”背景,必须依据体制惯性、政治环境以及具体国情,否则随意移植或“克隆”其他制度,只会是缘木求鱼、南橘北枳。党的十七大报告指出:“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,健全基层社会管理体制。”这实际上明确指出了中国社会建设与发展的真谛,强调了塑造中国特色的“市民社会”之基本路径,肯定了执政党与政府在“共建共享”和谐社会中的主导性作用。

西方社区自治模式不切合中国实际

社区建设与市民社会发展是互相联系的,也就是说社区是市民社会的基础形式。所以同市民社会一样,社区自治也一直是学界研究的热点。然而,当前一些学者对西方理论津津乐道,不切实际地强调社区自治应是独立于政府管理之外的社会自治,反对政府介入社区管理。实际上,“自治”的涵义并非是对国家的“独立”与“割裂”,也并非由政府主导就不是自治。所谓自治,应该是在一定范围内依照国家法律所赋予的权利行使自主管理权。社区自治,应是指社区依据法律规定对社区事务行使自主管理权。从国外社区治理来看,实际上存在政府主导型、合作型和自治型三种治理模式。无论哪一种社区治理模式,其实质都离不开政府作为行动主体的指导、支持和参与,只不过是程度的不同。不同模式之间的区别只是区分了政府、社区自治组织、非营利组织、社区企业和居民几个方面主体的地位、权利与义务的差异。不同社区治理模式的关键与核心,是如何合理界定政府与社区的权力边界,以及政府提供怎样的制度安排与公共产品。正如博克斯在《公民治理:引领21世纪的美国社区》中指出的,社区内的公民治理,并非指没有政府的参与,而是公民、社区组织和政府在社区管理中发挥着不同的作用。因此,社区治理不仅是社区自治组织的民主自治、居民的自我管理,是居民权利诉求与保障的制度设计与安排过程,而且也是国家不断改变和调整社会控制形式的过程;是现代政府逐渐让渡或淡出对社会领域的微观管理,从而转向宏观的公共服务与社会管理;是国家、市场与社会合作、协调、良性互动的关系和过程。政府只是这一秩序中的最重要环节。为何西式社区自治模式并不切合中国实际,可从以下三个层面考量与分析。

首先,在政治层面,西方社区自治模式并不适应中国政治体制结构和权力模式。欧美发达国家的社区自治与地方自治基本上是同一个概念,是西方代议制、政党轮流执政制、竞争性选举制和权力分立制衡构架、法治环境以及传统思想文化背景下的产物。欧美国家社区自治的特征为:一是社区自治权利基本与地方政府行政权是互相嵌入的,即两者是有所结合的;二是多实行直接民主制,基层地方行政官员的权力来自于社区居民,从社区选举出的议员可监督行政权,体现了权力自下而上的民主性;三是除权力分立制衡原则渗透到地方政府与社区外,还有社区自治组织、NGO、利益集团以及新闻和言论自由等制度来支撑“以社会制约权力”。这种社区自治模式的特点是:社区不仅能有效避免行政职权和市场话语权对社区利益的侵扰,而且行政的主要职能是为社区服务;社区在法律规定的范围内发挥自我管理的功能。

其次,在经济层面,目前中国社区建设还远远落后于欧美。欧美国家社区发展经费虽已实现多种渠道筹集,但仍以政府投入为主。如以加拿大为例,社区发展与建设资金60%左右来自政府拨款,11%来自社区居民、企业和基金会捐款,29%是社区各种非营利服务项目收费。而在德国,社区经费则是政府拨款、社区税收、社区公共服务收费各占1/3。[6 ]因此,欧美发达国家的社区自治,是与“福利国家”政策同步的。如果没有政府与社会多种渠道对社会保障、医疗保健、文化教育、公共设施、环境保护和治安防范等提供经费支持与保证,那么社区自治的高效公共服务体系和管理体制是根本不可能建立起来的。

当前中国,一方面是政府控制了社会资源;另一方面受经济制约,城市福利保障、医疗保健等处于一种低水平运作状态。此外,地区发展差异也使社区治理水平不可能处于同一层次。欧洲福利国家财政支出的45%用在社会保障上,英国则于1993年就达到65.5%,即便讲求效率的美国其财政支出也有1/3以上用于社会保障,而中国则仅有12%。目前,全国社会保障基金的资金缺口在1万亿元以上;据世界银行估算,2001-2075年,中国这一缺口可能达到9万亿之巨。[7 ]一种理论、制度要产生、发展、完善,必须有一定的经济发展水平作为基础。“以社会制约权力”的理论以及其制度安排、政治实践作为政治上层建筑的内容,同样受经济基础的决定。社区自治没有经济支撑,未免望梅止渴。正如韦伯指出:“各种共同体,就其绝大多数而言,都与经济有某些关系”,“没有以某种方式为经济所决定的共同体极为罕见”。[8 ]

再次,从中产阶层发育和公民精神层面而论,中国社会建设任重而道远。目前学界对社区的定义已有70多种。不论有多少种诠释,有一条是共同的:公民素质与公民精神是社区建设的灵魂。社区自治与市民社会的显著特征,就是公民参与社会事务与公共管理的充分发展。现代民主社会的公民精神的主要方面包括社会责任观念和参与意识,而民主政治的本质要求就是公民的社会参与意识。托克维尔曾指出,有利于美国民主制度发展的重要原因有三:自然环境、法制和民情。然而“按贡献对它们分级……自然环境不如法制,法制又不如民情”。[9 ]这里所说的民情就是公民文化与精神。费雪尔、韦尔曼和雪顿等学者的社区理论认为,形成社区的最重要条件并不是一群人共同居住的地域,而是人们之间的具有一定强度的社会互动以及在此基础上形成的强纽带关系。欧美自治文化传统、公民责任精神与社区居民广泛参与,是社区自治模式得以顺利运作和取得良好效益的关键。而当前中国社区建设要走西方自治发展的道路尚远,其主要滞碍因素有三个方面:

一是公民精神缺失是当下民主政治发展所面临的主要障碍之一。据调查,目前在上海市社区事务方面,无论是自发性群团活动还是组织性活动,经常参加的人仅占5%,有时参加的人占15%,从未参加的人却达到80%以上,认为社区公共事务由政府部门或居委会处理就足够了、“居民没有必要关心”的人达38%。[10 ]2007年对上海市第八届居民委员会换届选举调查数据分析显示,51.2%的人没有参加过上届居委会换届选举;29.4%的人不太关心或不关心换届选举;69.4%的人对换届选举程序了解不全面或一点都不了解;67.1%的人对居委会实际工作只是有点了解,或不太了解与不了解。[11 ]

二是中产阶层“亚健康”发育和参与意识缺失是当前社区建设与发展陷入困境的主要因素。当下中国中产阶层发育极不成熟,由于中国社会历史背景下的中产阶层对政治权力的依附、对再分配体制的依赖、缺乏群体意识和参加公共事务的管道与能力、犬儒主义心态等,造成其并不能承担社会治理的重任。2007年《中国青年报》的调查表明,在58.5%的人认为新社会阶层对我国经济发展的贡献“比较大”的同时,也有近半数的人觉得这个群体缺少归属感,对他们“心存顾虑”。企业家“原罪论”、“中间过程利益集团”、“权钱交易”、“权力寻租”、部门行业中的“潜规则”、“非典型性腐败”、“中介腐败”、滥用公共权力以及医疗、教育界的腐败现象,指的是他们;行业垄断、国企改制、土地批租、工程建设等领域出现的腐败案件,同他们有关;甚至收入差距拉大的矛头,也对准了这个群体。从现实社会情境来看,一个高度依赖再分配体制的行业和国家垄断行业的“体制内阶层”也正在形成。所以一些学者认为,“一旦他们的行为稍微滑出合理边界,其影响,就不只是几个‘民工化’、‘过劳死’现象那么简单”;他们对中国社会结构的影响,“目前还很难预测。从各方舆论中可以看到,中国大众对这股中坚力量并‘不买账’”。[12]当前中产阶层的“病灶”状况,不仅增加了社区治理的不确定因素,而且也使社区治理前景充满变数。

三是缺乏社会现代化和市场经济的核心价值观与精神支柱,也是社区治理发展滞后的重要原因。国资委宏观经济研究部部长赵晓教授在美国进行考察时,反复追询这样一个问题:中美两国最大的差异究竟在哪里?最后答案是教堂——指美国人的价值观、道德准则与为人处事的规范。美国管理的真相是两个轮子:一是科学管理,二是由教堂和《圣经》构成的价值观教育与思想道德教育。[13]而我们中国只有一个科学管理的轮子,却没有装上中国传统价值观与传统道德的“中国轮子”,从而使管理市场经济成了独轮车,只能跌跌撞撞“摸着石头过河”。这使中国以传统道德为基础的诚信已渐消失,而以契约为基础的诚信以及法治文化精神尚未建立,以致物欲横流、贪贿泛滥、腐败成风;市场充斥假冒伪劣、坑蒙拐骗现象,导致社会遭受道德风险与诚信危机,政府公信力也受到损害。因此,现代社区治理不仅是对政府执政能力的挑战,而且也是对公民素质与社会责任的考验。

综上所论,在国家、社会、市场复杂的关系中,秩序不仅是依赖权威、法治与契约关系来维护,而且更重要的是依靠信仰、价值观和文化素质来主导和支撑。现代文明素质、公民意识不是一蹴而就的,也不是依靠社会政治动员就能解决的。当前中国的中产阶层,在缺乏自治文化传统的状况下,要想“破蛹化蝶”,不仅需要思想启蒙,而且应在政府的扶持与培育下,在制度设计与安排下,逐渐发育成熟。同时,城市市民必须在这一长期而系统化的过程中历炼,方能在社区建设中渐使角色、权利、道德责任和理念意识发生从业主到公民、从财产权到公民权、从他律到自律、从个体化参与到组织化参与、从陌生人到社会人的精神转变与跨越。

中国社区治理应发挥政府主导性作用、

培育社会多元力量积极参与

“现代性有助于稳定,而现代化却孕育了不稳定。”这句被引证无数次的亨廷顿的政治名言实际指出,发展中国家现代化的“首要问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序”。[14]因此,主张国家与社会分立的市民社会和社区自治,是不符合中国国情与不切实际的,它只会给社区治理带来困惑。而在共建共享、合作共赢思想理念的指引下,发挥政府主导性作用,引导、扶持和培育社会多元力量积极参与社区治理才是当下中国转型期社会的现实走向。当前,中国构建与创新现代社会发展的结构体系,有效实现社区治理,可从以下几个方面考量与探讨。

一是必须以法律区分政府与社区权力的边界。虽然社区建设与发展依赖国家权力开放度,但应以法律形式对社区组织职能、运作、权力范围和目标等作行之有效的具体规定,法律应对政府机构违法的处罚做明确规定。我们当前的任务是必须完善与健全相关法律规范,如尽快出台一部完整的《民法》来保障私权;以法律赋予社区权利与责任,以法律规范和调节社区与市场、政府以及社区居民的关系,以法律构建法治政府、责任政府、服务政府,这是社区治理的前提与保证。

二是必须采用转型社会“制度先行”的模式。英格尔哈特曾精辟地阐述:文化塑造民主远胜于民主塑造文化。由于中国社会的现代化是外源性的,改革开放势必具有其特殊性,但要寻求社会秩序和谐稳定就必须依赖制度建设。制度与国家意志相联系,以国家强制力作为基础。世界现代化进程已证明,制度先行是后发型国家现代化的必然路径。制度先行即指以制度作为假设的起点或者分析的逻辑起点,以制度更新带动文化价值观念的更新,发挥制度选择文化的功效,容纳后再以文化建设推进制度的完善。[15]中国要想通过社区治理走向公民社会,就必须要有多层次、系统的制度设计与安排、制度供给与创新;构建各种公民利益诉求与政治参与渠道、完善与健全公民利益保障机制,使每一个人的行为在制度规则范围内可以被预期。同时,社会治理中各行动主体在持续博弈中实现利益的均衡,必须以制度规范作为保障;对行政强权和市场霸权的干扰须有制度制衡;对治理主体的体制改革与结构调整需要制度创新。社区治理不仅是政治精英追求理想和适应时代发展的愿望,抑或几项政策措施和红头文件的导向,而且需要具有系统性的制度生态环境,需要健全完善制度文化空间,需要社会监督公共权力的制度化,需要政府财政支出的安排始终以满足社会公共需求为宗旨。民主政治参与程序和社区建设发展的“过程”之制度安排应重于“模式”预设。乌尔里希·贝克曾深刻地指出,在风险社会中必须发挥制度想象力。故制度正义应是社区治理的核心价值。在制度建设中运用政治智慧——创造性的制度安排,才是推动与保障社区治理和公民社会构建的关键。

三是依据国情,创新体制,发挥政府在社区治理中的主导作用。首先,应将社区治理提升到国家与社会发展的重要战略地位,应在体制结构上将社区作为一个国家治理的单元,而不是行政边缘化的“软任务”,也不是只由“行政神经末梢”进行低层次与低水平管理。在这方面,新加坡的社区建设经验值得借鉴。新加坡设立全国社区组织总机构——人民协会,主席是政府总理;副主席由政府负责社区建设的专职机构——社会发展和青年体育部的部长兼任并负责行政工作。全国划分为5个社区发展理事会,主席由国会议员或副部长兼任;每个理事会下有若干选区,全国共有84个选区,每个选区设公民咨询委员会(由国会议员牵头)负责规划、协调和领导选区基层工作,听取社区警察局、建屋局、市镇会、社理会、居委会的报告并决定相应措施;选区还设1~2个民众俱乐部,为社会提供福利、康复服务,下设若干居委会承担治安和文体娱乐活动等功能。此外,国家发展部下设市镇理事会,由国会议员和专业人士参加,是社区物业管理机构;国家福利理事会为慈善组织,负责管理志愿福利团体等。新加坡社区活动经费以及社区志愿组织的经费主要由政府拨款(负责90%的社区基础设施建设费和50%的日常运作费),以及社会赞助(政府按捐款额度1∶3比例配套)。新加坡社区治理成功的经验,即在于政府与社会合理划分了各自的职责和义务,政府主要在管理中负责资金和物力支持,加强统筹规划、政策指导和价值倡导,重视法治建设与制度保障等。这为社会秩序稳定和社区治理提供了一种独特的公共管理模式,对当下中国社会治理颇有启示。

社区作为国家治理社会的基本单位,本身就是国家政权和政府治理在基层组织的延伸。同时,社区作为社会生活的公共空间,势必会形成社区多元力量参与的管理体系。因此,社区治理过程中应促使政府与社区力量互动,带来合作共赢的实际效应,这就需要依据一定社会条件与国情进行制度的设计与安排,对机制不断进行创新。正如胡锦涛在纪念党的十一届三中全会召开30周年大会上的讲话所指出:“世界上没有放之四海而皆准的发展道路和发展模式。我们既不能把书本上的个别论断当作束缚自己思想和手脚的教条,也不能把实践中已见成效的东西看成完美无缺的模式。”

[本文系教育部人文社科规划项目(08JA810015)、上海市哲社规划项目(2008BZZ001)阶段性成果。]

参考文献:

[1]黑格尔. 法哲学原理. 北京:商务印书馆,1961:174.

[2]David Held. Political, The crisis and Modern state.Cambridge:Pokity Press,1989:169.

[3]泰勒. 市民社会的模式. 邓正来、亚历山大. 国家与市民社会. 北京:中央编译出版社,2004.

[4]汪玉凯. 中国已形成独特的政治模式. 上海宣传通讯,2009(6).

[5]托马斯·海贝勒、诺拉·绍斯米卡特. 西方公民社会适合中国吗. 南开学报,2005(2).

[6]吴鹏森、章友德. 城市社区建设与管理.上海:上海人民出版社,2007:411-434.

[7]郑子轩. 公共财政,富足下的荒凉. 南风窗,2009(15).

[8]韦伯. 经济与社会. 北京:商务印书馆,1997:375-377.

[9]托克维尔. 论美国的民主(上). 北京:商务印书馆,1988:358.

[10]上海市民意愿调研报告. 上海:上海社会科学院出版社,2008:67-68.

[11]唐亚林等. 社会主义民主政治进程推进的新实践. 社会科学报,2007.3.22.

[12]沈瑞英. 矛盾与变量:西方中产阶级与社会稳定研究. 北京:经济管理出版社,2009:序.

[13] 沈立. 中国市场经济缺少什么. 中国商界,2009(5).

[14]亨廷顿. 变化社会中的政治秩序. 上海:三联书店,1989:7.

[15]许和隆. 冲突域互动:转型社会政治发展中的制度与文化. 中山大学出版社,2007:167-273.

编辑杜运泉

作者：何平立 沈瑞英

行政理论与行政官员角色论文 篇2：

地方政府行政决策裁量权的运行逻辑与制度激励

摘要：国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，要健全行政决策机制，完善行政决策程序，建立健全决策跟踪和责任追究制度。在我国公共管理中，中央政府与地方政府形成事实上的委托代理关系，中央政府的法律政策需要通过地方政府的行政决策进行贯彻，在此过程中，地方政府享有相当宽泛的裁量空间。但是，这种行政决策裁量权在运行中受到干部晋升标准、利益集团干扰、官员风险规避等多种因素干扰。出现了一定程度的偏离。有必要通过公法的制度性安排，促使其良性运行。

关键词：行政决策；裁量权；地方政府；行政官员

一、研究动机

对于现代国家而言，如果说立法是骨架，行政就是为政府行为注入活力的肌肉，在公共秩序的维持、人类活动的协调、稀有资源的分配等方面，行政都扮演着关键角色。而且随着“社会基础的不断变化，与此同时议会立法者适应这种变化的能力却在削弱”，“无法律即无行政”的机械法制观已经落后于时代发展，行政机关必须面向将来做出积极的政策性判断，而“假设行政官员没有充分的裁量权去确定目标、提出策略与整合庞大行政方案的各个部分，他将不能取得任何有意义的成绩”。在大量的社会问题面前，立法者越来越倾向于主动弃权，将复杂的利益冲突交由行政机关自行处理，法律仅仅规定概括式目标，对行政管理的方式与进度保持相当的克制，允许行政机关在法律没有具体规定的情况下自主开展活动。德国学者承认，“理论上在今天对裁量自由以及由此产生的行政掌握权力颇多微词，而赞赏该权力转南立法和司法控制。实践中的利弊关系不总是如此；裁量常有这种功能，从法律和法律僵化的控制中抽取关系当事人利益的敏感裁量事宜，转由行政使用灵活的手段处理”。更有人提出了“法律约束与行政空间”的课题，认为所有的抽象或者具体的执法活动都位于完全的自由和严格的法律约束之间，在这自由和约束之间，存在着广泛的行政空间，行政机关在某些事项尤其是塑造性行政领域，就如何设置议程、选择管理手段、筹集工程资金等方面，享有充分的决策自由。这意味着，如果法律没有强制性规定某项任务的实施方式，就会形成“法外行政”。行政机关在事实要件上具有充分的判断力，可以像法律创造者那样作为。由于法律没有赋予以特定方式执行法律的义务的情况多数存在于相对宏观的政策领域，我们可以将其称为行政决策裁量权。具体到我国，这种裁量权即体现为中央政府通过政策对法律实施的行动自主，也包括地方政府面对中央政府政策时的行为选择。限于篇幅，本文主要围绕后者展开。

从我国现有的研究看，行政（自由）裁量一直是行政法学的重要课题，成果也是相当丰硕。国内研究者一般集中讨论如下问题：（1）行政裁量为什么必要？合理基础是什么？（2）行政裁量存在于法律效果？还是要件设定？（3）行政裁量的控制策略是什么？规范主义抑或功能主义？然而，这些讨论以及众多关于我国行政裁量的感性体验，却主要集中于个案中的执法裁量行为，欠缺对我国行政决策裁量权的归纳分析。我们认为，这种归纳分析至少应该清晰地回答：第一，行政决策裁量权在我国何以具有研究价值？第二，为什么会出现行政决策裁量权的偏离，这种偏离有哪些具体形态？第三，如何通过公法的制度性安排实现行政决策裁量权的治理路径？

二、地方政府行政决策裁量权的运行结构

计划经济时代，国家垄断了几乎所有的资源，从社会发展、经济运行到个人行为无一不受到政府的强力干预，公权力能够随时侵入社会结构的各个阶层与每一角落，邹谠将此种管理机制概括为全能主义。在央地关系层面，国家权力又由中央政府集中行使，中央拥有一切重大决策权力，地方仅仅作为下级政府存在，其行政决策是中央指令的纵向延伸，并无行动上的自主空间。虽然其间经历过多次权力下放，甚至有过“虚君共和”的设想。然而，地方分权不可避免地对中央整体计划的实施造成破坏，为维护国民经济的大局，分权后的收权成为必然选择，地方拥有的权力内容及幅度增减始终由中央政府单向决定。改革开放后，在发展经济的动机下，国家开始后撤，向市场留出更多的空间，管理手段上也从过去的具体指令转向抽象的政策。在1982年以后的《宪法》及《地方各级人民代表大会与地方各级人民政府组织法》中，地方政府的行政管理事项不但被明确列举，立法权限更是明显扩张，行政决策权的自主性开始凸显，个别地方甚至被允许“对中央各部门的指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或者变通执行”。原先垂直流动的指令方式随着中央丧失资源的全面掌控不再有效，如何规范地方政府的行政决策行为成为关键问题。

帝制中国的治理手段可以简单提炼为以属地化管理为基础的行政发包制，即“中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府，然后省政府再往下逐级发包，一直到县乡一级。……县乡作为最终的承包方，直接面对百姓大众，具体实施政府管理的各项事务，因此他们属于‘父母官’或‘亲民之官’，而介于中央和县乡之间的地方政府就是政府事务的中间‘转包方’，主要履行监督职责，属于‘治官之官’。”这种体制收益在于中央政府（对市县政府而言还包括省级政府）通过层级节制的方式减低了决策负荷与监督成本，同时亦能将任务与责任清晰地厘定，更重要的是它在集权体制下给行政官员提供了决策上的保障，地方政府在被赋予事权的同时，被允许自主选择履行这些职权的方式，对行政官员而言，这无疑构成了一种独立决策的激励。而在中国这样一个幅员广阔、地域差异极大的国家，统一的任务必须经过多样化的裁剪以适应不同地域的多样化需求，这也是对屡受诟病的“上有政策、下有对策”合理意涵的解读。改革开放后的系列举措削弱了建国后纵向条条部门的垂直权力，大规模的“简政放权”使地方政府重新成为积极的管理者，调动其发展经济与社会事务的积极性，并借助官员的具体成绩对其进行选拔晋升，财政领域的包干更使地方政府成为财政收入的剩余索取者，作为独立利益主体的地方政府开始隐现。这些做法固然不是传统行政发包制的简单回归，却带有强烈的发包制的痕迹。

在此种结构下，中央政府通过政策对组织法与行为法规定的职责进行落实，但是中央政策又在很大程度上依赖于地方政府行政决策的推动，这一点在涮控房价、保护环境、基础设施投资等方面表现得极为明显，二者在法律实施与政策贯彻上，形成一种委托代理结构。中央政府是委托人，地方政府是代理人，二者的目标在理论上应该一致，但实际上却未必如此甚至必然有所背离。例如中央政府更关心政权统治的合法性，地方政府更倾向于通过发展地方经济，在意识形态维系力日益式微的情境下。经济发展的提升是政治合法性的主要基础，但如果地方政府只顾发展地方经济造成大规模群体性事件等公共危机，从而影响社会稳定的时候，政权统治的合法性将走向松动，那么地方政府就与中央政府发生了冲突。

如果中央政府能够对地方政府的行政决策有充分的信息，仍然可以通过激励机制监督地方政府，但是因为信息不对称的存在，中央政府很难持续性地推动地方政府朝向自己希望的方向作为，而不发生任何的偏离。无论是事前的警察巡查抑或事后的火警系统，都是势必付出行政成本但又必须采纳的次优机制。而如果将委托代理的链条继续延伸的话就会发现：承担行政决策职责的地方行政官员是不能回避的关键节点。没有行政官员的及时出场与行为选择·中央政府的意图与利益也就无从实现。这一点上，毛泽东讲得极为透彻：“政治路线确定以后，干部就是决定性因素”。

三、地方政府行政决策裁量权的偏离

相比执法裁量权，行政决策领域裁量权的复杂性在于：决策本身构成了对社会利益的调整，行政官员在相当程度上可以自主决定公共资源的布局与分配。一种社会事项能否成为公共问题，取决于不同行动者的相互博弈，当有关主体通过个体或组织化的方式向政府提出，而且该事项又位于政府处理权限内之时·才具备上升为公共问题的可能。在此过程中，不同的主体会从各自的立场出发对社会事项进行分析、评价，争取将那些关涉自身利益的社会事项确认为公共问题，再将其反应至政府以引起重视并启动决策程序，各主体利益关切的差异与可供政府动用的资源的有限性决定了不同行动者关系上的紧张。当一方胜出后，公共问题的形成已经不能逆转，行动者的关注会转向决策过程，试图对其施加各种的影响从而获取最有利于自己的后果，使最终的决策方案朝向对自己最大利益、最小损失的方向发展。在此过程中，行政官员具有关键作用，他们根据组织法的规定以政府之名直接行使决策权，其他行动者的利益能否进入决策环节以及在多大程度上会被最终的决策方案吸纳取决于行政官员的判断，从这个意义讲，行政决策中的裁量空间更为可观，其自主活动的余地更为宽泛。

显然，法律不可能如早期学者设想的那样，通过政党政治、义官体制不折不扣的贯彻，20世纪70年代，美国学者Pressman和wildausky在《执行》一书·对奥克兰计划的执行及其失败进行了跟踪调查，结果发现，立法者的设想在现实中并非总能实现，执行的效果受到许多因素的影响。既然法律不可能也不适于严丝合缝，也就自然无法期待其向自动售货机那样遵循机械式的程序得到实现。“在自由裁量权的‘黑箱模式’中，立法机关所确定的目标像‘阳光一样照进’行政机关，但随即却被可能影响自由裁量权的各种影响因素所‘折射’，Prosser的警告对于央地关系背景下的行政决策裁量权同样适用。地方政府（通过行政官员）必然借助于行政决策上的高度裁量发挥相当活跃的角色。

从我国当前的政治行政生态来看，地方政府行政决策裁量权的运行体现出如下偏离形态。

（一）政绩饥渴与裁量不当

对于政治而言，任何一种政体必须依靠它自身的合法性的支撑，政府的运行才会求得社会成员的自觉认同与服从。政治的合法性首先意味着政治统治或国家治理者有充分的理由去为一定的行为。同时，基于社会成员的认同，政治统治或国家治理者有义务去为一定的行为。学界普遍认为，政治合法性的基础源自三个不同的层面：意识形态、制度基础与实际成效。新中国建立后的60余年间，意识形态对于政治合法性的维持曾经产生了重大作用，诸如“为人民服务”等言辞陈述成为官方与坊间耳熟能详的政治宣传与政策原则，但是改革开放以后，其感召力的逐渐下降，很难独立支撑合法性。在制度化层面，法制建设取得重大进展，中国特色的社会主义法律体系基本形成，然而包括选举制度在内的民主建设还存在较大的发展空间，执法中的“软政权化”亦未得到根本遏制，政治统治的制度化与规范化仍然任重而道远。在这种情形下，实际成效即政绩成为维系政治统治合法性的重要手段。

周黎安发现，我国行政官员的晋升依赖于可测度的经济发展指标，并将其称为政治锦标赛，这一人事激励体制对于促进区域经济发展，提高政治统治的合法性发挥了积极作用。但是，所谓“上有所好，下必甚焉”，当政治锦标赛中的政绩标准被推向极端时，地方政府行政官员为了获得仕途的晋升，对于GDP的增加便有了狂热的饥渴感。凡是有利于本地经济发展，能够取得经济增长效果的项目纷纷上马，中央政府出台的各项政策法令也被选择性的执行，至于由此产生的生态危机、能源消耗、金融风险往往搁置不论。现代国家，政府是公权力行使的代理者，其承担的任务不能也不应脱离社会，对政府职能的界定应该从社会的功能需求出发，诸如维护公共秩序、提供公共服务、保障社会公平都是行政任务的应有内容。地方政府行政官员所接受的工作任务并非单一化内容，原本应该在多元化的任务中进行合理权衡，但却公然违背制度规定的价值标准，以单一指标为其工作重心，构成严重的裁量不当。

（二）管制捕获与裁量滥用

行政决策是对社会资源的调整和分配，如何在此过程中实现基本的公正是必须直面的问题。作为人类持之以恒的追求，从应然层面讲，公正意味着政府应对其作用对象一视同仁、没有偏私，意味着通过行政决策提供的产品或者服务应该被最大多数的民众所分享，意味着政府对处于不利地位的弱势群体进行体恤与照顾，意味着个人免受政府恶意的、武断的、错误的或反复无常的对待。公正是一个和人的尊严相关联的范畴，是个人应享受的基本权利之一，不能以政治交易或者社会利益的平衡等任何借口加以减损。

改革开放后，我国的社会利益结构出现重大变化，公众利益不断分化，强势利益群体开始浮现。他们为了谋取或者维护自身利益，通过各种手段对地方政府行政决策进行干扰。这种干扰或者体现为直接的政策游说，或者体现为借助于知识分子（既有媒介知识分子，又有学术知识分子）话语权优势的间接发声，从而诱导地方政府的决策行为朝向于己有利的方向发展。诸多针对强势利益群体的管制性决策，不能及时出台，即便出台也仅仅是流于形式成为掩饰。这使弱势群体企图借助行政决策捍卫自身合法利益的努力归于失败。他们通常除了拿起“弱者的武器”，通过冲突来将他们的社会关切“问题化”外，别无他法。

此种管制捕获的后果是行政决策公正性的丧失，地方政府的决策行为不仅未能消弭自然能力与社会制度造成的差别，反而使其更为严重。通过行政决策提供的产品或者服务被强势利益群体垄断，原本应该享受到体恤与照顾的弱势群体逐渐被边缘化。行政官员，“系统性地滥用公共制度谋取私利，或者系统性地破坏公共保护制度为私人受庇护人谋利”，这种捕获型决策是一种典型的裁量滥用，地方政府背离中央政府的利益，依附甚至服务于强势利益群体，在在公共资源的分配上明显倾斜，对处在弱势地位的分散个体利益构成严重威胁，行政决策领域的裁量异化成官商勾结的手段。

（三）风险规避与裁量懈怠

理性的行政官员不仅会积极地追求政治上的发展与经济收益的增加，也会关注个人风险的规避。中央政府出台的各项政策，在具体表述上具有相当大的弹性，不仅给行政官员留下了宽泛的裁量空间，同时也使其面临巨大的决策风险，因为规则调整之外的领域，实质正义的标准漂浮不定，社会共识的达成更是困难。这意味着，权力行使得越积极，后果犯错的可能性也就越高。与其将自身置于不能预知的风险境地，不如转而奉行“不求有功，但求无过”的信条，在行政决策裁量权的行使上，宁愿放弃。

这种消极的裁量懈怠，有两种表现形式：第一，决策盲从。行政决策固然需要坚守民主价值，尊重并善待民意，也需要行政官员保持自主，将抽象的行政任务与社会的总体情势和特定结构关联之后，进行审慎的思考，以动态的视角和功能主义的立场作出抉择，其间必然包含着去伪存真、去粗存精的环节。行政官员不能盲从于公众看法，必须勇于担当，在“多谋”中寻求“善断”，否则即是对自身法定职权的擅自处分。第二，决策迟延。行政官员对于对公众的各种诉求特别是社会领域没有形成共识的部分，采用拖延策略，能缓则缓，结果受“蝴蝶效应”影响造成大量的难缠问题，贻误问题的解决时机。有时或者采取对疑难事项采取请示或汇报的策略，转移自身风险，只有中央政府通过命令予以认可时才会积极决策。这种做法牺牲的是行政决策应有的灵活性与地方政府作为辖区公众利益代表的地位。

诚然，学者Carpenter研究显示，决策上的迟缓有时是行政官员负责任的体现，许多决策一旦作出会产生不可逆转的效应，行政官员需要充分的时间收集信息并等待恰当的时机，当然行政决策拖延的时间越长，为此付出的成本越高，必须在拖延与成本控制之间寻找均衡。一味地指责行政决策上的迟缓也许是不公正的，但当其超过一定时限便会走向反面，构成决策裁量上的懈怠，其产生的危害丝毫不亚于于前述积极形态的裁量偏离。

四、地方政府行政决策裁量权的制度激励

上述行政决策裁量权的偏离。是行政官员受自身利益支配的机会主义举动，不仅破坏了委托代理者之间的契约关系，对委托人所追求的整体利益造成严重威胁。如何通过公法的制度性安排，实现行政决策裁量权的良性运行，成为委托人与代理人之间关系的核心内容。其任务在于：通过将对行为主体的奖惩与其提供的而信息或外在可观察的信息联系起来，从而将行为的社会成本和收益内部化为决策者个人的成本与收益。

第一，改革行政人事制度，克服逆向选择现象。作为代理人的行政官员与委托人相比具有明显的优势，委托人对行政官员的了解不能达到相当确定的程度，行政官员为了获得职务上的任命与升迁必然会隐藏对己不利的一面，诸如能力、素质素养上的不足往往被有意识的遮盖，中央政府集中控制用人权时，这一问题更为严重，这是委托代理结构中所谓的逆向选择现象。行政职务是作为终端代理人的行政官员职业生涯追求的首要目标，制度内外的各种利益多是由此产生，如果行政官员出现决策权的裁量偏离，得到职务上的惩戒（停止晋升甚至降职），机会主义的可能性将大为降低。理性的代理人将选择在保证委托人利益实现的情况下，实现自身的利益，这就要求对现行的行政人事制度进行改革，使委托人特别是辖区公众在选人用人方面更大的发言权。如果说经济领域的价值规律构成了调节市场行为的“无形之手”，在公共管理上，委托人的人事选择权就是一把“达摩克利斯之剑”，对行政官员构成保证其承担责任的正面激励。

我国《公务员法》强调行政官员必须“全心全意为人民服务，接受人民监督”，公共权力源自人民，必须接受人民的评价。党的十五大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。党对干部的管理并非党对干部工作进行事无巨细的全盘负责，而是要使辖区公众（地方政府的初始委托人）享有真正意义上的对行政官员的选择权。实现这一目标最激进的主张当属在地方政府层次上进行行政官员（掌握决策权的政务类公务员）的直选，这一诉求对于推动政治民主化的进程最为有力，但是考虑到对整体政体的破坏与现实维稳的考量，短期内几无可能。一个较为可行的方案是改革现行党管干部的人事制度，加强公众参与的力度，实现人事权力的共享。《党政领导干部选拔任用工作条例》在原则部分强调的“群众公认、注重实绩”，在规则部分的“党政领导干部应当具备下列基本条件：……正确行使人民赋予的权力，依法办事，清正廉洁，勤政为民，以身作则。艰苦朴素，密切联系群众，……”，都内在要求代理人的行为与委托人的利益要保持一致，行政决策可能基于黑箱操作产生，但其产生的外部效果却无法避免，在是否一致上，直接感知的辖区公众最有资格表态。因此，目前处于封闭或者半封闭状态的行政人事制度应当逐渐走向公开，并在必要之时，以强制力的规范将上述政策式的宣告规则化、程序化，使其落到实处，与此相关的民意测验制度、联合提名制度、绩效考核制度都应列入规划范同进行积极构建。

第二，完善政府信息公开制度，降低监督过程的道德风险。“人类在了解资源、潜在交易伙伴以及他们的精确特征上具有‘横向的不确定性’。特别是，当人们需要让别人为他们做事时，他们常常不清楚那些代理人究竟将忠诚、可靠、尽其所能，还是玩忽职守。”个们个体行动者基于其在社会领域的角色所具有的有限认知能力，是“构造性”的。委托代理问题产生的根源在于委托人与代理人之间的信息不对称，从降低行政官员机会主义成本的角度，必须不断加强政府信息公开的力度。

2007年《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的实施，对于政府信息公开的范围、方式、程序等问题作出了明确的规定，但是其中存在的一些问题严重影响政府信息公开制度的实施。政府信息的公开建立于“知情权”之上，这一权利的缺_，人直接涉及到公众在政府信息公开中的法律地位。尽管从理论上，可以将其界定为先于法定权利存在的自然权利甚至进行宪法解释学的技术对相关基本权利进行扩大性解释，但是从我国法律适用的实践看，权利的存在以法律的明确规定为判断基准，对此问题进行了回避。从知情权的角度，无论是关系到自身利益抑或牵涉公共利益的信息，都应在其范围之内，由法律制度进行平等保护，政府不仅应该主动公开信息，而且公众也能够以知情权为基础行使阅览权，对包括卷宗在内的所有形态的政府信息进行了解。但是《条例》第13条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根撕自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取棚关政府信息。”所谓“特殊需要”的法律限定使了公众丧失了对大量政府信息的获取，而且即便属于“特殊需要”的情形也存在究竟何为“特殊需要”的界定问题以及在此问题上举证责任分配的悬疑。因此，笔者主张，将现有《条例》上升为法律，对公众知情权作出明确规定，并以此进行包括政府信息公开范围在内的具体制度设计，填补目前在此领域暴露的缺憾。

第三，出台行政决策的程序规则，事前干预地方政府行政决策权的行使。Mccubbins等人提出，对官员决策裁量权的政治控制是一个委托代理问题，虽然政策制定联盟制定了政策，但是官僚机构有能力选择和实行一些不同的政策，事后的惩罚与惩戒作用极为有限，最优的办法是通过对行政结构与程序的设计事前影响行政决策，行政程序就是将议会的政治控制强有力地但是隐蔽地放进官僚机构的制度环境中。

行政决策的程序规范最少应该体现在两个方面：（1）多数行政决策之前需要进行专家论证与民意调查，补充行政官员智识的不足，其意义无需赘言。但是对专家、公众与行政官员在行政决策中的特定角色必须进行明确，既要防止决策权的专断，也要避免滑向对公众参与“照单全收”的后果。（2）另一方面，重大决策出台之前应该进行影响分析。行政决策应该以实现委托人的整体利益作为目标，但是整体上的利益实现的程度很难判断，无法进行量化的分析。此时，换个角度需要处理的问题是：行政决策是否可以有效解决其针对的问题以及某一领域的行政决策是否在解决某一问题的同时造成了更为严重的问题，委托人是否为此不得不承受更大的代价？这一步骤是对行政决策经济与社会影响的分析，我国《行政许可法》中对行政许可的设定也有类似规定，地方政府行政决策的作出应考虑这一点。

第四，构建“火警”制度，优化委托人的监督效果。监督的手段可以分为警察巡逻与火警两种机制。前者由委托者通过对行政活动的记录查阅、实地观察等，意图对那些偏离立法目标的行为进行纠正，但是，这种具有经常性与直接性的监督方式因为成本相当高昂很少使用。后者通过建立包括规则、程序、信息等制度使个体公民或者组织化的利益集团能够借此对行政机关违反委托人利益的行为进行指控，从法院、行政机关、国会寻求救济，对行政机关而言，一旦意识到这种机制的存在，就会考虑对委托人利益的遵从。火警制度实际上是将单一化、集中式的监督化解为分散化的控制，比起警察巡逻成本较低，效果更突出，能够将道德风险引起的交易成本最小化。我国现行制度中与此相关的制度有举报、诉讼等方式。（1）举报制度。我国举报制度缺乏统一的法律规定，有关举报规范散见于行政法规、规章与内部文件层面，法律效力不高。制定统一的《举报法》能够促进其稳定性，有序化。该法在规定公民举报权利的同时，应当对处理机关的职责，举报人情况、举报材料的保护措施加以明确，同时对打击报复行为予以从严从重处罚，并给予职务上的制裁甚至刑事处罚，对举报有功的人员或单位，给予物质或精神上的表彰等等，这些措施可谓最低程度的“选择性激励”。（2）诉讼制度。地方政府的行政决策行为既会侵害具体的个体利益，也可能涉及委托人的普遍利益。目前的行政救济制度对于权利保障的主要侧重于前者，然而，有些情况下，政府是否作为和如何作为影响的却是委托人整体利益的实现，此时与行政行为存在直接利害关系的人往往是受益者，不会提出诉讼。现行制度设计的较为严格的原告资格使这部分违法行为缺乏有效的司法救济机制，其能否得以纠正更多依赖于行政机关的自我纠错行为。私法痕迹的行政诉讼制度亟待改造，除去受案范围的放松以外，原告资格、起诉时机都应该作出相应调整。

第五，加强地方宪政建设，完善人民代表大会制度。在行政决策中，辖区公众仅仅是抽象化的理论概念。按照奥尔森的划分，单就对代理人行政决策行为的监督而言，辖区公众的目标一致构成的是“相容集团”，刚性的监督成本由监督者承担，产生的收益却不能排他，由辖区公众共同分享，“搭便车”的行为倾向将无法避免，决策错误造成的损失由公众平均，往往显得微不足道，精于算计的个体宁愿保持“理性的无知”，放纵代理人在行政决策领域的裁量偏离。因此，通过法定机制将其权力进行委托，由议员或者人大代表专司行使成为政治领域的普遍现象。

《监督法》对人大监督的内容、程序做出了细致的规定，改变了过去粗线条式的宣告，但是效果如何有待观察，“过渡社会的法律并不一定产生其应有的功能”，中央与地方的分权化、人事管理体制的下沉可能才是化解这一问题的治本之策。近期切乎实际的策略是在现有体制内部最大程度地释放人大对行政决策的监督功能。其中，首当其冲要解决的问题是加强人大代表对辖区公众的诉求传递，考虑到人大代表兼职的实际，可以考虑确立重大决策讨论前的选区联系制度，确保他们能够深入调查辖区公众的社情民意；规定人大代表向辖区公众述职，增强其责任感，防止地方人大成为地方政府行政官员的共谋等。

五、结语

地方政府行政决策裁量权的偏离是行政官员作为代理人的机会主义行为，在我国表现为多种形式，对委托人构成严重的代理损失，进而可能产生政治统治的合法性危机。究其原因，主要在于现有体制之下，负面诱因过多，而约束手段严重不足，必须从公法的角度强化各种制度，降低其收益，增大机会主义行为的成本，实现行政决策裁量权的良性运行。

作者：杜国强

行政理论与行政官员角色论文 篇3：

高官问责的制度要素分析：系统解构与发展困境

〔摘要〕对制度要素进行解构分析，是解释制度发展困境、探求制度发展规律与轨迹的有效学理路径，高官问责制度自产生以来，其制度要素体系经历了反复探讨与大量争论，并不断得以推进和完善：一方面，有关高官问责制度的主体已经取得了一系列观念上的共识，并形成了较为系统的运行机制与通用程序；另一方面 ，也产生了诸多理论分歧和现实矛盾，并由此导致其特有的发展困境。

〔关键词〕高官问责；制度要素；问责程序；引咎辞职；制度程序

〔

高官问责产生由来已久，但在中国却作为“新制”出现，是一个尚待学理解释和实践探索的“政治现象”。作为其最基本的制度要素，问责主体、问责客体与问责机制，无论在范畴界定、系统兼容，抑或是改革设计上都面临着双重境遇：危机情境下的改革风暴和既有的先进理念，为我国高官问责制度的构建带来了卓越的先期成效，而现有的制度基础和固有的政治传统，又使得问责制度的后期推进举步维艰、困境重重。解释并摆脱这种困境的有效方法之一，即是通过系统解构与深刻分析，明晰高官问责基本制度要素的内涵与范畴，以期实现其功能复位。

一、问责主体的基本范畴

问责主体是高官问责制度最为基本的制度要素之一，系指在问责机制中合法承担问责功能的组织、群体或个人。目前看来，包括中国在内的世界上大多数国家和地区普遍认可的问责主体主要包括五个方面。

1．权力机关

权力机关的问责被认为是民主社会最重要的追究政治责任的方式。“代议制议会的适当职能不是管理，……而是监督和控制政府，……这的确是广泛的权力，是对国民自由的足够保证。”〔1〕立法机关通常是以质询、调查、不信任投票等方式，启动对政府官员的问责。被问责的官员须对所问之事做出客观合理的解释和答复，如果官员无法回复立法机关的质询或立法机关对官员的解释不信任，则该官员还有可能受到立法机关的弹劾或罢免。

2．司法机关

依法治国必然要求依法行政。对于社会的每一个个体或组织，法律都具有强制性的约束力。因此对于政府及其公务人员的一切违法犯罪行为，司法机关都有权进行问责，行政官员也不例外。这要求行政官员除履行依法行政的积极责任外，还要承担因违法犯罪行为所导致的否定性法律责任，甚至包括违宪审查或行政赔偿等。

3．社会公众

一切公共权力归根结底属于人民。在我国，社会公众行使问责权利的途径主要是“自下而上”的舆论监督与压力，并产生强大的非强制性效应。而在一些民主政治比较发达的国家和地区，公民政治参与的积极性与成熟度都比较高，通过舆论监督、投票、举报等个人行为，或者借由社区、民间团体和非政府组织等形式，积极关注政府责任，尤其是政府高官的责任实现，并日益成为推进高官问责制度发展的核心力量。必须指出的是，尽管社会拥有加强问责的巨大潜力，但这种力量往往不能自发地体现在各种问责机制中，尤其是在问责理念和制度形成的初期，改革者必须设计新的机制，以充分引导和利用这种力量，通过赋予社会群体相应的权力和渠道，将其巨大的潜力转变为具体的行动，为公共利益服务。〔2〕

4．新闻媒体

马克思曾言，报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。〔3〕随着信息时代的到来和新闻自由的发展，公共媒体正在成为除代议机关之外，表达公众意愿的更为直接和可行的途径，其力量往往源于社会公众的舆论支持，却更容易产生巨大的问责效应。在西方，新闻媒体甚至被认为是立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”。〔4〕

5．行政机关

这里指的是行政系统内部上下级行政官员之间的责任监督与追究。政府官员之间存在着若干向下授权、向上服从的权力链条，任何官员都是这种权力链条上的一个纽结，都要承担对上服从、对下管理等责任，因此也都扮演着问责主体的功能角色。另一方面，各级政府官员还须接受行政系统内部特殊监察部门的监督和质询，并作出解释。

有学者指出，按施动者进行划分，问责行为分为同体问责和异体问责①，则上述五种问责主体中，前四种应属异体问责，第五种应属同体问责。异体问责较之同体问责无疑是一种更有效、更符合民主政治精神的问责机制。政府作为理论上的民意代表，实践中并不总是能够真正地代表最广泛的公共道德认同。更何况，这种道德认同在现阶段是很难依靠政府自身的力量得以实现的，这就需要异体问责通过外部监控最终促成政府的自律。

二、 问责客体的基本界定

顾名思义，高官问责的客体必然是政府高级官员，是政府系统内部从事非专业性工作，并且参与高层决策的官员。但在实际的制度设计中，各国、各地区对于问责“高官”的界定却是五花八门、各有不同，主要包括以下几种情形。

1．按责任性质界定——政务官

这在西方国家比较普遍，即问责的主要对象是居于官僚系统金字塔“塔尖”的政务官（民选官员）。很多西方国家将政府公职人员划分为政务官与事务官，两类官员分途而治，这是西方问责制构建的关键所在。其中业务官不参与政策的制定而只负责政策的执行，实行功绩制管理；政务官则实行问责制，对其制定的政策及执行效果向议会负责，他们在任期内必须为自己的言行、所属政党及自己的下属承担政治责任、道德责任和行政领导责任。

2．按责任制度界定——行政首长

将行政首长纳入到高官问责制度的范畴，主要缘于我国一直以来推行“行政首长负责制”的既有惯例。这是一种突出行政首长的特殊地位与作用、与合议制（又称集体领导制）相对应的领导制度。行政首长是指依法行使行政权、管理国家行政事务的行政机关的首长，即享有最高职权的正职负责人。通常，行政首长主要享有以下职权，并就这些职权和行为接受监督和问责：（1）对行政机关的目标及实现途径等重大问题的决策权；（2）对行政机关各种活动的指挥权和协调权；（3）对直接下级人员的任免权和奖惩权；（4）对人力、财力和物力的支配权；（5）对上级机关的建议权和提案权；（6）对下级人员的授权；（7）对外工作的代表权。〔5〕目前我国重庆、深圳、海南等地相继出台了一系列问责办法，都明确限定和指向了行政首长。

3．按职务级别——领导（干部）

领导原本就是一个相对模糊、难以界定的概念。巴纳德（Bass,B.M.）曾在总结各种学派和观点的基础上，提出了有关领导的11种界定：领导意味着群体过程的中心；领导意味着人格及其影响；领导意味着劝说服从的艺术；领导意味着影响力的运用；领导意味着一种行动和行为；领导意味着一种说服的形式；领导意味着一种权力关系；领导意味着一种互动中逐渐形成的结果；领导意味着一种分化出来的角色；领导意味着结构的创始；领导意味着一种实现目标的手段。〔6〕至于领导干部则是一个具有很强的中国色彩的政治名词，主要是指由各级人民代表大会及其常务委员会选举产生或决定任命的政府组成人员。在问责制度的改革风暴中，领导干部因其手中握有重权并在公共管理中担任重要角色，必然成为问责的矛向所指，但在具体的制度设计和操作过程中，“领导干部”却成为了一个模糊的“灰色地带”，精确标准和界定的缺失，使得这一问责客体面临了诸多的改革困惑。

①我国学者杜钢建认为，所谓同体问责，是指执政党系统或者行政系统内部的问责，而异体问责的内容则主要是五大涉宪主体之间的问责，它包括人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、法院对执政党组织和政府的问责制。参见杜钢建．走向政治问责制〔J〕．决策与信息，2003（9）：1． 4. 几个需要强调的问题

尽管有关问责“高官”的界定并未达成制度上的统一和学理上的共识，但每一种制度设计都应考虑到以下几个方面：

对所涉及部门和级别的规定。即问责制度所涉及的主要包括哪些部门以及哪些级别的政府官员。在部门类别上，应详细指明问责制度是否适用于政府机关、立法机关、司法纪检机关以及其他直属机构、特设机构或派出机构等；在纵向级别上，应规定约束对象适用于中央级或地方政府部门具体的问责级别。

对正副职的规定。通常而言，主要官员问责制度的约束对象都指向部门的正职主管官员，但同时应明确规定其所约束的官员是否包括其他承担主管工作的副职，如果包括还须明确副职将承担哪些内容和性质的责任，避免在问责制度运行中出现错问、替代甚至混乱。

对政党因素的考虑。政党政治的发展使得行政问责制度不得不考虑政党领袖在公共行政中的权力影响和责任承担。在进行问责制度的设计过程中，理应明确规定问责对象是否包括政党领袖和主要负责人，及其承担责任的具体内容。

三、问责机制的基本环节

问责机制是高官问责制度最为关键的运行要素，其程序与环节的科学有效直接决定了整个问责制度的功能效果。中国内地的官员问责制主要是指对特定部门的主要领导或行政首长不履行或不正确履行法定职责，致使其领导的机关（系统）政令不畅、秩序混乱、效能低下，损害公共利益或行政管理相对人合法权益，造成重大失误或不良社会影响的行为，依照规定予以过问并追究责任的制度。①

1．问责事由

问责的事由，即什么情况可以引起对相关官员的问责，也可称为“问责的触发机制”〔7〕。

（1）效能低下，执行不力，管理不善。通常包括无正当理由未能按期完成工作任务，未能贯彻落实国家的方针政策、上级决定和指令；在重大自然灾害、事故和突发事件中未能及时、妥善、有效处理和组织有关救援工作；瞒报、虚报、迟报重大突发事件或重要情况、信息和数据；因疏于管理、处置不当引发群体性事件，致使国家和人民利益、行政管理相对人合法权益遭受严重损害等。

（2）违反依法决策、科学决策和民主决策要求，发生重大决策失误。通常包括超越部门权限擅自决策，或重大决策事项和专业性较强的决策事项不按照规定的议程进行决策、公示和多方论证；部门直接负责或者直接管理单位负责的重大建设项目发生重大失误或存在严重质量问题；违反规定安排使用财政资金、国有资产，造成资金浪费或国有资产流失等。

（3）未做到依法行政或治政不严、监督不力。通常包括制定发布的文件或政策与上位法或上级政策相抵触；本部门工作效率低下，服务质量差，群众反映强烈；监督管理不力，致使机关工作人员多次发生滥用职权、徇私舞弊和失职、渎职等严重违法、违纪行为；指使、授意、纵容本部门工作人员弄虚作假、阻挠干预监督检查；非法干预市场经济活动，或者对扰乱市场经济秩序行为监管不力或纵容、包庇；违规选拔任用干部，或用人严重失察、失误，造成严重后果等。

（4）在商务活动中损害政府形象或造成重大经济损失。通常包括在招商引资活动中违法违规承诺优惠政策或给予信用、经济担保的；在政府采购活动中，不进行招标投标；在资金融通活动中违反国家金融法规和有关政策规定等；在公众场合发表有损政府形象的言论；违反规定泄漏国家秘密或者所掌握的工作秘密；利用工作之便掌握的未公开信息为自己或者亲属牟取利益；其他行为失于检点，举止不端，有损公务员形象等。

2．信息来源与问责方式

根据中国内地目前出台的官员问责法规，可以作为启动问责程序的信息来源主要包括：（1）公民、法人或其他组织署名的附有相关证据材料的检举、控告材料；（2）上级领导机关的指示、批示；（3）人大代表、政协委员提出的问责建议；（4）审判机关、检察机关提出的问责建议；（5）审计、行政监察或其他政府系统内部的法制督查机关提出的问责建议；（6）部门工作考核结果；（7）新闻媒体曝光的材料；（8）其他反映部门行政首长存在问责情形的材料。

可以纳入正式程序的问责方式主要包括行政系统内部的问责、司法机关对行政官员的问责和各级人大对行政官员的问责任。

行政系统内部的问责方式主要包括取消当年评优评先资格或扣发奖金；诫勉谈话/告诫；责令限期整改；责令作出（书面）检查；（通过具有一定影响力的新闻媒体）公开道歉；通报批评；调整工作岗位或建议调整工作岗位；停职反省；责令辞职；建议免职；劝其引咎辞职，以及法律法规规定的其他方式。同时多数地方出台的问责法规都明确指出，上述问责方式可单独或合并采用。

如果被问责官员同时触犯了法律，则应移交司法机关，依有关规定进行法律责任的追究。

各级人大对行政官员的问责方式主要包括质询、调查和罢免。我国宪法规定了全国人大对国务院及国务院各

①这一描述参考了目前国内若干地方办法或法规对于官员问责制的界定。部、各委员会有提出质询案，并启动特定问题调查的权力，同时地方组织法也相应地规定了地方各级人大的质询权。罢免是全国及地方各级人大通过对大会主席团提交的相关议案进行表决，依法解除违法违纪或不称职的政治官员职务的权力，这一问责方式同样得到了法律保障。

3．问责程序

（1）启动问责。在我国，通常上级行政首长是比较普遍的启动者。例如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》规定，只有市长可以根据该办法的规定或合法的举报、建议，决定启动问责程序；《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》限定市长可以提请市政府常务会议决定启动问责程序；《海南省行政首长问责暂行规定》亦限定，省长可以责成省人民政府办公厅或者监察厅组成调查组进行调查核实，并召开讨论会议，作出问责或者不予问责的决定。

（2）责任调查。首先，上一级行政首长或其委托的副职责成被问责的行政官员当面汇报情况，并据此向本级①政府常务会议提交建议、讨论追究责任的方式，或者责成同级有关监察部门调查核实；有关监察部门调查结束应提交书面调查报告，上一级行政首长根据调查结论决定是否对相关行政官员进行问责。如需追究责任，仍须提交本级政府常务会议讨论。被调查的行政官员可在会议上进行陈述和申辩；上一级行政首长根据政府常务会议的讨论结果决定追究责任的方式，并由本级政府相关部门书面通知被问责的官员。

（3）责任追究。被问责官员违反政纪、决定给予行政处分的，应交由上一级监察部门依照有关规定和程序处理；违反党纪的，应移送组织纪律检查机关处理；违法犯罪的，应移送司法机关依法处理；对问责决定不服的，可以按照规定的程序和期限进行申诉。

（4）离职处理。如果被问责官员被责令辞职，应当在限定期限内向任免机关提出书面辞职申请，并按有关规定办理辞职手续。如属引咎辞职，则以书面形式向有关部门提出辞职申请后，由组织（人事）部门对其辞职原因等情况进行了解审核和集体研究，并作出同意辞职或者暂缓辞职的决定，再按照有关规定办理辞职手续。此外，引咎辞职的行政官员涉嫌违法犯罪的，应同时依照相关的法律法规和规章规定追究相应的法律责任。 ②

四、我国高官问责制度要素的发展困惑

制度本身在设计理念与运行技术上的不完善，是任何政府改革初期都将面临的困惑和情境。制度要素在界定与设计层面显现的不足和失败，引致了我国高官问责制度在从“新制”向“良制”蜕变过程中，亦不可避免地面临了一系列困境。

1. 权力机关的缺位

如前所述，权力机关的问责是异体问责最基础、最核心的机制。我国的高官问责途径已经涉及到了同体问责和异体问责两个领域，但各个问责主体尚未实现权利的明晰与角色的复位，其问责功能亦没有得到充分的实现和发挥。尤其是加强人大的刚性问责功能，已成为我国高官问责制度设计中一个最为关键的突破口。

我国宪法明确规定，各级行政机关由人大产生、对人大“负责”。这里的“负责”所强调首先是政治责任。各级人大作为我国的权力机关，实现异体问责功能的途径主要是质询与罢免。但由于上述规定始终存在重实体、轻程序的特性和传统，间接导致了各级人大及其常委会的刚性问责，即罢免功能的不足。③目前来看，高级官员的辞职多是由上级政府或党组织促成，仍属于传统的“自上而下”的行政或组织处理，而对领导干部具有法定任免权限的人大，只有在被问责官员需要辞职的情况下，才依程序处理被问责官员的辞职申请，其在诸多层面的缺位或者被忽视，意味着公共权力在公共部门内部的分配关系并未发生改变。事实上由政府责令人大选举或任命的官员辞职，不仅于法无据，更重要的是颠倒了人大与政府之间监督和被监督的关系。〔8〕作为权力机关的各级人民代表大会出现“集体失语”的现象不能不令人深感遗憾。

高官问责的出现是一种政治进步的体现，但最关键的是寻求保证其有效运转的持续性动力。毕竟改革的发生不是哪个官员觉悟的结果，政府对于自身的改革也不是必然地具备坚定且持续的信念。只有依靠外生的力量制衡，才能够保证行政改革始终向着民主化、科学化的方向推进。因此在问责制的成长过程中，如何发挥权力机关“异体问责”的作用，对于制度的发展和完善具有决定性意义。

2. 责任标准的模糊

在问责制创设之初，模糊甚至混乱的责任划分标准势必在很大程度上制约问责制度的监督效应。这一点在我国发展问责制度过程中体现得尤为明显。

（1）行政官员的多重身份。我国实行党管干部原则，同时人大代表未实行专职制和常任制，因此多数政府官员同时又是党员，还有些是人大代表。不同的政治身份要求政府官员向不同的对象负责。按照公共行政理念，政府官

①此处的本级、同级是指与问责主体，即“上一级行政首长”同级的行政机关或官员。下同。

②必须强调的是，无论是行政处分，还是引咎辞职，我国内地官员问责制的做法都是辞去领导职务，而非脱离公务员队伍。

③我国宪法虽然规定有人大的罢免制度，但目前也主要是对违法犯罪的官员才实行。

员所负责的对象是行政机关；按照政党政治的要求，党员应该向其所属的政党负责；按照代议制的要求，民选官员应向代议机关负责，同时代表应该向其选民负责。这种多重身份导致政府官员在责任划分和承担中混乱。因此当务之急是明晰官员在党、政及人大三个系统中的责任身份和责任关系。

（2）正副职之间权责界限的模糊。根据我国各级组织法的有关规定，乡（镇）以上人民政府直至国务院都实行行政首长负责制，即行政首长个人对其所在的行政机关职权范围内的事宜负有处理的全权，并承担相应的责任。但宪法规定，地方各级政府的“副职”并不是首长提名或决定，而是由同级人大选举产生或罢免，即副职与正职首长的产生程序完全一样。但宪法和法律并未明确规定副职如何承担责任，是作为行政机关一员向首长负责，还是独立于首长之外向产生他的人大负责？这些标准至少在目前看来都是模糊和随意的。

（3） 部门之间的职权交叉。我国政府部门间职权不明的问题由来已久，这给责任的确认带来了很大困难。对于某一事项，往往上、下级行政机关都有管辖权，平级的不同部门也都有管辖权。职权的交叉导致严重的责任模糊和相互推诿。目前对于我国内地的问责制度而言，比较容易推行的办法是启动和运行问责时令所有拥有相关职权的行政官员共同分担不同程度的责任。但这只是权宜之策，最为根本的解决途径还在于进一步完善政府组织法和授权法。〔9〕

3. 问责程序的混乱

从发展阶段上看，问责制度可以划分为行政性问责与程序性问责①，前者的特征是：（1）问责的依据是行政性的，如行政性文件或者行政首长的临时性决策；（2）在权力配置方面，问责往往取决于领导人的意愿和意志；（3）与有权力的行政领导人相比，需要承担责任的往往是下级官员，在问责过程中处于十分消极被动的地位。上述特征使得问责实践很不稳定，也很难形成长期化的效果。与行政性问责相反，程序性问责的特征是：（1）问责有充分的法律依据；（2）在权力配置方面，责任是一项制度，其力度由法律确定，其中引咎辞职则完全取决于官员自身的意愿；（3）关于承担的责任，除引咎辞职外，其他外在的责任都通过一定的程序来确定；（4）在问责过程上，给问责双方充分、平等的发表意见的机会，同时为被问责官员提供有效的权利救济渠道。行政性问责往往是问责制发展的初期阶段，但要实现问责机制持续有效的运作，就需要进一步走向程序性问责。

在我国，尽管各地方政府关于行政问责的制度建设正在如火如荼的进行之中，但如前所述，其面临着诸多关于合法性和程序、标准等方面的发展困境，一些地方政府出台的行政首长问责暂行办法中对行政部门“一把手”辞职的规定，更是恐有违宪之嫌。要解决这些问题，关键是从行政性问责走向程序性问责，即把问责制度法律化、制度化，通过立法的形式完善而不是行政命令来实施，这才是防止问责制流于形式或陷入“人治”误区的关键。

我国问责制度缺乏程序化规范还表现在对问责官员的后续管理措施尚不够明确。从目前推行的情况来看，许多地方都对引咎辞职和被免职的官员采取了“保留原级别，由组织上重新安排工作”的措施。这一方面可能与“一地失职，易地为官”没有什么区别，势必弱化问责制度本身的严肃性和正面效应。尤其在社会心理方面的伤害更为深远；而另一方面，一些地方官员在去职一段时间后的正常起复又招致议论。比较切实可行的措施是建立对于引咎辞职官员的跟踪机制，对其辞职缘由及辞职后具体去向和工作表现保持关注，既不能因为一时过失而埋没人才，也不可以让某些人经此曲线复职。②

4. 引咎辞职的滥用

引咎辞职是高官问责制度中诸多问责方式中的一种，源于官员因其过失行为对道德责任的承担，它更多的是一种以自愿为前提的个人自觉行为，而非强制行为或行政处分。引咎辞职就其本义而言，主要压力来源于公众（社会）的舆论谴责，及个人在道德、良知上的自我愧疚，这就是引咎辞职区别于法律追究、行政处分和政治罢免的特别之处。这种“自愿”的承担责任的个人行为，由于其影响广泛、易于“操作”等特性，往往在问责制度产生或创设之初，被作为回应和挽回民意、承担政治责任的主要手段。但在缺乏合理制度规范的条件下，也存在着较大的滥用风险，进而减损高官问责的制度效应。

目前我国一些地方出现了引咎辞职扩大化和滥用的趋

①有关问责的行政性与程序性，可以参见毛寿龙．行政性问责与程序性问责〔J〕．决策咨询，2004，（8）：45；郭光东．“问责风暴”背后的制度四问〔EB/OL〕．http://www.nanfangdaily.com.cn/zm/20040708/xw/ttzs/200407080010.asp，2004-07-08．

②国内学者张成福认为，“这关键取决于他犯的是什么错。……如果官员仅是道义上的责任，那么可能被重新任用。……只是这一合理的行为亟需程序上和制度上的佐证与支撑。”参见：中国被问责官员：部分复出 关键要看犯了什么错〔EB/OL〕．http://news.qq.com/a/20050523/001445.htm，2005-05-23．《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》中也明确规定：“对引咎辞职的领导干部，可根据实际情况安排适当职务，其工资等待遇根据新岗位确定。”势①。应该说，引咎辞职只适用于那些工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任的政府官员，而不是说凡是下属或辖区内发生问题，就一定要求相关的领导干部引咎辞职，否则，不但不能发挥引咎辞职应有的警戒作用，反而会泛化领导干部的责任范畴，甚至还会为个别人实施打击报复提供便利。鉴于我国目前的政治发展程度不高、相关政治制度的缺位、政务公开程度较低、某些传统消极的官场文化仍然存在等，上述现象无疑会对引咎辞职的客观效果产生消极影响，甚至导致其善始不善终。

有鉴于此，在问责制度创设过程中，有必要对引咎辞职进行定性分析：一是明确可以提请引咎辞职的官员级别。引咎辞职的适用对象应仅限于通过民选或政治任命产生的政务类官员及其他担任重要职务的领导者，而不应包括其他公职人员；〔10〕二是明确可以提请引咎辞职的责任级别。既要防止一些恶性重大事故的直接负责人欲以引咎辞职作为保护伞而逃避责任，又要避免以引咎辞职代替官员问责，不论责任大小动辄就要引咎辞职的情况；三是切忌将引咎辞职作为官员问责的“万金油”。即使行政失范行为及其主要责任人均符合上述两条标准，也不意味着就一定要引咎辞职。对此，有必要建立健全引咎辞职的批准制度，责成人大对于引咎辞职的原因、性质、责任划分以及辞职干部的个人态度等进行公平、公开、透明的调查，从而保证引咎辞职的合理性和有效性。此外，也可以考虑建立官员政绩评估档案，作为其辖区内发生重大事故后，确定对其进行何种问责的标准并予以公开，使公众与民意机关能在知情的前提下作出理性的判断。

制度变迁理论认为，制度就其本质而言是一系列规则组成的体系，而其有效性最终依赖于各个子系统或要素独立的有效性以及彼此之间的协调运作。高官问责制度是一项庞杂的复合制度体系，其涉及的权责关系及利益制衡十分广泛，任何一个因素的缺失或冲突都会直接或间接导致问责制度的无效性，而这种无效性最基本的体现就是问责制度及其基本要素在构建、兼容和运行等若干环节遭遇矛盾和困境。如前所述，我国高官问责制度要素在现实改革设计中所面临的每一个问题，几乎都可以从传统的政治痼疾与制度基础中找到解释和说明，这也是其经历了先期的改革风暴与快速发展之后，频频陷入理论困境与发展误区的深层原因。在这种情境下，中国历来的渐进式改革模式仍然是有效的发展思路之一，即通过规避剧烈的改革波动和制度顽疾，在有限的改革空间中取得一系列小步伐的成就和增益价值，从而为整体的根本性变革积累观念上的共识与现实的支撑。毕竟每一次政治理念的改进，每一个制度要素的健全，以及每一项相关制度的推进，都将成为问责制度持续发展的正向推力，并最终将这项“新制”纳入到通往“良制”的改革轨线。

〔参考文献〕

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〔6〕 Bernard M．Bass. Handbook of Leadership: A Survey of Theory and Research. New York: Free Press, 1990.98.

〔7〕 张贤明．官员问责的政治逻辑、制度建构与路径选择〔J〕．学习与探索，2005，（2）：56-61．

〔8〕 杜钢健．危机管理与政治问责制〔J〕．新东方，2003，（5）：4-10．

〔9〕 王成栋．政府责任论〔M〕．北京：中国政法大学出版社，1999．166．

〔10〕 金太军、金乐．引咎辞职的双重效应分析〔J〕．学术研究，2003，（1）：67-71．

〔责任编辑：正惠〕

作者：赵蕾 张创新