预算理念公共管理论文

摘要：绩效预算改革是西方国家在新公共管理思潮影响为靡起来的一项财政管理改革举措，旨在提高政府机构的公共服务水平、提高公共资金效率。作为“重塑政府”活动的重要内容，绩效预算在英美等国改革催生了现代服务型政府。借鉴西方经验，打造公共服务型政府，提高我国政府公共服务质量，将成为中国绩效预算改革的价值取向和路径选择。下面是小编整理的《预算理念公共管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

预算理念公共管理论文 篇1：

中国公共预算制度：演进轨迹与发展取向

摘要：我国公共预算制度的演进与公共财政改革和社会经济体制转型有着密切的联系。回顾中华人民共和国成立以来公共预算制度的发展与变革，正是逐步从带有浓厚计划经济色彩的传统预算管理制度向与社会主义市场经济相适应的现代公共预算制度的转变过程。近年来，在公共财政改革理念指引下，我国相继实施了多项公共预算管理创新举措，取得了良好的效果。但也应当看到，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，与公共财政管理的要求仍存在着较大的差距。下一阶段改革应借鉴英美公共预算制度演进过程中的规律与经验，并依据我国的实际情况，合理选择公共预算改革取向。从总体改革路径来看，我国的预算改革可沿着先易后难、渐进推进的路径逐步展开。在近期，还需进一步加强预算过程中的行政控制，提高预算编制的准确性与完整性，确保预算执行的合规性与及时性。从发展的眼光看，在完成一系列预算技术层面的基础性工作后，还需要将预算改革的重心适时引向预算规则与预算程序层面。

关键词：公共预算制度；公共财政；预算管理；预算程序

一、引言

我国的公共预算制度形成于20世纪50年代初期（当时称之为“国家预算”）。传统的公共预算制度带有浓厚的计划经济色彩，虽然在形式上与国际通行的公共预算一致，也需要提交人代会审议批准才能执行，①但作为政府统一安排预算收支的基本计划，计划经济条件下的公共预算实质上只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的一种基本手段。改革开放后，随着市场经济因素的逐步引入，我国的经济体制和财政体制经历了一系列重大变革，但是由于多种因素的制约，预算制度的计划经济本质并未从根本上得以改变，这带来了预算透明度较低、预算约束较弱、预算资金效率不高等一系列问题，在一定程度上阻碍了我国政府与市场关系从政府决定型向市场决定型的顺利转变。

20世纪90年代末，构建公共财政框架成为我国财政改革的重要目标。而公共财政框架构建过程中的关键问题在于如何规范政府与市场的关系以及如何合理确定二者的作用领域。从市场经济发达国家数百年的公共财政实践来看，公共预算制度是公共财政运行的基本载体。公共预算在一国的政治与经济运行中发挥着重要作用，不仅是政府的收支计划，集中体现出一国政府在政治、经济及社会等各个领域的公共政策，而且作为市场经济背景下市场力量制约和规范政府行为的一种重要机制，也是民主制度在公共财政领域的体现。因此，对带有计划经济色彩的传统预算管理制度进行彻底改革，建立健全与公共财政框架相适应的现代公共预算制度，是构建公共财政框架的必经环节，也是实现我国政府与市场关系由政府决定型向市场决定型转变的关

收稿日期：2012—07—10

*基金项目：教育部人文社会科学研究项目《基于责任政府的公共预算改革研究》（10YJC790033）；国家社会科学基金项目《土地财政转型视角下的地方财政体制优化研究》（11CJY089）。

作者简介：彭健，男，东北财经大学财政税务学院副教授，博士（大连116025）。

键步骤。

进入21世纪后，在全国人大和审计署的共同推动下，财政部相继实施了编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中收付制度和政府采购制度等多项公共预算改革措施，并取得了较为显著的成效。但应当看到，由于公共预算改革涉及范围广泛，加之新旧体制转轨中一些深层次的矛盾尚未解决，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，现行的公共预算制度与公共财政的要求仍有着较大差距。如何进一步提升预算的透明度和完整性，提高预算管理法治化程度以及预算资金绩效水平，成为我国下一阶段公共预算改革的关键所在。在此背景下，在客观考察与分析我国公共预算制度演进轨迹的基础上，合理选择符合我国实际情况的公共预算改革取向，对于我国现代公共预算制度的顺利构建具有重要的现实意义。

二、我国公共预算制度的演进轨迹

我国目前的公共预算研究文献关于公共预算制度演进的论述，多是着重于对中央政府与地方政府之间财政关系发展变化的描述。但公共预算制度不仅涉及预算体系内处理各级政府间收支划分及收支往来关系的财政体制，还包括预算组织形式、预算程序以及预算技术方法等管理层面的问题。当财政体制发生变化时，在既有路径依赖的影响下，公共预算制度往往还能够维持较长的一段时间。因此，我国公共预算制度的演进与财政体制的发展并不同步。依据我国公共预算制度演进的内在特征，可以将其分为四个阶段：

（一）形成阶段（1949—1951年）：预算权力高度集中于中央政府

1949年12月27日，政务院下发《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，要求各级政府和中央直属企业编制1949年财政收支决算和1950年财政预算，并将预算年度确定为历年制，同时规定了预算编制的相关要求和具体方法。1951年8月，政务院颁布实施《预算决算暂行条例》，规定了国家预算的组织体系，各级政府的预算管理权，预算编制、审查、核定及执行等程序，政府决算的编制与审定程序等。［1］随着上述预算法规的颁布与实施，我国的公共预算制度初步确立起来。总体而言，在国民经济恢复时期，我国的预算权限高度集中于中央政府。一切财政收支程序与项目都由中央决定，全国总预算和决算由中央政府批准，地方预算由中央政府核定，地方决算需报中央政府审查。

（二）长期稳定阶段（1952—1991年）：具有浓厚的计划经济色彩

我国公共预算制度形成之后，自20世纪50年代初至90年代初一直处于稳定状态。在这段跨度相当长的历史时期，我国的经济体制从计划经济（1952—1979年）过渡到有计划的商品经济（1979—1991年），财政体制由高度集权的“统一领导，分级管理”体制逐步发展变化为以“放权让利，分灶吃饭”为主要特征的财政包干体制。在这一阶段，公共预算制度改革的步伐明显滞后于经济体制和财政体制改革。究其原因，一方面，财政体制在这一时期变动频繁，预算制度改革缺少稳定的体制框架。各级政府主要关注彼此财政利益的分割，缺乏通过优化预算管理程序，提高预算资金效益的激励机制。另一方面，改革开放后的财政改革侧重于财政收入领域，主要关注如何提高各级政府的增收积极性以及如何在各级政府间合理划分财政收入等问题，而公共预算改革则偏重于财政支出管理与分配，所涉及的部门关系与地区利益更为深入和广泛。

在长期稳定阶段，我国的公共预算管理带有浓厚的计划经济色彩：在预算编制原则上，贯彻国民经济综合平衡原则；在预算编制程序上，采用自下而上和自上而下，上下结合，逐级汇总的方法；在预算编制方法上，采用单式预算，长期沿用基数法；预算管理方法根据不同类别支出的特征加以确定，不同部门和单位的管理方式各具特色，但预算管理总体上比较粗放，预算管理规范性不强、透明度不高。

（三）改革起步阶段（1992—1998年）：初步与社会主义市场经济接轨

1992年10月，中共中央十四大将建立社会主义市场经济体制确定为经济体制改革目标。为适应社会主义市场经济发展的要求，我国开始对传统的公共预算制度进行改革。

第一，建立健全预算管理法规。针对当时预算管理中的问题，国务院于1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，并于1992年1月1日起施行。《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日经八届人大二次会议审议通过，自1995年1月1日起实施。《预算法》对于预算管理职权与范围、预算编制、预算审批、预算执行、政府决算、预算监督和预算管理的相关法律责任等做出了明确规定，在强化预算职能和加强预算管理等方面发挥了积极的法律规范作用。

第二，改革预算会计制度。改革开放后，预算会计主体的业务内容和客体的运行方式都发生了巨大变化，计划经济条件下形成的传统预算会计制度已无法适应新形势的要求。1997年，财政部出台了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》和《事业单位会计准则（试行）》等一系列新的预算会计制度，并于1998年1月起在全国范围内统一实施。

第三，完善预算外资金管理办法。国务院于1996年7月发布的《关于加强预算外资金管理的决定》将预算外资金严格定义为财政性资金，并提出“收支两条线”的基本管理模式，要求各部门向财政部门报送预算外资金收支计划。［2］此外，1994年分税制改革后，地方政府初步具备了一定的预算自主权，预算管理创新的积极性与主动性大大提高。湖北省、河南省、安徽省、云南省、深圳市等地区在借鉴国外经验的基础上结合自身现状，积极推进零基预算改革，力图通过预算制度创新，更好满足本地经济社会发展对预算资金的需求。［3］

这一阶段公共预算改革的目标是对传统预算制度中与社会主义市场经济不相适应之处进行调整与完善，并取得了初步的成效。但由于我国当时尚处于经济体制转轨初期，不仅存在着“市场失灵”，更面临着“市场缺失”的问题，市场主体还无法成为规范与约束公共预算收支的基本力量，因此，这一阶段的公共预算改革总体上仍滞后于财政体制改革和其他方面的经济体制改革，并未从根本上消除我国公共预算制度的计划经济色彩，公共预算制度仍然存在着预算约束力弱、预算不完整、预算资金使用效益不高等问题。

（四）改革深化阶段（1999年至今）：构建现代公共预算制度

随着构建公共财政框架目标的确立，公共预算改革进入了全面深化阶段，改革范围进一步扩大，改革速度开始加快，改革措施逐步深入，我国的公共预算制度开始向现代公共预算制度迈进。

在预算编制环节，财政部于1999年在教育部、科技部、农业部及劳动和社会保障部等部门进行部门预算改革试点。随后，部门预算改革在中央与地方逐级推开。目前已初步建立起与公共财政相适应的部门预算基本框架。部门预算可以综合反映部门及部门所属单位全部预算资金收支状况，具有预算内容全面、形式完整、编制准确等特点。［4］通过部门预算的编制，将以前分散在各部门的预算分配权逐步集中到财政部门，从而在政府内部增强了行政控制力度，提高了预算的透明度。为构建适合公共财政管理要求的政府收支分类体系，财政部自2007年1月1日起实施政府收支分类改革。依据新的政府收支分类方法，“收入分类”不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入，以全面反映政府收入的来源和性质。“支出分类”同时采用支出功能分类和支出经济分类。支出功能分类主要反映政府活动的政策目标和不同功能；支出经济分类反映政府支出的经济性质和具体用途。此次改革是新中国成立以来政府收支分类体系最为重大的一次调整，不仅有助于增强预算编制的透明度，也有助于提升预算管理的科学化与规范化。

在预算执行环节，我国于2001年3月开始实施国库集中收付改革。此项改革主要是针对以预算单位设立多重存款账户为基础的分散收付制度的弊端，着力构建以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的新型国库管理制度。中央、省级及市级财政已全面推行了国库集中收付改革，此项改革措施目前正在县级层面迅速推开。国库集中收付的资金范围已由公共财政收支扩大到政府性基金收支、专项转移支付资金和预算外资金等。国库集中收付制度实施后，财政部门能够通过电子化监控系统对财政资金的运行过程进行实时监控，大大增强了预算执行的透明度和可控性。

为克服传统分散型政府采购的弊端，我国于1996年开始进行政府集中采购改革试点。2003年1月1日《政府采购法》的正式实施标志着我国的政府采购改革由初创阶段迅速转向全面试点和推行阶段。政府采购范围不断扩大，从通用类品目向专用类、公共服务类、民生类项目扩展；政府采购规模也不断增加，由2002年的1009.6亿元增加到2011年的11332.5亿元。［5］政府采购制度的全面推行不仅有助于节约预算资金、提高预算资金使用效益，对于促进节能环保、自主创新及相关产业的发展也有着积极作用。

为强化日常公务支出管理，我国于2007年7月开始实行公务卡制度。通过公务卡“刷卡支付、消费有痕”的管理优势，将公务消费置于严格监管之下。公务卡制度实施后，财政部门可以通过监控系统对公务卡的使用进行实时监控，并能够掌握所有通过公务卡支付报销的明细信息。按照财政部的部署，此项改革2012年底前要在各级政府及所属预算单位中全面推行。［6］

三、公共财政框架下公共预算改革的成效及问题

自1999年以来，在公共财政改革理念指引下，我国从公共预算管理技术创新入手，实施了诸如编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中收付制度和政府采购制度等改革举措。我国近年来的公共预算改革拓展了预算管理范围，规范了预算编制与预算执行等预算环节，初步构建起与公共财政相适应的公共预算制度框架，在加强预算约束方面和提高预算管理水平等方面显现出良好效果。在预算编制环节，通过部门预算的编制将预算资金分配权集中于财政部门，使得预算资金的申请与分配逐步走向程序化和规范化，从而优化了预算资金配置；在预算执行环节，通过国库集中收付制度和政府采购制度构建起集中的财政管理体系，规范了各预算部门的收支活动，提升了预算资金的使用效益。同时，预算编制的细化和预算执行约束的强化，不仅加强了行政部门内部的预算控制，而且也有助于各级人大更好地行使自身的预算审查与监督职责。

需要指出的是，由于传统管理模式的惯性影响和多种因素的制约，我国的公共预算改革虽取得了一定成效，但与公共财政的要求仍有着较大的差距：

一是预算管理的法治化水平不高。我国的预算管理主要是在《预算法》的基本框架下展开。而在《预算法》出台之际，我国的经济运行机制和预算管理模式还带有较多的计划经济色彩，《预算法》的某些规定也未能摆脱旧体制及旧模式的影响，未能充分反映社会主义市场经济和公共财政框架的要求。［7］随着时间的推移，预算管理相关配套法律立法和修订工作的滞后越来越难以适应公共预算改革的迅速进展。此外，现有的预算法规也缺乏应有的约束力，预算支出控制不力，预算调整频繁和年底突击花钱等现象屡禁不止，预算管理执法力度不够，对违法违纪人员处罚偏轻等现象在预算管理实践中普遍存在。

二是预算的完整性仍须提升。通过以部门预算改革为核心的公共预算制度创新，虽然为构建完整统一的公共预算体系初步搭建了一个具有可操作性的制度平台，但距离最终完成这一改革目标仍有较长的一段距离。目前呈交给各级人民代表大会审议的年度预算收支，主要包括部门预算中的财政预算拨款部分，预算外资金和制度外资金仍未完全纳入预算管理。

三是预算的透明度需要进一步增强。我国虽然通过部门预算改革细化了预算编制，但与国际货币基金组织关于预算透明度的基本要求相比较，我国提交给各级人大审查的预算报告的相关信息还不够完整，没有细化到具体的收支项目，预算执行过程中的信息反馈还不够全面、准确与及时，难以为预算分析和宏观经济调控提供及时、可靠的依据，也增大了立法机关和社会公众有效监督预算收支的难度。［8］

总体而言，我国近年来的公共预算改革主要是引入先进的预算管理方法，侧重于解决预算技术层面的问题。但应看到，公共预算管理不仅仅是一个管理技术问题，还涉及到包括行政部门、立法部门、利益集团与社会公众等各方预算参与者之间利益的博弈与协调。而且与预算管理方法和预算技术相比，预算参与者之间的利益博弈与协调对于预算过程和预算结果的影响更大。因此，在公共预算改革进程中，仅引入先进的预算管理技术和预算方法是远远不够的。近年来，许多发展中国家及转型国家为提升预算管理水平纷纷引入了国际组织推荐的预算管理方法和市场经济发达国家正在使用的较为先进的预算技术，但却出现了南橘北枳的现象，未能取得满意的改革成效。［9］这表明，良好的预算管理技术和方法必须同公共预算参与各方的利益协调机制实现有效的整合，才有可能产生良好的预算结果。

四、完善预算程序构建现代公共预算制度

加强政府内部的行政控制是我国当前公共预算改革的重点。行政部门在目前的预算过程中居于绝对主导地位，而立法机构的预算监督作用尚未充分发挥。然而，市场经济发达国家数百年的公共预算发展实践表明，立法机构的预算监督和政府内部的行政控制同样都是现代公共预算管理制度的重要组成部分，在公共预算的运行过程中，二者相辅相成、缺一不可。

从世界范围看，作为现代财政管理核心的公共预算管理制度起源于英国。纵观英国公共预算管理制度从13世纪初的萌芽、发展到成熟，其数百年的发展与演变正是英国议会以法律形式逐步剥夺国王的预算管理权的过程。1215年，以《大宪章》的签订为标志，议会和国王之间对财政利益的争夺开启了英国公共预算制度的构建过程；1688年的“光荣革命”使得议会完成了对预算权力的初步控制，政府收支必须经过议会的审批才能得以执行；18世纪50—60年代，格莱斯顿的财政改革奠定了英国现代公共预算制度的基本框架，英国政府和议会在预算过程中形成了这样一种权力格局：政府负责预算的编制与执行，议会则拥有审批和监督预算的权力。

总统与国会政治权利的调整与均衡同样也是考察美国联邦预算制度演进的重要线索。1789年至1921年，美国国会在预算过程中居于主导地位，各部门不用经过总统的审核，直接向国会递交预算支出需求报告。1921年《预算和会计法案》的通过标志着现代行政预算制度的建立，以总统为代表的行政部门开始在预算程序中占据优势地位。1950年通过的《预算和会计程序法案》赋予了总统对预算报告从形式到内容的控制权，进一步加强了总统对预算的控制。［10］20世纪50—60年代，联邦预算规模持续扩大，美国总统能够充分运用联邦预算促进经济增长，实现其社会政策目标和政治理想。20世纪60年代末尼克松总统任职时，总统的预算控制权到达历史顶峰。为了重新夺回预算控制权，美国国会自20世纪70年代中期开始了一系列联邦预算程序改革。1974年通过的《国会预算和扣押法案》重新加强了国会对预算的控制力度，平衡了国会和总统的预算权力对比。随后，美国国会又通过了一系列旨在削减预算赤字的法案，但这些法案同时也强化了国会的预算控制权。

构建与公共财政框架相适应的现代公共预算管理制度是我国公共预算改革的根本目标。为顺利实现这一目标，在下一阶段的公共预算改革进程中，应借鉴英美公共预算制度演进过程中的规律与经验，并依据我国的实际情况，合理选择公共预算改革取向。从总体改革路径来看，我国的预算改革可沿着先易后难、渐进推进的路径逐步展开。在近期，还需进一步加强预算过程中的行政控制，提高预算编制的准确性与完整性，确保预算执行的合规性与及时性；从发展的眼光看，在完成一系列预算技术层面的基础性工作后，还需要将预算改革的重心适时引向预算规则与预算程序层面。

首先，突出立法机构在预算过程中的作用，强化立法机构的预算监督。各级人大及其常委会应全面介入预算编制、预算执行、预算调整以及政府决算等预算环节，依据法定程序对预算各个环节进行审查与监督。可考虑适时推行立法型审计监督，以强化立法机构对预算的审查监督力度。我国目前的审计机关隶属于各级政府，缺乏独立性，具有较强的自我监督色彩，强制性和权威性较弱。而由于缺乏相关监督机构的配合，各级人大在预算监督体系中处于相对孤立的地位，其监督作用难以充分发挥。鉴于上述问题，可考虑适时将审计机关从行政序列中独立出来，构建立法型审计监督制度，由各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性和有效性进行监督。为充分发挥各级人大代表的参政议政和预算监督作用，还可探讨在条件成熟时实行专职代表制的可行性。在目前兼职代表制度下，人大代表平时都有自身的本职工作，很难将主要精力放在调研选民需求和行使代表职权上；部分人大代表往往并不具备公共预算的相关必要知识，从而影响到预算监督权的充分行使。专职代表制的推行不仅有助于将一批政治活动家、职业管理专家吸引到人大代表中来，也能够使我国的人大代表实现由先进劳模型向政治科学型的转变，促进人大代表身份的实质化。各级人大预算控制权的增强，不仅有助于增强预算的完整性和透明度，也能够减少预算执行中所出现的偏差，使得预算结果与政策目标的偏离最小化。

其次，完善预算立法，加强执法力度，提高公共预算的法律效力。法治性是公共预算的灵魂，是预算管理制度具有较高透明度和较强控制力的重要保障。为了增强我国公共预算管理的法治性，需要立足于我国的基本国情，吸取国际上的成功经验，在各方面的支持配合下，大力推进《预算法》的修订与完善，进一步增强《预算法》的可操作性和规范性，有效解决预算编制的完整统一性、预算执行的规范严格性以及预算监督的严肃有效性等问题，为下一步的公共预算改革提供坚实的法律框架。同时，还需要在进一步细化预算编制的基础上，借鉴国外经验，着手制定我国的年度《预算法案》，各支出部门必须依法开支，各收入部门必须依法征收和管理当年收入，这是将预算管理纳入法制化管理的重要措施。为了保障预算法律和法规得到切实贯彻和执行，在不断加强预算立法的同时，还需加强执法力度，确保预算活动严格遵循既定的预算管理程序。

此外，积极实践参与式预算，有序有效吸纳广大公民参与到预算过程当中，促进预算资源的公平配置与有效使用。参与式预算起源于20世纪80年代的巴西，之后逐步扩展到北美、欧洲及亚洲的许多国家，其在促进行政管理现代化、完善民主政治和增强社会公平等方面都有着积极的作用。近年来，我国的无锡、温岭、哈尔滨等一些地方也进行了参与式预算试验。［11］实践表明，参与式预算能够成为政府与社会公众在公共预算决策领域的互动机制，能够有序吸纳当地居民参与到社区的公共预算决策当中，从而实现政府与公民之间的良性互动，优化预算资源配置，提高预算资金使用效益。但也应看到，我国地方政府所实施的参与式预算还处于起步阶段，为使参与式预算真正成为推动现代公共预算制度构建的重要机制，还需要从以下方面对该制度进行完善：一是从横向与纵向层面进一步扩大参与式预算的维度。不仅要实现参与式预算在一般性预算决策中的推广，更要使其能够在更高的财政层级当中得到运用；二是营造良好的学习氛围，大力培养社会公众的公共参与精神，构建有效的学习机制，提升社会公众的参与度与参与能力；三是建立健全政府预算信息公开机制，提高公共预算信息的透明度和可获得性；四是搭建行之有效的预算参与平台，改进参与式预算的程序设计，保证社会公众预算参与的便捷性和有效性。

注释

①1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的第一部《中华人民共和国宪法》规定，各级预算由同级人民代表大会批准，这就使得我国公共预算具备了向立法机构负责的特征。

参考文献

［1］赵梦涵.新中国财政税收史论纲［M］.北京:经济科学出版社,2002:526.

［2］财政部预算司.国家预算决算辑要［M］.北京:中国财政经济出版社,2002:487.

［3］楼继伟.中国政府预算:制度、管理与案例［M］.北京:中国财政经济出版社,2002:102.4

［4］项怀诚.国家财政在10年改革中与时俱进［J］.财政研究,2004,(1).

［5］戎素梅.全国政府采购规模10年激增10倍［N］.中国财经报,2012—07—05.

［6］董长青.公务卡制度改革今年年底前将覆盖各级政府［N］.北京日报,2012—04—27.

［7］俞光远.我国现行预算法修订的主要内容与对策建议［J］.地方财政研究,2011,(2).

［8］王淑杰.强化我国政府预算约束性的思路与对策［J］.宏观经济研究,2011,(12).

［9］於莉.公共预算和财政改革:中东欧转型国家的经验与教训［J］.中国行政管理,2010,(8).

［10］［美］詹姆斯·L·陈.论美国重大的联邦预算法［J］.经济社会体制比较,2008,(1).

［11］董晓辉,谭婷.公民参与预算的平台构建和路径设计［J］.财经问题研究,2011,(2).

责任编辑：晓立

作者：彭健

预算理念公共管理论文 篇2：

新公共管理视野下的绩效预算改革　　

摘要：绩效预算改革是西方国家在新公共管理思潮影响为靡起来的一项财政管理改革举措，旨在提高政府机构的公共服务水平、提高公共资金效率。作为“重塑政府”活动的重要内容，绩效预算在英美等国改革催生了现代服务型政府。借鉴西方经验，打造公共服务型政府，提高我国政府公共服务质量，将成为中国绩效预算改革的价值取向和路径选择。

一、“新公共管理”构建了绩效预算改革的指导原则

20世纪70年代以来，世界范围内掀起了规模浩大的新公共管理改革热潮，政府和公共部门由于规模巨大且具有垄断性，使得政府协调管理困难。庞大的政府雇员队伍既是选民，又是管理对象，这使政府管理中出现失调、官僚主义和效率低下现象，导致公众不满，对政府的信任感下降。传统的政府行政理念和以官僚制为基础的行政模式受到了严厉批判，如何改进政府公共部门绩效，以最经济的手段、花最少的钱，提供更优质的服务，成为公共部门行政管理中亟待解决的问题。要摆脱这种困境，提高部门公共行政效果，公共部门就必须对自身的组织结构、制度安排以及现行的公共管理模式等进行检查、评估，找出症结，以寻求改革和创新之路。于是，西方国家开始把私营部门的管理理论、方法及技术运用到政府公共部门之中，政府改革中出现了用企业家精神重塑政府的潮流，出现了注重管理而不是政策，注重绩效评估和效率；重视产出目标、限制性项目合同、金钱刺激和自主管理的新管理风格。

首先，新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，“新公共管理”站在“企业化政府”的高度上，将社会公众与政府的关系，定位为新型的“公共受托责任”关系。它认为，政府公务人员应该是负责任的“管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力。政府应广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本一效益分析、全面质量管理、目标管理等)，重视竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。其次，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，重视提供公共服务的效率和质量。针对预算收支活动特别是支出活动的绩效评价是实现政府“企业化管理”的关键技术。预算绩效评价的引入提高了政府整体受托责任，扩大了评估政府财政状况和行政能力的信息范围，政府管理者将借助财政支出分配和使用的评价信息，来制定合理的政策目标、预算和活动计划，并对具体项目和行为的可行性和合理性做出理性决策，以引导政府资源的合理流动和运行。再者，新公共管理反对传统公共行政重既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据目标完成情况进行测量和评估。

这种以引入市场竞争机制、提高公共管理水平及公共服务质量为特征的“新公共管理”实践，成为当代西方政府改革最基本的趋势。以绩效为本、结果导向的政府绩效预算改革，采取了以公共责任和顾客至上为理念的公共预算改革策略，提高了政府公共管理和公共服务能力，成为持续改进和提高政府部门绩效的公共预算新模式，正是在新公共管理，在提高公共部门行政效果、降低行政成本、化解公共危机、实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象等观念的指引下，西方各国纷纷开始反思传统预算管理制度并主导了一场全球预算的改革浪潮。

二、西方国家绩效改革的实践催生了现代服务型政府

绩效预算是经济合作与发展组织(OECD)成员国家在新公共管理的理念和民主化的背景之下，所采用的一种追求公共服务的预算管理方式。它要求预算过程充分利用关于政府活动产出和成果的数量化信息，把财政资金分配和政府部门的绩效更紧密地结合起来，是一种与注重投入相区别的注重产出的预算。从绩效预算演变的历史来看，以提高政府公共服务水平的绩效评估始于20世纪50年代美国的绩效预算制度，兴起于20世纪70～80年代。美国尼克松政府和英国撒切尔政府的行政改革，都体现出对绩效评估的极大迷恋，其他国家纷纷效仿，以至出现“评估国”的说法。绩效预算所采取的以公共责任和顾客至上为理念的公共预算改革策略，提高了政府公共管理和公共服务能力，成为当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的工具。成为“重塑政府”活动的重要内容。综观西方国家成功推行绩效预算改革的历史进程，笔者发现有如下特点：

(一)改革伊始，纷纷在战略性法律文件中指明提高公共服务的质量是绩效预算改革的指导方向

美国是一个法制较为健全的国家，政府活动、行为大多都有相应的法律法规予以规范、指导。为有效地推行公共部门服务绩效的评估活动，政府出台了许多相关的法律法规。例如克林顿总统执政期间，共签署了90个相关法案和50个总统行政命令，国会通过了85项立法[1]。其中，美国国家绩效评估委员会1997年2月颁布的《顾客需求战略规划最佳实践的基准比较研究报告》中曾指出：与雇员、顾客和各利益相关者的有效的内外部交流是成功的绩效评估的关键，绩效评估结果(除须保密外)应公开，与雇员、顾客和利益相关者共享，以保证国家绩效评估委员会所提出的公共服务主张得到大众的认可。澳大利亚通过制订《预算诚实宪章》和《财政管理及问责法案》等预算法律和财政管理法规，将财政管理责任移交各机构[2]。1997年议会通过了《公共服务法案》、《财务管理与责任法案》、《审计长法》和《联邦政府服务宪章》等法律[3](P205—207)，进一步完善了政府公共部门绩效的责任管理，使结果导向的政府公共部门绩效考评机制进一步健全，为联邦政府各部门制定了“服务标准”，作为绩效考评的重要依据。

(二)通过签订绩效合同，预算支出绩效评估逐步由控制预算转向服务预算

在新公共管理运动的推动下，政府预算绩效评估将工作重点逐步由预算控制转向根据政府效率、服务能力、服务成本和公众满意程度等考核标准，将政府及其各职能部门的实际工作结果与绩效目标进行分析与判断，评价政府组织实际工作的成果，从而对政府组织的提供公共服务的质量进行全面的评价，以实现对政府自身预算的预测判断、监控支持、激励约束和资源优化。

在英国，1979年撒切尔上台后推行雷纳评审(1980)、财务管理新方案(1982)、部长管理信息系统重点是经济和效率，其目的是通过评审来提高效率来降低公共部门的开支和运营成本[4](P24)。但其评估的侧重点主要是经济、效率，其目的仍在于效率导向的预算控制。而随着1988年的“下一步行动方案”，90年代后的“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动等一系

列改革的出台，英国政府逐步扭转了80年代以来的“效率战略”绩效预算改革方向，开创了质量和顾客满意的绩效预算改革的新方向。20世纪40年代至70年代的美国，正处于“古典公共行政”的鼎盛时期，“效率至上”的价值观念得到进一步强化，这深刻地影响着政府绩效评估的价值取向。美国联邦政府在此期间进行了几次大规模的预算制度改革，即胡佛委员会(1947)、计划一执行一预算改革(1965)、目标管理(1973)和零基预算(1977)。这几次改革的共同特点是通过预算手段控制政府支出，而到了1993年美国绩效预算管理从注重运营效率全面转变到对服务绩效的考核。1993年7月，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA)，在五大基本原则的指导下，美国绩效评估逐步制度化、法制化，标志着议会对行政部门的监督开始转到“绩效”和“结果”上来。

(三)通过公开预算评价结果，注重公众对预算改革的反馈，形成预算的回应性

绩效评估的结果要向公共部门的成员、上级部门及公众反馈，其目的在于公布、传达公共部门绩效的情况，协助公共部门管理者深入了解组织中各层面的工作效率、效果及存在的问题，使上级部门能够更好地针对公共部门的实际情况对其进行指导和监督，利于公众对公共部门的工作进行监督。为加强绩效预算改革的实际效果，1999年布莱尔政府出台了《现代化政府白皮书》，书中特别强调结果导向和公众的广泛参与；在公共服务输出方面，注重高质量和高回应性。把绩效预算作为监控质量的主要途径，改进评估和审查的原则，加强政府与公民的互动，加强预算支出效果的考察。通过规定各部门提供的服务项目以及工作目标承诺，使公共预算与其承担的公共服务的质量挂钩，实现受到公众起诉的部门将对其缩减来年的预算数额。美国也较为注重把评估结果向各方反馈。如《政府绩效与结果法案》规定每个机构在做出评估后都应作绩效报告并公布，1998年联邦政府也要求所有机构都要作绩效报告。国会可以运用绩效评估结果决定对公共部门的拨款，而上级部门用以决定是否继续放松规制，公众也可以更好地了解其所纳的税是如何使用的、是否得到了有效的使用等。

三、转型期中国绩效预算改革的价值取向

当代经济学认为，政府的功能是为了弥补“市场失灵”。政府以公开、公平、公正的特性，为社会提供公共产品，满足社会的共同需要，促进社会发展和进步，帮助社会中分散的个人或团体，降低沟通、协调的信息成本。政府管理就是提供公共服务，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共物品。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，中国政府应把自己定位于按照“为人民服务”的宗旨，以公正执法为标志，并承担着相应责任的政府。应在观念上实现从“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转变，从“审批型政府”向“服务型政府”转变；在职能上实现监督控制向服务效能的转变；尽快按照公共服务型政府的要求，改变以前以GDP为取向评价政府和官员的业绩，建立以公共服务绩效管理为取向的管理体系，强化政府的社会服务功能，为经济发展提供优质服务。通过上述西方国家绩效预算改革的历史进程我们发现，绩效预算这种新型公共预算模式，恰恰成为了打造服务型政府的有力工具。因此，面对市场经济对中国政府职能提出的新要求，中国绩效预算改革的价值取向必然是通过在预算中的引入绩效评价，提高政府提供公共服务的能力。

四、中国绩效预算改革的路径选择

政府预算绩效评估已经引起了我国理论界和实践部门高度重视，并出现了一些零星的绩效评估实践，如2004年财政部颁布《中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见》(财建[2004]729号)加强中央政府投资项目(主要指中央预算内基建资金和国债项目资金)预算管理，提高投资效益，强化投资项目资金全过程监管，河北省推行的绩效预算试点等等。但客观地说，我国政府预算绩效评价还处于起步阶段，因为在公共预算中引入绩效评价不仅在于目前公共预算体系的完善，更重要的它是对旧的资源整合方式的一种变革，是一种预算体制的根本性变革。降低行政成本、提高社会服务能力的实质是对政府和市场职能的重新界定，是对政府支出范围的一种约束，这是目前转型期中国社会、特别是财政理论界对于绩效预算所赋予的历史期待。这种期待是在市场整合方式占主导地位的西方社会中所没有的，西方成熟的宪政制度已经完成了相应的使命。在宪政制度的保护下，绩效预算改革仅仅为提高政府行政效率、降低行政成本、提高公共服务质量提供了工具性评价，即国内一直讨论的公共预算支出的绩效评价问题。而在转型期中国社会，计划命令和市场价格配置两种社会资源整合方式的矛盾，集中体现在政府与市场的边界划分上，体现在财政公共服务范围的界定上，这种界定本应体现在国家的根本大法宪法当中，体现在财产权、预算权、税权的明确界定上，然而由于种种社会历史原因，目前的宪法并没有完成其相应的历史使命。因此，综观中国历经的公共预算改革，在取得稳步成果的背后，弥补制度性缺口的隐性要求越发强烈，公共预算改革走到现在，历史的重任不可避免地落在了绩效预算改革上。

在改革面临各种正式及非正式的政治、经济、文化制度的约束下，中国未来的绩效预算改革应着力于在成功试点的基础上，由国务院、财政部统一制定相应的绩效预算考评体系，为推行绩效预算建立一套客观的、具有可操作性的标准。人事部针对政府绩效评价已建立起一套相对完整的政府绩效评价指标，下一步的任务就是由中央各部委协商解决政府绩效考评与公共预算的有机结合，使绩效信息成为预算分配资金的基本依据。同时，要加快公共预算资金使用的透明化工作，实现阳光下的绩效预算改革。2006年3月的全国人代会对于政府公布的预算报告就做出了预算透明的第一步，与往年相比最重要的一个变革就是散会后与会的全国代表可以把预算报告直接拿回家，不再像往年一样需要交回。针对预算透明工作，今后我们还要在预算科目的细化以及通俗化、普及化方向发展，为绩效预算改革提供准确的预算信息。对于绩效预算改革推行中的行政部门抵触情绪，我们要首先区分行政管理部门和公共服务提供部门的区别，以往的预算绩效性评价，动不动就以审计的形式对于行政管理部门的公共资金的使用情况进行查账，2004年兴起的审计风暴就是典型，这种意在控制公共支出投入的预算控制手段往往会引起各级行政管理部门的反感甚至敌对，而绩效预算改革是对公共服务绩效的一种考核，由于行政管理部门往往不是公共服务的提供者，因此绩效预算考核的重点应该由行政主管部门转向直接提供公共服务的公共事业单位或者具有公共服务性质的私营企业，对公共服务部门提供的公共产品的质量进行结果考核，既可以提高公共资金的使用绩效，同时还会得到行政主管部门的配合。最后需要指出，绩效预算的实施没有固定的模式和时间表，中国目前所处的全球化和信息化时代是中国面临的最大优势。这一时代特征对于人们改善理念、借鉴制度，引进技术提供了极大的便利。同时，我们要看到，中国是一个发展不平衡的国家，不同地区发展水平不一样，人们的法制理念以及技术手段也不一样，我们完全可以从国家和地方两个不同的层面开展工作。在国家层面上，要做好立法的准备工作；在地方和部门层面上，我们可以选择基础条件比较好的地区开展试点，总结经验，为立法提供例证，为推广这一新型的预算模式做准备。

作者：邢天添

预算理念公共管理论文 篇3：

公共预算中公众参与模式比较研究

摘要：在公共预算中扩大公众参与，是社会管理模式的重大创新，是基层民主建设的生动典范。巴西阿雷格里港市，德国、法国、意大利等欧洲国家，美国参与式预算模式均各不相同。我国公共预算中公众参与主要有浙江温岭模式、河南焦作模式、江苏无锡模式、上海闵行模式等，都尚存不足，如主要局限在街道乡镇一级实施，主要仅在经济发达地区实施，参与项目及财政资金有限等。预算民主化、法治化、透明化以及预算参与度是理想化模式设计的目标要素，其实施的技术路径应为科学编制预算、完善公众普遍参与的审批体制及健全以公众参与为基础的预算执行和绩效评价监督体系。

关键词：公共预算；公众参与；参与式预算模式

一、公共预算中公众参与的法理基础与价值表征

何谓公共预算？有学者将它描述为“通过政治程序分配财源的尝试”。有的则认为公共预算应该被视为政策制定与实施资源分配所需信息的一种聚合。尽管基于不同的角度对公共预算之概念有着相异的分析，但一般都认为，公共预算是为了高效、经济地实现政府优先权和目标而进行分配资金和利用资源的一种决策制度，是通过一定的政治程序对于公共资源所进行的配置过程。公共预算虽然在形式上表现为金钱、资金和资源，但它必须与国家权力的概念联系起来才能正确理解它的含义。公共预算在本质上有着政治学属性，但学界的以上分析，似没有突出公民个人私权——确切地说是没有突出公民宪法财产权——对于公共预算的基础性作用；因为，公共预算，它的逻辑与历史的起点不是“公共”的，而是公民“私人”宪法财产权的衍生品。

由于公共预算关乎“公”与“私”两个层面，因而，无论古今中外都备受公众关注，于是，“公共预算公众参与”的概念应运而生。那么，从法治层面而言，支撑这一概念的法理基础是什么？我们认为主要有以下三个方面：

第一，人民主权理论。按照卢梭的社会契约论，国家的权力源于人民权利的让渡，人民、公众与国家签订了一份隐形的契约，每位公民让渡一部分权益给国家来集中行使。与此同时，国家创造环境、秩序来维护每一位公民的权利。因此，公众有权了解并参与公共政策的制定，尤其是公共预算政策的决策。

第二，基层民主理论。从现代预算制度的发展历程看，公共预算是在西方国家新兴资产阶级限制王权的斗争中诞生的，其实质是以“法治”取代“人治”，以“公权”代替“私权”。在公共预算中扩大和加强公众参与，并给予公众参与制度和程序保障，这是基层民主建设的生动典范。

第三，纳税人监督参与式预算理论。20世纪80年代兴起的“参与式民主理论”，要求作为纳税人的公众广泛参与到公共政策的制定。这种理论诉求体现了在新时代背景下公众作为国家权力主体、政府服务对象的本质要求。由纳税人、公众来考核政府的服务质量、评估政府的绩效管理水平已经成为主导和趋势。

在公共预算中，扩大、加强公众参与的力度与效果，强化公众参与程序保障，是现代民主政治建设的必然要求。公共预算公众参与模式，至少具有四个维度的价值：

第一，它是依据民众意愿分配稀缺性公共资源的政策工具。

第二，它是公众参与政府行政管理和社会治理的途径和工具，通过公众参与的形式促使政府提供满足公共需要的公共产品及服务。

第三，它是一种财务管理方法和问责工具，以确保政府各职能部门对执行项目负责，向公众提供问责工具。

第四，它是拉动国家与地区经济发展、推动就业、促进收入再分配同时响应公众呼唤、满足公众需求的工具。

二、国外公共预算中公众参与的主要模式

（一）巴西阿雷格里港市模式

巴西是世界上最早实施参与式预算的国家。早在20世纪70～80年代，巴西阿雷格里港市就已开始探索参与式预算并初步成型，堪称阿雷格里港市的一笔巨大政治遗产。阿雷格里港市民间“参与式预算”拥有规范的项目产生程序，健全的组织管理机构，完整科学的评估考核标准。社区以计分的方法来迎合建设需求，确定产生项目，然后在社区产生二位参与式委员会委员，对选出项目进行评估考核，再由政府派出的协调员进行协调沟通，经过投票表决产生第二轮项目。

巴西阿雷格里港市参与式预算的实施分为两个阶段：第一阶段是每年的3～6月；第二阶段是7～11月。第一阶段主要是由社区代表参加所在的地区会议。与会代表针对各个地区提交的项目预选提案进行分别审议，并对审议项目进行先后排序。第二阶段包括地区会议和全市会议。与会代表对第一阶段提出的项目实施先后顺序进行研究讨论和实地考察，然后由公众参与者投票来决定最终上报的项目及其优先顺序。上报的项目及其优先顺序将被递交到市预算办公室，市预算办公室根据递交的材料起草预算提案并递交给市长，市长再递交给市议会，市议会再进行最后的表决来确定下一年度的预算安排，政府将会根据议会的最后预算提案安排下一年度的公共工程及相关财政政策。

（二）欧洲模式

1.德国。德国的参与式预算分为三个阶段：第一个阶段为信息公开阶段。公民可以查询到市财政收入和财政开支、税收等详细信息以及一些政府固定开支。第二个阶段为咨询、调查阶段。包括公民在公共会议上对公共预算进行咨询，同时政府组织在互联网上对公众的调查问卷。如从2001年起，埃姆斯代滕（Emsdetten）市行政当局便定期举行公民会议。第三个阶段为报告审议阶段。市议会对预算进行审议讨论表决。在这三个阶段里，每一阶段实施运行过程中也具有灵活性和变通性。

2.法国。法国于2002年颁布了《勇士法案》。法案强制在人口超过8万的城市都必须建立城市委员会。城市委员会的作用是进行咨询并同公共机构进行联系。在一些地区，公共预算也引入了公众参与的共同管理，公众通过公开的会议或通过代表会议决定资金的分配。法国的预算参与式旨在实现三个目标：第一，调整社会各个群体之间的关系。通过社会群体间的沟通对话达成共识。第二，通过将地方政治事务进行整合，促进社会行动者之间的横向联系，以提升公共管理和地方治理效率。第三，促进参与式民主。

3.意大利。意大利在2003年至2005年间把参与式预算作为试验性的项目加以展开。意大利最初是以巴西经验为模式的，其制度实施包括两个阶段：第一阶段是举行公开会议，通过投票和严格时间限制口头观点阐述的方式进行辩论；第二个阶段则是在参与规划委员会的过程中进行。在委员会，政府官员、专家、学者、民间组织和公众聚在一起，就第一阶段提出的方案和问题进行研讨，并探讨解决方法，评估可行性。

（三）美国模式

美国参与式预算制度比较成熟，主要由听证制度、公民问卷、公民论坛、咨询顾问委员会等制度构成。

第一，听证制度。它旨在让政府在决策前听取公众的声音。听证制度是公众表达自己呼声和关切利益的正当渠道，但是，无论公众还是政府都发现，这不是一种很理想的参与模式。因为经过制度实践，公众逐渐发现他们在听证会上发表的意见对于政府的最终决策没有产生任何实际性的影响，因此需要不断改进。

第二，公民问卷。这种方式是将现代社会科学问卷调查的研究方法应用到公民参与中。首先设计调查问卷，然后以随机抽样方法将调查问卷发放给公民，以此收集公民对于政府行政管理满意度、公民关切关心的利益问题等。如果问卷设计科学合理，随机抽样运行得当，那就可获得深具代表性的公众意见。然而，这种方式缺乏公众与政府之间、公众相互之间面对面的对话交流。

第三，公民论坛。它是政府在需要解决某个实质问题或需要了解社区成员对某些利益问题的意见时，邀请公众参加会议的论坛。但它不采取随机抽样的方式抽取参与的公民，而是点对点的就政府想要了解的社区或利益影响方进行。在公民论坛召开之前，参与的公众通常没有多少时间就讨论的问题进行准备。

第四，咨询顾问委员会。一般来说，咨询顾问委员会成员是由政府任命，在选任委员会成员时主要考虑他们的兴趣和专长。咨询顾问委员会将公民的意见引入政策制定的考虑过程，将一些具体的问题开会讨论并将意见、建议反馈给政府。咨询顾问委员会的影响力比听证会要大。但是，它仍然存在参与程度较低并且容易被政府和利益集团所控制的难题。

三、我国公共预算中公众参与的主要模式

（一）浙江温岭市新河模式

第一，政治层面：补充代议制民主。

这种模式以预算民主为切入点，以民主恳谈带动人大功能的发挥，将预算监督由“软”变“硬”，加强对预算的实质性审查，从而使人大质询和监督的运作过程真正体现出代议制民主的内在要求。具体做法是：通过强化公众参与，使人大代表和社会公众能够参与公共政策的制定，其意见能够对政府产生约束和制衡作用；通过增加会议次数和延长会期的方式，使得不设常设机构的乡镇人大一年一次的会议之外的履职问题得以解决；加强人大主席团和人大财经小组对政府预算执行的全程刚性监督，遏制了政府花钱的随意性。全过程的有效监督，推进了财政民主与法制建设，促使代议制民主以更好的方式实现。

第二，参与层面：增强群众话语权。

温岭参与式预算将民主恳谈这一现有体制外自发生长多年的基层民主形式以制度形式确定下来并与现有体制对接，与基层乡镇人民代表大会制度相融合，由经过民主选举产生的民意代表——镇人大代表直接参与政府预算的审批、运行与监督，使基层人大能够更好地履行其法定权力和法定职能，表达公民偏好和公众意愿，代表广大人民监督政府。

第三，制度层面：制定和完善参与规则。

自2006年以来，温岭市先后制定《温岭市财政预算民主恳谈实施办法》、《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》、《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》等制度，将镇级恳谈预算的民主形式导人制度化、规范化、法制化轨道。这些制度在会前初审、大会审查、会后监督三个不同环节对预算审查监督程序进行了规范，对预算审议的会议时间、会议程序、会议次数、草案细化、预算修正议案的提出程序和预算执行的监督程序、人大财经小组的工作程序与职能等一系列相关制度做出了具体明确的规定，成为改革实践得以顺利推行的重要保证。

第四，技术层面：细化与公开预算信息。

温岭模式将具体而详实的“财政预算细化说明”分发在人大代表会议材料中，将政府支出按经济性质和支出功能进一步细分，分解为若干个子类。同时，政府履行信息公开职责，公开预算草案和预算程序。预算审查的每一环节，包括公开发言、公开辩论、公开答复等都在公开透明的状态下进行，提高了预算信息的透明度。

温岭参与式预算模式始于2005年浙江温岭的泽国镇和新河镇。虽然在全国属于理论和实践创新，对推进中国预算民主化进程起了重大作用，但该模式的最大缺憾是仅仅停留于街道、乡镇级的实践，辐射面明显不足。

（二）河南焦作模式

第一，公开层面：利用媒体网络公开接受公众监督。

河南焦作通过预算信息网上公布的形式，公开预算支出，接受公众监督。焦作财政部门把包括国有资本经营、社会保障、政府采购、政府债务、政府非税收入、住房公积金、国有土地使用权出让收支和社会性预算等八个类别的预算信息全部向公众公开。公众可通过财政服务大厅或“焦作财政财经沙盘”信息在线联网查询到包括市级领导和普通公务人员工资信息在内的所有基本支出和项目支出预算公开信息。

第二，质询层面：依据公众听证质询调整项目资金。

河南焦作对重大支出项目和事关民生等公共支出进行项目梳理排队，提出项目公示意见，通过媒体、网络等形式进行项目公示，公开征集社会公众意见。然后，财政部门邀请人大代表、政协委员、预算单位和公众代表等参加预算编制听证会，对初步确定的预算项目进行质询和评价，并对反面意见较多、设置不合理的项目予以变更或取消。

第三，专家层面：聘请专家进行论证和评价。

河南焦作财政部门除向社会公示公共支出项目外，还从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择委员、专家，对市委市政府工作经费保障和涉及民生发展的公共民生支出项目和重大项目资金安排展开研讨论证，并将每位专家的意见汇集成册，形成论证报告，作为领导决策和科学编制部门预算的重要参考和依据。

河南焦作模式的参与式预算项目主要局限于市政工程，而对一般的社会政策涉及较少。例如主要围绕巷路修建、庭院改造，而对于节能减排、环境保护、文化设施、社会保障与救助等资金总量相对较小。

（三）江苏无锡模式

第一，规范实施流程，让公众真正参与。

无锡市参与式预算主要着眼于关乎群众切身利益的公共项目建设上，由群众当家作主，让群众真正参与。预算坚持“政府主导、群众参与、规范操作、促进发展”的原则，其中“群众参与”是参与式预算的核心所在，也是“让民做主”这一根本理念的集中体现。

在项目的立项、实施过程中，尊重民情民意，推荐群众代表，通过组织听证会、座谈会等形式充分收集群众意见，组织群众代表讨论并提出本辖区参与式预算候选项目，由群众代表以无记名投票方式进行表决，投票结果当场公布，以决定项目的取舍和优先顺序，让公众真正参与。

第二，注重项目效果，使公众真正受益。

公众参与的目的是推动项目为民谋利。科学合理地进行项目实施，为参与式预算获得成功奠定了基础。无锡参与式预算主要有三类项目：一是满足群众日益增长的物质文化需求，提高群众生活质量，主要涉及医疗卫生、环境整治、文化教育和安全保障等民众关注的热点领域项目；二是能够较快产生社会效益使群众受益的、与群众生活密切相关的为民办实事项目；三是周期短、规模小、切合实际、体现民情、符合民愿、贴近民意、顺应民心、多方支持的项目。

第三，项目事后评审，促公众真正监督。

在项目的具体实施中，群众代表参与招投标管理监督和工程施工监理，财政部门根据招投标结果按照工程进度落实预算项目经费，群众全程质询和监督。项目竣工后，依照招投标管理监督、工程监理监督以及审计监督的监督结果进行财政预算的决算审计，组织群众代表对项目实施情况、工程质量情况、预算资金去向情况进行绩效评估和满意度评议，并公布审计和评估结果，做到公众真正参与监督。

参与式预算改革的无锡模式，是财政预算编制民主管理方式的创新，是建设阳光财政实践的生动典范，是民主决策、民主管理、民主监督的有益尝试。它实现了由“为民作主”到“让民作主”的历史性转变，是民主形态深化的一个重大飞跃。从社会层面来看，政府工作的透明度和公信力得以增强；从经济层面来看，财政资金使用效率得以提高；从法纪层面来看，违法违纪现象的滋生得以抑制。其不足之处在于：公众参与的法治化和程序化程度有待强化。

（四）上海闵行模式

上海市闵行区政府于2007年开始探索推行系统性的财政预算改革。此次改革以强化公共财政理念为出发点，在形式上表现为人大对政府预算的审查监督，在内容上体现为财政资金的支出更趋合理。其具体做法是：

第一，以强化人大预算审查作为闵行区公众参与公共预算改革的一个重要环节。

审查政府预算，是宪法和法律明确赋予各级人大的基本职权。不过由于人大会期过短加上预算信息过于简单或者专业性太强，导致以往的人大预算审查常常流于形式。在2008年1月的四届人大三次会议上，闵行区人大常委会财政经济工作委员会把整个2008年的闵行区政府财政预算细化为一本358页的财政预算详表，并发送给每位代表。同时，在审议时间上，为保证代表充分行使审议权，闵行区人大常委会采取了提前介入审议预算等措施。

第二，以规范公开听证程序作为公众参与公共预算的纽带。

由人大进行预算公开听证，相关政府部门和财政局官员向听证公众代表陈述政府的预算资金如何花，以及花钱的理由和依据，并接受公众的质询、质疑和监督。此外，另一重点是公众参与，公开透明。财政局将各个部门的预算在网上公布，让民众发表质询意见。

第三，以结果为导向编制预算，确保公共预算的公共属性。

政府预算支出所取得的效果需要进行绩效评估。闵行区为此做了一项重大改革，就是以结果为导向编制预算，以结果实现程度来判断预算完成与否。不仅考核预算支出项目和支出数额，更关心支出的资金是否取得实效。

上海闵行模式的实施以良好的经济基础和社会发展状况为基本前提并取得了较好成效。但在经济和文化欠发达的地区和乡镇，推行这种模式依然存在一定难度。

四、公共预算中公众参与的理想化模式建构

域内外各种形式的公共预算公众参与模式给予我们如下启示：

第一，财力充足是公众参与公共预算的前提保障。预算规模决定着地方政府满足本地区公众偏好的能力。民营经济较发达、财力较充足的地区，公共资源可以更多地投入到公共服务领域。而对于经济欠发达地区来说，财政支出基本上靠上级政府拨款，财政资金大多用于维持机构的正常运转和人员支出，政府财力困难，在民生问题妥善解决之前，参与预算民主的实践活动，对普通公众在一定程度上仍旧属于一种“奢侈品”。政府没有多余的自有财力用于基础设施建设等资本支出，参与式预算的实践缺乏财力支持。

第二，群众代表的素质是公众参与的效果保障。公共预算不同于一般的个人计划或财务计划，反映的是政府未来的支出重点和发展方向，其编制和实施过程涉及众多领域，具有很强的专业性。因此，预算参与者必须具备一定的专业知识，才能够进行科学合理的预算决策，并对其结果进行绩效分析。作为参与式预算的主体，群众代表的素质对改革的方向与效果有着显著影响。如果代表看不懂预算文件，对预算审查知识缺乏了解，那么，在审议预算的过程中，将无法提出有针对性的意见与建议。

第三，参与制度化是公众参与的制度保障。参与式预算在中国的兴起主要源于个别领导的推动和某些研究者的支持，具有较大的随机性和偶然性，这难免出现政策的不稳定性。与此同时，健全的预算审查制度，以法律条文的形式明确规定人大在财政中的权力和地位、预算审议和实施细则，才能保证人大在实施的过程中做到有法可依、有章可循。因此，必须将参与式预算实践纳入制度内的有序规范之中，否则，改革将缺乏法律保障，缺乏稳定性。

第四，参与的广度与深度是公众话语权表达的保障。目前基层参与的对象大多数是市镇人大代表，此外便是一些村级干部或企业法人代表，从参与广度而言，普通公民、社会中介组织、行业协会等一些非政府组织参与率不高；从参与深度来看，被纳入预算审议的公共决策议题多是基础设施建设项目，或某一公共决策问题，对一般性的公共事务决策，鉴于参与者专业素质的限制，并没有将其纳入参与式预算讨论和决策的范围。

（一）公共预算中公众参与理想化模式的要素预设

第一，主体社会化。NGO（Non-GovernmentalOrganization）、志愿者活动及其与社区资源的结合程度在公众参与公共预算的过程中发挥着重要作用，在利益协调、矛盾化解、服务提供与监督等方面作用独特。在NGO活跃而又组织良好的地区，公共预算公众参与实施效果也比较好。从公众参与公共预算的功能来看，NGO具有作为咨询机构向参与者提供支持的社会功能。

第二，预算民主化。民主和参与是两个不可分离交相辉映的基本概念。预算民主化必然要求公共预算决策以广泛的民意基础为支撑，最大程度地保障公众的参与权，把公众参与和监督作为预算政策制定的必要环节。预算过程中的参与既应包括公众通过人大机关、审计机关等的间接参与和监督，也应包括针对项目和资金的直接参与和监督。

第三，预算法治化。法治化的公共预算是公共参与制度化得以实现的保证。预算法治化有两个方面的意义，第一个方面的意义为建立科学完备的公共预算法律制度体系，第二方面意义为设定冲破制度的惩罚性措施。即所有公共预算活动的全过程必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。这是实现公共预算公众参与的制度保障。

第四，预算透明化。只有透明化的预算制度下才存在真正意义上的公众参与。公共预算改革的一个重要指向就是要变“预算软约束”为刚性约束。公共预算中的预算软约束，其实质是预算资金流向的控制权不在公众而在政府，政府实际支配着财政资金流转方向的自由裁量权，在缺乏公众参与的背景下容易产生预算支出的盲目性、随意性和不合民意性。因此，建立“公众参与公共预算中民众代表可以监督整个预算过程，并根据程序规则变更和修改预算。”

第五，预算参与度。公共预算中公众的深度参与是取得实践成功的重要保证。将公共事务的利益相关各方集中在一起，通过多种形式的沟通交流和讨论，如听证会、研讨会等形式，充分表达各利益群体的利益诉求，是保证公共预算更符合民意、更具有效性的重要条件。

（二）公共预算中公众参与理想化模式的运行路径

真正意义上的公众参与公共预算就是要把预算作为重大公共政策制定，包括对预算制定、预算审批、预算执行、预算绩效评价四个阶段的公开透明的公众参与全程监督的公共过程。

首先，在预算制定环节，要编制一套科学、易懂、详实的预算信息表以方便公众参与。在研究借鉴国外预算编制经验的基础上，结合我国国情，应当制定一套分类科学、资金流向清晰易懂，契合人大代表和普通公众的一般理解的预算编制表，将公众普遍关心的预算信息予以充分展示。

其次，在预算审批环节，要构建和完善人大审批预算为基础的、制度化的、公众有序参与的民主审查预算制度。预算审查批准环节中，以人大专门委员会提前介入审查为先导，以公民论证和公开听证的方式扩大和保障公民参与。对预算进行审查批准时，有公众代表进行专题询问、质疑，保障与会代表和公众对预算的修正提议权。

最后，在预算执行和绩效评价监督环节，要通过公众参与加强公共预算的执行力度和对公共预算执行的监督，提高预算编制的执行率和实质效果。加强预算执行和绩效评价监督关键在于科学设置绩效考核评估体系，即首先需要设置一套科学合理的评估指标，以评估指标量化细化考核要素。同时，预算执行过程中的变更调整必须报人大常委会批准，预算执行的现实情况以及调整变更后的落实情况必须悉数报人大常委会批准，使人大和人大常委会的监督变成实质有效的“硬监督”。此外，要加强和扩大媒体和公众对公共预算的监督，以媒体参与、公共参与的形式，推进并最终实现对预算的全民参与、全民监督。

作者：胡肖华　蒋文龙　陈戈垠