公共利益现代公共管理论文

摘要：中国现代管理理论是研究并阐释辛亥革命以来关于现代化建设的管理理念、思想、理论与学说及其产生、发展、完善的条件、特点与规律性的科学，是对中国追求与实现现代化进程中管理实践、管理理论的客观归纳、概括与总结。深刻理解与把握中国现代管理理论研究的基本问题，对于认识和深化中国现代管理理论的基本诉求和实质内容有着重要的理论意义。下面是小编为大家整理的《公共利益现代公共管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

公共利益现代公共管理论文 篇1：

从“数字化”到“互联网+”：城市管理的多元共治之道

[摘 要]

现代城市管理的有序推进，需要实现由一元管理到多元共治模式的转变。目前，我国的“数字化城市管理”模式本质上仍为一种基于科层制的一元化管理，因而也就难以避免科层制带来的困境：囿于“条块分割”的管理体制，部门间的协调难以顺畅展开，基于专业分工的权责划分不够清晰，而行政主导下的管理活动亦缺乏社会力量的有效参与。为此，应契合万物互联的新时代特点，建构“互联网+城市治理”的新模式，构筑扁平式的跨部门协作平台、职权分工基础上的综合管理平台以及多元化的社会参与平台，进而形成城市管理的多元共治新格局。

[关键词]

城市管理；城市治理；数字化城市管理；科层制；互联网+城市治理

[文献标识码]A

[收稿日期]2018-09-20

[基金项目]山东省法学会2018年度省级法学研究课题“深化体制改革背景下环境行政执法权构造研究”（SLS（2018）-28）。

[作者简介]

郭大林（1984 -），男，山东高密人，法学博士，鲁东大学法学院讲师，主要从事宪法学、城市治理研究。

在广义上，城市管理包括对存在于城市空间范围内所有人与事的管理，其管理者包括了环境、交通、工商、治安等众多管理部门，管理对象亦可谓无所不包，市民的政治、经济、文化、社会活动均被囊括在内，具有最大的综合性。在狭义上，城市管理是指政府设立专门的城市管理机构，如城市管理委员会、城市管理执法局，专司城市管理工作。这些部门对包括公共设施、市容环境、供水节水、风景园林等在内的诸项事务享有管理权，同时对城市中的生产经营、建筑施工、餐饮活动、休闲娱乐等享有执法权。本文采用对城市管理之狭义理解，将城市管理定义为由专门城市政府部门采取的一种管理与执法活动。现代城市管理的高复杂性、系统性要求管理者采取更为高效与智能的管理手段。当前我国主要采取“数字化城市管理”模式，而在“互联网+”时代的背景下，城市管理应当改变这种模式，借助互联网技术来实施对城市的管理活动，如此方能提升管理绩效，实现城市管理现代化的目标。

一、“数字化城市管理”模式及其科层制难题

“数字化城市管理”是目前我国采取的一种城市管理模式。在这一模式下，管理对象被分为部件和事件两类，前者主要是桥梁、道路等市政基础设施，后者则指需要处置的破坏城市管理秩序的行为。在此基础上，城市管理部门采用实体数据库、空间信息、无线网络等现代科技手段，以单元格的形式进行城市管理。通常而言，城市管理者会采取“一个中心，两条轴线”的具体形式，即以市、区的专门城市管理机构为中心，由其负责辖区内城市管理的规则制定、行政指导、行业管理。同时，以管理与监督职能划分为基础，围绕城市管理机构，形成案例处置、调度协调两条轴线，前者包括案件的受理、监督、核查、结案、评价等工作，后者包括部件、事件的派遣以及与城建、环保、卫生等各职能部门关系的协调工作。

“数字化城市管理”模式试图借助现代信息技术、数据处理手段改进城市管理方式，其实施效果也在一定程度上改变了传统人工管理信息化水平低的弊端，降低了多头管理、重复管理带来的成本，提高了城市管理的现代化程度，从而使得管理活动由被动变为主动。专门的城市管理部门主要负责信息收集、整理与分配的整个程序，使得管理者能够迅速了解市政设施、城市环境的真实情况，及时处理已经出现或可能出现的事件和部件问题。然而，“在当今社会，科层制已成为主导性的组织制度，并在事实上成了现代性的缩影”[1]（P17），科层制已然成为现代政府管理的最主要形式，城市管理自然也概莫能外。透过“数字化城市管理”的技术表象，其本质上仍是一种马克斯·韦伯所说的科层制管理，因而也就难以从根本上避免科层制管理带来的难题。

（一）“条块分割”下的协调不畅

科层制管理意指由受过专门训练的职业官员根据理性化的规则进行管理的制度体系，其运作奠基于职权分工与等级划分之上，各个管理主体根据不同级别形成“金字塔”式的权力架构和“条块分割”的管理架构，即不同级别的政府、同一级别的政府部门之间彼此分割的碎片化管理[2]。“所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的管辖。”[3]（P25）“数字化城市管理”模式虽然试图以技术化的手段改善科层制的等级化弊端，但是，“技术总是进行着这样的循环：为解决老问题去采用新技术，新技术又引起新问题”[4]（P75）。在“数字化城市管理”模式下，“条块分割”的现行制度仍难以撼动：“条”涉及各级城管部门之间的关系，强调的是管理决策的执行力；“块”则涉及城市规划、交通、工商、治安等同级部门之间的关系，强调职能部门的平衡与沟通。在“条块分割”体制下，“数字化城市管理”的“两轴”均遭遇了科层制的难题。由于条块之间处于独立与封闭状态，信息为不同部门所掌握，不同的部门不愿进行信息共享，城市管理部门在信息收集时往往会遭遇来自其他部门的阻隔，即“不同政府机构在职能、资源、信息、利益等方面不能充分整合、及时交流、高效利用”[5]，进而形成所谓“信息孤岛”现象。即便信息收集得以顺利展开，但在“金字塔”式的权力等级架构下，案件派遣仍可能因受制于政府部门之间的级别关系而难以完成。例如，有的地方数字化城市管理中心是科级部门，其能够将案件成功派给处级部门并获得妥善处理的几率并不高。案件处理遇到困境时需要城管部门有效发挥调度协调轴线功能，但 “信息孤岛”的存在使得统一协调机制成了无源之水、无本之木，而等级体制的格局无疑进一步弱化了协调的实效性。最终，案件处理与调度协调只能由更高级别的政府官员以行政命令的方式推进。

（二）专业分工中的权责不清

“数字化城市管理”的有效推进，需要以部门之间的专业分工为基础，这也是科层制产生的前提。“官僚制是分工精细化和合理化的体现，这种精细和合理使官僚制变成一部恒定的、难以摧毁的机器。”[6]在“数字化城市管理”模式下，不同部件或事件分屬不同管理部门，城市管理机构会根据各自职权分工将其分别派送。如行为人实施的破坏公园植被的行为属于园林部门的职权范围，而违法停车行为则为交通部门所管辖，违法摆摊经营行为则隶属于市政部门。不过，专业分工的困境就在于完全分类的难以实现，“尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割，进而形成纯粹的部门性事业，然而，并非所有的领域都能进行这种分割，并依靠单一社会主体负责”[7]。“数字化城市管理”模式不得不面临类型化的难题，对城市管理对象的分类意味着必然产生难以归类的行为，这些行为遂成为城市管理的“模糊地带”，如夜市中经营行为产生的噪音应由环保部门抑或由市政部门管辖就难以确定。在这些模糊地带中就会产生权责不清的问题，表现为管理部门权力边界、责任主体的不明确，权限交叉与管理真空并存。当城管部门对处于“模糊地带”的事项进行派遣或与其他部门协调时，相互推诿的现象就会出现。

（三）行政主导下的参与不足

科层制管理的特点之一就是行政部门主导管理活动，成为唯一的管理者，决策、执行、监督的整个过程体现的是政府一元化的管理意志，社会公众被排除在外。在“数字化城市管理”模式中，信息传递是封闭的，信息由政府聘用的专门人员采集，自案件受理至审核监督的流程全部由行政权包办，信息只在城市管理部门之间循环流动，城市管理部门集信息的发出者、传递者、接受者于一身。市民本应是管理主体，而现实中却异化为客体；城市管理本身仅是一种手段，应当以实现公众的自我管理为目标，然而，现实中手段却被替换为目标，为了遏制城市失序、提升管理绩效而不断强化行政力量的做法成为了城市管理的常态。“目标替换这一熟悉过程的出现，使本身仅作为手段的价值成为终极价值观。”[8]（P314）政府一元管理的弊端在于管理成本居高不下，“数字化城市管理”中心的设立，软件、硬件设施的采购都需要大量的财政资金，而且每个单元网格均需相应的管理人员。受制于财政不足与编制缺乏的现状，人员配备的数量很难满足管理的需要，于是，大量“临时工”的存在及其引发的暴力执法问题便成为了城市管理中的一大弊病。同时，管理者并未给市民提供足够的参与和利益表达渠道，其诉求无法体现在城市管理过程之中，而管理信息公开的全面性、及时性亦有待提升。由此，一方面，公众的参与权与知情权没有得到足够的尊重，他们对城市问题不太关心，往往不会主动参与管理；另一方面，城市管理因缺乏民主监督而极易为权力恣意、行政腐败提供机会，管理活动陷入“管理—混乱—再管理”的治乱循环之中。

二、“互联网+城市治理”：一种多元共治的新模式

2015年，“互联网+”理念勃兴，并在当年国务院的《政府工作报告》中作为一种产业发展升级的模式被提出；随后，“互联网+”进入公共管理、行政管理的视野，成为推动政府管理体制改革的新路径。“互联网+城市治理”通过对 “数字化城市管理”的扬弃，以融合、开放、平等之互联网为媒介实施城市管理活动，是一种管理体制的根本性变革，能够突破科层制的制度瓶颈，契合了由管理到治理理念转变的现代城市管理特征，形成了一种戈登斯密斯所谓的“行政管理序列更为扁平，行政管理的多元目标更易达成”[9]（P64）的多元共治的新模式。

“互联网+城市治理”意味着管理手段的多元化。“互联网+城市治理”是对城市管理硬件的一次全面升级，除数字化手段之外，物联网、云计算、大数据均被引入其中，尤其是移动互联网技术的接入，使其连接范围扩至最大，实现了由“数字化城市管理”中人与人之间的互联到人与物之间的互联。管理者、社会组织成员、市民均以不同形式存在于“互联网+城市治理”的各个环节中，管理对象的物理特征、空间位置、属性特质等要素均可借助“互联网+”以影像化的方式存储和处理。如此，管理决策的作出、任务的分配处置、行政执法的展开、绩效的监督考核等各个管理环节都契合了高效、精准、低成本的现代管理原则。管理者可以充分利用“互联网+”的技术优势，提高信息收集、分类、加工、处理能力，形成城市管理信息平台。同时，“互联网+城市治理”亦成为打破部门化管理思维的有效方式。多种信息技术的运用，使得各部门的管理流程、办公方式不断升级、优化，突破了部门区隔的连接平台，在不同管理部门之间架构起必要的沟通渠道，形成常态化、智能化、便捷化的协同机制，在分工负责的基础上，实现了管理时空的整体覆盖、管理资源的有效整合、管理行为的协调统一。

“互联网+城市治理”意味着管理主体的多元化。高综合性是城市管理区别于企业管理、社会组织管理等其他类型管理形式的显著特点。“数字化城市管理”职权交叉、范围不清、沟通不畅等诸多问题的症结在于科层制下管理活动仅仅依靠城管部门的孤军奋战，而非多元主体的共同治理。而在“互联网+城市治理”模式下，虽然政府设有专门的城市管理机构专司城市管理工作，但管理信息会通过多个部门进行互联共享。另外，“互联网+城市治理”模式最大程度地消弭了职能分工带来的沟通与整合难题，能够突破部门管理壁垒，构筑起顺畅的联动协调机制，推动管理方式由“一维单网”向“多维互联”、管理体制由“部门一元”向“跨部门多元”的转变。

基于民主政府、服务型政府的现代政治理念，政府公权力的目的在于保障与促进公民权利的实现，城市管理的初衷亦在于城市中“人”的发展与进步，其文化形态应具有人本主义的价值意涵。城市管理事项涉及市民的多种权利与自由，这就决定了市民必须享有参与城市管理的权利及渠道。“在这样一个时代里，如果没有公民的积极参与，政府很难使其行为合法化。”[10]（P59）而且，城市人口规模与流动性的双重增加及人员结构的复杂化，使得个体问题极可能波及更大的群体而成为公共问题，城市管理需要面对不同主体多样化的利益诉求。“城市多元主体的协同治理是城市治理的必然趋势，也是城市治理发展的必然规律。”[11]“互联网+城市治理”追求公共服务的多元供给，行政机关、市场主体、社会部门、市民个人均可成为“线上”及“线下”的管理者，多元主体能够形成竞争关系，市民也因此享有更多的选择。多元主体的参与是“互联网+城市治理”区别于“数字化城市管理”的根本特征，其贯穿了以社会方式化解社会问题的治理理念，通过多重平台的构建，市民及社会组织在城市管理立法、城市行政执法及城市管理监督方面可以获得更为有效的参与途径。

需要强调的是，在“数字化城市管理”中，摊贩经营者、城市流浪者、个体工商户等主体是作为管理客体而存在的，其行为以事件之形式形成数字信息传送至管理部门，管理部门据此作出行政决策，进行行政许可，并对其中的违法行为进行处罚，管理活动即是纯粹的命令-服从活动，表现为一种“权力”关系。而在“互聯网+城市治理”模式下，管理对象则是集主体与客体于一身，其在受到行政行为规制与行政命令约束的同时，也会以主体身份参与城市管理活动。正如西尔登教授所言：“行政权的单方性并不妨碍公民参与行政决定，相反，在现代法治国家，行政机关必须给予权利和利益受影响的公民参与的机会。”[12]（P163）“互联网+城市治理”型构了管理者与管理对象之间对话与协商的平台，基于信任而沟通，进而取得共识。一方面，政府的管理行为表征了双方的共同意志，管理规范的合法性与权威性即会得到保证，管理对象遵循的是“经过同意的法律”，因此，管理立法能够取得实效，行政执法的障碍必然大大减少；另一方面，管理对象的参与权、知情权、监督权得以保障，其对城市管理行为的认同感得以强化，城市管理也会成为一种基于“权利”意识的主动性的自我管理，城市管理的目标、政策、措施亦会向善治之方向发展。

三、 “互联网+城市治理”模式的实现平台

（一）建立“扁平式”的跨部门协作平台

当下的城市管理已然是一种涉及多个部门的“大城管”，负有管理权的政府部门之间需要架构起必要的沟通机制，形成一定的操作规范，在分工负责的基础上，实现管理资源的有效整合和管理行为的协调统一。同时，各个管理部门内部也需要构筑高效的联动协调机制，从决策、执行到监督的整个过程应减少环节、突破障碍从而达成行动一致、整体联动、快速反应的良好效果。“数字化城市管理”的案件处置基本上是城管部门的内部运作流程，案件派遣虽与其他部门发生联系，但也仅仅是单向的过程。在互联网时代，“传统的金字塔、条块分割的层级型结构被扁平化、网络结构模式所取代”[13]，“互联网+城市治理”模式的建构需要在数字化手段基础上，利用互联网的信息传输优势，形成“扁平式”的跨部门协作平台。

首先，建立决策网络联动平台。城市管理决策内容广，涉及部门多，往往需要统筹行政管理资源和社会资源，以解决跨不同行业和部门职能界限的问题，因而，应当融通城市管理部门与其“上游”部门（住房建设、土地规划、食品药品监督等部门）及“下游”部门（城市管网、卫生、环境等部门）之间的内部网络，建立跨部门的网络决策平台。相关部门在进行行政决策时，若决策事项涉及其他部门职权范围，就需要通过网络会议、视频会议等方式进行协商与沟通，统一参与城市管理各部门的思想和认识，以保障决策的科学性與合理性。其次，建立网络信息共享平台，破除“信息孤岛”困境。共享平台应与同一行政级别的横向部门以及跨行政级别的纵向部门之间同时展开，此平台包括信息收集、信息整合、信息处理、信息监控四个子平台，原“数字化城市管理”中案件处置程序内嵌于各个平台之中。不同机关（而非仅是城管部门）分别在各自辖区内收集信息，在有效性检测基础上，根据职能划分进行数据对比、归类、整合之后，通过网络互相派送至相应部门。并且，互联网也应成为城管信息的常态化监控手段，利用摄像头、传感器、移动终端等方式对城市环境、市容市貌、基础设施实施全方位、实时性的监测。最后，建立执法网络协同平台。执法是管理的必然延伸，执法网络协同平台的建设旨在改变执法力量分散、相互推诿、重复执法的问题。执法对象的行为往往属于多个部门的职权范围，而执法活动也是一个前后相继的整体流程，前一环节的执法效果势必会对后一环节带来影响。“城管执法部门要与专业职能部门相互协调配合，形成管理合力，通过协同治理才能从根本上预防和解决城市管理问题。”[14]故此，专门的城市管理执法部门应与其他相关执法部门建立网上执法衔接和反馈制度，“前端”执法部门在就食品药品、建筑工程、车辆通行等事项实施行政许可，对违法行为进行行政处罚时，应及时通过互联渠道告知城管执法机关，以便后续管理，避免“一事多罚”。同时，“后端”执法部门也应对发现的“前端”执法问题进行及时反馈，进而降低因执法欠缺整体考量造成的非必要管理成本。另外，藉由移动互联，城管执法部门可对违法占道、摆摊等即时性行为进行适时处理，对执法“模糊地带”或需要采取联合执法的事项，可通过互联网会议的形式，各部门共同决策、相互配合，进行统一的执法行动。

（二）形成职权分工基础上的综合管理平台

“数字化城市管理”依托城市管理相关部门的职权划分，虽存在分工不清、权限模糊的弊端，但现代公共管理均是藉由部门化的管理而展开的，“互联网+城市治理”模式亦是如此。不过，该模式强调“在细分城市管理职能基础上的‘综合’协调功能和‘大城管’视角”[15]，其职权划分是“根据使命而不是根据分管范围进行组织”的[16]（P90）。在契合行政管理公益性目标的前提下，城市管理职权要综合考虑管理部门的法律定位、机关级别、人员数量以及被管理者的主体类型、空间分布、行为特点等进行划分。具体而言，可依据以下标准：一是职权的法定性。若法律明确规定由某一机关专门行使某项职权，则其他机关不得行使，如环保部门对水污染行为的管理权，交通部门对违章停车行为的管理权等。二是事项的专业性。不同城市管理部门的职权是基于专业性的差异而划分，这些专业性的事项属于该部门的核心业务范围，是该部门得以存在的前提。如销售的食品是否符合法定质量标准的事项即构成了食品药品部门的专业性事项，不能由其他部门行使管理权。三是管理的有效性。在依据前两项标准职权分工仍然难以明确，尤其是随着城市化进程新出现的管理事项或存在管理的模糊地带之时，应当综合考量管理部门的财政状况、人员配备、体制特点，将事项赋予能以最低成本取得最高管理绩效的部门。

另外，在城市人口多元化、城市环境复杂化的当下，突发性的公共事件不断出现，城市管理者需要面对的不仅仅是流动摊贩之类的常态性管理问题，而且包括流行病、台风、火灾等突发性问题，此类问题需要城市管理者具备非常强的应急处理能力。而各自为政的部门化管理存在整合能力不足的问题，当突发性事件出现时，临时成立工作小组是较为常见的处理形式，缺少快速反应与专业处理能力，持续、常效、透明的处理机制尚付阙如。城市管理部门单兵作战的方式使得发生于一点的问题迅速蔓延，由点及面，最终造成巨大的损失。因此，现代化的城市管理模式需要借助互联网的技术优势，实现城市管理的综合化。可以以城管部门行政级别为基点，建立省、市、区（县）三级网络综合管理平台，整合公安、卫生、环境、交通等城市管理相关各部门力量，在信息共享、人员调配、部门决策等方面进行综合管理。在与城市管理密切相关、与群众生产生活密切相关、多头执法扰民问题突出以及执法频率高、专业技术要求适宜的领域，或者应对重大突发公共事件时开展综合执法。

（三）构筑多元化的社会参与平台

“城市的建设必须以人或人力资本为出发点，而不是盲目相信信息技术本身能够自动解决问题和推动地方发展。”[17]城市管理模式革新的根本要义在于激发社会力量参与公共事务的积极性，使得城市管理不再是少数官僚或知识精英的垄断性事务。“互联网+城市治理”模式可以为社会力量参与城市管理提供契机，使得城市管理活动突破时空界限，不再受制于职业、收入、社会地位的差异，企业、社会组织与个人均可以通过网络进行平等沟通与协商。“在这种情势下，人们有平等对话的机会，认可每个派别平等地参加对话的正当性，存在互相谅解的可能性。”[18]（P199-200）藉由互联网平台，以个人利益为出发的表达偏好通过平等、互动式的沟通会变得更为理性，城市管理的“公共意志”得以形成。在互联网时代，城市管理“其权力向度是多元的相互的，而不是单一的和自上而下的” [19] ，“互联网+城市治理”可以创造主体更为广泛、方式更为灵活、成本更为低廉、效果更为显著的社会参与方式。

其一，构筑城市管理信息网络公开平台。目前，城市管理社会参与度不够、效果欠佳的原因之一在于公众获取信息的成本较高，管理者与参与者之间存在信息“鸿沟”，因此，管理者应主动公开信息，改善信息不对称的状况。当前城市管理信息公开制度虽在不断完善，但与《信息公开条例》的要求及社会期许之间仍存在差距。在互联网时代，城市管理信息公开的方式应力求突破传统的政府网站、纸质媒体的形式，充分利用移动互联网、社交工具，开拓多样化的信息公开方式，坚持信息公开的及时性、完整性、可获得性。更为重要的是，信息公开的内容应充分、真实、有效：一是要涉及城市管理法律、法规、政策文件，管理部门的范围、职权、责任等一般性内容；二是要涉及具体的城市管理个案情况，行政执法的依据、执法过程、执法结果、救济渠道等信息。其二，构筑管理决策网络民主协商平台。协商民主具有的平等性、参与性使其克服了传统直接民主、议会民主的诸多弊端而为现代民主政治理论所推崇。“如果将协商民主与网络技术相结合，发展出一种新型民主形态——网络协商民主，则可能真正实现没有官民之别，没有贵贱之分，赋予所有参与者平等的身份。”[20]“互联网+城市治理”模式下，城市管理的目的在于满足人们对于城市生活的物质与精神需要，因而，应突出市民在城市管理中的主体地位，行政机关应允许及鼓励公民参与城市管理决策。在城市管理立法的过程中，应邀请公民在重要议题上参与网络民主协商；在管理政策制定的过程中，应建立利益相关者意见收集的网络渠道，设置不同地域的城市管理网上社区，积极引导当地居民就城市管理政策展开讨论。在事关重要公共利益的决策中实施网络听证制度，以便更好地反映民意。其三，构筑城市管理執法过程网络监督平台。城市管理法治化在很大程度上体现为执法部门依法执法的水平，所以，加强对城管执法的监督，防止暴力执法的发生，是城管法治化的题中应有之意。城市管理部门可基于互联网特别是移动互联网建立执法监督平台，开展自我监督与社会监督。在执法过程中，通过执法实时记录与传输系统，管理部门可对执法过程进行全程监督。同时，在城市管理部门网站、移动客户端、社交软件的公共号等处设置专门的投诉与建议平台，接受市民的举报与建议。管理部门应对收集到的监督信息及时处理、反馈，依法追究相关执法人员责任，并向社会公开处理结果。此外，建立基于“互联网+城市治理”的执法考评机制，在公开考评标准与具体指标内容的基础上，设置线上专家考评、网络市民考评两个模块，使之与机关内部考评相结合，从而形成监督合力，倒逼城管人员依法管理、公正执法。

四、结语

城市，首先是一个地理空间的概念，在本质上，城市空间是由一定质和量的物质构成的哲学范畴。在现象上，城市空间则兼有基础意义与衍生意义，前者表现为地表、地上、地下的城市公共基础服务系统所形成的物理范畴，后者则表现为市民在基础服务系统中聚集并进行经济、政治、文化及社会活动而形成的功能范畴，城市空间“既是社会的产品，又是社会生产关系再生产的场所” [21]。城市管理是一项高度综合性、协同性、参与性的系统工程，这就需要基于相异地域、业务、层级的部门化管理，但同时城市管理应避免成为每个部门都执著于自己利益的“原子主义”管理方式 [22]（P110），各个管理部门之间必须保持足够的信息沟通与有效的资源整合。然而，现行的“数字化城市管理”代表了一种行政权一元的科层制管理模式，显然难以契合现代城市治理的理念。故此，城市管理者应当将“万物互联”的思维嵌入管理活动中，构筑“互联网+城市治理”平台，打破政府部门完全垄断管理职权、管理资源、管理方式的局面，形成部门协同、综合管理、共同参与的现代城市管理格局。

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责任编辑 刘绛华

作者：郭大林

公共利益现代公共管理论文 篇2：

论中国现代管理理论的基本问题

摘要：中国现代管理理论是研究并阐释辛亥革命以来关于现代化建设的管理理念、思想、理论与学说及其产生、发展、完善的条件、特点与规律性的科学，是对中国追求与实现现代化进程中管理实践、管理理论的客观归纳、概括与总结。深刻理解与把握中国现代管理理论研究的基本问题，对于认识和深化中国现代管理理论的基本诉求和实质内容有着重要的理论意义。

关键词：中国现代管理理论；基本问题；理论上限；民生与发展；科学发展观；辛亥革命；和谐管理

中国现代管理理论所阐释的基本问题是运用马克思主义基本原理，从中国具体实际出发，分析与研究现代化建设过程中一系列管理方面的重要问题，主要从中国现代管理理论的学科内涵及实际应用两个方面说明中国现代管理理论的发端、要点、特点、创新及在现代化建设过程中凸显出的重要意义。

一、中国现代管理理论的性质与构成

中国现代管理理论是研究并阐释1911年辛亥革命以来关于现代化建设中的管理理念、思想、理论与学说及其产生、发展、完善的条件、特点、过程与规律性的科学，是对中国追求与实现现代化进程中管理实践、管理理论的客观归纳、概括与总结。中国现代管理理论的内涵，是对中华民族实现伟大复兴过程中的管理思想、管理模式、管理方法等方面进行的科学梳理、概括与说明。

认识与把握中国现代管理理论的学科性质与思想来源，是更好地认识与理解中国现代管理理论的重要方面。中国现代管理理论的学科性质，既取决于近现代中国的基本国情，又与相互关联的以下主要方面密切相关：其一，中国传统管理思想的现代化。中国传统管理思想是特定经济条件下社会生产关系的反映，同时也是社会生产发展的管理规律的结晶。中国现代管理理论是继承、批判、扬弃、创新中国传统管理思想的结果，是与中国实现现代化过程中的管理实际、管理活动相结合形成的全新管理理论。其二，中国现代化建设过程中管理经验和管理理论的系统化。中国特定国情条件下实现现代化的生动经验、教训与理念、思想的概括与总结，包括方方面面的创新与建树的系统化，自然就形成了中国风格、中国气派、中国特色、中国精神的中国现代管理理论。其三，西方管理理论的中国化。随着世界各国的交流与合作，西方管理理论对中国必然产生影响，也必然与中国具体的管理实践相结合。近几十年来，充分借鉴西方管理理论的中国经济迅速发展，从开始的学习、模仿到现在的持续创新、完善，中国自己的管理理论伴随着市场经济的逐渐成熟不断发展，构建了中国自己的现代管理理论。其四，现代国学的管理理论部分。应当说，国学也有古代、近代、现代之分。现代国学应当比国学的古代、近代部分更丰富、更广泛、更深刻，中国土生土长的、嫁接落果的政治、经济、社会、文化、军事等方面的学问，只要是与中国的现代化建设相向而行，就都是现代国学的组成部分。中国现代管理理论也概莫能外。

中国现代管理理论的基本内容依其目的、性质、特点的不同，大致可分为：（1）新民主主义及新中国现代化进程中的管理理念、理论、思想、学说。这是中国现代管理理论的主干部分，是马克思列宁主义普遍真理和中国实际相结合的产物，是中国特色社会主义的管理理论，具体表现为毛泽东思想、邓小平理论以及十六大以来关于科学发展观、和谐社会论、治国新方略等方面的管理思想、理论、学说；（2）辛亥革命前后至1949年新中国建立前中国资本主义发展过程中的管理思想、理论、学说；（3）我国非社会主义制度下的管理思想、理论、学说，包括香港、澳门以及1949年后中国国民党治下台湾的管理思想、理论、学说。从主体看，中国现代管理理论蕴含着中华民族百多年来的“中国梦”，既是伟大中国精神与中国道路在现代管理理论方面的理论体现，也是中国人民实现现代化的伟大理论自信。

二、中国现代管理理论的特征

中国现代管理理论在自身的发展过程中形成了一系列重要特征，这些特征一方面与其形成与发展过程中的国情基础相关，另一方面也与现代管理理论的内涵与逻辑要求相关，实际是其中国风格、中国气派、中国特色与中国精神的学术体现。

（一）一般性与特殊性的统一

管理具有两重性——自然属性与社会属性。一方面，管理普遍存在于一切社会协作生产和社会公共生活的过程中，具有自身的一般规律，这使得管理活动和方法具有可学习和借鉴性。另一方面，作为具体的社会活动，管理是在特定的生产方式与生产关系中进行的，必然体现出相应社会形态与社会系统的特征与趋势，从而既使得管理具有特定的社会历史性质，又使得具体的管理活动和方法具有相应的时代或国别的特殊性，是一般性与特殊性的统一。

中国现代管理理论主张积极借鉴管理学、经济学、社会学乃至政治学等多学科的先进成果，但中国现代管理理论的发展，决不能脱离中国的特殊国情与具体的管理实践。由于目前中国现代管理理论的研究是在一个较短的时期和一个不大的范围里展开的，缺乏充分的基础理论积累，容易出现纯技术化的“管理主义”倾向，即仅仅把中国现代管理理论单纯看作是管理学，而切断它与经济学、社会学、政治学等基础理论学科的内在联系。同时，也不能把中国现代管理理论等同于管理学，尤其不能等同于西方现代管理理论。中国现代管理理论应该是价值理性与工具理性的统一体，不仅要解决“如何做”的问题，也要解决“为谁做”的问题；不仅要回答在实践中出现的各种管理事务和社会问题如何解决的“怎么做”问题，同时更要回答“为何做”和“做什么”的“公共”问题。

（二）综合性与专门性的统一

中国现代管理理论是在中国现代经济理论、现代管理学、企业管理学、组织行为学、公共管理学、行政管理学等学科基础上，借鉴管理学、政治经济学、市场经济学等学科体系与基本概念，同时选择运用经济学、政治学、社会学、法学、财政学、工商管理学、非营利组织管理学等其他学科知识与方法而形成的一门新学科，具有明显的交叉性、渗透性与综合性特点。同时，中国现代管理理论在形成过程中，明确并规范学科的研究对象、任务与方法，拥有相对独立、相对稳定的研究领域，在借鉴、嫁接与改造其他学科概念、理论、方法的基础上，逐步形成自己的逻辑结构、学科体系、理论主线、概念链条、核心范畴、基本诉求与研究方法，初步并基本形成了自己独立的学科内涵与理论体系。可以说，中国现代管理理论既是一门综合性很强的应用学科，也是一门专门性很强的理论学科，其综合性与专门性统一于具体的管理行为与管理活动的过程中。

（三）宏观性与微观性的统一

中国现代管理理论不仅包括微观领域（如企业与家庭）等各类组织的管理，也包括国家层面的宏观管理以及地区、行业等中观管理。中国现代管理理论与国家的宏观政策、法律制度、社会文化管理等方面存在着紧密的联系，国家的制度设计、国家职能、治理模式等直接影响其内涵与特征。从中国管理思想史看，更为注重和关切宏观管理，是中国传统管理思想同时也是中国现代管理理论不同于西方管理理论的重要特征。在微观管理层面，其更多地强调管理的环境与技术因素（当然，组织机构与组织文化会对管理的风格、模式和方式等产生重要影响）。中国现代管理理论作为一般管理理论的国别系统，当然也具备一般管理理论的基本特征。一般管理理论的基本职能，如计划、组织、领导、控制等程式与活动，也是中国现代管理理论研究对象。因为管理具有二重性，因此，某些管理模式、方式、方法、技术乃至理念可以超越社会制度的不同而具有普遍性。

（四）理论性与应用性的统一

中国现代管理理论从总体上看属于综合性的应用学科，紧密联系实际、以现实应用为学科取向是其重要特点。它以现实的政治制度设计、经济社会发展以及方方面面的管理作为研究内容，客观总结我国现代化建设与改革开放过程中管理的经验与教训，努力为经济、政治、文化、社会、生态文明建设与发展服务，是其最重要的学科目的。同时，中国现代管理理论在从实践中来、为现代化建设服务的过程中，积极借鉴各国管理的实践与理论成果，并借力于相关知识与方法，不断概括、总结、提炼中国现代管理的内在规律性并通过理论化的形态加以阐释与体现，形成独立而有特色的系统化的理论体系。理论性与应用性的统一使得中国现代管理理论不断发展、丰富、创新与完善自身，从而获得可持续发展的生命力。

（五）规范性与实证性的统一

中国现代管理理论作为以实际应用为主要学科取向的学科，突出强调经验科学的证实、预测、客观、权变等特征，在研究过程中通过对经验事实归纳与分析，提出假设或有待验证命题、理论，由客观事实证实或证伪相关假设、命题、理论；在客观描述与归纳分析的基础上，阐释相关现象及其本质，并运用经过证实的理论与分析模型对现象的发展变化进行预测，要求通过实证性研究回答公共事业管理“是什么”“为什么”的问题，因而是实证性的科学。与此同时，中国现代管理理论作为与广大人民群众、现代化事业、公共利益密切相关的理论行为与活动，必然涉及顶层设计、模式选择、价值判断、行为约束等一系列问题，因此中国现代管理理论还要解决“应当如何”的规范性问题，把价值分析、价值判断作为研究的重要特征。可见，中国现代管理理论的规范性与实证性是一个硬币的两面，不能偏颇任一面，尤其要充分体现其中国风格、中国特色、中国道路与中国精神。

三、关于中国现代管理理论的基本问题

中国现代管理理论的学科体系是由一系列基本问题组成的。对于这些基本问题客观、科学的阐释是体现中国现代管理理论研究任务的重要方面。

（一）中国现代管理理论的研究领域

任何学科都有自己特定的学科对象和研究领域。所谓新学科，首先是现有学科目录里尚不存在。管理学有许多分支学科，比如西方管理学、现代管理学、工业管理学、农业管理学、企业管理学、市场管理学、管理经济学、管理行为学等，但还没有用“中国现代管理”命名的；其次是要具备学科成立的基本条件。第一，要有独立的研究对象。严格地说，中国现代管理理论是研究并阐释1911年辛亥革命以来关于现代化建设过程中的管理理念、理论、学说及其产生、发展与完善的条件、特点及其规律性的科学，其研究领域主要包括中国传统管理思想现代化、中国现代化建设过程中管理经验与理论系统化、西方管理理论中国化以及现代国学管理理论的基本内容、过程条件、特征趋势等。第二，要有确定的研究任务。中国现代管理理论是对中国现代管理的一系列实践活动以及经验与思想进行概括与总结，从而认识规律、提高绩效、促进发展、服务社会。具体地说，一是探索和把握现代管理科学内在的规律性，推进管理理论的中国化。二是提高管理绩效，实现经济社会科学发展的基本要求。三是服务于中国特色市场经济建设，促进民生与发展。四是提升社会管理水平与质量，构建和谐社会。第三，要有相应的研究方法。中国现代管理理论的研究方法可以有多种，一是唯物辩证法，这是中国现代管理理论研究总的认识论和方法论。二是过程法，即把研究的问题放置或回归到本来的历史环境中，既不要超前，也不要拖后，客观公允，实事求是。三是抽象法，就是由表及里、由此及彼、去伪存真、去粗取精，透过现象看本质的方法，关键是透过客观事物的表象而认识其内在联系以形成概念。四是系统法，就是要把研究的问题作为一个整体与系统对各要素进行综合分析，既不局限也不割裂，有头有尾，有原因有结果。五是对比法，认真分析、对照研究对象各方面、层面、环节及条件、因素、过程、特点的同异关系，通过综合比较得出事物的内在联系与区别，从而把握事物的本质。除此之外，还有评论法、案例法、文献法、图表模型法等。

（二）中国现代管理理论的研究上限

所谓研究上限，即中国现代管理理论的发端，也就是和中国近代管理思想的分水岭。把辛亥革命作为中国现代管理理论的上限，是客观与必要的。

第一，中国近代是中国现代管理理论的酝酿时期。从1840年第一次鸦片战争到1911年辛亥革命，这一阶段中国的初始资产阶级开始重视西方技术对中国社会进步的影响，提出“师夷长技以制夷”，但封建专制基础上“有限制的现代化”不可能把中国引上富民强国之路。就管理思想而言，此时虽然管理开始向现代转变，但现代意义的管理理论体系尚有待建立。

第二，辛亥革命开启了新的思想文化闸门。辛亥革命虽然没有把中国带入实现现代化的坦途，也没有让中国从此实现真正的共和，但辛亥革命却是一个伟大新时代的开始，并从此开辟了一个思想与文化的历史新时期。新理念、新认识、新思想、新文化从此发端，中国现代管理理论亦然。

第三，从辛亥革命的历史意义与其历史地位看，虽然从1840年鸦片战争到新中国成立前，这一时期中国的社会性质和革命性质并未因倡导“民主”与“科学”的五四运动为标志的旧民主主义革命和新民主主义革命两个阶段的划分而发生根本性的改变，但是，辛亥革命前后主体管理思想的性质、特点以及基本内容却发生了根本性的变化，前者的主要特征是封建性的，而后者则具有明显的反封建性，这就为划分管理思想的不同阶段提供了实质性的依据。

第四，从辛亥革命对实现现代化的作用看，这次“推翻帝制、建立共和”的资产阶级民主革命具有伟大的划时代意义，是中华民族伟大复兴的必由之路。辛亥革命的发生，有着深刻的社会历史背景，它是近代以来中国社会矛盾激化和人民顽强斗争的必然结果，对推动和促进中国现代化有着巨大的历史作用。没有帝制的结束，就没有共和的开始；没有共和的开始，就没有现代意义的民族解放和国家独立，从而也就没有富民强国的社会与政治基础。也就是说，中国实现现代化的真正开端应该始于辛亥革命，中国现代管理理论的发端当然也就始于辛亥革命。

综上，把辛亥革命视为中国现代管理理论的上限是客观的，符合其学科性质与历史事实。

（三）中国现代管理理论的传统渊源

历史从来都是不间断的，文化的继承和创新是民族之魂。中华民族泱泱五千年的文明史，铸就了中华文化的博大精深。正因如此，中国传统管理思想也在其长期的演进过程中形成了极其丰富的内容。早在春秋战国时期，《管子》一书便提出“民富”和“国富”一致的思想，强调并关注“民本”，认为管理要“与时变”，即根据情况的变化而变化；以孔子为代表的儒家认为管理的本质是行“中庸之道”“为政以德”“道之以德，齐之以礼”，认为管理应以道德为引导，借助相应礼节规范人们的行为；以墨翟为代表的墨家认为管理的本质是“兼相爱，交相利”“兴天下之利，除天下之害”，认为“天下兼相爱则治，交相恶则乱”，认为管理就是一种博爱，是为人谋利的行为；道家则认为，“道法自然，无为而治”，强调管理的本质是遵守自然之规，运用自然之道达到某种目的的行为；法家主张“治民无常，唯法为治”，推崇管理是以“法”治民，并且强调“法”本身是发展变化的；兵家倡导“令之以文，齐之以武”，要求“修道而保法”“令民与上同享”，从而实现上下齐心、国家太平，攻无不克、战无不胜。中国古代管理思想的基本精神是讲求修身、齐家、治国、平天下；天时、地利、人和是强调管理的基本条件；知人善任、德才兼备，事在四方、要在中央，实事求是则是途径和方法；富民强国是目的和归宿，等等。无论从理论还是从实际看，中国传统管理思想对中国现代管理理论的影响都是不可无视的。纵观中国现代管理理论的基本内容，其实就是在中国传统管理思想的基础上丰富、创新、发展而来，是中国传统管理思想的继承与弘扬。

（四）中国现代管理理论的基本诉求

一般而言，学科的基本诉求包括两个方面：理论诉求与实践诉求。中国现代管理理论的基本诉求从理论方面考虑，就是其学科目的与研究任务；从实践方面考虑，就是实现组织与社会的和谐，达成和谐管理。

所谓和谐管理，是指组织与社会运用有效、合理、科学的方法和规则，正确处理人与自然、人与社会、人与人、人与自己等方面的关系，达到默契、舒畅状态的活动与过程，进入没有管理的管理。和谐管理除了要处理好人与自然的关系、与社会的关系、人与人的关系之外，还要处理好人与自己的关系，即把自己的心态调整平和，通过“无为”实现“中庸”，这是自我管理的重要内容。“中庸”是和谐管理在自我管理过程中的体现形式。在追求和谐的过程中，不但要追求人与自然的和谐、人与社会的和谐、人与人的和谐，还要追求自己行为与自己心态的和谐。可见，和谐管理是各种管理的最佳状态，也是中国现代管理理论新学科的基本诉求——构建和谐社会不能没有科学管理，科学管理是构建和谐社会的前提与基础。和谐要管理，管理为和谐。

（五）中国现代管理理论的核心范畴

所谓核心范畴，是指既能客观反映某一理论体系概念链条的本质内容，又能科学体现该理论体系的实现过程、特征及其趋势的基本理论概括。

我国现代化建设之所以道路坎坷、屡遭挫折，其重要原因之一就是管理方面在很大程度上是不科学的，甚至是封建性的，不适合当今经济社会的发展。一方面，究竟什么样的管理才适合中国的国情，需要实践的检验，实际上是一个科学化的过程。另一方面，从中国现代管理理论自身的发展考虑，包括范畴的选择，范畴链条的建立，理论板块之间的相互关系，以及中国现代管理理论在现代化建设过程中的作用及意义，也有一个科学化的过程。毋庸置疑，管理的职能层面如计划、组织、领导、控制都必须科学化，不科学不可以，它既是手段，也是过程；管理的传导层面如战略与决策、配置与协调，既是科学化的实施过程，也是科学化的实现过程，让科学化统辖管理，让科学化控制管理，让科学化实现管理，说到底就是让科学化落地；管理的实践层面如资源管理、流程管理、风险管理、文化管理、绩效管理、创新管理等一系列实质性的管理过程，都必须科学化。需要强调的是，从中国现代管理理论发展和创新考虑，包括理论发展的内在逻辑，也是要求并不断实现科学化的。可见，管理理论的一系列范畴需要科学，管理过程需要科学，管理理论自身的发展也需要科学，换言之，在管理理论的创建、发展、丰富、完善的过程中，制约其最基本、最重要、最关键的理念就是科学化。在实践中行为要科学，理论上范畴要科学，阐释时结构与体系要科学，包括理论的发展与创新也要科学。总之，科学化既是中国现代管理理论的要求、过程、特征与归宿，也是中国现代管理理论的体现、实现与生命。归根结底，怎样才能使得管理更适合实际，并使得中国的发展更有绩效，那就是科学化。将科学化确定为中国现代管理理论的核心范畴，实际上也是现代管理理论的核心范畴——管理绩效的转化与实现形式。当然，科学化是任何学科的必然与生命，但对于中国现代管理理论而言，却是有特殊意义的。

（六）中国现代管理理论的理论主线

贯穿于特定理论体系基本内容的研究之中，具有整体制约作用与关键意义的内在逻辑性，即为该学科逻辑内涵的理论主线。之所以研究理论主线，是为了中国现代管理理论的科学发展并更富有创新力。确认民生与发展是中国现代管理理论的理论主线，其依据在于：第一，民生与发展是新中国现代化过程的关键词，离开了中国实现现代化的这一基本特征，就离开了中国现代管理理论存在与发展的客观环境及其特殊性，也就是离开了中国的国情。第二，中华民族实现伟大复兴的核心任务和历史使命集中为一点就是民富国强。民富是民生，国强乃发展。第三，是中国现代管理理论自身在发展与完善过程中的基本要求。孙中山先生曾把中国的国情概括为：“穷”。毛泽东把中国的国情概括为：“一穷二白”。邓小平把中国国情概括为：“人口多，底子薄”。也就是说，中国近现代以来，最根本的问题就是国弱民穷，水平低、多层次、不平衡是生产力发展的基本特征。因而，尽快提升生产力，实现百姓生活富裕和国家强盛是中国特色社会主义的根本任务、核心任务。由此可以得出这样的结论，现代化、民族复兴、民富国强其实就是民生与发展问题。

从理论看，一方面，民生与发展问题贯穿于中国现代管理活动和管理实践的始终，同时也贯穿于中国现代管理理论的始终，既是中国现代管理理论的出发点，也是中国现代管理理论的归宿点。另一方面，民生与发展问题也制约着中国现代管理理论的发展、完善和创新。离开了民生与发展，就离开了中国现代化实际，就离开了中华民族伟大复兴的“中国梦”，也就是离开了已被实践证明是正确的中国道路、中国特色、中国精神、中国力量，当然也就离开了已被实践证明是正确的中国理论，从而中国现代管理理论也就成为没有现实意义、没有必要性的理论。中国现代管理理论无论如何也不能离开这条主线，离开民生与发展这个实质内容。

（七）中国现代管理理论的传导与配置

管理传导与管理配置是中国现代管理理论新确立的两个新范畴（见图1）。

传导原为科技名词，通常应用于物理学与医学。物理学的传导如热传导、电传导等，指热或电从物体的一部分传到另一部分，也可以是从一个物体传到另一个物体；医学的传导是指兴奋沿着细胞膜向周围传递的过程。传导在经济学中也有应用，如货币政策的传导、企业风险的传导等。

一般来说，从理论到实践往往有必要的系列性的中间层次或环节的传导，例如，生产力各要素的具体结合不能没有生产关系以及人的活动；规律的认识与应用离不开人们的实践活动等。从管理活动开始到最终目标实现之间应当也有一系列必要的内在功能与机制起作用，这些功能与机制就是管理的传导层次。管理实践告诉我们，现代管理的传导是一个连锁的交互过程，为了保障这一过程的顺利进行，需要一系列的中间层面与环节的功能与机制发生作用。管理的传导层次使管理活动的一系列过程得以实现有机联系及因果关系。管理传导的作用与意义，就是要阐释管理是通过何种方式与手段实现组织的预期及目标。所谓传导层次，就是从管理理论到实际应用过程中系列性、衔接性、传递与导向性的中间层次与环节，主要包括战略与决策、配置与协调两个层面。从管理理论到管理实践之间的传导层面起着承上启下的作用。管理的传导层次并非只是简单的联通理论层面与实践层面，而是在开始和目标之间形成一系列的内在环节，通过传导层次的内在作用，使得传导作用上升为传导机制，传导机制最终形成传导效应。

配置是指配备、设置，也含组合、搭配之意。不同的研究领域对配置有不同的理解。中国现代管理理论中的配置，就是组织根据资源的稀缺和人们的需求，将各种有产出能力的资源在不同使用者和不同用途之间进行分配，以获取最佳效益的活动。中国现代管理理论引入配置的必要性在于：资源的有限性、使用的有效性、结构的最优性、绩效的最大性。配置可以使用计划方式、市场方式、第三方式、混合方式等通过有效、效益、统筹等原则，对人、财、物、信息、技术、市场和权力等进行合理、有效配置，实现管理绩效与组织目标。

传导与配置引入管理的意义在于：建立传导层次，使得管理的理论链条更加丰富、合理，管理的理论体系更加完善、科学。如果没有传导层次，理论一下子就跳到实践当中，难于理解也无法科学操控；引入配置概念，使得管理职能、管理功能、管理方式、管理机制等可想见可体会、有血有肉、既实在也合理。管理如果没有配置功能，管理的职能与绩效的实现就无从谈起。传导与配置的引入使得现代管理理论和市场经济理论结合得更为密切。管理是以市场经济的运行为平台，而市场经济本身就是一种资源配置方式，因此管理学不能不讲配置，从这个角度来讲，也应当把配置引入现代管理理论。

（八）中国现代管理理论的纲领与战略

提纲挈领是理论阐释的基本要求。纲举目张才能使理论的研究与说明“眉清目秀”。中国现代管理理论的研究及其理论体系的纲领与战略与新中国现代化建设的大思路与总战略是一致的。新中国现代化建设六十多年，改革开放新时期三十多年，历史、理论与实践证明，科学发展观是新中国成立以来在社会主义现代化建设事业过程中的基本经验与教训的科学总结，是实现中华民族伟大复兴的指导思想与行动纲领，其基本内涵可概括为：以人为本，不折腾，全面、协调、可持续，即第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展观是指导发展的科学思想，也是改善民生的指导思想。只有求真务实，认识规律，勇于创新，才能得其要旨，即科学化。不仅中国现代管理理论的学科发展如此，而且中国现代管理理论的学科诉求、理论主线、核心范畴与科学发展观完全吻合。因而科学发展观是中国现代管理理论的纲领与战略。

归纳与总结辛亥革命以来中国现代管理理论的历程与内容，说明中国现代管理理论的一系列基本问题，对于现代管理理论的拓展、完善与创新，对于提升社会管理水平，构建和谐社会，对于理解科学发展观在新时期、新阶段对现代化建设的指导意义，具有积极的理论与实际作用。中国现代管理理论新学科的创建与发展将为我国改革开放和现代化建设事业提供必要的理论依据与充分的实践支持。

参考文献：

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[4]王毅武.关于中国现代经济理论的基本问题[J].河北经贸大学学报，2010，（5）.

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[6]田国强.科学理解现代经济学[J].上海财经大学学报，2011，（2）.

责任编辑、校对：李金霞

作者：皮永华　陈哲

公共利益现代公共管理论文 篇3：

服务型政府的价值及其实现

[摘要]服务型政府以公共利益作为价值定位，以公共服务作为主旨行为，以公共治理作为权力运作模式。政府如何把握公共利益，正确行使公共权力，如何更好地服务公众。满足社会公共需求，这是公共行政领域中带有根本性的难题。深化我国行政管理体制改革，建设服务型政府，关键在于合理定位和有效发挥政府的职能。政府主导的、多元立体的公共治理模式，以其政治结构、社会结构和市场结构相互支撑又相互制约的三维机制，为解决公共行政的价值异化问题，为健全和提升政府的社会管理职能和公共服务职能。打开了新思路，开辟了新路径。

[关键词]服务型政府；公共服务；公共利益；公共治理；公共行政

深化行政管理体制改革，建设服务型政府，是党的十七大作出的重要战略部署。服务型政府以公共利益作为自己的价值定位，以改善民生作为自己的时代责任。但是。如何把握公共利益，通过什么样的机制保证政府在任何情况下都不偏离公共利益。迄今为止，实际形成的公共治理模式，都无法根除政府的治理活动偏离公共利益的难题。而政府主导的、多元立体的公共治理模式，或许可以消除政府本身所出现的价值异化现象，为服务型政府真正实现其价值提供走出困境的途径。

一、服务型政府的公共服务行为

服务型政府应该具备现代的服务理念和服务能力，能够满足社会的公共需求，提供优质的公共产品与优良的公共服务。我国学者指出，公共服务型政府按照公众的意愿和偏好提供公共物品和公共服务，以回应公众和社会的需要。政府职能的此种定位，强调公共服务是按照公众的意愿进行的，追求的根本目标是公众满意。在当代，我们所要建设的服务型政府，最具实际意义和最为典型的特征就是，坚持以人为本的理念和践行为人民服务的宗旨。

西方国家学者提出的新公共服务理论，学理化地注解了服务型政府：政府的公共管理具有服务的根本性质。政府的首要任务是帮助公民明确表达、真正实现公共利益，而不是去控制社会或驾驭社会。服务型政府的服务对象是公民，以尊重公民权、服务公众为核心，以民主参与为手段。以是否实现公共利益为评价标准。因此，新公共服务理论更多地注重公民参与公共政策的制定，以及私人和社团参与政府的公共服务。这些思想，对于我们建设服务型政府，具有一定的借鉴意义。

在我国，把建设服务型政府当作国家行政管理体制改革的基本方向，决定了政府工作必须以发展社会事业和解决民生问题为重点，关注人民群众的基本需求，构建良好的公共服务体系。建设服务型政府直接涉及到政府的转型问题。可以毫不夸张地说，政府将经历一场深刻的转型变革，使其社会管理职能和公共服务职能得到强化。

实行改革开放以来，随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，我国政府的职能已经发生了重大转变。在公共治理的过程中，政府发挥出越来越合理的作用。但是。政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公众的关系，并没有完全理顺。越位、缺位、错位的现象，还相当程度地存在，并且不断地干扰公共治理走向和谐。正因为如此，建设服务型政府的任务。才被迫切地提到政府改革的日程上来。

在政府与企业、政府与市场的关系上，政府有时离开宏观经济调控，直接介入微观经济运行，有时不搞市场监管，而把自己变成市场活动的利益主体。这种情况，在某些地方的政府和政府的某些部门那里，甚至还很严重。其实，政府直接管理具体的经济活动，本身就是一种越位。更何况成为市场活动的利益主体。政府过多地卷入经济活动，为了追求自身的经济利益而不惜动用公共权力，其结果只能是扭曲市场竞争机制，侵害企业合法权益。当政府手中的权力与政府自身的经济利益结合在一起的时候，政府的行为必定偏离正确的轨道。

在政府与社会、政府与公众的关系上，政府的社会管理职能和公共服务职能，已经成为政府若干职能中的薄弱环节。传统的政府与社会高度合一的社会管理模式，导致政府试图包揽一切。于是，社会的自我管理能力也就不断地弱化、直至丧失。表面上，这是政府的社会管理职能的越位；实际上，这却是政府的社会管理职能的缺位。不仅如此，由于政府的公共服务体系和公共服务机制尚不健全，公共服务能力和公共服务水平明显地存在着地区失衡，城乡失衡的现象。因而无法满足公共产品和公共服务的公众需求。政府把主要精力放到经济活动中，它行使社会管理职能和公共服务职能的力度和效应必然受到影响，大打折扣。

更为严重的是。目前出现了这样一种苗头，就是政府的价值取向朝着强势群体化的方向发展。这主要是因为，某些地方的政府和政府的某些部门接受社会强势群体的利益介入，致使这些强势群体能够单向左右政府的行为。与此同时，某些地方的政府和政府的某些部门出台的政策，便不会很好地反映大多数人的利益要求，尤其是忽视弱势群体的话语权，致使政府行为偏离基本价值取向，结果只能带来社会利益结构的扭曲和社会利益关系的失衡。强势群体与弱势群体处于机会不对等的状态。强势群体握有更多的社会资源，可以在更广阔的空间表达自，己的利益诉求。强势群体集团化的趋势，更加重了社会强势群体通过各种非正式的渠道影响政府的力度，迫使政府更多地向他们做出不合理、不合法的利益倾斜。而弱势群体掌握的社会资源有限，组织化程度又很低，影响政府的能力也就非常有限。政府理应从维护社会公平正义出发，给弱势群体以更多的关怀。某些地方的政府和政府的某些部门更多地忙于微观事务。宏观统筹不力，本身也就扮演了不该扮演的角色，造成了职能错位和权力易位。

经济调控和市场监管上的越位同社会管理和公共服务上的缺位交织在一起，加上政府角色的错位，形成了不可低估的消极影响。因此，要建设服务型政府，必须从实际的运作机制入手，强化政府的社会管理职能和公共服务职能，实现公共服务的均等化，进而改善民生，化解社会利益矛盾，促进我国社会变得更加和谐。

建设服务型政府，能够做到有效的提供公共产品和公共服务。政府真正具备了这种主要职能，也就具备了现代发达国家政府的一个突出特征。在西方国家，政府改革的阻力主要来自权力机关。与西方国家不同。我国政府的转型落后于我国经济社会的转型，根源在于政府就是自身改革的最主要的阻力。政府不愿意把权力放还给市场，放还给社会。虽然政府具有理性经济人的一面，但也具有政治人和道德人的一面。不可否认，在我国经济体制转轨的过程中，政府曾经发挥了积极的作用。随着市场经济体制的建立和逐步完善，政府职能的转变电取得了重大进展。政府所具有的经济调控、市场监管、社会管理、公共服务的职能，得到了一定程度的张扬。当然，与全面建设小康社会的要求相比，政府自身还存在着许多问题。如果仍然像某些地方的政府和政府的某些

部门那样，继续扮演管制型政府和单一经济建设型政府的角色，弱化和缺失社会管理职能和公共服务职能，甚至异化公共权力，那就只能导致政府行为的紊乱。政府因此丧失公信力，进而失去合法性。这样的结果，就连政府自己也不愿意见到。

目前，建设服务型政府已经成为我国社会转型的必然要求，成为全面建设小康社会的突出环节，成为政府维护自身合法性的重要前提。建设服务型政府，虽然涉及政府职能问题，但解决政府职能问题，最终要取决于正确处理政府与社会的责权利的关系。这样一来，就不能不涉及到政府的价值定位。

二、服务型政府的公共利益定位

建设服务型政府，关键在于政府职能的合理定位和有效发挥。而政府职能的越位、缺位、错位，同政府没有作出正确的价值定位直接相关。西方国家学者提出的新公共管理理论，确立政府公共行政的“三E”标准，规定政府改革的价值取向为效率、效益和经济。这个理论重视的是政府的管理价值，秉承的是西方工具理性的传统。美国的一位学者直截了当地指出：“狭义的公共行政往往只重视效率和经济等管理层面的价值。”尽管如此。管理的价值毕竟不是服务型政府的核心价值。在建设服务型政府的过程中，政府准确定位核心价值，并且真正加以实现，这是从根本上解决政府缺失社会管理职能和公共服务职能的先决条件。

“新公共服务的核心原则之一。就是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。”服务型政府是以公民为中心的政府，即在公共治理体系中将公民置于最重要的位置。实现公共利益，就是服务型政府的核心价值定位；提供公共产品和公共服务，就是服务型政府的主要职能。“行政主体的价值追求反映了行政实践的目的性，行政客体的价值期望就是行政体系的总体目标”。“维护社会公共利益是行政主体的最基本的价值取向”，“是实现行政客体价值期望的基本准则”。建设服务型政府，之所以必须确立公共利益为其核心价值，正是因为政府的行政行为发生偏颇，无一不是政府的价值定位偏离了公共利益的轨道。因此，把服务型政府的价值定位在公共利益，也就找到了解决问题的关键。

以公共利益作为服务型政府的核心价值，这不仅是一个理论问题，更重要的是一个实践问题。“虽然传统公共行政学一直假定公共行政的根本目的是追求和实现公共利益，但是，传统公共行政学从整体上来讲并没有认真探讨过公共利益问题。”提出命题是一回事，真正深入研究命题又是另外一回事。传统的公共行政学把公共利益假定为公共行政的根本目的，这仅仅是提出一个命题，却没有进一步阐释这个命题。对此，我们可以从公共行政学的实证主义传统上找到原因。传统的公共行政学所进行的研究。主流是实证主义的，企图借用自然科学的逻辑来建立一门行政科学。它把事实和价值割裂开来，也就把价值排除在外而固守着价值无涉的阵地。这种状况根源于马克斯·韦伯的行政学说。后来又受到赫尔伯特·西蒙的行政学理论的影响。他们两个人都主张，把行政行为中的事实与价值剥离开来，行政学应该建立在非价值的事实的基础之上，而公共利益问题是一个地地道道的价值问题。西蒙的行政学理论没有特别关注公共利益问题，所造成的影响不仅导致工具理性在公共行政领域的扩张和价值理性的被遮蔽，而且使主流的公共行政理论忽视公共利益问题。因此，认为传统的公共行政学已经解决了公共利益的问题，似乎有些牵强。20世纪七八十年代，在西方国家兴起的新公共管理运动，用“三E”标准掩盖对于公共利益的追求。而新公共服务理论尽管把公共利益当作政府的核心价值，也不等于明确界定了公共利益，更谈不上这种肯定获得了公认。

现代政治学者一直关注公共利益问题，但到目前为止，还没有形成有关公共利益的权威性理论。理性主义、理想主义和现实主义从各自的立场出发，以自己特有的方式来解读公共利益。理性主义者坚信。存在着普遍意志。公共利益与这种普遍意志及其相联系的、反映公众意愿的普遍福利相一致。揭示这种普遍意志，政党起着催化剂的作用。由于理性主义者的哲学基础是实证主义，因此，他们一直以价值中立来标榜自己，始终没有深入研究公共利益问题。理想主义者认为，公共利益存在于自然法。体现于公共官员的良心。于是，这些精英们把有益于群众的东西当成了公共利益，主张贯彻公共利益，应该给予行政组织以更多的自由裁量权。现实主义者把公共利益看作是利益集团相互作用的结果。在实践中，公共利益“只有和某些集团的利益相似。才具有实质性的内容，并且只有提高某些特定集团的福利，才能实现公共利益。”以上3种理论都没有很好地解决公共利益问题。在理性主义那里，公共利益实际上是在价值中立的前提下被取消了。理想主义则把公共利益交给行政人员，使之取决于行政人员的价值偏好。他们应该知道，行政人员的价值偏好是复杂的，弄得不好，就会使政府的权力利益侵蚀社会的公共利益。把公共利益视为利益集团相互作用的现实主义的观点，似乎有一定的道理。然而，“利益集团并没有真正充分地反映众多公民的偏好、态度和需求。特别是那些在经济上和政治上处于弱势的群体，他们的偏好几乎得不到有效的表达。相反，有身份、有地位的群体和经济富裕的群体，则有能力出头露面，代表公众的利益。”

还可以例举国外学者的一些代表性观点，以便进一步地理解公共利益。萨缪尔·亨廷顿认为，公共利益就是公共机构的利益。不知他想过没有。公共机构是由人组成的，也会追求自身的利益。把公共利益等同于公共机构的利益。等于在一定程度上取消了公共利益。E·R·克鲁斯克认为，公共利益“是指社会或国家占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘的或专门的行业利益。公共利益构成一个政体的大多数人的共同利益”。这似乎有一定的道理，却令人费解。查尔斯·林德布洛姆认为，“公共利益”并不表示一致同意的利益，而仅表示在某些人看来对公众有利的事物。如果把公共利益界定为只是某些人看来对公众有利的事务，那么，公共利益的客观性该如何保证?所以，问题并不像人们想象的那样简单，只要把服务型政府的核心价值定位为公共利益就万事大吉了，更重要的是如何把握公共利益。

我们再来分析一下国内学者给出的定义。有的学者认为，公共利益是指特定的社会成员所共同拥有的那些利益。这个共同利益包括：国家利益、地方利益、团体利益、个人利益。有的学者认为，公共利益可以称作公众利益或者公共福利，是与私人利益或者个人利益相对应的概念。准确地说，公共利益是特定的社会群体存在和发展所必需的。该社会群体中不确定的个人都可以享有这种社会价值。也有的学者认为，公共利益是一定范围内的社会群体所享有的、赖以生存的基本条件和普遍要求。还有的学者认为，公共利益分为广义的公共利益和狭义的公共利益。广义的公共利益包括国家利益、一切正当的私人利益和公共利益。而狭义的公共利益就是

通常所说的社会公共利益，主要是指国家共同体中、除了国家利益、私人利益以外的、不特定人的正当利益。这些观点的共同之处在于，它们都把界定的着重点放在公共利益的主体方面，可有的过于宽泛，有的过于狭窄，有的又比较模糊，而且对它的内容和性质关注得不够。再有的学者则认为，“所谓公共利益就是公众利益，表现为公民个人或团体向公共权力机关提出并被认可的利益要求。就是说，不仅公共权力机关代表公共利益，而且个人或团体的利益一旦被公共权力机关认可，这些利益也会转化为公共利益。”公共利益的实现离不开公共权力机关的认可。但是，把公共权力机关的认可作为区分公共利益和非公共利益的标准，就如同查尔斯·林德布洛姆那样，等于把公共利益主观化了。不过，无论如何，学者们的研究给了我们重要的启发。

卡尔·马克思描述的公共利益，为我们正确理解公共利益提供了重要的思想依据。他指出：“随着分工的发展也产生了个人利益或单个家庭的利益与所有互相交往的人们的共同利益之间的矛盾；同时，这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中。而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。……正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益(不论是单个的还是共同的)脱离的独立形式。也就是说采取一种虚幻的共同体的形式。”在这里，他不仅承认公共利益的存在，而且明确指出公共利益的现实形态。在卡尔·马克思看来，由劳动所推动的社会分工是公共利益产生的根源。人们通过相互交往形成公共利益，公共利益同个人利益和家庭利益是普遍与特殊的关系，公共利益往往以国家这一虚幻的共同体的形式表现出来。这些思想，无疑是非常深刻的。

为了真正认识公共利益，我们从公共利益的主体、客体、核心和本质等方面，给出一个界定，以使我们更加现实地理解公共利益。公共利益是指公民以宪法规定的基本权利为核心内容，以生存和发展所必需的、通过公共产品和公共服务才能够满足的和在社会交往中产生的共同需要。在建设服务型政府的过程中。坚持以公共利益为价值取向，就为实现公共利益提供了根本前提。绝不能因为公共利益不好把握而否认公共利益。在这方面，盖伊·彼得斯提供了把握公共利益的重要方法：“在公民向政府表达需求并强化这种表达权利的时候，公共利益就会体现出来。”因此，还有一个重要前提不能忽视，那就是公民向政府表达需求的权利。这一权利必须按照公平正义的原则，在不同公民、不同公民团体中合理地分布。只有这样，才能保证体现出来的公共利益真正反映绝大多数人的共同需要。公共利益才不会沦落为某些强势群体谋取不正当利益的托词。把握公共利益的内涵固然重要，它是解决服务型政府价值定位的基础。但更重要的是，提供什么样的制度安排，才能保证政府在任何情况下都不会偏离公共利益。

三、服务型政府的公共治理模式

政府自身是否存在偏离公共利益价值定位的动因，意味着是否存在政府的权力利益侵蚀社会的公共利益的可能。如果回答是否定的，就没有必要监督政府的行为。事实上，政府执掌的公共权力本身存在着异化的可能。因而也就存在着偏离公共利益的动因。所以，必须建立一种治理模式，能够约束政府偏离公共利益的行为，保证公共利益在任何情况下都能够得到实现。这是我们探讨服务型政府的价值及其实现的意义之所在。“公共利益理论的核心是政治与公共行政如何实现公共利益。”

公共利益是如何实现的，这是现代公共治理理论最为关心的问题。不同的公共治理理论提出了不同的治理模式，作出了不同的回答。

市场治理模式认为，政府提供的服务应该符合公众的需求。公共利益是政府在降低施政成本、提高办事效率、回应市场运行的过程中实现的，是公民在市场中更自由地选择公共服务的过程中实现的。公共利益不可能完全经由市场去实现。何况，市场治理也不是在任何情况下都能够奏效的。

参与治理模式认为，公共利益可以通过公民最大限度地参与公共政策和管理决策来体现，并且设想公共决策的实现方式是让有政策影响力的公众通过对话作出。公民强化向政府表达需求的权利所体现出来的公共利益，还有赖于公民投身到公共政策的选择中加以实现。公民通过各种渠道表达利益。政府又能够认真地作出回应。这确实是实现公共利益的重要途径。问题在于，用什么来保证参与渠道的顺达通畅，用什么来保证绝大多数公民都具备有效影响公共政策的参与能力，用什么来保证政府能够及时地回应公众的利益要求。这些都是参与治理模式没有完全解决的问题。

弹性治理模式认为，政府行为的成本越低，越有利于实现公共利益，公众也会因为政府行为的不断创新而获得更多的利益。公共利益不仅需要更具弹性的单个组织来保障，而且需要超级结构来监督这些组织。不过，这种超级结构及其监督机制，至今还谈不上建立起来，更无法检验其有效性。

解制治理模式认为，公共利益可以通过更加积极的、束缚较少的政府来实现。减少规制，减轻压力。给行政人员发挥自己的创新能力开辟广阔的空间，确实可以提高政府行政的效率。但是，它无法保证公共行政人员依据自由裁量权作出的每一次选择，都能够增进公共利益。

多元治理模式认为，公共利益是利益集团相互作用的直接结果。“利益集团与立法机关、上级部门不同，他们是完全独立与政府之外的组织。这些组织代表着特定领域的公共利益。”不同利益群体的相互作用。是公共利益现实化的重要途径。可以想象，强势群体和弱是群体的相互作用会导致什么样的结果。

虽然不同的治理模式在实现公共利益的问题上都有一定的局限性，不过可以肯定的是，每一种治理模式都为实现公共利益开辟了路径。整合不同的治理模式所开辟的路径，或许能够帮助我们寻找到实现公共利益的更好的治理模式。为了使公共利益的实现从根本上走出困境，必须构建新的治理模式。具体表述这种新的治理模式就是：政府主导的、多元立体的公共治理模式。这一模式是政府主导作用、多元治理主体、三维约束机制的有机结合。

公共治理离不开政府以外的因素。但是，政府作为最具权威的公共机构，在公共治理的过程中发挥着不可替代的主导作用。因为，政府手中掌握着大量的、其他机构无法掌握的公共资源。它制定公共政策。规范公共治理，决定性地影响公共治理的结果。它最有能力协调社会利益关系、解决社会矛盾，而其他社会机构都不具备这样的职能。在新构建的公共治理模式中，政府将仍然发挥主导作用。

“多元”是指公共治理主体的多元化。“在多元主义的体制中，治理包括了有利害关系的全部利益主体：政党、立法机关及其分支机构、利益集团、中间人、组织、顾客、媒体、卖主等。”“我们生活在一个权力分享的世界里，在这个世界中，政府组织、准政府组织、非盈利组织、私人组织共同参与政策的制定和政策的执行。”公共治理主体的多元化，已经成为现代公共治理结构的重要特征。在多元治理结构中，非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等民间组织，都是公共治理的主体。公共治理不再是政府的专利。对于各种民间组织，政治学强调其成员的公民权利和公众参与的意义。社会学强调它居于政府和企业之间的中介联接地位。行政学则更关心它们同公共治理的关系。随着这些民间组织的发展壮大，它们在社会管理中的作用也日益重要。它们或者独自承担某些社会管理职能，或者与政府机构合作，共同行使某些社会管理职能。于是，治理就变成了多元主体的治理，公共利益的实现也就有了一定的保证。

“立体”是指政治、社会和市场相互支撑又相互制约所形成的三维结构及其约束机制。就是说，对于政府的制约，是由来自政治结构、社会结构和市场结构组成有机统一的三维约束加以完成的。这又依赖于三维制度安排，即政治制度安排、公民社会制度安排和市场制度安排。通过改革，在政治体制内部建立起议会——国家立法机构、执政党——国家领导机构和政府——国家行政机构相互制约的关系。而建立社会结构的约束机制，受制于公民社会的发育。公民社会之所以能够成为监督、制约公共权力的重要力量，就因为它是具有自主能力的系统。其生成、发展和运转主要以民间方式进行，无须外部力量作出推动。而社会权利制约公共权力的实质，就是以公民社会制约政府权力。这种制约机制是单个的、分散的公民个体，经由公民社会中的各种团体、各个组织积聚成强大的力量，对公共权力的行使和运作造成压力。迫使政府足够重视公民通过团体和组织所表达的意见和诉求。至于政府部分职能的市场化，则是相应的制度设计利用市场结构制约公共权力。上述三维约束的一个关键性问题有待于我们进一步去探讨，就是政治体制、公民社会与市场机制的有机结合。

在多元立体的公共治理模式之下。政府仍然发挥主导作用，但治理主体分散了公共权力，再加上三维结构约束政府行为，就更加容易保证政府尽可能少地偏离公共利益的价值取向，就可以在公共利益的实现过程中，为社会提供优质的公共产品和优良的公共服务。

(责任编辑　周晓中)

作者：王春福