预算松弛的高校预算管理论文

摘要：预算管理是高校内部控制的主要环节，高校应发挥预算管理对高校建设的作用，提升治理效果，增强风险抵御能力。随着高校经济业务活动日益增加，其财务预算日渐复杂化。以COSO内控五要素为界定标准，高校在各内部控制环节存在不少问题。因此，解决预算管理问题迫在眉睫。今天小编为大家推荐《预算松弛的高校预算管理论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

预算松弛的高校预算管理论文 篇1：

高等院校引进中期滚动预算框架的策略与要点

摘要：随着预算管理在高校财务管理中的作用越来越突出，传统预算的弊端逐渐显现，高校滚动预算的理论研究与实践应用日益迫切。本文从高校滚动预算的概念出发，探讨了高校滚动预算的作用，着重研究了目前高校引进中期滚动预算管理模式的策略和困难，以及滚动预算具体编制的流程要点。

关键词：滚动预算；高校预算管理；预算改革

十八届三中全会提出改进预算管理制度，年度预算审核重点由收支平衡转到支出政策上，收入预算从任务改为预期，预算确定的收支平衡状态在执行中有可能被打破，为确保财政的可持续，就要建立跨年度预算平衡机制。中期滚动预算框架（Mid-Term Budget Framework，简称MTBF）是合理确定财政收支政策和重大项目资金安排，逐年滚动管理，实现规划期内跨年度平衡的预算收支框架。实行中期滚动预算管理，有利于提高财政政策的前瞻性、有效性和可持续性，保障重大改革政策实施，更好地发挥财政稳定器和“逆周期”调节器作用。修订后的《中华人民共和国预算法》于2015年1月1日起施行，随后国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，指出由财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，这标志着财政预算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程，预算范围由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展方面发展。教育部也要求部属高校近快启动滚动预算的编制工作。本文就高等学校引进中期滚动预算框架（MTBF）做初步探讨。

一、目前高校预算管理存在的问题

目前高校预算已基本完成部门预算改革，从编制范围看，预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支，体现了“大收入、大支出”的原则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。近年来高校预算已逐渐接纳全面预算理念，摒弃了传统的财务部门自上而下的编制程序，采用“二上二下”的编制流程，这一反复沟通的过程，旨在使预算编制得更为科学，更有针对性。现阶段我国很多高校预算编制还存在一定的问题，这些问题为高校的发展带来了一定的限制，阻碍了高校前行的脚步。

1、预算管理意识总体淡薄

长期以来，高校管理层预算管理意识淡薄，缺乏预算全局观念，不重视预算编制，缺乏自主理财意识。首先，高校预算的编制主要由财务部门和有关个别人员参与，详细的各部门预算收支内容没有公布，预算的内容只有为数不多的人知晓，预算的透明度不高，缺乏公平性和公正性。其次，学校各职能部门及二级学院只是被动接受财务部门下达的预算指标。虽然多数高校都建立了二级财务预算管理体制，校级财务部门对各学院通过编制部门预算对经费使用进行总量控制，但二级学院在预算执行过程中，对预算缺乏管理意识，不明白自己的职责和权限，对于学校给定的经费预算缺乏统筹规划随意使用。

2、预算编制与学校事业发展规划脱节

目前我国高校基本都是按照五年一个周期编制本校事业发展规划，明确学校未来发展奋斗目标和重要战略举措。但规划制定者和决策者们往往忽视发展规划的财务可持续保障问题，忽视发展规划中的战略目标实现举措与高校预算管理之间的关系，也没有认识预算管理在学校资源配置与控制中的地位。同时，高校部门预算和校内预算编制往往只考虑年度平衡，没有以学校所确定的事业发展规划为起点，预算编制的战略性不够。

3、缺乏开展绩效评价的内在动力

高校作为非营利组织，资金财产的耗费主要通过财政拨款和学费收入得到补偿，没有核算教育成本的迫切要求。长期以来高校对投入责任和支出绩效不够重视，未将绩效评价纳入高校预算管理，更没有明确经济责任和绩效考核制度，对支出结构过程及结果不关注，从而造成资金使用效率不高。

4、滚动预算编制程序不规范，预算调整的权威性受到质疑

目前高校编制部门预算时主要采用定额法和基数法。定额法编制的费用预算基本按照国家规定标准编制，充分说明了我国高校预算的“依附型预算”特点。基数法主要是对一些没有标准，根据历史习惯编制支出预算的经费，如三公经费、水电经费、医疗经费等。编制测算依据很模糊，往往根据预算编制者的判断进行，没有从业务发展实际需要出发，从而导致预算执行效率低，经费执行与预算目标实现存在差异，预算执行者降低预算目标实现质量、内容和标准。同时，高校的预算编制方法存在的问题还有很多，例如高校的预算定额标准不科学，预算科目设置以及所使用的方法不够规范科学，预算科目不够细化全面，导致预算编制方法不科学等问题。这些财务的问题或多或少的影响着高校发展，为高校发展设置了障碍。

二、中期滚动预算框架的意义

在国外，中期滚动预算通常称为中期滚动预算框架（MTBF），指在中期的时间跨度内准备年度预算的制度安排。在编制预算时，将预算期与会计年度脱离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的一种预算编制方法。滚动预算能够从动态的角度把握学校近期的规划目标和远期的战略布局，能够根据前期预算的执行情况及时调整和修订近期预算，有助于确保学校各项工作的连续性和完整性，充分发挥预算的指导和控制作用，有利于提高预算编制的准确性。从长远来看，高校引进中期滚动预算框架有以下几点意义。

第一，可更好地促进高等院校自身政策的连续性，形成有计划有弹性的动态预算，减弱学校领导层人事更替对预算和政策连续性造成的负面影响，避免年度预算（一年一定预算限额）刺激各支出机构将本预算年度的支出推迟到未来，使未来的预算任务更难实现，清楚地反映延续现行政策和实践新政策分别形成的跨年度成本（支出）。

第二，表明未来若干年度中学校的财政趋势或者学校打算前进的方向，从而增进了预算透明度，并有助于学校师生、相关监管部门及其他利害关系者对学校进行监督。

第三，为年度预算的准备提供导向，年度预算应尽可能体现中期滚动预算中所反映的学校中期政策意图，这将为编制年度预算提供方便，更好地确定年度预算的开支重点。

三、高校引进中期滚动预算管理模式的策略与要点

1、现阶段高校引进中期滚动预算需克服的难点

高校一些收入的不确定性，为财务部门编制收入预算上增加了难度。依据预算编制的要求，高校内应该纳入预算管理财务的收入，都要个数的纳入预算的管理当中。但是高等院校的资金有着多方面的来源，高校每年会通过很多的渠道获得大量科研经费，导致高校的科研经费存在着很大的不确定性，使得高校财务对高校的收入难以预测，一定程度上增加了高校财务部门的编制收入预算上的难度。另外，高校的收入还包括一些其他收入，如投资收入、捐赠收入及利息收入等，目前高校财务部门实行零余额账户，导致这些收入具有不确定性，为财务部门的预算编制工作带来了难度。

高校预算编制的方法不够科学。由于高校预算编制的方法不够科学全面，导致了预算与最后的决算出现了偏差。通常高校下达部门预算是由预算内资金、预算外资金、非税收入等组成。而部门的决算是按照高等院校会计制度规定而确定的，它包括高校的所有收支、例如财政拨款、上级补助收入等。很多高校都采用零基预算法，这种编制方法与高校决算编制方法存在着一定的差异，很容易造成预算与决算无法形成对比的局面，导致预算与决算的目标出现很大的差异。部门预算与校内预算的编制口径不一致导致核算监控错位，不利于真实反映预算执行情况。

2、高校引进中期滚动预算管理模式的策略

财政部财政科学研究所副所长刘尚希说，推动中期滚动预算，意味着决策方式要改变，特别是将中期预算与高校的五年规划结合，将是高校治理观念的改变，这就必然倒逼高校“从长计议”。财政部部长楼继伟在《建立现代财政制度》文章中指出“为实现跨年度预算平衡，还应抓紧研究实行中期财政规划管理，可先编制财政三年滚动规划，实现逐年更新滚动管理，逐步强化三年滚动规划对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性”。

高等学校应分两步走，首先，启动三年项目滚动规划，经过3-5年逐步过渡到包括基本项目口径和项目全口径的中长期滚动预算。其次，高等学校应构建高校发展规划信息化平台，借助于数字化校园平台，开发基于ERP（企业资源计划，Enterprise Resource Planning ）模式的高校资源计划系统（University Resource Planning ，简称URP），集成数字校园的所有信息化系统，提供信息共享，决策、计划、控制与绩效评价全方位的系统化管理平台。针对中期滚动预算管理具体包括学校基础信息数据系统、中长期发展规划信息系统、项目库建设管理系统、财务管理、预算管理、信息系统等，设计依托高校资源计划系统的预算子系统，将预算编制流程中的各个环节实现无纸化操作和自动快速核算汇总。

预算管理组织是各项预算管理职能的执行主体，预算组织建设与预算功能的有效发挥存在密切相关性。高校应当在预算编制、执行、控制、考核等环节设立或明确相应的预算管理组织机构，明确机构职权，保证预算管理决策和控制功能的有效发挥。完善预算编制组织建设就是明确学校财务部门和相关部门在预算编制过程中的沟通、协调职责，关键是要确定财务部门在预算编制中的核心地位，充分发挥财务部门的经济管理职责，强化与相关业务职能部门、院系的沟通和协调，控制因信息不对称和业绩考核困难导致的预算编制松弛和预算执行松弛。

3、滚动预算具体编制流程要点

项目库是对项目进行规范化和程序化管理的数据库，是编制项目支出预算的重要依据，原则上只有纳入财政项目库管理的项目才能安排预算。项目库管理应遵循统一规划的原则，将学校所有项目均纳入项目库，集中管理。项目库中的项目应当分类管理，并按照轻重缓急进行合理排序，实行滚动管理。高校滚动预算具体编制流程可以分成五个阶段，如图1所示。

四、结语

优化高校预算管理模式，实施中期滚动预算，是国家财政改革的需要，也是高校自身发展的需要。中期滚动预算不是对年度预算的否定，而是包含了年度预算，服务于年度预算，增强了年度预算的连续性。中期滚动预算不是时间上的简单延伸，而是一项革新性的系统管理工作。为构建科学高效的高校滚动预算管理体系，必须逐步树立以战略目标为导向的滚动预算管理理念，正确编制学校财务收入支出滚动预算计划，规范滚动预算编制流程，才能形成有效的预算管理循环，才能有效解决现行高校预算管理存在的问题，才能在高校的科学发展中的发挥重要作用。

参考文献

[1] 孙培清：高等学校滚动预算编制方法探讨[J].财务与金融，2015（2）.

[2] 姚继刚：关于建立跨年度预算平衡机制的思考[J].行政事业资产与财务，2014（1）.

[3] 本刊记者：建立现代预算制度迈出坚实一步——财政部部长楼继伟详解新预算法[J].中国财政，2014（18）.

[4] 叶青松、赵娟、陆莹：高校预算管理改进的三维视角：组织、技术和制度保障[J].教育财会研究，2014（1）.

[5] 周潇枭、刘尚希：预算体现了一种法治理念[N].21世纪经济报道，2015-01-01.

[6] 孙晓斌：高校中期滚动预算管理模式研究[J].新会计，2015（3）.

[7] 徐云丽、雷春艳、石琦：基于高校滚动预算的会计策划及机制研究[J].现代商业，2015（11）.

[8] 孔祥忠：高校滚动预算管理应用研究[J].会计师，2015（14）.

（责任编辑：李晓）

作者：朱琳琳 梁作琪 李胜华

预算松弛的高校预算管理论文 篇2：

基于内部控制的高校预算管理改进研究

摘 要：预算管理是高校内部控制的主要环节，高校应发挥预算管理对高校建设的作用，提升治理效果，增强风险抵御能力。随着高校经济业务活动日益增加，其财务预算日渐复杂化。以COSO内控五要素为界定标准，高校在各内部控制环节存在不少问题。因此，解决预算管理问题迫在眉睫。通过优化整体校内控制环境、完善预算编制与审核、提升预算执行效率、加强预算调整过程控制与改进预算管理与绩效评价，可以有效提升高校预算活动的效率与效益，推进高校内部控制建设的进程。

关键词：高等院校;内部控制;预算管理

引言

随着我国教育体制的不断深化改革，财政投入不断增加，高校经济业务和资金来源也日渐多元化。高等教育的迅速发展，对学校来说既是机遇又是挑战，强化高校的内部控制就显得更为重要，有效实施预算内部控制更是成为了亟须解决的问题。

近年来，财政部频频出台政府会计制度的相关政策，一系列积极的举措对行政事业单位的内部控制给予了深化和推进，提供了全面且专业的指导。从总体上看，我国高校内部控制体制在不断地发展完善，但现有的高校预算管理情况仍然滞后于办学水平，不仅在预算管理理念上存在着较为落后的问题，预算编制与审核不严、预算执行力度不够的问题也始终存在。因此，高等院校迫切需要在其管理体系中改进预算控制机制，进一步完善预算调整与预算绩效评价，以适应当前的管理发展需要。

并且，随着“互联网+”产业融合不断，高校信息化建设水平的不断提升，给预算内部控制增加了新的风险点与要求。因此，研究高校预算内部控制的问题、产生原因及对应措施，对高校各项经济业务活动的开展及提升总体管理水平具有重要的意义。

一、文献综述

1992年，COSO委员会发布了报告，表明内部控制由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五要素组成。Chow et al.（1988）认为，预算活动往往具有预算松弛与预算刚性两种分类，前者不考虑资金节流的问题，尽可能地花完经审批的预算，预算松弛的情况在编制与执行过程中均存在，是预算管理活动中的利己活动[1]。Camelia（2015）研究表明，强化内部审计监督流程有利于提高公共机构的管理水平[2]。

国内诸多学者对高等院校预算管理的流程与环节进行了深入的研究。赵红卫（2015）从内部控制四维范畴出发，认为总体观念是内部控制的核心基础，信息化则是可以作为内部控制有效运行的保障，高等学校内部控制活动的运行更是离不开切合学校实际的内部控制体系[3]。刘罡（2018）从预算审批、审核、执行、评价等多角度出发，采用内部控制流程的视角，重新审视各个预算流程的风险点和关注点并提出了应对措施，从内部控制视角解决高校内部预算管理问题非常具有针对性[4]。刘永泽和唐大鹏（2013）揭示了内部控制环境对于事业单位的重要性，干部作风与廉政建设是基石，管理层人员与普通员工应当共同参与单位的业务活动，相互协调，提升总体办事效率，对单位的管理问题齐抓共管[5]。

也有学者采用研究理论与分析方法对预算管理活动进行剖析，奚桂前（2018）引用PDCA循环理论，结合高校内部控制预算问题，对预算活动各个阶段节点进行了优化，证实了PDCA理论运用于提升预算管理的实用性[6]。唐大鹏与吴佳美（2019）用运用层次分析法对D高校进行探析，结果表明，预算编制部门应单独设立，并且该部门应具有清晰合规的编制程序，对于预算所需材料可以通過信息化系统进行采集，绩效评价应公开透明等[7]。

综上所述，国外的研究一般以企业内控为准，较少介入行政事业单位。而国内的研究一般从内部控制流程的角度，采用先进的研究方法对高校预算控制活动的问题与风险进行分阶段、分层次探讨，并提出相应的解决方式，提高高校运营效率和管理水平。将内部控制要素与预算管理活动步骤相结合，有利于提升高校预算管理水平。

二、高校预算管理存在的问题

（一）内部控制环境繁杂，管理机构不健全

预算工作贯穿于整个学校业务活动工作的始终。完整的预算活动包括编制审核、执行分析、监督调整、绩效管理等，多数高校的预算管理机构并不完整，并缺乏统筹管理机制，加之学院没有参与编制预算的积极性，导致编制的预算报告的可行性不足，无法为日常业务活动提供有效保障，降低了预算活动的成效，造成恶性循环。此外，高校管理层面的预算分析与监督机构往往流于形式，没有科学的工作流程，对预算调整“只增不减”，并没有实质参与决策活动，更无法将预算校内控制环境提升到日常化的水平，其预算调整过程更是缺乏实质改进，降低了学校预算管理的成效。

（二）预算风险意识淡薄，风险评估流于形式

多数高校在进行业务活动时缺乏应有的风险意识，在预算活动各大职能的管理与分工上出现不分离与不制衡的情况，不关心在预算活动的运营过程中如何降低各项业务活动的风险，对预算活动缺乏积极性，将其认作为数字游戏。基于消极的预算管理态度，学校无法保障在最大的范围内识别出其战略规划和日常业务的风险，进而导致编制的预算无法完成或对学校造成实质损失。预算风险评估停留在人脑意识当中，并没有发挥出事前控制的有效性。

（三）预算执行效果欠佳，控制活动不规范

在预算审批之后，学校的预算执行与控制效果不佳。首先，预算下达时间与经济业务活动脱节，存在活动已发生款项未达的情况，导致资金使用的混乱，事后控制预算降低了预算执行的权威性。其次，调整预算控制程序笼统，没有详细的、不同情况下的调整程序，标准不清晰，或是自行讨论确定，没有经过管理层会议进行集体决策。且学校对产生的差异往往没有进行原因分析，倾向于走过场式地对资金或项目进行调整。这种形式下的预算执行与控制往往会导致监管漏洞，监管主体存在多头等现象。最后，预算执行过程中缺乏对预留经费的约束力，对年末剩余的资金规划不足，可能会滋生贪污腐败现象。

（四）学院与部门间信息沟通不畅通、不透明

学校缺乏健全的预算信息传递系统，当预算执行发生问题时，预算执行不能在最短时间内有效地与财务部门进行沟通调整并及时纠正预算偏差，学院与部门、部门与部门之间沟通效率较低。此外，信息沟通受阻，传递时间过长，可能导致信息失真，学校管理层难以掌握真实情况并对新情况做出反馈，极易造成各预算执行部门之间的工作摩擦和推诿扯皮，使得预算信息披露的及时性与透明性得不到良好体现。沟通在整个预算过程中起着承上启下的作用，沟通的缺失不利于预算执行、控制与监督工作的开展。

（五）缺乏预算监管评价体系与激励机制

对预算执行结果缺乏有效的评价标准，也不能激励预算执行单位对来年经费做更好的规划。第一，现行评价标准往往注重结果，导致预算执行部门过分看中预算执行率而忽视预算执行效率。评价的结果只涉及预算完成百分比而不关注预算本身的合理性与执行过程的管理效率。第二，由于预算评价未能对经费使用情况做出效益评估，不能真实评价各预算执行部门的综合完成情况，难以形成约束激励机制，弱化了预算监管评价的效果。久而久之，学校的各项经济业务活动受预算活动影响也难以高效开展。

三、改进高校预算管理的途径

（一）优化整体校内控制环境

预算活动是一项系统性的管理工作，环境对活动的影响潜移默化，高校应该加大宣传落实预算的重要性，树立起大家参与、全员监督的观念，让各位教职工亲身体会到融入学校发展建设及日常业务中来的自豪感与荣誉感，鼓励他们奉献自身的力量。

1.强化校领导与教职工的内控意识。强化各位领导及教职工的内部控制意识是提升预算控制水平的必经之路，也是一种强有力的手段。学校管理层应提升对预算内部控制的重视程度，印发学校预算内部控制手册，让各位教职工应知尽知学校预算管理现状，统领部署学校的预算工作。学院和部门都要在上级的指示下开展，在上级的带领下相互配合能够提高预算执行效率，加强对预算管理的重视，形成全员参与预算管理的格局。

2.加强培训，提升专业人员水平。预算管理人员的专业性对学校预算活动有着直接的影响，对于校内各部门参加预算编制、执行与调整的人员，学校应组织培训会议进行有针对性、分模块的培训，让参与预算活动的人员能够及时掌握最新的预算知识和法律规定，培养一批能够为学校提升效率、规避风险的专业人员。此外，在扩大培训范围的同时，根据学校实际情况，适当增加培训的深度，可邀请外部内控专家做规范理论培训与案例分析，提高预算实战水平，进一步将被动的培训提升为主动的兴趣。

3.加快校内信息化建设。信息化水平的建设不仅可以有效减少人为因素的失误，还可以提升预算行动管理效率。及时的信息沟通可以降低预算活动的反应时间，加强预算信息的沟通，进而使得预算执行与调整更加准确。此外，信息技术可以让各学院与部门更为灵活地获取预算信息，更加充分准确地利用预算信息，规避人为操作漏洞，夯实学校总体预算管理水平。教职工的管理能力也得到进一步提升，有利于教职工的发展。

（二）完善预算编制及审核

各二级学院、部门安排专人负责预算编制工作，根据历年经费支出需求，结合各二级学院、部门工作规划，测算年度收支预算，并由各二级学院领导审核后提交财务处。在编审过程中，依据《中华人民共和国预算法》以及省财政厅有关政策要求和预算管理规定，科学地编制预算报告。

1.完善预算管理信息系统，加强部门间沟通协调。将预算编制相关政策、定额定员标准、“三公”经费限额标准和各二级学院的基本信息及历史数据等嵌入信息系统，为预算编制提供政策依据和基础数据。财务处利用微信群、财务内控软件等现代信息工具加强与各二级学院的沟通协调，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。

2.强化审核责任，加强监督。由归口管理部门对各类事项的目的、方案的可行性、计划的科学性及金额的合理性进行综合立项评审，并成立评审小组组织评审，有必要的还可委托外部专家或机构等第三方进行评审。审计室根据控制目标与风险点，进行定期或不定期的监督检查。监督检查具体内容有：是否落实预算编制责任;是否按有关政策要求和预算管理规定科学编制预算;是否落实各项审批、批复制度;预算编制与预算执行、预算管理与资产管理、政府采购等经济活动是否脱节。

（三）提升预算执行效率

人员经费预算执行进度，由人事处与财务处根据预算批复和每月实有人数及有关工资发放标准共同落实;公用经费预算执行进度由财务处和各二级学院根据预算批复以及各二级学院、部门需求共同落实;项目经费预算执行进度由财务处和项目实施单位根据预算批复及工作进展情况具体落实。

1.采用有效方法确保预算执行的严肃性、科学性。申请执行业务事项，各二级学院、部门必须在确定的预算额度下提出执行申请。对预算执行申请额度超过执行预算指标的，各二级学院、部门应当先申请预算调整，增加可执行预算指标后，再提出预算执行申请，按合规合理的流程进行预算活动，对经费进行核算。财务处和各二级学院、部门应加强沟通，运用财务信息和其他相关资料对各二级学院预算执行情况进行监控，及时发现和纠正预算执行中的偏差。

2.建立预算执行分析机制。财务处应定期通报各二级学院、部门的预算执行情况，分析预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期的监督检查。监督检查具体内容有：是否落实预算执行责任;是否严格按照预算执行进度使用各项经费，是否年底突击花钱;是否建立预算执行的分析和沟通机制。

（四）加强预算调整过程控制

在编制年度预算前，应该对全年工作进行充分预测和详细规划，明确项目名称和预算经济指标列支内容。年中开展的新增工作或新設立的项目，在预算调整前需结合年初预算，再研究预算调整方案，尽可能多地将调整方案细化到具体会计科目与财政项目中去。针对不同二级学院、部门的预算执行事项特性分类进行科学的预算调整。

各二级单位提出项目预算调整方案应与财务处加强沟通，财务处应在年度预算内通盘考虑，对不同预算项目采用不同的程序，对有限预算资金范围内对项目的轻重缓急进行划分，以便于做出更好的总体调整与规划。如对于人员数量变动引起的预算可按国家规定计算人员经费，公务用车专项经费不得超支预算。对于新的预算调整项目，由预算执行部门提出，由所在部门负责人审批再上报学校领导集体决策通过。审计处根据控制目标与风险点，进行定期或不定期监督检查。监督检查具体内容有：是否落实预算调整责任;预算调整是否合法合规;预算调整的审批程序是否符合规定。

（五）改进决算管理与绩效评价

对于决算管理，财务处应合理设置决算报表的编制岗位、审核岗位和分析岗位，落实岗位责任制。学校建立决算工作培训机制，确保相关工作人员及时掌握决算报表的编制要求。要建立健全决算报表编制、审核和分析的工作制度，规范工作程序，提高决算工作质量。监督检查各预算执行部门的决算具体内容有：是否按规定编报决算报表;决算报表是否经规定的审批权限审批;是否进行决算分析工作，决算分析结果是否得到有效运用，单位预算与决算是否相互脱节等。通过加强决算分析管理工作，分析预算执行情况、资金和实物资产的使用情况，针对存在的问题提出改进建议，建立决算与预算有效衔接、相互反映、相互促进的机制，进一步提升内部管理水平，增大财政资金使用效益。

对于绩效考评，可以采用自主测评与其他部门外评相结合的方式进行，对预算编制、预算执行、预算调整等多个过程的合理性、及时性、科学性进行评价。根据学校战略规划与具体预算条目，将各项预算责任落实到具体人员，多部门联动，增强评价民主性，避免仅仅自评走形式，让绩效评价成为激励机制。对于预算执行较好的部门人员，在职级职称与薪酬提升上给予更多的优先权，而对于预算执行较差的部门，给予通报批评等各种惩罚措施，这样的赏罚制度可以提高预算的严肃性，提升各预算执行部门的预算价值观。

参考文献：

[1]  Chow C.，Cooper J.，Waller W.Participative budgeting：effects of a truth-inducing pay scheme and information asymmetry on slack and performance[J].The Accounting Review，1988，（1）.

[2]  Camelia Luciana.The role and prospects of the internal audit in improving management of public institutions[J].Journal of Economic Studies，2015，（6）：7-14.

[3]  赵红卫.高等学校内部控制的基本范畴与框架建构[J].审计研究，2015，（3）：108-112.

[4]  刘罡.基于内部控制视角的高校预算管理体系研究[J].会计之友，2018，（1）：150-152.

[5]  刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013，（1）：57-62.

[6]  奚桂前.PDCA循环管理理论在高校预算管理中的应用研究[J].生产力研究，2018，（10）：113-116+152.

[7]  唐大鹏，吳佳美.高校预算绩效管理内部控制体系构建探究[J].财务与会计，2019，（1）：47-49.[责任编辑 马 学]

作者：孙逸昊 王国银 卢建貌

预算松弛的高校预算管理论文 篇3：

高校内部预算管理中的预算松弛及其控制研究

【摘 要】 预算管理是行政事业单位有效的管理方法之一，也是高校财务管理的核心内容，高校预算管理水平的高低直接关系到办学资源优化配置的效率和效益。而预算松弛是当前高校预算管理中存在的一个普遍现象和治理难题，其中校内预算管理的松弛问题更为突出。文章分析了高校内部预算松弛的特征、成因与利弊影响，并提出相应的控制措施。

【关键词】 高校財务； 预算管理； 支出预算； 预算松弛； 控制措施

一、引言

预算松弛与预算刚性是一个相对的概念，是预算管理中的一种逆向选择，国内外理论界和实务界都对它广泛关注和研究。在实践中，预算松弛也是我国高校预算管理中突出的问题之一，其中高校内部预算管理中的预算松弛情况尤为明显，即由于高校内部存在着广泛的委托代理关系、信息不对称及预算编制过程的权限相对放开、预算强调、隐藏道德风险等现象，为预算松弛的产生提供了机会，高校预算管理面临预算松弛的治理问题。因此，研究预算松弛问题对于强化高校预算管理，提升高校预算管理水平和加强经费管理等方面都具有重要的现实意义。

国内外学者对预算松弛的研究主要基于对企业预算管理问题而开展的，对其涵义学者们也有着不同的理解。国外学者Cyert et al.[1]最早提出了“预算松弛”的概念并认为预算松弛是预算责任人有意建立超越实际需要的预算资源量，或为容易实现组织预算目标而降低预算标准的一种行为。Schiff et al.[2]认为预算松弛是在预算中高估成本和低估收益的行为，是特指在预算编制环节中的利己行为。Chow et al.[3]除了分析预算编制中的松弛之外，还提出预算执行中的松弛，并分析了预算执行中的两种行为，一是照着预算尽可能执行（花完预算经费），不考虑节约成本问题；二是当预算不松弛时，降低产出质量而间接获得宽松的预算执行。国内蒙亲绒[4]认为预算松弛就是高校实际预算水平与预期预算水平之间的差异，包括成本松弛和目标松弛；徐联娟[5]认为预算松弛是预算执行者在预算编制、执行过程中，采取有意识的行为使预算水平偏离实际水平，以达到在宽松的预算条件下，顺利完成预算的目的。

相对于企业预算管理，高校的预算管理较为复杂。高校预算编制往往要分两个层面来进行。一个层面是根据上级财政主管部门要求，按规定格式要求和时间程序上报的校外预算，也称政府部门预算；另一个层面是校内综合预算，是根据学校的事业发展规划和教育科研服务开展情况，侧重于学校经济事项为主而编制的预算。这两个层面的预算都很重要。理论上讲学校应保持校外预算与校内预算的一致和统一，但实际上只有收入预算有可能做到一致，支出预算却很难保持一致，主要是由于校内外预算在支出预算编制时，其编制的依据、口径、方法和内容都存在较大差异[6]：部门预算编制支出预算时，统一要求按照“基本支出+项目支出”分类并结合政府收支分类科目体系来编制；校内综合预算在编制支出预算时，主要根据校内各预算责任部门（院系、教学科研行政部门）以业务性质和发展需要反映经济事项为主而编制，各个高校的内容与格式都不尽相同。如何使两者很好地衔接一致本身也是高校财务管理的一个难题。同时，根据《预算法》《高等学校财务制度》等有关规定，“国家对高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。”“高等学校根据财政部门下达的预算控制数编制预算，由主管部门审核汇总报送财政部门，经法定程序审核批复后执行。”[7]加上近年公共财政体制改革的推进和新预算法的修订，政府部门预算管理进一步强化，对预算松弛也有一定的控制作用。因此，在部门预算和校内预算之间，预算松弛问题更多存在于后者，即学校与其职能部门、院系及教师（项目负责人）之间的预算松弛问题更为突出。本文也侧重于研究高校校内预算管理中的预算松弛问题。

二、高校内部预算松弛的特点分析

高校内部预算松弛可体现在收入预算环节和支出预算环节。但从高校校内预算管理来说，收入预算来源主要为财政拨款和行政事业性收费，其他收入占比不高，弹性空间也不大；再从责任会计角度看，学校内部各预算责任单位一般都不是利润中心，更多是成本费用控制中心。因此，高校内部预算管理中的预算松弛主要体现在支出预算管理上，校内预算经费管理的核心内容也是支出经费的管理。高校内部预算中的支出预算松弛是指高校内部各申请单位（职能部门和教学单位、科研机构等）和教师个人为完成教学、科研任务申请的预算超出其实际需要的部分，以及在预算执行中不合理、不尽责支付的部分，包括预算编制环节松弛、预算调整环节松弛和预算执行环节松弛。

此外，根据委托代理理论观点，只要存在委托代理关系的地方，就可能产生预算松弛。一个组织中上下级有不同的管理目标，所获得的信息量也不同，因此在用委托代理的方式进行管理的过程中，下级很可能会为了获取自身利益，利用参与预算编制的机会制造预算松弛。由于高校内部预算管理的分级分层管理特点，造成了多个层级的预算责任单位（委托代理关系），预算松弛也呈现多层级的特征，表现在：一是各职能部门对学校的预算松弛；二是学院、科研机构对行政职能部门的松弛；三是教师个体（具体项目负责人）对学院及行政职能部门的预算松弛。高校经费中的预算松弛会降低资金的配置效率，使预算的控制和评价标准失效，从而影响预算管理在高校经费管理中发挥应有的作用。

三、高校内部预算松弛成因分析

高校内部预算责任单位预算松弛产生的原因可以归纳为两大方面：一是内部因素，即与高校预算管理本身有关的，包括预算编制过程中参与的对象与程度（单位功能重要性程度）、预算编制组织过程中的公平性、预算强调程度、预算目标清晰度与难度等[9]；二是外部因素，主要有信息不对称、专业化程度、校内管理体制和运行机制等。一般认为，信息不对称、多层级的预算参与、较高的预算强调和利己主义的道德因素等会增强相关人员的预算松弛倾向；预算公平、具有清晰预算目标的管理者、分权管理体制则可能会有较低的预算松弛倾向。预算调整有时会助长预算松弛产生。具体结合预算编制、执行和调整环节来分析。

（一）预算编制环节的松弛成因

根据高校的特点，无论是校集权制还是校院二级分权制的管理体制，在校内预算编制过程中，对教学科研各类建设和发展项目一般都实行预算经费的归口管理，并由其相关的归口职能部门作为责任主体单位。比如：人员经费和人才引进相关的经费由人事部门组织申报和管理；教学和学生培养类经费由教务部门和研究生院组织申报和管理；科學研究、科研平台经费由科研部门组织申报和管理；实验室建设由资产管理部门组织；学生奖助补费用由学生管理部门组织；校园维修维护物业保障经费由后勤管理部门组织；基本建设经费由基建管理部门组织管理，等等。高校的这些行政职能部门有较高的预算编制参与权，也就是高校各个内部职能部门有相对独立的身份参与预算编制的权力，而且越重要的职能部门参与的程度越高，那么内部职能部门就有可能会利用自己所掌握的预算信息影响预算编制。部门之间也会出现对学校预算资金的抢占，他们视学校资源为免费资源，都希望多多争取，有些需求本身确实就难以进行估计与计量，尤其是对于那些没有很好地将占用资源量进行绩效评价的高校。学校对教学业绩、科研业绩、人才培养和引进、学科建设都会有较高的考核要求，即预算目标完成与否和质量高低，会影响组织内相关行政职能部门预算责任人的考核评优、声誉及一定的薪酬待遇。因此，相关行政职能部门在编制预算方案时，更倾向于站在自身立场考虑，其制造预算松弛的动机可能是为了给自己部门争取更多资源使预算目标更容易实现。多层级的预算编制参与和较高的预算强调给直接制造预算松弛提供了机会。

学校预算划块给各职能部门后，再由各条线的归口职能管理部门根据需求细化预算编制，职能部门往往以项目形式立项管理，造成教师大量精力用于校内项目申请，职能部门忙于项目评审立项、检查，尽管归口管理部门比较了解所属工作的情况，但具体某项任务的完成所需的预算信息也并非完全了解。也就是从业务专业化的角度来说，高校的教学建设（专业建设、课程建设等）、学科建设经费、科研经费等多以专项项目形式立项，由项目负责人申请，签订建设任务合同和预算，一般都实行项目负责制。从某个角度来看，建设任务书本质上也是一种契约关系。在预算编制过程中，项目负责人作为代理人掌握着较多的专业预算信息，包括完成教学科研任务所需的资金量、所需的各类资源等，而财务部门，哪怕行政职能主管部门也并不完全了解这些信息。在这种情况下，项目负责人可能会出于利己主义的动机（如多预算材料、设备、劳务费，乃至一些个人消费等），完全可以隐藏部分信息而编制一个松弛的预算。因此，在信息不对称的情况下，隐藏信息的道德风险也会导致预算编制松弛[10]。

（二）预算执行环节的预算松弛成因

就预算管理来说，学校主观上追求以较少的资金投入获取较高的教学、科研效益。然而由于教学、科研活动的不确定性和环境的复杂性，学校财务部门无法获取与教学、科研预算相关的全部信息，也无法准确预测教学活动、科研经费使用中的各种情况，因此，通行的做法是与具体项目负责人（执行环节更多地产生在第三层级）签订一项不完全契约——要求相关项目经费编制支出明细预算（支出的依据）。但项目负责人具有契约人普遍具有的机会主义倾向，往往会编制对自己有利的支出预算；而且在预算实际执行过程中，还存在着另一种道德风险，即隐藏行为的道德风险。一般来说只有项目负责人知道自己所负责的经费的真正使用情况，包括是否按预算的用途和范围使用、项目经费是否真正用于这个项目、是否存在浪费资金或自利行为等。负责人可能利用自己的信息优势（隐藏行为），一方面不管项目实际需要而尽量花完预算；另一方面为了能获得一个较为松弛的预算执行，故意降低项目产出的质量而获得预算执行松弛，如：减少学生实习的安排，减少外出的调研等。因此，隐藏行为的道德风险也会导致预算执行松弛。

（三）预算调整环节的预算松弛成因

从实现高校资金效率最大化来看，预算调整应使资金支出更为合理、有效，并减少预算松弛。但目前在高校内部预算管理中，经费使用部门往往为“好花钱”或为避免预算经费被收缴而提出各种理由，要求申请预算调整。加上审批部门与预算部门存在着严重的信息不对称，使得在预算申报与预算审批的博弈过程中，审批部门处于不利地位。此外，行政部门和院系、项目负责人的财权与事权不匹配，影响了预算编制的刚性约束。尤其是在管理机制不健全的情况下，预算调整会助长预算松弛的产生。

综上所述，在高校内部预算编制、调整和执行环节中，预算参与和强调、信息不对称、管理机制不健全、机会主义和道德风险等因素都会导致预算松弛。

四、预算松弛对高校内部预算管理的利弊影响

普遍观点认为预算松弛对财务管理弊大于利。预算松弛对高校预算管理的不利影响主要体现在：第一，不利于预算控制职能和功效的发挥，弱化了预算严肃性和公平性。第二，资源配置不合理，助长了教师、学院、部门的局部利益，阻碍了潜力发挥，也会影响学校整体目标实现和发展。第三，增加了不合理开支，造成教育经费的不必要浪费和财务信息失真，使内部成本和费用支出控制流于形式，从而降低了在办学资源和条件既定情况下高校的产出。更严重的是过度松弛也会在一定程度上诱导教师凑发票报账，容易产生腐败问题。既不利于学校事业的发展，又给党风廉洁建设带来重大隐患，也给学校财务运行带来风险。第四，预算松弛影响了高校全面预算的控制与考核，不利于高校预算绩效管理。

但是，一个事物都有两面性，预算松弛的存在并非是完全消极的。在实践中证明，适度的松弛也会对高校部分目标管理的实现有促进作用，如教学院系、研究机构保持适度的预算松弛，有利于提高他们在组织活动过程中因环境变化及时做出调整对策的应变能力和创新能力。

目前我国高校管理仍存在着的经费不足和效率不高的问题，提高高校办学质量和效率是现阶段乃至今后很长时期我国高校发展的重要任务。近几年，国家为了从源头治理腐败，不断提高财政资金的使用效益，合理配置政府资源，全面推进部门预算、政府采购、国库集中支付、预算绩效管理等公共财政改革举措，不断健全财政管理体制，加大规范管理力度。在此背景下，更应正确认识预算松弛的消极影响，采取切实的措施来加强管控。

五、控制高校内部预算松弛的对策

做好预算松弛管控是一个系统工程，涉及方方面面，既需要一个健全的组织运行体系，也要从预算管理本身加以完善。应通过优化参与预算编制的程度和方式，发挥各级预算管理组织机构的作用，强化预算管理与高校战略规划相对接，加强预算执行控制，建立预算绩效评价与考核机制，完善监督机制等措施，减少预算松弛的產生。

（一）进行体制机制的创新改革，优化参与预算编制的程度和方式

高校预算编制环节产生预算松弛的原因之一是代理关系层级太多。高校行政职能部门预算松弛不一定提高所在组织的效率，其因预算松弛产生的预算额度，在二次下拨经费后会形成多余指标沉淀，影响资金的充分使用，又会弱化学校整体预算控制职能和功效，降低高校预算质量。学院（系）是办学主体，通过适度的分权、管理重心下移、决策权下放的改革，让院（系）成为相对独立的办学实体，将部分预算经费直接核拨至院（系）。在明确学院办学的责权利关系基础上，实现学院办学事权和财权的协调统一，以增强学院办学的经济统筹能力，调动其办学的积极性和主动性。在此管理机制下，职能部门的部分预算编制权下放到学院，减少了参与预算编制的部分权限，可减少二次分配产生的预算松弛。各行政职能部门也可以腾出更多的精力，转变管理理念和工作方式，改变从原来以竞争性项目立项、经费审批的管理为主，转变为加强顶层设计、政策研究、指导服务、组织协调和监督考核为主的管理职能。

（二）发挥各级预算管理组织机构的作用，降低信息不对称程度

学校应结合内部控制制度建设的要求，积极构建良好的预算管理组织体系。高校一个完整的预算管理组织机构应包括校党委会、校长办公会、预算管理委员会、管理办公室等组成。按管理职能一般可分为四个层次：学校党委会（校长办公会议）作为预算管理的决策机构，负责贯彻执行上级有关预算的法律、法规、制度，审查批准学校关于预算管理的规章制度和学校财务预算、决算；学校预算管理委员会（或类似机构），一般由分管财务的校领导牵头，由财务、教学、科研、审计、人事、规划等相关部门负责人及专家代表共同组成，负责领导和协调学校的预算管理工作，并对校内申报的预算建议和财务部门编制的预算草案进行初步审核，提出意见；财务部门是预算管理的职能部门，具体负责预算的编制、监督、分析等工作；各校内行政职能部门、科研机构、学院及教师作为学校预算的执行主体，负责申报本部门的预算建议，并严格按照批准的预算执行。在预算编制阶段，充分发挥预算管理组织机构作用，特别要充分发挥预算（经济）委员会这个层级的作用，有利于促进信息的充分交流。高校预算管理者应该广泛收集信息，督促加强部门之间、部门内部以及执行者之间的信息交流与合作，做好预算编制过程中的信息沟通和协调，使得在预算参与和编制环节，减少因信息不对称造成的预算松弛问题。

（三）强化预算管理与高校战略规划相对接，建立滚动预算机制

目前，我国高校预算管理还普遍停留在年度预算经费收支安排的简单层面，长远谋划和政策导向作用尚未得到有效发挥。2015年国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号），提出了编制三年滚动财政规划的总体要求。教育部启动了部属高校全面编制三年期滚动预算的工作。滚动预算促进了高校财务管理与战略发展需求的契合度，对高校谋划事业发展有着极大的推动作用。“滚动预算作为中长期预算编制方法的一种，以实现学校中长期发展规划和预期绩效目标为导向，以相关职能部门中长期发展规划和年度发展计划为参照，力求为学校实现中长期规划目标提供财力保障，较好地发挥了与短期预算相辅相成、相互指导的作用，可以使高校更好地适应外部环境变化，有效避免（短期）年度预算时滞性的缺点。”[11]

高校通过制定学校长期发展目标和规划，明确学校发展的重点和方向，将学校战略分解为年度预算目标，以此来统领预算的编制，可以使不同的行政职能部门摒除狭隘的本位主义，有利于统一各职能部门、教师的思想，减轻部门之间盲目申报向学校争资源而造成的预算松弛问题；可减少因人为因素干扰计划实施和项目安排，有效减少年底预算资金剩余而突击花钱现象，在一定程度上降低预算执行松弛问题。从而有利于确保学校各项事业协调、有序推进，在资源投入有限的情况下，使得学校整体绩效最大化。

（四）借助信息化系统，加强预算控制

当前许多高校往往注重预算的编制和下达过程管理，对于预算的执行过程缺乏有效的监督和考核，这是助长机会主义倾向和隐藏行为的道德风险产生的重要原因之一。首先，建立一个有效的预算信息系统，充分利用互联网信息技术，实现预算管理信息化。实际上预算管理的各个环节离不开信息化的支持，高校财务部门应充分发挥高校技术优势，建立基于财务管理系统、政府采购管理系统和数字化校园系统的预算管理系统，实现预算网上编制申报，定额和标准化审核，绩效目标导向与考核，预算控制与会计科目关联，实时在线控制额度，实时反映预算执行情况等信息的综合预算管理系统。通过信息化手段对项目执行全过程进行事前审批、事中跟踪和事后监控。其次，要求各归口管理部门建立项目库制度，即各部门应结合学校规划和目标，组织建立项目库并按轻重缓急要求排序，凡列入年度预算的原则上从项目库中安排，减少他们随意立项和下拨经费而形成的预算松弛。再次，对各项目建立预算支出控制模版，根据不同项目的性质和各项目资金支出使用明细，建立相应的预算控制指标。改变原来只控制总额而不控制明细的做法，充分利用计算机技术细化指标分解控制，做到预算控制到明细科目、支出控制到经济项目，确保项目各明细支出都能按照批复的额度和开支范围执行预算，努力减少项目负责人机会主义倾向产生的预算执行松弛。最后，加强预算调整的管理，明确预算调整管理权限和流程，遵循“预算一经下达，一般不予调整”的原则严格控制调整预算，确保预算的稳定性和严肃性。

（五）建立预算绩效评价与考核机制

高校应把绩效管理的理念全面引入到高校的财务预算管理中，建立健全预算绩效考核管理机制。通过制订符合本单位实际情况的预算绩效管理办法和评价体系，明确内部操作流程，提升绩效管理内涵，稳妥推进绩效管理工作的开展；应当根据行政职能部门、学院（系）、具体项目等不同特点细化预算考核制度，明确预算考核指标、考核方法及奖惩办法等内容，改变只重预算分配、轻预算考核评价的做法，促进各预算参与单位和个人重视预算申报与绩效的结合，逐步建立“预算有目标、执行有监督，完成有评价，结果有应用”的绩效预算管理机制，不断提高预算执行的绩效和效率。

（六）开展项目经费清理工作，促进项目管理规范化

高校内部预算松弛的一个体现就是各类名目的项目数量繁多，大大小小项目经费结余严重，一所学校历年滚存的项目结余经费少则几千万元，多则上亿元，且这些经费都呈现碎片化、个人化现象。“一个好的制度可以使人的坏念头受到抑制，而坏的制度会让人的好愿望四处碰壁。”高校应重视项目存量资金的清理，健全存量资金动态管理机制和定期清理机制。对于预算结余资金按期进行清理零基，这项工作涉及面广，关系到部分教师的直接利益，要取得相关职能部门和学校领导的支持。同时，高校应重视内控制度建设，健全完善学校各项财经规章制度，明确各项经费支出的范围和标准，严格控制三公经费、会议培训等支出，严格控制超预算使用经费的现象，认真执行政府采购制度，建立健全厉行节约反对浪费长效机制，形成经费有预算、业务有审批、财务有监督的管理机制，确保各类预算资金的有效执行。

（七）实行预算公开，完善监督机制

建立财务、审计、纪监工作联动机制和财务信息公开制度，可以定期或不定期地对项目预算执行部门进行绩效审计，对重大经费项目的支出合理性和有效性进行審计；对项目立项、资金分配、预算执行及绩效考核情况在校内一定范围内公开，以加强廉政风险防范，并有效减少隐藏行为的道德风险导致的预算执行松弛。实行预算公开，强化监督机制，有利于促进预算经费配置的科学性，提高预算经费使用效率和效益。

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[11] 欧宏政.浅析滚动预算在高校预算管理中的应用[J].财会与会计，2017（16）：97-100.

作者：毛建荣 彭松波