公共交通管理立法论文

摘要：在大数据时代背景下，大数据对提高公共服务质量、改善公共服务效率、扩大公共服务范围起着重大作用。但大数据下的政府公共服务中存在着缺乏“大数据”意识、政府投入不足、缺乏立法保障、公共服务发展不均衡等问题。笔者认为，可以通过建立数据常态机制、设立数据监管机构、引入多元主体、完善立法体系等途径来创新政府公共服务。今天小编为大家精心挑选了关于《公共交通管理立法论文(精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

公共交通管理立法论文 篇1：

突发事件应对中公共安全图像信息：现状、优化与价值

[摘 要]我国对于公共安全图像信息数据的管理与利用问题一直不够重视。在相关管理制度的构建上出现了立法位阶较低；重安全保密，轻信息公开；忽视数据开放价值等诸多制度性缺陷。特别是近些年，很多的突发公共事件都因为相关公共安全图像信息的缺失而形成舆论困局。公共安全图像信息之于舆情引导方面的价值尤其需要被重视，它对于填补“信息空窗”，化解“塔西佗陷阱”，缓解“后真相”难题都具有重要意义。由此，我们需要重新考量公共安全图像信息的数据价值与管理制度，提升相关管理办法的法律效力，打破传统“独占式”管理办法，构建信息公开、共享与开放机制。

[关键词]公共安全图像信息；信息公开；突发事件；舆情应对

一、问题的提出

公共安全图像信息是指依据相关行政法规的规定，利用视频等技术手段，对涉及公共安全的场所和区域所采集并存储的图像信息。随着高清技术、智能技术、互联网信息技术的日益成熟与普及，“高清化、网络化、智能化”的公共安全图像信息系统已经成为平安城市建设的基本配置。各省、自治区和直辖市也都相继出台了《公共安全图像信息系统管理办法》，以规范公共安全视频图像信息系统的建设和使用，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共安全。但是，政府的相关机构在对图像信息价值的认识方面还有太多的不充分，没有将这些图像信息在维护公民合法权益、稳定社会秩序、引导和平息舆论等方面的价值充分发挥出来。很显然，在对公共安全图像信息系统管理的过程中，政府的相关机构对公共安全图像信息在“维护公共安全”方面的作用十分重视，但在“保障公民、法人和其他组织的合法权益”方面，有些做法却值得商榷，譬如，在公民、法人和其他相关组织为维护自己的合法权益要求调看图像信息时，就会受到不同程度的阻碍。就拿最近发生在北京的红蓝黄幼儿园疑似虐童事件来说，2017年11月23日晚上至24日凌晨各大网络社交平台便出现了大量与案件相关的监控视频录像，但之后便被通过技术手段予以屏蔽或者删除，网络平台这样的行为，受到了关注此事件的公众的强烈反对。涉事部门的相关发言人则表示他们是根据北京市政府第185号令——即《北京市公共安全图像信息系统管理办法》（下文称《管理办法》）——的相关规定，对监控视频进行管理与处置。

综合各省、自治区、直辖市的相关“公共安全图像信息系统管理办法”的规定，幼儿园、学校之类公共场所的监控视频都属于公共安全图像信息，而这类信息都是由公共安全图像信息系统采集与记录下来的如《辽宁省公共安全视频图像信息系统管理办法》第6条第3款，《陕西省公共安全图像信息系统管理办法》第7条第3款，《湖北省公共安全视频图像信息系统管理办法》第7条第4款，《广东省公共安全视频图像信息系统管理办法》第6条第9款，《安徽省公共安全视频图像信息系统管理办法》第7條第11款等地方性行政法规都要求学校、幼儿园应当安装公共安全图像信息系统。。在《管理办法》的第5条第2款明确规定：宾馆、饭店、商场、医院、学校、幼儿园、文化娱乐场所，举办体育赛事的场馆、场地，住宅区、停车场等人员聚集的公共场所，应当安装公共安全图像信息系统。既然红黄蓝幼儿园相关的视频信息确实存在又不存在丢失与损坏的问题，为何涉事幼儿的家长与媒体机构无权调取呢？在此事发生后，特别是网络平台上的监控视频消失之后，由于信息公开的不充分，直接引起了公共舆论的极大反弹，一时间舆情不断，议论纷纷。为此，本文拟就以北京市第185号政府令为例，分析我国政府在公共安全图像信息的安全管理与信息公开制度上的现状与不足，提出管理制度的优化路径，并且呼吁相关权力主体重视公共安全图像信息公开，在突发公共事件应对与舆论引导方面的重要价值与重大作用。

二、公共安全图像信息的管理现状

“社会公共安全图像信息系统”建立的基础是信息网络系统和高清电子监控设备系统。它可以通过遥控摄像机及其辅助设备云台、镜头等直接观看被监视场所的情况，也可以把被监视场所的动态影像和声音全部或部分的记录下来，这样就为日后某些事件的处理提供了方便条件及重要依据。以北京市为例，早在2006年就出台《管理办法》以“规范本市公共安全图像信息系统的建设和管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，保障公共安全，保护公民的合法权益”。这一《管理办法》还具体涉及了“公共安全视频图像信息系统”的适用范围、管理制度、禁止性规定、备案规定与责任追究等方面的内容，还较为明确地列出了处罚条款，对电子监控设备的管理以及“偷窥”的防范，也都有初步的保障措施。但是，完全依照《管理办法》来管理公共安全图像信息，依然存在以下明显的缺陷：

（一）立法位阶低，法律效力差

随着公共安全图像信息系统的大规模建设，我国基本实现了对社会公共区域的覆盖，其在维护社会秩序、预防犯罪、保障公共安全和处置突发事件等许多方面都发挥着越来越重要的作用。但不可忽视的是，我国对于系统的使用、控制、管理等一系列制度性规范的构建却存在巨大的不足。以北京市为例，北京市第185号政府令即《管理办法》是北京市在管理公共安全图像信息系统方面唯一的法律文件。从法律位阶与法律效力角度来看，《管理办法》只属于地方行政规章，法律效力明显不足。这一问题反应在立法上体现为法律文件篇幅都比较短小，内容板块几乎“点到为止”，其中不乏出现模糊性、高度概括性的描述，难以作为具体行政行为的实施依据。而从具体的行政角度来看，《管理办法》的社会认知度明显不足。

由于其较低的法律位阶，社会的认可度与权威性也备受质疑。这一认知相较于其之于公共安全、个人隐私与数据管理方面所起到的重要作用完全背道而驰。而较低立法位阶与法律效力也使得在公共安全图像信息的采集、处理、储存与系统管理上都不同程度地出现监管漏洞与合法性危机。从法律适用范围来看，《管理办法》作为地方性行政规章，只能在本辖区范围内产生相应的法律效力，对超出本辖区范围外的视频图像信息系统应用并不能产生相应的法律效力。而随着网络技术的发展升级，公共安全图像信息跨区域传输、调阅或者通过网络传播的情况越来越普遍。这一制度性缺陷也使得当下信息数据的跨区域流通与利用成为难题。

（二）重安全保密，轻信息公开

自从公共安全图像信息系统在全国范围内推广以来，其在社会公共安全防护与预警方面的价值就不断地被提升且不断地被强化，因此，这一重要价值也就成为各地《管理办法》一类的地方性行政规章的核心要素，甚至成为这些行政规章制定的基本目的。有鉴于此，相关的制度构建也是从系统维护、人员培训、数据存储等方面强化公共安全图像信息的安全性与保密性。以北京为例，《管理办法》第十二条就规定：“对与公共安全图像信息系统密切接触的人员进行岗位技能和保密知识的培训；建立安全检查、运行维护、应急处理等制度；保持图像信息画面清晰，保证系统正常运行；不得擅自改变公共安全图像信息系统的用途和摄像设备的位置。”由于公共安全图像信息的重要性与隐私敏感性，强化公共安全图像信息的安全性与保密性本无可厚非，但《管理办法》忽视公共安全图像信息满足公民知情权意义上的信息价值则十分不妥。

《管理办法》第16条规定：“发生社会治安、自然灾害、事故灾难、公共卫生等突发公共事件时，具有突发公共事件调查、处置权的政府有关主管部门有权查看、调取、复制图像信息，有关单位应当予以配合。”这一条款划定了查阅、调取公共安全图像信息的主体为“政府有关主管部门”，也就是说有权调取查阅公共安全图像信息的只有公权力机关，而与公民的权利无涉。这也造成了前文所述“红黄蓝幼儿园事件”中幼童家长与媒体记者在获得相关监控视频受阻时无法可依的尴尬局面。重公共管理轻人权保障是这一类管理规定的最大缺失。不得不说，这一针对查阅、调取公共安全图像信息主体资格的规定在一定程度上忽视了相关利益主体的知情诉求和权利保障，剥夺了相关利益主体依法请求信息公开的程序性权利，这不但与《政府信息公开条例》的基本精神相悖，也与建设法治政府、构建政府数据开放与共享的精神不符。

（三）忽视数据开放价值

从公共信息公开、共享到公共数据开放这里的政府数据是指所有产生与政府内部或产生于政府外部，但对于政府活动、公共事务和公众生活有影响、有意义的数据资源的统称。于浩.大数据时代政府数据管理的机遇、挑战与对策[J].中国行政管理，2015，（3）：127-130.，是世界各国政府发展与改革的重要趋势与举措。我国2015年《促进大数据发展行动纲要》已经将“加快政府数据开放共享”设为重要议题。2016年国务院又发布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，进一步推动政府数据开放。2017年2月，中共中央全面深化改革领导小组提出《关于推进公共信息资源开放的若干意见》，尤其重视重点公共领域信息资源开放，释放经济价值和社会效应信息公开、数据共享与数据开放并不是完全相同的概念，信息公开指向的是民主社会的公民知情权，而数据共享则指向与政府各部门之间的信息流通，数据开放则面向全社会主体的分享与利用机制。高富平，张晓.政府数据开放的边界如何厘定[J].人民论壇，2017，（21）：111.。

但是从《管理办法》来看，在公共安全图像信息类公共数据的管理制度中，并没有充分考量其积极的信息数据价值以及开放数据后所带来的经济和社会价值。从《管理办法》的具体规定可以看出，制度设置并未为相关社会主体获取信息数据提供相应的通道。就是对《管理办法》所规定的有权获取信息的特定主体而言，其获取信息的途径也未免过于单一，严重限制了信息的流通效率。此外，对于公共安全图像信息的划分也过于笼统，关于涉及个人隐私、公共安全与其他类别的数据管理体系采用“一刀切”的对待方式，管理科学性与透明度都严重不足。最为关键的是，《管理办法》对于公共安全图像类数据信息的价值认知并没有达到公共需求与公众需求的高度，忽视了这类信息对于交通、环境、农业等社会企业、相关组织的重要意义。这也是政府部门忽视信息数据社会价值与经济价值的制度性缺陷，急需从认识和行动上予以改进。

三、公共安全图像信息管理的制度优化

（一）提升相关“管理办法”的法律位阶

由于公共安全图像信息在维护社会秩序、预防犯罪、保障公共安全以及处置突发公共事件等诸多领域内都发挥着越来越重要的作用，简单模糊的“管理办法”已经无法全面科学地对信息系统进行管理与利用，一旦再发生如“红黄蓝幼儿园事件”之类公共社会事件或其他公共安全事件，都可能由于相关视频图像信息的缺位而引发突发性舆论危机与政府信任危机。而要想解决这些问题就必须先从相关“管理办法”的法律位阶上做出修正。从我国《立法法》理论来看，学界主流的观点还是认同法律位阶的“效力说”即“法律位阶是确立法律效力等级的制度”关于“法律位阶”与“法律效力”的关系学界还有“区别说”、“功能说”等，这里采用学界主流观点。周永坤.法治视角下的立法法——立法法若干不足之评析[J].法学评论，2001，（2）：112-117.，法律位阶越高，法律效力越大。以北京市为例，《管理办法》的法律位阶只是一般地方性行政规章，在国家层面上并没有这样的相关规定据2016年11月30日《人民公安报》报道，公安部11月28日发布《公共安全视频图像信息系统管理条例（征求意见稿）》，征求意见稿指出，旅馆客房、集体宿舍以及公共浴室、更衣室、卫生间等可能泄露他人隐私的场所、部位，禁止安装视频图像采集设备。该条例到目前为止，尚未正式公布实施。，如此一来，《管理办法》既缺少上位法的规范与指导，同时也缺少实操性的规范性条款，这就容易使《管理办法》的合法性与权威性遭受质疑。

所以，出于对公共安全图像信息重要性与数据价值的考量，应当尽快在全国范围内颁布统一的《公共安全视频图像信息系统管理条例》，一方面统一各省市自治区公共安全图像信息管理制度的程序与标准，建立完善且操作性强的信息收集、存储、利用与公开的机制；另一方面，将涉及公共安全图像信息的民事、行政法律关系纳入法律规制的范围，建立与《侵权责任法》《政府信息公开条例》甚至起草中的《个人信息保护法》等相关法律法规的体系性衔接，以建立在公共信息数据管理、公开、利用等方面的有机法律体系，减少法律位阶上的矛盾与冲突，从而实现公共安全图像信息在数据利用与信息公开方面的价值，同时保证信息数据管理上的规范性、程序性与统一性。

（二）打破独占性管理，加强行政协助

考虑到公共安全图像信息在社会治安、公共安全与个人隐私保护等方面具有极强的敏感性与安全性，《管理办法》将管理、维护与监督的主体责任独占性地授权给了公安部门。《管理办法》第4条第2款规定：“市和区、县公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督工作。”第18条第1款规定：“公安机关应当对公共安全图像信息系统的日常使用、维护情况进行监督检查，发现问题督促相关单位及时整改。”现实情况就如同在“红黄蓝幼儿园事件”中所呈现的那样，除了公安机关以外，其他行政机关以及涉事幼童的监护人等都无权调取或利用公共安全图像信息数据，这就使涉事的教育主管部门陷入舆论风暴之中，而不能将相关信息在舆情平息和舆论引导方面的价值充分地发挥出来。

政府公共安全图像数据对于不同的行政管理主体（如信息产业、质监、规划、建设、交通、文化、电力等相关部门）有不同的作用与意义，对于政府、社会组织、企事业单位甚至公民个人都有不同的数据价值。随着社会分工的日益专业化和社会管理的不断复杂化，行政权越来越需要分工且协调行使。就公共安全图像信息的制度构建来看，打破独占性管理、强调行政协助所谓“行政协助”，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体包括行政机关、法律法规授权的组织或者行政机关委托的组织无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体包括行政机关或者法律法规授权的组织提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的行为及其制度。黄学贤、周春华.行政协助概念评析与重塑[J].法学论丛，2007，（3）：78-87.，对于公共管理制度的协调运转和正常推进来说具有极为重要的价值。而在行政协助与数据共享方面，《湖北省社会治安视频监控系统共享平台建设指导意见》则更具建设性与前瞻性，其将公共安全图像信息系统的管理与使用分为三级，相关主体包括交通管理、公安监管、网监、督察以及一些不具备分控管理功能的相关部门，“应用部门通过视频专网登录到视频监控管理平台，根据权限对相应前端监控点信息进行调看”《湖北省社会治安视频监控系统共享平台建设指导意见》第6.8.3页。。

（三）构建信息公开、数据共享与数据开放机制

随着“大数据”时代的来临与公民社会的崛起，针对公共安全图像信息的管理应当尤其重视基于知情权考量的信息公开机制的完善与基于数据利用价值考量的数据共享与开放机制的完善。首先，完善公共安全图像信息的信息公开机制。将公共安全图像信息纳入政府信息公开的范畴，依据隐私性、公共性、安全性等划分标准设置信息公开的范围、主体与方式。加强信息主动公开的力度，完善依申请公开的申请、答复与复议制度，推动信息的多元化获取途径。其次，构建政府部门之间的数据共享平台。正如上文所述，公共安全图像信息对于质监、规划、建设、交通、文化、环境等众多政府部门都具有重要意义。因此，打破公安系统对于公共安全图像信息的独占性管理，建立各部门按需获取公共安全图像信息的共享平台，制定数据获取的制度性规范与反馈机制，根据数据类型制定数据利用计划，推动不同部门之间的合作与数据流通。再次，构建公共安全图像信息的数据开放机制。顺应“大数据”时代的政府改革趋势，制定《公共安全图像信息系统管理法》或者《公共安全图像信息系统管理条例》，通过立法制定数据开放的“负面清单”，划分公共安全图像信息的开放范围，建立全社会的公共数据管理与利用体系，在确保公民隐私、商业秘密与国家安全的基础上，营造数据开放的社会氛围和条件，鼓励各类社会主体与社会力量参与数据创新与应用，引导广大数据企业和社会组织积极参与数据开放，从而实现数据开放的社会价值、经济价值和政治价值。

四、制度优化对于突发公共事件的意义

公共安全图像信息对于突发公共事件的处置与应对具有重大意义，突发公共事件发生后，由于相关信息发布的不及时、不全面、不充分，往往会给谣言的产生制造空间，进而形成不利于社会稳定、危及社会安全的舆论。因此，在对公共安全图像信息管理的制度进行优化时，形成信息公开的良好机制是十分必要的。

（一） 打破“信息空窗期”

“当公众对一切都无法相信的时候，那么他们就会相信一切。”[法]卡普费雷.谣言：世界最古老的传媒[M].上海：上海人民出版社，2008：274.如果发生公共事件而相关的信息不能及时公开，则可能产生“信息空窗期”。所谓信息空窗期是指某事件发生后，与真相相关的信息因故被封锁而出现的信息空档。信息空窗期出现后并不是说社会中就不存在其他信息了，相反，在信息空窗期最容易出现的信息就是“虚假信息”，也即谣言。因为，在信息社会里一直存在两个舆论场：官方舆论场和民间舆论场，当掌控真相信息的官方舆论场因不能及时公开信息而造成失声时，民间舆论场的各種信息就会产生，而在与公众利益密切相关的突发性公共事件发生后，出于对自身利益的关切，各种虚假信息在群体极化的作用下会形成“谣言”，而公众也往往会选择“谣言”作为信息空窗期的填充物。

谣言一旦与公众关注和受众预期相吻合，就会在“信息空窗期”以“病毒式”的速度迅速扩散，以至于形成舆情事件，进而在社会上造成不必要的恐慌，也会使政府在公众中产生信任危机。在整个谣言传播的过程中，“信息空窗期”是舆论发酵和谣言扩散的“温床”，而真相信息的缺位则成为突发公共事件陷入舆论危机的重要原因。谣言止于信息的公开与透明，公共安全图像信息对于还原事件真相具有重大意义。从正面来说，公共安全图像信息以其“在场性”的特点，成为后信息时代信息传播的视觉化价值呈现，“有图有真相”的视觉文化逻辑已经成为受众坚信不疑的事实原则。因此，公共安全图像信息以其特有的数据收集与呈现形式，用视频的方式直观地还原事件原貌，在表现力与证明力上远比其他形式的“真相”材料更具说服力。

正如彼得·波克（Peter Burke）所说“图像是无言的见证人”，“尽管文本也可以提供有价值的线索，但图像本身却是认识……表现力量的最佳向导” [英]彼得·波克.图像证史[M].北京：北京大学出版社，2008：9.。而现实则恰恰相反，公共安全图像信息在还原事件真相、消解“信息空窗期”方面的价值被忽略或者漠视了。在近年来，所发生的诸多突发公共事件的“舆论风暴”中，本应出面“定纷止争”的公共安全图像信息数据往往因为各种原因而缺失，造成真相的模糊或者缺位，产生了信息空窗期，给谣言的产生提供了空间，同时也为谣言治理与矛盾的解决形成了巨大阻碍，这一问题值得深刻反思。

（二） 避免陷入舆论的“塔西佗陷阱”

所谓“塔西佗陷阱”是指当政府部门或者某一组织一旦失去公信力，那么无论其所说的话是真还是假，所做的事是好还是坏，都不会得到公众的认可，得不到公众的信任。近年来由于在信息公开方面存在的信息匮乏和信息供给不充分，特别是由官方提供的不实信息已经在某种程度上造成了公信力危机。加之以新媒体为代表的民间舆论场对以主流媒体为代表的官方舆论场的挤压，随着官员贪腐、执法滥权、公权力违规等事件的屡屡曝光，进一步加推了公权力的信任危机。这种网络社会中对政府的不信任和主流媒体被边缘化现象也造成了突发公共事件舆论走向的情绪化与极端化，以至于出现了“真相出现之前，被删即为真相”的非理性判断。而化解这一困境的关键就在于化解政府的信任危机，重树政府的公信力，改变政府为特权撑腰、为利益庇护、为腐败撑伞的舆论形象，建立良好的社会信任。要实现这一目标，加大政府信息公开的力度、完善数据共享与开放的制度设计是十分重要的。只有构建完善的政府信息公开制度，才能让社会公众充分了解公权力具体运作机制，也才能强化社会监督，有效减轻对于行政行为的不信任[1]。对于突发公共事件的舆情应对来说，只有公开相应事件的公共安全图像信息，才能打消社会公众对于事实真相的质疑，才可以保证政府实施具体行政行为的公信力与权威性，也才能打消由于民生焦虑和社会心理失衡而带来的舆情负面化倾向，减少非理性情绪的滋生从而增强舆情引导的效果[2]。

（三）缓解“后真相”困境

当下的突发公共事件舆论传播的特点愈发呈现“后真相”与“后秩序”的特征。从传统的表达途径来看，各类媒介一直都有“把关人”对信息进行甄别筛选，以求表达最大限度地客观、真实与有序。而网络媒体作为网络社会的物理载体，从诞生之初就承载着开放、平等的使命，并进一步衍生出共享和自由的理念。当表达的社会成本与技术成本变得越来越低，表达本身就越发凸显了其深刻的“流动性、易变性、叠加性与互嵌性”[3]，以“主观性无限制扩张”[4]的形式出现在我们面前，信息内容是介于现实和谎言之间的相对主义客观事实，而传播则表现出迎合受众情绪、戏谑调侃、忽视真相的喧哗性与狂热性，传递这种表达的方式也进入一种失序、无序的“后秩序”状态[3]。

在此情形之下，公众意见的表达呈现出先断定后反转、重反响轻真相、长情绪短记忆等特征，失去了其就有的真实性与规范性。在这种状态之下，确认事实真相依然是消解非理性情绪，缓解“后真相”困境的基本途径。只有在愈发嘈杂、无序的舆论环境下，才愈能凸显出有证明力、说服力与客观性的事件真相的重要性。也正是因此，我们才要强调构建完善的公共安全图像信息公开机制，从制度上确立突发公共事件舆情回应机制，以最为直观、真实的“真相”还原形式对相应的突发事件舆情发展做出引导。以客观的真相消解“后真相”所带来的情绪化与非理性表达，以实现正确设置舆论议程，科学引导舆论导向的目标。

五、结语

如同“红黄蓝幼儿园事件”所展现的那样，近些年来突发公共事件的舆情状况愈发的凸显出信息空窗期、“塔西佗陷阱”与“后真相”的特点，而造成这些舆情特征的重要原因就是事件真相的缺位。作为提高预防和处置突发公共事件能力的重要技术手段与数据资源，公共安全图像信息本应为突发公共事件还原事件真相，消解负面的舆论情绪，却因为管理制度的不完善而往往难以发挥作用。由此，我们需要重新认识公共安全图像信息对于公共安全、突发事件应对与舆情引导等方面的重要價值，在保护好国家秘密、商业秘密与个人隐私的基础上，完善其收集、管理的制度，更要完善其公开、共享与开放的制度，提升相关管理办法的法律位阶与法律效力，打破独占性的管理机制，以实现公共安全图像信息的数据价值，发挥其在政治、经济与社会方面的重要作用。

[参 考 文 献]

[1] 陶希东.推进政府数据开放的思路与策略[J].中国国情国力，2015，（12）：44.

[2] 叶国平.舆情制度建设论[M].天津：天津人民出版社，2013：23-5.

[3] 陈忠.从后真相到新秩序：别样共同性及其公共治理[J].探索与争鸣，2017，（4）：30.

[4] 吴晓明.后真相与民粹主义：坏的主观性之必然结果[J].探索与争鸣，2017，（4）：4.

作者：范玉吉 冉高苒

公共交通管理立法论文 篇2：

大数据时代政府公共服务创新研究

摘 要：在大数据时代背景下，大数据对提高公共服务质量、改善公共服务效率、扩大公共服务范围起着重大作用。但大数据下的政府公共服务中存在着缺乏“大数据”意识、政府投入不足、缺乏立法保障、公共服务发展不均衡等问题。笔者认为，可以通过建立数据常态机制、设立数据监管机构、引入多元主体、完善立法体系等途径来创新政府公共服务。

关键词：大数据；政府公共服务；服务创新

随着大数据时代的到来，如何充分利用大数据实现国家治理体系与治理能力现代化，提高政府公共服务水平，已成为当前研究之重。本文将立足于大数据时代政府公共服务问题，提出创新政府公共服务之策。

一、大数据概述

大数据一词于2008年首次被刊登于《自然》中。2011年6月麦肯锡全球研究所发布研究报告——《大数据的下一个前沿：创新、竞争和生产力》中首次提出“大数据时代”。目前对大数据概念的界定尚未有统一定论。维基百科[1]将大数据定义为“所涉及的资料量规模巨大到无法通过目前主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理、并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯”。大数据最核心的价值就是对于海量数据进行存储和分析，一般认为大数据具有四特性，即海量化数据（Volume）、多样化结构（Variety）、高速化处理（Velocity）、低密度价值（Value），简称为“4V”理论。也有学者认为大数据有5“V”，包括数据的真实性（Voracity）。

大数据除了在科技界、产业界发挥巨大作用外，在政府管理方面也同样作用巨大。[2]奥巴马政府创造性地将“大数据”概念全面引入到公共行政领域，推出公共数据开放网站，启动“大数据发展计划”，为公民提供了更好的“数字化”服务。英国、澳大利亚等国家也相继利用大数据发展“数字政务”。我国在电子政务迄今为止已经历了四个阶段，分别是政府信息公开阶段、业务办理的信息化阶段、纵向信息系统整合阶段、水平的电子政务信息系统整合阶段。我国对大数据研究也提出了指导性方针，《国家中长期科技发展规划纲要2006—2020》中提出支持数据海量存储，《关于促进大数据发展的行动纲要》中为如何发展大数据提供了明确的方向。由此可见，大数据时代将促进政府行政效率的提高，更好的服务广大民众。

二、大数据对政府公共服务的重要作用

近几年，大数据已经在政府部门有较多的尝试，尤其大型公共服务平台的应用。大数据的使用，为实现公共服务均等化提供了强大动力，有利于加快推动服务型政府建设进程。

（一）有助于提高政府公共服务效率

计算机的广泛使用简化了政府部门复杂、繁琐的办事程序，而大数据时代的到来，更加改变了以往的服务方式，提高了政府公共服务的效率。通过大数据平台得出的数据分析[3]，有利于改变部分行政人员以往依赖直觉与经验进行推究的政府服务方式，能够进一步提高政府决策的科学性与精准性。此外，大数据促进政府和公众互动，加快了信息的流动速度，便捷了公民获取信息。政府公共服务方式的创新使政府服务实现了方便化、快捷化、畅通化。

（二）有助于改善公共服务质量

在传统政务下，社会公众掌握的信息很少，政府控制着整个社会信息，政府和公众之间存在着严重的信息不对称。大数据时代，政府通过创建公共服务平台、智能交通管理服务、电子医疗服务等多种方式提高公共服务质量[4]。通过多种信息沟通平台，政府与公民之间的互动交流增多，政府能够真正的了解公民的服务需求，从而有针对性的提供公共服务。

（三）有助于扩大公共服务范围

从公共服务辐射的范围来看，大数据的共享性推动了推动政府电子化、网络化，从根本上丰富了公共服务项目、扩大了受众范围。从公共服务地域范围来看，有利于促进公共服务在不同地区的区均衡发展，实现公共服务均等化。大数据的使用，从技术上解决了偏远地区和欠发达地区民众享受不了公共服务的难题，使他们享受到了同等的公共服务。电子政务的出现，扩大了政府公共服务的覆盖范围，促进了公共服务的均等化。

三、大数据时代政府公共服务存在的问题及原因

（一）政府缺乏“大数据”意识

大数据在医疗、交通、气象等领域的应用说明政府部门已经意识到大数据对政府管理的重要性。但是，政府部门并没有真正树立“大数据”意识。当前我国公共服务中的数据建设往往缺少统一规划、系统之间缺少统一标准，数据资源数量和质量呈现“双低”状态。此外，数据资源完整性低、利用价值不高，且数据开放程度低，这些都极大地阻碍了数据的有效利用。

（二）政府投入不足

由于我国提供的公共服务领域多、范围广，在大数据建设上的资金支持还远远不足。目前，我国各级政府尚未形成健全的财政支出体制，公共财政出现结构性失衡，与人民公共服务密切相关的教育和文化体育、社会保障、医疗卫生等公共服务只占全国财政支出的三分之一左右，政府在居民需求的基本公共服务投入不足。

（三）缺乏立法保障

法律保障是大数据应用于公共服务的重要保障之一。目前，我国暂且只颁发发展大数据发展方向的文件，还没制定法律依据，对大数据应用的条件、程序、过程、正当性都无法可循。在解决公共服务中大数据存在的问题时若无法可依，则将大大降低政府公共服务能力和水平。

（四）监管机制不完善

当前，我国尚未建立明确的监管机制来预防解决大数据带来的新问题，如数据真实性、数据筛查等问题；公共服务平台上涉及公民的个人隐私、企业机密的大数据如何保证安全性，数据失窃或失真又如何追责等。此外，部分地方政府还在沿用落后、陈旧的法规政策来解决大数据下出现的新问题。从政府公共服务层面看，政府既是“运动员”，又是“裁判员”，这无疑影响到了公共服务的效果。。

（五）信息共享不均衡

在我国，公共服务水平地区差异大，尤其是教育和医疗上面较为明显。地区差异主要表现为西部地区远远落后于东部地区，农村远远落后于城市。由于位置偏远、基础设施建设薄弱、信息互通难等因素，使西部地区、农村地区的公共数据开放共享不足，某些公共服务不能共享。此外，公众自身计算机技术水平的高低，受教育程度的高低等，都会影响到政府公共服务的参与度。

四、大数据时代创新政府公共服务的路径

大数据对政府公共服务来说既是机遇，也是挑战。政府要合理利用大数据来提升公共服务水平，则需要将大数据与公共服务紧密结合起来。

（一）建立数据常态机制，提高认识

数据常态机制是指政府、企业、个人通过各种手段定期或不定期对大数据知识进行培训或学习，目的是提高各行各业对大数据的认识，使大数据广泛应用于社会生产、生活的过程中，提高大数据的利用率。[6]政府应通过举办内部培训班、开展知识讲座等方式深化内部机关工作人员的大数据意识，结合公共服务工作实际形成常态机制；政府应该利用互联网、媒体等媒介，加强大数据在公共服务领域应用的宣传和引导，引导社会大众合理利用大数据的“利”，规制“弊”端，对以云计算为载体的大数据进行甄别。

（二）引入多元主体，降低服务成本

我国政府公共服务发展早已引入了多元主体模式，政府通过合同外包、经营特许权等方式将部分公共服务交由企业提供。引入其他主体投入公共服务事业，不仅可以减轻政府财政负担，而且可以增加社会与市场的活力，提高公共服务的供给质量与效率。大数据时代下，信息的共享性也为数据产业的发展提供了可能。要善于利用信息科技，发展一批政府与社会组织进行数据共享，合作开展公共服务的企业。利用这种社会化、竞争性的手段，将为公共服务发展创造良好的环境。

（三）完善大数据与公共服务立法体系

我国政府应尽早制定符合中国国情的数据应用法律体系，做到“大数据”管理有法可依。加强大数据采集和传输过程中信息的安全管理的法律制定，对干扰政府公共服务的行为进行打击。同时，我们也应当大力挖掘大数据的新技术，使新技术和严格的法律法规相结合，从而对大数据下的公共服务进行最大的保护，实现大数据下政府公共服务的正常运转。此外，我国政府应对各类数据的产权归属、保护以及数据采集、存储建立明确法律法规，合法使用数据。

（四）设立数据监管机构，完善问责机制

网络与人们的生活水平息息相关，需要政府部门建立公共服务数据资源监管机构，统一标准，对资源进行整合，维护信息安全。一方面要进行纵向信息整合，通过建立多级网络和中心数据库，使上下级政府之间建构统一的信息平台，有利于公共服务事项的查询、办理及监管。另一方面，通过开设监督、反馈通讯站或者网上问政的方式对公共服务存在的问题进行问责，并及时反馈给百姓，提高民众对公共服务的满意度。

（五）开放数据平台，建立信息共享机制

建立多元化的公共服务平台、增加服务网店，是有效实现数据开放、信息共享的重要途径。在大数据应用中，政府应该采取灵活的途径，地方政府可以通过与服务网点的共同协作提高本地区的公共服务水平。政府通过多元化的公共服务平台不仅可以了解其他地区的公共服务供需状况，还可以借鉴公共服务做的好的地区的经验，以此来有针对性地提供公共服务，解决公共服务供需不平衡的问题。

总之，大数据时代的到来，需要政府公共服务中树立大数据意识，利用大数据进行公共服务创新，以使政府提供的公共服务更加便于民、利于民、真正服务于民。

注释：

[1]Big Data[EB/OL].[2015-05-10].http：//en.wikipedia.org/wiki/Big_data.

[2]徐子沛.大数据[M].桂林：广西师范大学出版社，2012.

[3]王岑.利用物联网提升政府公共服务和社会管理能力[J].中共福建省委党校学报，2011（04）.

[4]牛家山.浅谈“大数据”的小应用[J].中国信息报，2013（04）.

[5]邢晓英.大数据时代公共服务理念的转变[J]. 漯河职业技术学院学报，2015（01）.

作者：肖智婷

公共交通管理立法论文 篇3：

公安机关事权划分问题探索

一、当前公安机关事权划分和机构设置的法律依据及现状

《人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动”。《公安机关组织管理条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“公安机关是人民民主专政的重要工具，人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，承担着依法预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护人民，服务经济社会发展，维护国家安全，维护社会治安秩序的职责”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第19条规定：“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”。据此可以看出，公安机关既承担着中央事权，又承担着地方事权。

《条例》第三条规定：“公安部在国务院的领导下，主管全国的公安工作，是全国公安工作的领导、指挥机关。县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域内公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。”这是公安部和地方各级公安机关领导管理关系的规定。我国公安机关的领导管理关系，是由公安机关的特殊性质和作用决定的，也是历史形成的。其主要特点是“统一领导，分级管理，条块结合，以块为主”。

《条例》第五条规定：“县级以上人民政府公安机关依照法律、行政法规规定的权限和程序设置”。这是县级以上人民政府公安机关设置原则的规定。目前，公安机关实行公安部、省级、市级、县级四级机构设置。

二、当前公安机关事权划分和确定职责任务中存在的问题

目前，存在公安机关中央事权和地方事权划分不明确、不清晰的问题，主要表现在：

（一）中央事权和地方事权划分不清晰。“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安机关现行管理体制，是划分中央事权和地方事权的基本依据。但从《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民警察法》、《条例》等法律法规看，对于哪些是中央事权，哪些是地方事权，只有散见于一些法律、法规、文件及领导讲话中的原则要求，没有系统、规范、清晰的界定。公安部主编的《公安机关组织管理条例释义》中关于各级公安机关的职责表述中，也只是明确了“组织实施对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫工作”和“组织开展国际警务合作与交流”两项职责由公安部承担，其他关于职责的表述基本相同，所区别的也只是权限不同而已。

（二）工作中出现越位、错位、缺位现象。部分基层单位和民警反映，中央事权和地方事权划分不清晰，难免在实际工作中出现越位、错位、缺位等现象，上级公安机关往往陷于繁杂的具体事务，对政策、法律、理论研究和推动解决重大体制性、机制性、保障性问题研究不够。比如2010年开始的警员职务套改工作，2014年还迟迟不出台配套政策，民警套改后的职级得不到正常的晋升；各类电瓶车、老年代步车给整个交通安全管理带来很大压力，但在交通管理立法上还属空白，基层交警执法没有依据；2002年颁布的《公务用枪管理办法》迟迟不能修订，对10多年来根据形势任务发展衍生的新警种部门配枪没有明确规定，配枪岗位审核没有依据；侦控手段中的接口问题，还需各级公安机关自筹经费向运营商购买，国家层面亟需立法，等等。反而，对一些本该下级公安机关负责的具体工作提出了过细的要求和指标，有的甚至对涉及地方事权的机构编制和人员提出明确要求，给下级公安机关造成了一些不必要的负担。另一方面，下级公安机关习惯于听命令做动作，疲于应付上级的部署要求，反而对本应负起的属地治安责任缺乏主动性，与公安机关管理体制“条块结合、以块为主”的基本要求相悖。

（三）领导指挥工作缺乏针对性。“统一领导、分级管理、条块结合、以块为主”的公安机关现行管理体制，也是划分上级公安机关领导指挥下级公安机关的基本依据。事权划分不清晰，直接造成了上级公安机关领导指挥下级公安机关缺乏针对性。我国是一个人口众多、地域辽阔、发展极不平衡的大国，治安情况差异大，管理层级多，信息的不对称性、不完全性是客观存在的。公安部作出的决策部署，是依据全国而不是哪一个县市的情况作出的。具体到一个县市而言，可能完全符合实际是种巧合，不符合实际情况则是种常态。尽管一再强调从实际出发，但实际的问题是集中统一的专项行动过多过滥，一竿子到底，一个标准考核排名，公安部考核省，省考核市，市考核县，基层公安机关只能是疲于应付。考核评比标准不科学、不合理，形成一个为了考核而考核的怪圈，浪费了警力，挫伤了民警工作的积极性。

三、公安机关事权划分和规范职责任务的意见建议

应当按照统一领导、事权清晰、权责一致、执行顺畅的原则和要求，进一步明晰公安工作中央事权和地方事权，中央的归中央，地方的归地方，按照公安部、省级抓“宏观指导”，市级、县级抓“具体实战”的思路，理顺公安机关领导指挥关系，充分发挥各级公安机关的积极性，推动公安工作科学发展。

（一）明晰中央事权与地方事权。对事关国家安全、党的执政地位巩固、政治稳定的，如国内安全保卫、边境保卫、出入境管理、反恐怖工作、对党和国家领导人以及重要外宾的安全警卫、国际警务合作等，确定为中央事权，由公安部承担。对中央事权中需要地方协助完成的，中央可以通过转移支付的形式将部分事权支出委托地方承担，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。对事关地方社会稳定、公共安全、人民安居乐业、经济社会发展的，如打击刑事犯罪、维护社会治安、安全防范、治安行政管理等，确定为地方事权，由地方各级公安机关分级分区承担，由地方政府承担其事权支出。

（二）改进领导指挥工作的方式方法。对于中央事权，应当强调指令性，集中统一，警令畅通。公安部作为全国公安机关的最高领导和指挥机关，有权直接组织或指挥地方公安机关开展行动，调集使用警务资源，地方公安机关应当坚决服从命令，听从指挥，不折不扣地完成任务。对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。地方公安机关在当地党委、政府的领导下，以人民群众安全感和满意度为根本标准，以民意为导向开展工作，这样也有利于整合地方各种资源来维护社会治安，避免公安机关一家单打独斗。在社会日益动态、开放，特别是在信息化、全球化的大背景下，很多刑事犯罪及治安问题是相互联系的，境内与境外、网上与网下交织在一起，没有国界、区域之分。因此，对涉及面广、社会关注度高的重大治安问题，公安部组织开展全国性的专项行动是有必要的，但不能一刀切，不能单纯地以考核排名来看待各地的工作，应当在加强工作指导的前提下给地方更多的自主权。在领导方式方法上，上级公安机关在加强指导、督察之外，要研究推动工作新的动力机制和方法，积极建立民意导向警务机制，让群众的需求成为最大的牵引力，让群众的监督、评判、群众对选人用人有更多话语权、选择权成为最大的推动力，使地方公安机关始终不敢懈怠，努力形成“警务跟着民意走、民警围着群众转”的工作局面。

（三）修订法律法规，事权法定化。在充分调研论证的基础上，对《人民警察法》、《条例》等法律法规作出修订，并与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律衔接，将公安工作中的中央事权和地方事权以法律的形式予以界定和划分。为便于执行，尽可能以列举的方法，将散见于《刑事诉讼法》、《治安管理处罚法》、《出境入境管理法》等相关法律法规中，涉及中央事权与地方事权，上下级公安机关、地方与地方公安机关之间的职责权限作出系统明确的规定，进一步理顺公安机关上下左右之间的关系，为各级公安机关按照权限依法履职提供法律保障。作者单位：山东省公安厅E：ZLH

关键词：科学界定 事权划分 职责任务

作者：李恩来