农民权益保障法律论文

2022-04-19

摘要：我国农地抵押存在多元法理基础。不仅现行物权法的内在逻辑暗含了农地抵押的法理可行性，而且从农民的社会保障法律义务、农民金融权利发展的意义，以及农地抵押的利益性质等方面来看，农地抵押也存在法理基础。农地抵押的法理正当性，还要求国家仅在公益目的范围以及农地抵押市场调节失灵的情况下才能去干预农地抵押关系。今天小编为大家精心挑选了关于《农民权益保障法律论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

农民权益保障法律论文篇1：

失地农民权益法律保障探析

摘要：失地农民的权益保障问题是关系到失地农民最切身利益的现实性问题。但在城市化进程中伴随着农村集体土地被大量征收，出现了经济补偿不合理、农民就业增收困难、生活缺乏保障等问题，影响到社会的和谐稳定。如何有效保障失地农民的合法权益？文章结合龙岩中心城市实际，分析失地农民权益受损的原因，探寻法律保障实现路径。

关键词：中心城市失地农民权益保障

随着经济社会快速发展和城市化进程的显著加快，承载着就业、养老、收益功能的农村集体土地被大量征收，失地农民现象也越发凸显。解决失地农民的现实保障问题、维护其合法权益，对构建和谐社会具有重要意义。笔者结合福建省龙岩市中心城市实际，分析城市化进程中失地农民权益法律保障相关问题，并提出相关对策建议，以期为维护失地农民合法权益和依法推进城市化进程提供有益借鉴和参考。

一、失地农民权益现状及存在的主要问题

失地农民是一个特殊的社会群体，是指“在工业化、城市化进程中，由于非农建设需要国家依法征收而完全失去或大部分失去农业用地份额的农民。”？譹？訛失地农民不仅失去土地，也失去了与之相关的诸多权益。从经验数据来看，一般每征用0.067公顷（1亩）耕地，就产生1.5个失地农民。据学者推算，目前，中国失地农民人数应在4000万—5000万之间？譺？訛。失地农民面临无田可耕、无班可上、似农非农、似城非城的尴尬，经济收入、社会保障、子女教育、住房等利益屡受侵犯。

近年来，随着龙岩中心城市建设发展步伐加快，征收土地面积明显增多，产生了大量的失地农民。据统计，2010年以来，全市征地总面积145758亩，其中耕地19167亩。而龙岩中心城市在2010年至2014年间，共征地41540.63亩（其中耕地14962.36亩，占征地面积的36%），涉及被征地农民37406人，发放征地补偿费293905.31元，平均每亩7.08万元。

在失地农民社会保障方面，中心城市按照《龙岩市人民政府关于新罗区被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见》（龙政综[2009]125号）出台了新罗区被征地农民就业培训和社会保障工作实施细则。该实施细则规定：纳入保障的对象为1987年1月1日起经政府依法征收农村集体耕地后，人均家庭现剩余面积低于上年度新罗区农业人口人均耕地面积的30%的被征地农户。年龄16-34周岁的被征地农民，重点实施就业培训保障，按照自愿原则也可以参加被征地农民老年养老保障;年满60周岁以上的被征地农民，直接纳入养老补助范围，按照自愿原则可选择一次性缴足养老保障费后享受被征地农民养老保障待遇，但不同时享受老年养老补助待遇。该政策实施以来，征收了社会保障资金5.93亿元，为2.2656万人参保，为1.108万名60岁以上被征地农民发放补助金3681.42万元，补助金标准从刚开始的每人每月50元提高到118.3元。失地农民权益尽管有一定保障，但还存在以下主要问题：

1.征地经济补偿标准偏低，农民得不到土地增值收益。土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费是国家目前对被征地农民补偿的主要内容，这些补偿标准是按土地的农业产值来计算的。由于土地的农业产值偏低，导致以农业产值来测算的补偿标准明显偏低。龙岩中心城市主城区最高的补偿标准为一类区菜地10.2万元/亩，最低为三类区旱地4.04万元/亩，各类地平均只有6.2万元/亩。而2010年至2015年上半年，龙岩中心城区的土地拍卖价格最低为49万元/亩，最高则达到1807万元/亩，均价为525.5万元/亩。可见征地补偿远远低于土地进入市场后的实际价格，也与龙岩社会经济发展水平极不相符。同时，农村土地负载着农民就业和社会保障等功能，现行国家补偿政策为考虑到这些因素，从而致使征地经济补偿标准设定不科学，数额偏低，农民未能享受土地增值收益权，造成不可预期的损失。

2.失地农民就业增收困难，生活水平下降。目前龙岩中心城市主城区实行的是自用地货币补偿政策。一次性的货币安置，虽然能减轻政府的安置压力，但对失地农民的长远生计出路缺乏足够考虑。城市郊区农民失去土地这一生产资料后，意味着丧失土地的种植功能，也就丧失了在农村的就业权利，有限的补偿费用一般只能维持几年生计，导致失地农民生活水平下降，生存压力增加。而在市场经济条件下，政府不再包办就业，失地农民要通过市场化方式实现就业。由于失地农民普遍文化程度不高、劳动技能单一、适应性差、信息不灵等原因使他们在劳动力市场中处于劣势地位，自谋职业困难，尤其年龄偏大的农民，只能从事一些技术要求不高的体力劳动或小本生意，在激烈的竞争中很难立足。

3.失地农民社会保障权益难以保障，生存风险高。土地不仅是最基本的生产资料，而且还是重要的保障机制。由于失地农民在就业增收方面的能力不足，大部分家庭还是靠为数不多的征地补偿款来维持正常生活，未到老征地补偿款就告磬了。根据目前失地农民养老保障情况，龙岩市中心城区探索建立“土地换社保”的安置机制，规定由政府补助资金70%、村集体和个人出资30%，在一定程度上解决了农民养老问题。但在实际执行中，村集体和个人出资部分不能落实，影响了被征地群众养老保障水平。目前该市中心城市失地农民养老补助金每人每月只有118.3元，生活难予保障。此外，进入城市的这些失地农民生活成本增加，其子女教育、养老和医疗保险、住房等方面也难以得到妥善解决和合理配置面临着巨大的生活难题和社会风险。

二、失地农民权益受损的原因分析

（一）相关土地法律制度不完善，失地农民的权益缺乏法律保障

1.法律法规中对关键概念界定不明确。我国《宪法》第1O条和《土地管理法》第2条都规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是，对于什么是“公共利益”？这两部法律均未对此作出具体的解释，“‘公共利益’从内涵到外延都是模糊的。”？譻？訛实践中，对“公共利益”范围怎样界定，该自由裁量权掌握在地方政府手中，随意性大，很难得到有效规制，不管是公益性用地还是经营性用地，最终都以“公共利益”之需纳入征地范围。“公共利益”的范围一旦被扩大，那么农民失地以及权益受损的风险便大大增加。

2.土地征收立法在保护失地农民权益方面存在缺陷。我国目前土地征收法律未赋予失地农民分享土地增值收益以及获得社会保障的权利，这是失地农民权益受损的制度根源。《土地管理法》第47条规定，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”，失地农民获得的“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”该法规定的补偿标准是以耕地为基准，参照耕地年产值的几何倍数确定的。测算出来的产值仅仅是土地的直接收益，而土地的间接使用价值、非生产性收益以及土地提供给农民的就业、养老等保障没有考虑。土地作为稀缺资源的价值在征地补偿上没有充分地体现出来。有限的征地补偿款根本无法满足失地农民社会保障以及可持续发展的需要。

（二）地方政府行为不当，忽视了农民土地权益

失地农民权益保障是否充分与地方政府的行为紧密相关。政府作为利益的主体，也要考虑自身的利益。因此，一些地方政府在制定决策、配置公共资源时，为了获得利益的最大化，往往忽视、侵害农民权益。目前，我国地方政府的财政收入有限，而土地出让金都归属当地政府，这就使得土地出让成为地方政府解决财政资金问题的重要途径。在城市化的征地过程中，一些地方政府过度依赖土地财政，急功近利，征地权使用不当，造成“烂征”现象严重，导致耕地大量流失，并产生了各种社会问题。政府在征地中实行了垄断市场的行为，其既是管理者又是经营者，以国家的名义和公共利益需求从农民手中征收土地，再代表“集体所有者”与开发商谈判出让土地。同时，征地的决定权、征地补偿标准以及争议裁决权都掌握在政府手中，又缺乏相应的机制去制约监督政府的征地行为。而农民作为弱势群体，根本无法在征地过程中与政府抗衡，诉求得不到合理回应，利益得不到良好保障。

（三）失地农民法治观念淡薄，法律救济渠道不畅

农民的整体文化素质不高，法律知识缺乏，法治观念淡薄，对于土地政策和自身享有的合法权益认知不足，导致他们在土地权益受到不法侵害时维权意识不强，不知道如何通过法律途径来维护自身的土地权益。在传统的小农经济思维模式影响下，农民又缺乏团体意识，不善于建立组织去维护团体利益，因而在征地过程中无法争取到积极主动的话语权，导致其自身权益受损。失地农民利益诉求和表达的制度化渠道不够通畅，司法作为最后的救济，但面对高额的诉讼成本，繁琐的诉讼程序，使得不少失地农民不得不放弃。农民走上信访道路成了权利受侵犯后维权的无奈之举。政府部门的司法救济渠道在城镇化中体现得较少，也难以改变他们被侵害的现实。因此，出现了一些失地农民采用过激的方式维护自己权益的现象，危及社会的和谐稳定。

三、探索失地农民权益法律保障的实现路径

党的十八届三中全会明确指出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”、“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这不仅是指导征地制度改革的重要原则，也为探索完善失地农民权益的制度保障指明了方向。近年来，龙岩市在失地农民权益保障方面做了积极的探索和尝试，但真正系统完善的权益保障体系尚未建立起来，也一定程度上造成“征地难、难征地”现象，影响了城市化进程。因此，建立健全失地农民权益保障长效机制，已成为当务之急。

1.完善土地相关法律制度，切实保障农民合法权益

现阶段随着城镇一体化进程的加快推进，相关土地法案的立法相对滞后，目前的土地相关法律已经不能解决日益凸显的土地纠纷问题。按照党的十八届四中全会提出的“加强重点领域立法”，“实现公民权利保障法治化”，“加强市场法律制度建设”，“制定和完善……土地管理等方面法律法规”，制订、修改土地相关法律法规已经刻不容缓。首先，要修改完善与农民切身利益相关，能及时有效地保护农民土地合法权益的法律法规，如《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等。为了保护失地农民的权益，确保耕地红线，防止违法征地行为的发生，立法时需要明晰公共利益的边界，完善公共利益的内容，有序界定公共利益的适用清单。其次，要改革农地产权制度，赋予集体所有土地同国家所有土地平等的法律地位，受同等保护。进一步健全集体土地征用制度，规范土地征用行为，细化征地程序，建立有效的征地约束机制，加大对违法违规征地行为的打击力度，从源头上解决侵占农民土地的问题，使农民正当权益得到应有保障。再次，要完善有关征地环节中较为薄弱的补偿安置、征地补偿费分配使用以及监督管理的规定，使之明确具体，易于操作。同时，根据当前出现的日新月异的土地纠纷，要在充分发挥行政复议程序的基础上建立征地补偿安置争议协调裁决机制，从法律上明确农民的合法权益，从而为农民维护正当权益提供法律依据。

2.制定科学合理的征地补偿安置标准，建立利益分享机制。土地作为人类基本的生产资料，也是珍贵稀缺的自然资源。土地价格理应按照等价交换的原则，与供求关系和市场相关联。因此，必须改革我国现行的只考虑被征土地的原有用途收益、不考虑土地的非生产性收益的“不完全补偿”的征地补偿方法，构建科学合理的补偿安置规范。应尽快完善《土地管理法》关于征地补偿标准的相关条款，遵从价值和供求关系，确立以被征土地市场价值作为征地补偿依据。同时，还应考虑土地的区位、市场供求、经济发展水平和政府宏观经济政策等因素综合确定征地补偿标准。征地补偿机制要多样化，积极探索新安置方法。根据失地农民的实际需求，结合当地的发展现状，大胆探索多元化的补偿形式，比如实物补偿、入股补偿、留物业方式补偿、换地安置补偿等，丰富失地农民的选择。由于龙岩中心城市土地紧张，换地安置较难实现，建议结合安置房建设，预留部分商业物业给被征地农民或村级组织。如农贸市场建设，准许由被征地农民或村级组织自主开发和经营，使被征地农民有长期稳定的收入。此外，政府还应建立土地利益分享机制，让广大农民参与土地增值收益的再分配，共享经济发展和城市化建设的成果。

3.健全农民社会保障体系，妥善安置广大失地农民。失地农民的社会保障是否健全关系到失地农民的切身利益和社会的和谐稳定。我国应尽快出台全国性的《社会保障法》，为失地农民的社会保障提供法律依据。为使农民享受到更好的社会保障，龙岩各级地方政府可从以下几方面着手：第一，要制定出台切合本地实际的失地农民基本养老保险。制定的方案要考虑与城镇职工基本养老保险和已经建立的农村养老保险相衔接，低门槛准入、多档次选择、不同标准享受，实现失地农民养老保险与城市居民养老保险并轨运行，统一管理。同时，采取自愿与强制相结合原则，对较早的被征地农民实行自愿参保为主，对新的被征地农民则采取应保尽保的强制办法。对于资金问题，应将征收土地的补偿费和土地流转值收益作为基本养老保险金的主要来源，采取国家、集体和个人共同承担的办法。第二，要建立失地农民最低生活保障制度。大部分失地农民生活在城市，一部分失地农民年龄偏大、缺乏劳动技能等原因使生活陷入困难。政府应该把这部分人员纳入到城市最低生活保障范围中，使其生存权得到保障。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用，确保资金及时、足额发放。第三，完善基本医疗保险。这是失地农民社会保障制度建设中的最重要也是最基本的部分。有效办法是社会统筹和个人缴纳相结合，政府出资一部分，征地补偿款中筹集一部分，失地农民所在村委会再交纳一部分，实现多元投入机制。第四，构建城乡一体化的失地农民就业机制。建立以市、县、区劳动力市场为中心，以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息，并提供择业指导。建立布局合理的培训网络，把失地农民纳入城镇再就业培训体系，政府应拿出一部分资金专门用于失地农民的转岗职业培训和定期再就业培训。鼓励失地农民自谋职业、自主创业，在工商、土地、场所等方面给予优惠政策。

4.强化法治宣传教育，畅通诉求和救济渠道。政府部门要加大农民的土地权益主体意识法治宣传教育，切实增强农民的维权意识，引导农民通过合理合法的渠道来维护自己的土地权益。为了避免社会的动荡不安，应该以制度化的形式确立失地农民利益表达机制，以便农民可以用理性的方式有序表达自己的诉求，让国家有关部门及时理解和做出有效反应。完善信访制度，畅通信访渠道，让政府及时听取被征地农民的意见和呼声，及时向信访人答复反馈。对信访人反映的问题要及时调查核实，确实存在违反有关政策法规的，要严格纠正整改;对合乎情理的诉求尽量协调解决到位。加大政策宣传，加强法律援助，逐步建立征地纠纷法律援助机制，确保失地农民在其合法权益遭到不法侵害时能够通过法律途径得到保护。

（作者单位：中共龙岩市委党校福建龙岩 364000）

（责编：吕尚）

作者：蓝艳

农民权益保障法律论文篇2：

农地抵押的法理考量

关键词：农地抵押；法理；社会保障；农民金融权利；国家干预

作者简介：左平良，中南大学法学院博士研究生，湖南理工学院政法学院教授（湖南长沙 410083）

很少有学者从法理上对农地抵押进行系统的研究，不过，梳理有关农地抵押的研究成果，仍可从中发现学者们关于农地抵押法理思考的一些思想片段。如，梁慧星等认为农地是农民生产与生活的基础条件，具有社会保障功能，因而不能抵押 [1 ] （251）；王利明等认为农地权利属于用益物权，赋予农地权利以抵押权能有利于发挥其作为一种用益物权的价值 [2 ] （377）；温世扬等认为农地抵押是一种比农地转让更为有限的处分行为，既然现行法律已经允许农地转让，根据“举重以明轻”的原则，自然应允许农地抵押 [3 ] （456）；等等。上述研究从农地权利的功能、性质，以及物权法等的逻辑体系展开，总体上属于一种物权法视角的思维。由于研究的视角较为单一，有些观点仍然值得商榷。因此，关于农地抵押的法理考量需要更为宽广的视野。

一、从现行物权法的内在逻辑看农地抵押的法理基础

1. 现行法上相关概念的发展暗含了农地抵押的法理可行性

1986年的《民法通则》第80条首次在民事基本法上提出了“土地承包经营权”这一概念，并在性质上将“土地承包经营权”作为“与财产所有权有关的财产权”看待，从而模糊地肯定了农地权利的用益物权性质。1988年的《宪法修正案》第2条和《土地管理法》第2条允许土地的使用权可以依照法律的规定转让，土地使用权的处分权能获得了巨大的发展。从概念的种属关系上讲，农地权利属于土地使用权的一种，因此，“土地使用权转让”概念的提出，对于农地权利转让也应是适用的。1995年的《担保法》第34条提出了“荒地使用权抵押”的概念，首次在法律上肯定了荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权抵押的效力。从农地的分类上讲，“荒地”大致可以被理解为能够利用而未利用的农地，因此，“荒地使用权抵押”概念的提出可以说是农地权利权能扩张的又一进步。2002年的《农村土地承包法》同时采用了“土地承包经营权转让”和“荒地承包经营权抵押”的概念，这是农地权利用益物权化的关键一步。因为，财产的转让与抵押是财产权利人将财产由低效率的利用方式向高效率的利用方式转换的先决条件，《农村土地承包法》上同时采用“土地承包经营权转让”和“荒地承包经营权抵押”的概念，表明立法者已开始重视农地权利的用益物权性价值的发挥。2007年的《物权法》首次采用了“用益物权”这一概念，并在体例上将“土地承包经营权”作为用益物权的重要类型予以规定，这一做法反映了我国农地权利立法与国际通行做法的正式接轨。至此，我国农地权利的用益物权化步伐可以说是基本完成。上述相关概念的发展表明，我国农地权利的用益物权化程度不断加深，农地权利的权能总体上处于一种不断扩张的状态，农地抵押符合这一发展趋势。

2. 现行法律所确立的相关财产权原则给农地抵押留下了空间

从现行法的规定以及当下发展着的社会经济关系、思想意识形态整体上来看，给农地抵押留下空间的农民财产权原则大致可以归纳为：

（1）农地有效利用原则《农村土地承包法》在赋予农民长期而有保障的土地使用权的同时，也确立了农地的有效率利用原则。《物权法》在总则部分也规定，物权立法的宗旨之一就是“发挥物的效用”。这些规定强调要促进农地的有效率利用，而农地抵押的主要目的就是为了促进农地的资本化，这与农地的有效率利用是一致的，也符合建国以来农村土地政策要有利于农业生产力发展的目的要求 [4 ]。

（2）土地物权平等保护原则《物权法》第4条确立了国家、集体、私人的物权受法律平等保护的原则，即不因物权主体身份的不同而受到差别化的对待。这一原则的核心是物权本身的平等性，例如，同是土地物权，市民的土地物权与农民的土地物权的权能应该基本平等。根据这一原则，城市的土地使用权能够抵押，农民的土地权利也应能够抵押，特别是在破除城乡二元体制，实施统筹城乡发展战略下更应如此。

（3）促进农民的平等发展原则《物权法》第3条规定国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等发展权利，这当然包括保障农民平等的发展权利。而农民的发展与其土地资源是否能够被激活又具有密切的关系，对于农民来讲，土地是其主要的生产资料，盘活有限的土地资源对于农民的发展至关重要，而允许农地抵押恰好是盘活农民土地资源的一种有效的方式。当前，我国正处于“工业反哺农业、城市支援乡村”发展战略实施的起步时期，在这一时期，农民的财产权原则应有利于这一发展战略的实现，有利于“三农”问题的解决，因此，对农民财产权的限制应尽量放宽，或者说，除非因为公共利益的需要，一般不要对农民财产权进行限制。

3. 现行法律禁止农地抵押的规定与有关农地处分规则存在逻辑上的矛盾

这主要表现在如下两个方面：一是《农村土地承包法》允许农地转让却不允许农地抵押，在法理上讲不通。财产转让与财产抵押比较起来，财产转让是一种更为彻底的处分方式，因为财产转让会导致标的物在权利主体之间的转移，而财产抵押导致标的物的最终转移只是一种可能性而已。因此，农地抵押在财产处分的力度上比农地转让要轻，根据“举重以明轻”原则，既然允许农地转让，自应允许农地抵押；二是《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》允许债权性成分较重的荒地承包经营权抵押却不允许除荒地以外的物权性成分较重的土地承包经营权抵押，在法理上讲不通。《物权法》第133条规定了荒地承包经营权，《物权法》的这一规定似乎表明这种权利属于物权，但是，由于这种荒地的承包经营权主要是通过招标、拍卖等方式取得的，其权利义务关系主要由承包合同约定，因此荒地的承包经营权仍具有较为浓厚的债权性质。从物权与债权的法理上讲，物权是一种支配权，即物权人享有依自己的意志对标的物直接进行支配和排他的权利，债权是一种请求权，即请求特定人为或者不为一定行为的权利，因此，通常来讲，物权性质的权利比债权性质的权利的处分效力更强。既然法律规定通过招标、拍卖取得的荒地的承包经营权这一债权性较重的农地权利可以抵押，自然更应该允许通过家庭承包方式取得的土地承包经营权这一物权性较重的农地权利可以抵押。

二、从农地权利与社会保障义务的关联性看农地抵押的法理基础

1. 农地权利与社会保障义务并不具有内在的法理关联性

农地权利属于一种古老的物权形态，例如，罗马法上就有永佃（租）权的规定 [5 ] （414），我国宋代也存在比较发达的自由地权制度，不仅农地所有权可依时效取得 [6 ]，而且出现了永佃权的萌芽，明清时期，永佃权获得进一步的发展，《中华民国民法典》第842条则正式确认了永佃权，新中国成立后，农地权利主要表现为土地承包经营权。从农地权利不断发展的结果来看，农地权利的物权化程度在不断加深，农地制度的利益取向越来越倾向于保护农民对土地的有效利用。因此，虽然农地资源具有稀缺性，国家立法对农地权利的行使有一定的限制，农地权利具有一定的公法属性，但是，农地权利本质上仍属于一项私权，其行使具有自愿、平等、有偿的特点，其利益基础主要是农民私人利益保护理论。而社会保障义务属于新近发展起来的一种义务形态，它起源于19世纪80年代的德国《疾病保险法》、《工伤保险法》、《老年和残障保险法》等社会保险立法，1935年美国颁布世界上第一部《社会保障法》，1944年第26届国际劳工大会通过的《费城宣言》正式使用社会保障概念，之后，社会保障制度在西方各国得到普遍的发展 [7 ] （13）。我国1986年制定的《国民经济和社会发展第七个五年计划》首次作为高层次正式文件使用了社会保障概念，2004年宪法修正案第23条首次在根本法上明确规定国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。关于社会保障的界定，1948年12月10日联合国通过的《人权宣言》将其定义为“每个人为其自己及家庭健康与幸福，对于医食住医疗及其必需社会服务设施应有适当生活水准的权利，而对于失业、疾病、残疾、寡居、老年等情况以及由个人不可抗力遭遇到生活危机，无法为生时，有权利获得保障”，我国学者一般将社会保障制度界定为“国家和社会按一定的立法对公民的基本生活需要、特殊困难和意外灾害提供保障的福利制度。” [8 ] （1474）从上述相关规定与学理界定来看，社会保障本质上属于一项公法上的国家和社会对全体公民的义务，即社会保障的义务主体包括国家和社会，有学者进一步指出社会保障的义务主体包括国家/政府、企业等用人单位、工会等社会组织 [9 ] （37），社会保障的权利主体则是包括农民在内的全体公民。社会保障义务具有普遍性、强制性，其理论基础在于社会利益平衡理论。因此，从法理上讲，农地权利与社会保障义务并不存在必然的关联。

2. 不能将农地权利的社会保障替代功能事实状态混同于法律义务

农地权利的社会保障替代功能与农村社会保障的法律义务是两个不同的概念，农地权利的社会保障替代功能是一种事实状态，而农村社会保障义务则是一种法律义务，即国家立法所确认的国家和社会对于农民的社会保障法律义务，不能将这种事实状态混同于法律义务。事实上，我国农地权利上的社会保障替代功能事实状态的形成，恰恰是农村社会保障的国家和社会法律义务虚置的结果。长期以来，在城市和工业优先发展的城乡二元经济体制下，国家和社会仅仅只是注重对城市市民提供基本生活资料、社会保险、就业和福利待遇，而没有承担起对于农民的社会保障义务，正是在不合理的城乡二元经济体制下，农地才不得不充当农民的基本生活保障工具 [10 ]。因此，农地权利的社会保障功能事实上是一种替代功能。即使如此，农地权利的社会保障替代功能也只是一种历史的、暂时的现象，随着“工业反哺农业、城市支援乡村”这一统筹城乡发展战略的实施，国家对农村的社会保障供给将不断完善，事实上，2004年以来，随着农业税的废除，以及各种农业补贴、合作医疗、养老保险、最低生活保障等福利和保障制度的实施，农地的生活保障功能正在日益弱化。而国家与社会对于农民的社会保障法律义务则具有终极性，不管社会经济发展到何种程度，国家与社会对农民的社会保障法律义务都不会消灭。因此，不能借口农地权利具有暂时的社会保障替代功能而强化农地权利与社会保障法律义务的联系，否则，对农地的社会保障替代功能强调得过分，无异于否认国家和社会对农民社会保障所应尽的义务与责任，这对农民是不公平的。

3. 农地抵押与农地承担社会保障功能并不存在必然的矛盾

认为农地抵押会导致农民生活不安定继而引发农村社会稳定问题的观点，不仅得不到经验证据的支持，而且从理论上讲也是站不住脚的。这是因为：

一方面，农民作为一般经济人的理性，以及农地抵押契约双方行为的性质，使得农地抵押绝不会像有学者所担心的那样轻易发生 [11 ] （65）。农民作为一个市场经济主体，具有起码的经济理性，那种担心农民缺乏经济理性的认识是对农民的不信任，从信息的拥有量来说，至少农民比政府更懂得权衡农地抵押的风险与收益，因此，允许农地抵押并不等于农民会轻易去抵押土地。而且，农地抵押行为是一种农民与金融机构之间的双方契约行为，农地抵押契约的缔结必然经历一个农民与金融机构讨价还价的过程，即使农民有抵押土地的冲动，这一冲动也会受到金融机构行为理性的制约，因此，农地抵押的发生也绝对不会是农民冲动的结果。

另一方面，一般而言，农地权利权能的多少与农地价值的关系是一种正比例的关系，即农地权利的权能越充分，农地的价值越高，反之，农地权利的权能越受限制，农地的价值就越低。因此，允许农地抵押，有利于提升农地的价值，相应地，农地对农民的保障能力也会提高。例如，调查发现，在武汉试行农地抵押的农村，由于投资人增多，农地转让方选择的机会也增多，农村产权价值得到提升，目前武汉土地流转价格比一年前提高近20%，农民成为最大受益者 [12 ]。反之，如果农地不能抵押，农民因为资金问题难以对土地进行深度利用，农地的使用价值难以提升，而且，因为农地不能抵押，交易对象对农地价值的预期较低，以农地为交易对象的其他交易机会就会越来越少，从而使农地的交换价值也会越来越低。因此，禁止农地抵押，反而会弱化农地对于农民的保障能力。正如有学者所言：“如果某位农民不幸得了大病，需要做手术，他丝毫指望不上他的承包地和宅基地。” [13 ]因此，所谓农地抵押会削弱农地对农民的保障能力因而应禁止农地抵押的说法其实是一个伪命题。

三、从农地抵押对于农民金融权利发展的意义看农地抵押的法理基础

1. 农地金融权是农民自古以来就享有的一种金融权利

一般认为，农地金融是一种古老的金融形态。例如，在古希腊、古罗马就存在比较初级的农地金融形态 [5 ] （427），相关的金融史著作也反映，在工业革命以前的英国、德国等欧洲国家，农地金融的发生也较普遍 [14 ] （190）。我国在唐代时开始出现农地金融形态，其时，法律允许农地抵押，办理农地抵押贷款的机构是一种具有独立贷款资质的质库，宋代王安石制定的《市易法》反映了国家提供农地抵押贷款的情况，明清时期钱庄业获得较大的发展，农地抵押贷款也是钱庄贷款的一种形式 [15 ] （21）。农地金融的普遍发生，其原因在于：一方面，在农业社会，农地是一种重要的资产形态，人们出于养老、荫后以及娱乐等各种目的竞相投资农地 [14 ] （190），金融机构也乐于接受农地作为抵押的标的物，因而农地金融成为农业社会的重要金融形态；另一方面，农地金融的普遍发生，也是农地与金融自然结合的结果。农地的保值增值功能与金融的风险防范要求，使得农地与金融具有一种天然的亲缘关系。历史进入工业社会以后，由于农业的弱质性，和国家对农地用途的限制，农地的价值大大降低，比起工业厂房和城市土地来，农地作为抵押的标的物已不再为金融机构所青睐。但是，农地金融并没有消失，它只是获得了新的形式，例如，鉴于商业性的农地金融难以为金融机构所接受，德国、美国、日本等主要资本主义国家在允许商业性农地金融继续存在的情况下，又通过立法赋予农地金融更多的政策成分。如德国1949年的《农业地产抵押银行法》（该法2003年进行了修改）、美国1934年的《联邦农业抵押公司法》、日本1951年的《农林中央公库法》等的颁布，使农地金融获得了新的形式的发展。因此，从上述农地金融的历史及其发展来看，农地金融始终存在，农地金融权是农民自古以来就享有的一种金融权利。

2. 农地金融权对于促进农民发展的独立意义

近代以来，由于农业的弱质性和农民的弱势，世界各国普遍出现了农民难以获得必要的金融服务的现象，这严重妨碍了农民的发展。在农民及其代言人的抗争下，20世纪以后，一些主要资本主义国家纷纷通过立法承认农民享有合作金融以及政策金融的权利。如德国、美国、日本等主要资本主义国家在20世纪以后都开始通过立法大力发展农民合作金融与政策金融。然而，农地金融权仍有其独立存在的意义，这是因为：

一方面，发展权的普适性以及金融在现代经济发展中的核心作用，使得促进农民发展的义务越来越变成向农民提供多元化的金融服务的义务。1986年联合国《发展权宣言》第8条规定“各国应在国家一级采取一切必要措施实现包括农民在内的所有公民平等发展的权利。”这一规定使得实现农民的平等发展成为缔约各国的共同义务。在金融已成为现代经济发展的核心要素的今天，这一义务又表现为向农民提供多元化的金融服务的义务。正是基于这一考虑，一些主要资本主义国家在大力发展农民合作金融与政策金融的同时，并没有否定农地金融的积极意义。

另一方面，农民合作金融与政策金融都具有一定的局限性，农地金融恰好可以在一定程度上弥补这些局限性。例如，农民合作金融属于一种农民组织内部的金融，这种金融主要是与小额金融服务联系在一起的，而国家政策金融因为对财政的依赖度大，也难以实现可持续的发展。要克服这些局限性，满足农民不断增长的金融服务需求，就需要肯定商业性的金融服务对于农民发展的意义。鉴于商业性的金融服务又总是与农民能够提供有效的担保物联系在一起，发展商业金融就需要允许作为农民主要财产的农地抵押，这进一步说明了农地金融权具有独立存在的意义。

3. 农地金融权应成为我国农民金融权利不可缺少的一部分

在计划经济时代，我国的农村金融主要表现为有限的国家金融，农村金融的国家供给以及政府干预色彩严重，农民的金融权利发育严重不足。改革开放以后，随着农村多种经营发展的需要和农民市场主体地位的确立，农民的金融权利获得了一定程度的发展。例如，1983年与1984年的中央一号文件都强调农村信用社应坚持农民合作金融组织的性质，从而模糊地肯定了农民的合作金融权利；1986年的《民法通则》赋予农民以土地承包经营权人的法律地位，农民自此获得了法律上的市场主体资格，与此同时，农村金融的商业化改革也开始起步，农民开始以自己的身份缔结金融服务契约，这是农民商业性金融权利的初步发展；自20世纪80年代中期以来，国家针对贫困人群出台了金融扶贫政策，《八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》出台以后，国家针对贫困农户的金融扶贫政策力度进一步加大，这可以看成是农民政策性金融权利的初步发育。然而，我国农民合作金融权利、政策金融权利在经历初步发育以后，一度出现了停滞发展的状态，可以说，自1995年的《商业银行法》出台以后，我国农村的金融供给出现了泛商业化的趋势，即使在今天也是如此。例如，农民信用合作社与农民合作银行往往是有合作之名而无合作之实，而唯一的农村政策性金融机构——农业发展银行也在经营过程中不同程度地偏离了政策金融的目标 [16 ] （14）。由于商业金融对担保的内在要求和法律规定，商业金融发展的前提是市场能够提供数量足够、价值合适的有效担保物，没有担保物或者担保物的价值不足，都会影响到商业性金融服务的提供。然而，我国立法将农民的主要不动产——房屋与土地都排除在担保物以外，这使得农民能够提供的有效担保物严重不足，尽管《物权法》第180条对担保物的范围有所扩大，例如允许生产设备、原材料、半成品、产品等动产可以抵押，但是，调查发现，这些动产在金融机构眼里是很难成为有效的抵押物的。笔者2011年暑假期间对岳阳县农业银行、信用社等金融机构调查时发现，除了大型机械设备以外，动产抵押基本上不为金融机构所接受。由于有效担保物严重不足，农民难以获得金融服务。因此，当前农村金融发展的主要矛盾除了农民合作金融与农民政策金融的发展不能满足农民的金融服务需求以外，还表现为农村金融的泛商业化与农民不能提供有效担保物的矛盾。因此，解决有效担保物的不足已成为农村金融发展的内在要求。考虑到农地在农民的财产权构成中的重要地位，允许农地抵押已成当务之急，试想，如果农民的土地不能抵押，农民还有什么财产值得抵押呢？这一矛盾的有效解决需要从立法上确立农民享有农地金融权，这种权利与农民合作金融权、农民政策金融权一道是构成农民金融权利体系不可缺少的部分。

四、从国家干预农地抵押关系的正当性与合理性看农地抵押的法理基础

1. 农地抵押关系的私人性质本质上排斥国家的干预

从我国现行法的农地权利结构及其所反映的利益关系性质来看，农地抵押关系本质上属于一种私人之间的利益关系，因而主要应由市场去调节，农地抵押规范主要应是任意性规范而不是强行性规范。在我国，除少量农地属于国家所有以外，绝大部分农地属于各级农民集体组织所有，因此，农地权利结构主要呈现为农民集体享有土地所有权与农民享有土地承包经营权的权利结构。在这一结构中，农地抵押关系人是农民、农民集体组织与金融机构，国家无法以土地私权主体的身份介入到农地抵押关系中。国家介入农地抵押关系的唯一理由是这种农地抵押关系已经涉及社会公共利益，例如在涉及国家粮食安全、农业生态环境保护、金融机构系统性风险等公共利益的情况下，国家才能以公权主体的身份介入农地抵押关系中，除此以外，国家是没有理由干预农地抵押关系的。正因如此，近代各国物权立法是严格限制国家随意干预农地抵押关系的。既然农地抵押关系主要是一种私的利益关系，国家立法就不宜直接禁止农地抵押，而是应该将农地抵押关系交由市场调节去解决，否则，就可能导致国家公权对私权关系的过分干预。

2. 国家仅在公益目的范围以及市场调节失灵的情况下干预农地抵押关系

由于农地本身的特殊性，农地抵押关系并非一种纯粹的私人利益关系，而是具有一定的公共利益属性，这是国家干预农地抵押关系的基础。但是，即使在这种情况下，由于政府失灵的客观存在 [17 ]，国家对农地抵押关系的干预也应仅是补充性的，即国家的调节仅在于补充市场调节的不足。

在我国，农地承载了太多的功能与负担。对于绝大多数农民而言，农地既是他们的生活资料也是生产资料，对于集体经济组织而言，农地是农村“统分结合的双层经营体制”中“统”的方面的主要物质载体，对于国家而言，农地承载着国家粮食安全的重任。不同主体在农地上的利益交织，使得农地具有多重属性，即农地不仅具有私益性，还具有一定的公益性。农地的公益性决定了农地抵押关系具有一定的公共利益属性，这是国家干预农地抵押关系的基础。

但是，国家干预农地抵押关系毕竟只是补充市场调节的不足，因此，需要考察农地抵押的市场失灵情况。由于受到农地规模等自然禀赋条件、交易成本，以及农业比较利益低下等市场经济条件的影响，即使像德、美、日等主要资本主义国家，也存在农地抵押市场调节失灵的现象，这主要表现为农地抵押不为商业性金融机构所看好，农民通过农地抵押获得商业性金融服务仍存在不少障碍。在我国，由于土地产权限制、农村金融信息不对称、农村金融中介市场发育不足等问题的存在，农地抵押市场失灵的情况更为严重。从我国东、中、西部农地抵押试点实践来看，许多地方的农地抵押并未能取得实际的效果，例如在湖南长株潭地区，2009年政府即出台政策允许进行农地抵押试点，但至今仅有株洲的天元区开展过几笔农地抵押贷款业务，多数地方的金融机构仍不愿接受农地抵押，因此农地抵押试点并没有获得市场的广泛认可。为解决农地抵押的市场失灵问题，德国、美国、日本等国家通过立法对农地抵押关系进行有限度的干预，国家干预的领域主要限于中长期农地抵押贷款业务，对于短期农地抵押贷款业务仍交由市场去调节，国家干预的方式也主要表现为财政与市场相结合的方式，如由财政提供初始资金设立农地抵押贷款机构，待其经营稳定后再行退出；为农地抵押贷款机构发行债券提供担保；对农地抵押贷款带来的经营损失提供有限度的利息与亏损补贴等。我国农地抵押立法也应将商业性农地抵押与政策性农地抵押区分开来，商业性农地抵押是基础，政策性农地抵押一般应限于农业中长期低息贷款领域，商业性农地抵押由市场调节，政策性农地抵押由政府调节，并且在调节的具体方式上也应采用财政与市场相结合的做法。

五、结论

从上述农地抵押相关法理考量来看，农地抵押的法理基础呈现出一种复杂的结构，不能单从物权法的视角去狭隘地看待农地抵押的法理问题，农民的社会保障法律义务、农民金融权利发展的意义、农地抵押所涉及的利益关系性质，以及农地抵押市场调节的失灵等问题都是农地抵押法理考量所不能忽视的。总的来讲，在我国，农地抵押具有多元法理基础，即不仅从物权法的内在逻辑体系，还是从农民的社会保障法律义务、农民金融权利发展的意义，以及农地抵押的利益性质等方面来看，农地抵押都存在法理基础，因此，我国立法应允许农地抵押。当然，我国立法应将商业性农地抵押业务与政策性农地抵押业务区别对待，国家仅在公益目的范围以及农地抵押市场调节失灵的情况下才能去干预农地抵押关系，否则，国家对农地抵押关系的干预就可能失去法理上的正当性与合理性。

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（责任编校：文泉）

作者：左平良

农民权益保障法律论文篇3：

城市化进程中失地农民社会保障权利研究

摘要：失地农民是近年来备受关注的群体，其社会保障问题是社会保障法律建设的重要内容。失地农民社会保障法律制度存在立法滞后且较为原则，失地农民未获得平等社会保障权利，农村土地产权、土地征用以及法定安置途径方面立法对失地农民的权益保护不全面的问题。应建立失地农民的养老保险法律制度、医疗保障法律制度、最低生活保障法律制度、就业和社会服务保障制度及完善农村集体土地产权、土地征用制度。

关键词：城市化；失地农民；社会保障权

一、失地农民的法律概念与法律地位

失地农民（又称被征地农民），是指失去土地的农民。对于失地农民法律概念的界定，学者的见解不尽相同，从不同视角进行了定义。刘翠霄认为，失地农民是指原来拥有土地使用权且主要依靠土地产出获得收入作为其生活来源，由于土地征用而失去土地，只获得有限补偿费的农民[1]（p.45）。黄建伟从广义、中义和狭义三种角度界定失地农民，认为广义上的失地农民可以界定为“被动或主动失去全部或部分农用地的法律主体”[2]。本文所指的失地农民，应从广义上去理解，即全部或部分失去农用地的法律主体。

关于失地农民的法律地位。白呈明认为，失地农民因为土地被征用不但失去了生活保障、就业机会，而且失去了一项重要的财产和财产权，甚至“失去了与土地相关的一系列权益，包括政府对农民的技术、资金、农资等方面的支持以及由于失地导致的农民对村民自治失去热情，最终将失去对民主政治权利的追求”[3]。在农用地转为非农用地的过程中，政府通常先把农民的土地征为国有，再将土地使用权出让给非农用地单位。征地时往往征地价格相对低，而土地的使用权转让给具体用地单位时，土地使用权的出让价格通常相对高，作为土地所有者的乡村集体和拥有土地承包权的农民实际得到的补偿相对甚少。有关资料显示，农用地征用收入的分配大致是：政府及其机构得六至七成，集体得二至三成，农民仅得10%～15%[4]。在城市化过程中，农民土地被征用不仅意味着农民丧失了农业生产的基本资料，也丧失了能提供社会保障的基础。现阶段，广大农民缺乏比较完善的基本社会保障，他们所拥有的土地无疑是其抵御各种生活和生产风险的最后保障。虽然失地农民得到了一定的征地补偿费或安置，但许多地区都采取用“货币安置”来补偿农民，补偿标准较低，只能维持短期的生活所需。因此，相当一部分失地农民成为无地、无业、无保障的“三无”人员。“根据对无锡、苏州、宁波等城市征地中失地农民的调查，失地农民再次就业率仅达25%左右。”[5]

失地农民的生活状况不容乐观。沈关宝对东北老工业基地辽宁省的失地农民生活状况进行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是说，土地被征用与农民生活水平的下降直接相关。失地农民失去了土地使用权后，身份变得十分尴尬，生活在城市又没有城市居民的身份，难以获得相应的待遇或保障。国家统计局调查显示，在全部调查对象中，有70%的失地农民因为征地生活受影响，60%在失地后生活困难，81%对未来的生活有顾虑。其中，担心养老问题的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%[7]。从中可以看出，在得到补偿费后，短期内失地农民生活水平可能提高，但有限的补偿费不足以使失地农民生活有保障；农民如果不能提高技能尽快地实现再就业，又没有完善的社会保障措施，其日后生活仍存在风险。

二、失地农民社会保障法律制度存在的问题

我国关于失地农民社会保障的法律法规，除了《社会保险法》、《物权法》以外，还包括《土地管理法实施条例》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、国务院办公厅转发劳动和社会保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，以及劳动和社会保障部等《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》等。我国各地区都很重视失地农民的社会保障问题。如2005年辽宁省人民政府办公厅印发了《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，对失地农民在养老、医疗和最低生活保障等方面提出了有针对性的办法。但各地的立法实践差异较大，而且保障单一、保障水平比较低。这些法律法规并不能全面保障失地农民的权益。

（一）失地农民社会保障立法滞后且立法较为原则

失地农民社会保障立法明显滞后，各行其是。我国的二元经济、社会结构，在社会保障方面表现为城市的社会保障水平明显高于农村。由于农村家庭联产承包责任制的推行，土地对农民来说，既是其主要的经济来源，也是农民的基本保障。农民失去土地后，其基本保障也随之消失，因而就需要将失地农民纳入城市社会保障体系中，但实际在大多数地区没有实现。西方发达国家社会保障制度以立法先行为显著特征。现代文明国家也都把社会保障权作为公民的一项基本权利。我国《宪法》中规定了公民享有社会保障权，但至今只有一部《社会保险法》出台，其余社会保障方面的立法层次都比较低，而且适用的对象主要是针对城市居民或妇女、老年人、失业人员、退休人员等。《社会保险法》仅在第96条中对失地农民社会保险问题进行了原则性规定，并没有具体可执行的标准。具体到各地方，相关法律法规也不具有可操作性。如从辽宁省的相关法律法规看，涉及失地农民的只有2005年辽宁省人民政府办公厅印发的《辽宁省被征地农民社会保障暂行办法》，且主要是原则性规定，可操作性不强。因此，在实践中各地区的具体做法差异较大，大多数参保失地农民都由于缴费基数低而并不能保障其基本生活。这主要是由于社会保障资金不足造成的。“据测算，沈阳等大城市的社会保障成本在8万元/人以上，而目前征地补偿费一般都低于社会保障的参保门槛，只有沈北新区和浑南新区等地价较高、地区财政实力雄厚的少数几个地方，将被征地农民基本上纳入了城市社会保障体系。”[8]

（二）失地农民未获得平等的社会保障权

失地农民在土地被征用前，还有土地保障；在失去土地后，失地农民失去了保障的基本依托。在当前社会保障体系缺失的情况下，农民不仅失去了土地，而且失去了土地所能带来的相关财产权利和社会保障权益，包括就业机会、基本生活保障以及土地继承权、直接收益权、资产增值权等。同时，现行的货币安置仅为失地农民提供了必要的生活补偿，而且补偿标准过低。此外，失地农民无法获得平等的医疗保障。2003年以来，我国的新农合制度为农民提供了一定程度的医疗保障。失地农民根据国家政策也被纳入新农合的保障中，但由于医疗保障水平不高，难以满足看病需求。失地农民并未取得与城市居民同等的医疗保障权利。杨佳良对陕西关中地区失地农民社会保障满意度的调查结果显示，对总体社会保障很不满意和不太满意的调查对象占到总数的53.76%，满意度比较低[9]。失地农民的状况在不同区域存在着差异，经济欠发达地区农民收入在失地后明显降低，而在上海等经济发达地区的情况有所不同，其重要原因之一是有完善的社会保障[10]。可见，要改善失地农民的生活状况，就需要完善失地农民社会保障法律制度。

（三）农村土地产权、土地征用以及法定安置途径方面存在的问题

我国《土地管理法》第8条明确规定，除由法律规定属于国家所有的以外，农村及郊区的土地归农民集体所有。而何为“农民集体所有”在相关法律中的理解并不相同。《民法通则》第74条解释为“村农民集体所有”、“乡（镇）农民集体所有”。村农民集体所有的土地，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同样的理解。但是，在实践中，“农民集体”是一个抽象的权利主体。也就是说，法律上规定的权利主体无法在实际中享有现实的经济权利。这导致在土地征用过程中，主体间相互争夺利益、推诿责任，而农民的利益得不到保障。

与世界大多数国家相同，为了防止公权力对私权利的侵害，我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但何为“公共利益”，法律中没有明确的规定。在现阶段土地征用制度不完善的情况下，易发生公私不分明的情况，进而侵害被征地农民的利益。此外，在土地征用法律关系中主体的地位在事实上不平等，由此产生的法律关系也不是平等主体之间基于双方意思表示一致而达成的协议，而是征地者将其单方的意愿强加给农民——征用者只要打着“公共利益”的旗号，就可以置农民的意志于不顾。实际上，根据法律的规定，国家对土地的征收是单方行政行为，而被征地农民必须无条件地遵照执行。根据现行的征地相关法律规定，农用地转变为建设用地前，土地所有权要先收归国有。由于农民只拥有对土地的承包经营权，并不拥有所有权，即在现行的法律体制下，被征地农民处于弱势群体的地位，而且很难通过自身努力得到改变，被征地农民在征地过程中的主体地位难以体现，因而在征地过程中处于被动的地位。我国土地征用法规和政策（包括各地方的法规和规章）主要规定了征地的程序和违法应承担的法律责任等，但未提及土地所有者及其成员在土地征用中享有的权利；而在湖南省、福建省、山东省、苏州市等地的很多地方性法规、规章中，甚至规定了其有“不得妨碍和阻挠”的义务。虽然土地征用是国家行为，但也不能因此就取消了权利主体的民事权利。因为土地征用给予补偿的前提是民事主体的民事权利，如果没有相应的民事权利，补偿就没有了法律依据。

此外，我国的征地补偿标准并不科学，水平较低。现行征地制度规定的征地补偿费是按土地的原用途的年产值倍数来测算的，这种补偿标准没有考虑到土地实际上也是农民的保障手段，并且把农民排除在土地增值收益分配体系之外。

三、完善失地农民社会保障法律制度

公平的社会保障法律制度是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要组成部分。在我国，随着城市化进程的推进，失地农民数量不断增加。据世界银行统计，2007年我国城市化率为44.9%；据估算，2020年我国的城市化率将达到55.9% [11]（p.93）。在城市化的进程中，数量愈来愈多的失地农民的社会保障问题成为非常突出、亟待解决的重要问题。虽然各地也进行了一些有益的尝试（如北京、上海、浙江嘉兴等地），但目前我国还没有一部保障失地农民权益的全国性法律。失地农民问题是国际社会中许多国家在城市化、工业化的过程中都曾经遇到的重大经济和社会问题。英国、美国、日本等国都建立了严格的征地补偿法律制度和比较完善的社会保障法律制度，构建起完善的再就业培训制度。因此，当务之急应根据法律再结合本地区实际情况，从以下五方面来保障失地农民的社会保障权利。

（一）建立失地农民的养老保险法律制度

目前，我国农村养老方式主要是依靠传统的家庭养老模式。由于农民失去土地后，没有了基本的生产资料，单纯依靠这种养老模式具有一定的社会风险，因而需要从根本上消除被征地农民对养老问题的顾虑。建立失地农民养老保险制度应本着以“以土地换保障”为总体构想。在这方面《社会保险法》已经进行了规定，其第96条规定：征收土地的同时，应对失地农民的社会保险做出足额安排。但是，“足额”具体如何确定并没有明确的规定，因此，实施起来各地标准有所不同，导致失地农民无法获得完善的保障。这就需要根据《社会保险法》制定《失地农民社会保障条例》来明确保障标准，还应考虑各地的不同情况，建立多层次的养老保障体系。失地农民可以划分为两种情况：一种是已经作为城镇中就业人员的，可以将其纳入城镇养老保险；另一种是由于各种原因无法就业的，则可为其单独立法，既有别于城镇养老保障，也有别于农村的养老保障。我国一些地区（如浙江省、江苏省、广东省等）已经开始进行了一系列可行的探索。实现养老保障的一体化，目前非常棘手的问题是养老保险资金的来源问题。笔者认为，可以通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。立法中应明确规定养老保险资金由政府、集体、个人共同负担，以及三者的负担比例。在具体的费用来源上，政府承担的部分可从土地出让金中列支，集体承担的部分可从土地补偿费中获得。同时，还要健全养老保险基金的管理及运行法律制度。养老保险基金的投资运营关系到国家的发展和广大农民的切身利益。必须健全社会保障领域的法律法规，依法赋予监督主体相关的监督职责；养老保险基金的管理机构与经营机构应该分别设立，以达到相互制衡的作用。

（二）建立多元化的医疗保障法律制度

失地农民在失去土地保障后，虽然受新农合制度的保障，但并未全部被纳入社会医疗保险体系中。因此，失地农民的医疗保障成为迫在眉睫的问题之一。目前这种依靠社会保障主管部门和经办机构通过行政手段促进医疗保障制度发展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通过立法解决失地农民的医疗保障问题，使失地农民医疗保障做到有法可依。应根据实际情况，尽快制定适应市场经济体制的社会保障法规及实施细则，规定失地农民医疗保障的原则、性质和组织结构等。由于我国各地经济发展水平不同，还不具备把所有失地农民均纳入社会医疗保险制度的条件。因此，应根据当地的实际情况，通过地方立法建立多形式、多层次的医疗保障法律制度。浙江省在这方面进行了积极的尝试，该省11个地区中已经有10个地区，二十多个县（市、区）针对失地农民，就保障对象、保障资金管理、养老、就业和医疗以及相关工作，出台了试行办法和实施细则，其中也包括解决失地农民医疗问题的一些尝试。在建立失地农民医疗保障法律制度中，最先应建立的是大病住院保障法律制度。政府要积极承担起社会保障的责任，同时发动社会力量，解决资金缺口。从法律制度角度看，最根本的解决办法是积极创立新型合作医疗保障法律制度。

（三）建立失地农民最低生活保障法律制度

最低生活保障应覆盖全体公民。但是，目前我国对社会保障的投入还不足以实现在全国范围建立低保制度尤其是相同标准的低保制度。因此，应加大最低生活保障方面的投入，各省、直辖市应因地制宜，通过地方立法在有条件的地方探索建立农村最低生活保障法律制度。在立法中应当合理界定保障对象。凡是生活水平低于最低生活保障标准的失地农民都应该得到保障，其中既包括无劳动能力、无生活来源、无法定抚养、赡养人义务的未成年人、老年人，也包括因残、因灾、因病致贫的，有一定经济来源但生活水平低于当地或国家规定的最低保障线的居民。

关于最低生活保障的标准。由于最低生活保障标准的发展在某种程度上具有不可逆性发展的特点，而且我国地域辽阔、各地经济发展差距较大，因而现阶段应当结合经济发展水平确定标准，地区之间可以有所差别。既要考虑满足当地基本物质生活需要，还要考虑地方财政的承受能力。同时，也要将差距控制在合理范围内，做到“差距合理、底线公平”。

（四）建立就业和社会服务保障法律制度

失地农民由于缺乏受教育或培训的机会，一旦失去土地，将面临巨大的就业风险。因此，需要通过立法建立和完善失地农民就业保障机制。一方面，可以通过立法鼓励用人单位招收失地农民，如对招用失地农民的企业给予一定的税收减免等优惠政策；另一方面，政府可以鼓励农民自主创业，在制度上向自主创业的失地农民倾斜，并设置相对优惠的创业条件。除此之外，还应当完善相关法律援助制度。由于失地农民是弱势群体，应通过立法将失地农民作为法律援助的对象明确下来，以保障他们的权利在受到侵害时能够通过法律援助得到及时的法律救济。（五）完善农村集体土地产权、土地征用法律制度

在以农村集体土地所有制为基本政策的前提下，应充分重视农民的权利。征地过程应是建立在平等前提下的物权交易过程。建议对现行有关土地征用方面的法律条款进行修改，明确界定何为“公共利益”。国家制定交易规则，以此来制衡某些地方政府受利益驱使过度征地，杜绝征地过程中有可能出现的公私不分的混乱现象。充分发挥市场作用，给农民以公平的补偿。通过法律，明确被征地农民权利主体的地位。此外，还要重视土地征用程序，通过程序正义达到实质正义。

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