行政诉讼收费制度研究论文

2022-04-25

摘要：行政诉讼速裁机制是指人民法院审理事实清楚、案情简单、争议不大的行政案件而采行的简化诉讼程序、快审快结的一种新兴诉讼程序。因其具有适用范围限定性、价值目标效率性、诉讼程序灵活性等特征，使之能够发挥加速繁简分流，高效化解行政争议的功效。下面是小编整理的《行政诉讼收费制度研究论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政诉讼收费制度研究论文篇1：

环境保护中的能动司法

入刊理由：

目前在中国，环境问题极其严峻的同时相关法制却还不够健全完善，一些规定还是宣誓性、原则性的，可操作性不强，有法不依、有法难依的情况时有发生。从某种意义上讲，司法又过于消极和被动，坚持“不告不理”的原则，使得某些环境问题的危害性不断发展蔓延。要使环境质量真正得到改善，就应该在环境保护中破解困局、积极作为、能动司法。

处于工业化和城镇化快速发展的时期，中国的环境保护取得了重要进展，政府和民间都做出了种种努力，但由于自然环境脆弱、地区发展不平衡、人口基数大、发展模式粗放、管理和科技相对落后等原因，中国环境污染的形势十分严峻，资源掠夺式、环境破坏式、民众受损式的环境状况十分恶劣。环境问题已经成为威胁人体健康、公共安全和社会稳定的重要问题之一。

环境保护中的法律问题

一、环境立法还不健全完善。在污染防治方面，已制定《水污染防治法》《大气污染法》《环境噪声法》《海洋环境保护法》等；在资源保护利用方面，有《煤炭法》《节约能源法》《防沙治沙法》《矿产资源法》《森林法》等。但从总体上看，保障自然生态的法制仍不十分健全，一些规定还是宣誓性、原则性的，可操作性不强。

比如，《刑法》虽以专节规定了“破坏环境资源保护罪”，但其定罪多以“导致发生重大环境污染事故”为构成要件，致使一些呈蓄积状态尚未突发为重大环境污染事故的、对周围环境及居民健康尚未造成严重影响的污染环境行为得不到刑事责任追究。同时，有关环境法律法规中对环境侵权民事责任的规定也有欠缺，环境污染损害赔偿在实践中往往难以得到有效的法律支持，环境违法造成的生态环境赔偿也未能在多数环境法律中得以体现。

二、法律责任和处罚力度不适应环境保护工作需要，有法不依、执法不严、违法不究的情形比较突出。保证环境的清洁优美，保证生态环境安全，是现代政府公共服务的基本职能。但长期以来，地方政府受GDP至上的政绩观的引导，经济发展只求数量，不求质量，更有甚者干脆直接充当违法企业的保护伞，成为环境违法行为的挡箭牌。加之政府执法机构的权威性和权力保障不足，行政处罚措施不严厉，规范和约束政府行为的法律规定非常有限或过于宏观和笼统，政府的环境保护责任模糊或缺乏监督，对政府的责任要求要么流于形式，要么变成一种有形无物的空洞规定。如排污收费制度，规定有排污标准，同时又规定企业可以超标排污，只要你缴纳排污费，就不算违法，这意味着，收费越多，超标排放的情况越严重等等。这样有法不依、难依的情形已经造成了“三不查”局面：老百姓不上访不查、媒体不揭露不查、高层领导不批示不查，相应地也形成了企业不怕环境监察、不怕环境处罚、不怕给老百姓造成损害的“三不怕”局面。

三、环保法庭有心无处放，有力无处使。虽说一些地方政府设立了环保法庭，但与每年动辄数十万上百万的环境信访纠纷相比，环保案件的数量微不足道的，导致环保审判庭面临着无案可办、“等米下锅”的尴尬局面。除却案件数量的困境外，环保审判庭的法源依据和程序支撑更是困难重重。立案难、举证难、鉴定难的客观事实依然存在。同时重大环境案件也难以进入司法程序，能进入诉讼程序的，也少得可怜。而完全指望通过法院来制止正在发生的污染或者要求对过去的污染进行赔偿还显得非常困难。

综观这些年来环境保护的法制进程，我们初步形成了以宪法为核心，以环境保护法为基本法，以环境与资源保护的相关法律、法规为主要内容的比较完备的环境资源法律体系，但从依旧严峻的环境形势看，我们仍然面临诸多法律解决不了的困局：日益增多的环境立法数量伴随的是相当一部分法律条文被束之高阁，需要亟待制定的法律法规又迟迟难以出台。法律上存在空白和盲区，在一个以成文法为指导的国家，任何方法、机制的创新都有可能成为某种阻碍甚至风险。

能动司法对环境保护的意义

从某种意义上讲，司法又过于消极和被动。司法坚持“不告不理”的原则，不能主动制定政策，不能主动规范社会，不能造法，只能被动执行法律。今日提能动司法，可能会遇到一定困惑和挑战，容易被看成是违背司法规律的负面的标签，带有了某种贬义的指责。

在西方国家的分权制衡体制中，“消极的司法机关”是相对于“积极的政治机关”而言的，即民选的政府机关不以具体个案的存在为前提，不是依申请而启动，相对于“不告不理”的法院而言是积极的。而在中国，不存在三权分立的制衡，不存在法院制衡行政权的冲动。人民政府、人民法院本质都是要为民服务，都要以解决法律争议、化解社会矛盾为终极追求，因此，尽管法院是相对比较消极的部门，但片面强调所谓的消极和被动并不符合中国的国情和事件，不符合中国法院的职责和功能。

但不同于西方国家的司法能动主义，中国审判语境下的能动司法，要求法院从自身的角色定位和工作方法上，都要采取一种积极入世的姿态。具体来说，从政治视角看，人民法院要积极配合党和国家的工作，以科学发展观为指导，主动、积极地适用法律裁判案件，维护社会的和谐与稳定，促进社会发展；从法律视角看，人民法院要在立足司法职能，遵循司法基本规律的前提下，积极主动拓展司法功能，最大限度地发挥司法主观能动性，最大程度地实现司法的法律价值、社会价值、政治价值；从社会学视角看，能动司法强调和挖掘法院司法的导向功能，使法官能将自己定位于社会治理的工程师而非单纯适用规则的执行者，成为积极介入和干预社会生活、有效化解社会矛盾纠纷的有生力量。

一、“司法权的消极性”有其特定的外延。在普通法系国家，司法权的消极性，主要依赖于对抗式的诉讼结构。以当事人及其代理人为中心的司法程序，强化了法官作为消极的居间裁判者的形象，法官相对于控辩双方而言是消极的，因而，司法权的消极性强调的是法官的中立角色和对抗时诉讼程序的价值，但作为一个解决纠纷的权威机制，并不表示司法系统可以以消极面目示人，并不否认司法权应该追求高效地、充分地、积极地回应真实的法律纠纷。在中国，虽说法院业务工作是被动的，但不能排除法院主动服务的必要。特别是大多数当事人法律素养不高，难以严格地按照控辩式庭审方式进行举证、质证、辩论，如果一味地坐堂问案、孤立办案、简单执法、机械执法，片面强调程序正义，就很难取得案结事了的效果。

能动司法的提出是辩证唯物主义对人民司法的必然要求。辩证唯物主义认为，在认识和改造世界的过程中要发挥主观能动性，要有目的、有计划、积极主动开展工作，要以积极主动的态度、理念、方法去处理工作和学习当中遇到的具体问题。由此，“司法能动性”不是对于司法权本分的僭越，而是积极履职的必然要求，是为了服务于维护法律秩序、公正高效地解决法律纠纷这一总的目标。面对社会变迁和新型权益纠纷，客观要求人民法院及时调整司法理念，充分发挥司法能动性，充分运用司法经验，合理行使裁判权，积极应对经济社会领域内出现的各类问题。

环境保护中的能动司法，既必要也必须。首先，环境污染案件本身具有较强的长期性和隐蔽性，专业性要求非常高，对环保案件的审理，不论在法律程序还是法律实体上都比传统意义上刑事、民事、行政等案件的审判更为专业，如果在环保审判方式没有能动的创新，就很难纠结复杂的环境案件。

二、能动司法处理案件时较为灵活。地方政府面对跨区域环境污染案件时，会因地区行政权力而力所不及，这种情况下环保法庭就可在一定的受案范围和职责权限内，以能动司法手段介入，走环保专业化审判的路子，有效地解决跨行政区域的污染问题。

但值得注意的是，环境污染案件的污染原因、损害后果的认定、举证责任的分配等方面较为复杂，鉴定、专家证言与普通民事诉讼也都有较大差异。环境保护案件较其他案件的巨大差异，仅凭法官的法律知识难以作出准确的判断，这就亟需创新审判思维，积极推动行政与司法的联动，主动听取环保专家的专业分析意见，主动聘请环保专家担任人民陪审员等创新做法。

法院如何实现能动司法对环境保护

值得注意的是，我们所提的能动司法，既非西方法治语境下的能动司法，也不能违背司法规律随意盲动、任意乱动。如果能动性的发挥最终是止于一种口号和政治主张，那么，中国司法机关原本就孱弱的地位更将被侵蚀得无以复加。如果能动性是为了顺服和配合其他国家机关的政策执行，并为其贴上证据充分、程序正当的标签，那么就有可能把司法机关为社会主持正义、扼守法治底线的功能全部抽空。

恪守司法权的消极性不能带来司法权威的提升，但坚持司法的能动性也未必能加强司法权的影响力。能动的司法，必须是公正的、程序正义的司法，能动性的发挥，不能以牺牲司法机关固有的独立性、公正性为代价。而是说司法应当扮演更加积极的角色，更加主动地发现、预防和解决纠纷，勇敢地承担社会责任，综合协调不同的社会利益，推动法律不断向前发展。无论是审判方式方法的选择，还是案件裁判的最终做出，均要高度重视裁判的公正和社会的可接受性，增进民众对司法的满意度。具体而言有以下几点：

一、在立法目标上。逐步形成由环境保护的基本法或者政策框架法、单项实体法和程序法等构成的完整法律框架。应当形成由法律、行政法规、规章和技术规范所构成的配套体系，强化法律的可操作性。如果说传统的环境法是原则性的禁止、限制和许可规定，那么，现代意义上的环境法必须突出法律的可操作性、严厉性。我们的立法应当从单一的治污与保护策略，转向对整体生态系统的保护；从注重污染的末端治理转向注重生产全过程控制；从重视防治单项、局部的环境问题，逐步转向防治区域的和全球的环境问题；从注意防治生产过程的环境影响，转向同时注重防治生活和消费方式对环境的影响。

二、在法律制度上。逐步建立起由政府调控、市场引导、公众参与等构成的法律制度框架。中国的环境保护和环境保护法肇源于二十世纪七十年代初，基本是外来引进的，并非基于中国当时的现实需求，且是由政府开始自上而下发生的，过多依赖领导指示和讲话。从环境保护和环境保护法的产生看，欧美和日本等国的环保运动始发自民间，是民间推动政府，公众参与同政府威力结合。所以，中国环境保护和环境保护法的形成必须要多方发力，使其具有民间性、社会性的特点。

公民是环境效益的享受者，也是环境危机代价的主要承担者，理应成为绿色政治的主要参与者和建设者。在引导和扩大公众参与方面，要逐步完善有关公民环境权的法律规定，保障公民健康权、知情权、检举权、参与权等各种权利；完善有关环境状况信息和环境决策信息公开化的制度规定，完善公众参与各种环境决策的法律制度和程序；完善相关民事、行政诉讼和民事、行政赔偿的制度和程序；鼓励引导民间组织和社区组织合法地开展各种环境保护社会监督和公益活动；推进环境宣传和教育活动，增强全社会的环境保护意识，形成健康文明和对环境友好的社会文化氛围。

三、在法律实施机制上，加强人民法院能动司法的探索实践。具体来说有如下几点：

第一、超前谋划，提前应对。深入调查研究，增强司法的预防功能。并及时发现环境保护中存在的突出问题，增强能动司法的预见性和前瞻性。出台解决实际问题指导意见，以弥补法律的不足。

第二、成立职能全面的环保法庭，明确环境侵权行为。环保法庭集立案、审判、执行于一身，损毁、侵占自然资源，破坏生态、生活环境等行为均归为侵权行为之列。在发生可能严重危害环境的紧急情况时，法院可根据公益诉讼人的申请，发布禁止令，对不履行生效禁止令的被告，按民事执行案件进行强制执行。创新适用非刑罚处罚手段，针对破坏森林资源的违法犯罪，在发挥刑罚惩治功能的同时，突出生态修复，尽力弥补破坏环境犯罪行为对生态环境造成的损害。实现类型化案件的同类处理，统一法律适用尺度，形成同案同判，维护法制统一。

第三、强化环保审判诉讼职权主义，人民法院需化被动为主动。尝试提前介入到环境污染事件中，争取使大量的矛盾纠纷化解在诉前，而不是坐堂办案，等待当事人上门诉讼。

第四、整合社会资源，营造大调解格局，形成大调解合力。借用“外脑”，充分发挥环保审判专家咨询委员会及环保专家人民陪审员在参与审判案件、密切联系群众、宣传法院工作的重要作用。

第五、积极开展司法建议和环保法律意见书工作，增强司法指导功能。对审判中发现的不规范行政行为和社会管理工作中的漏洞，及时向有关部门提出整改建议，并力求将建议事项落到实处，警示督促改进社会管理工作，避免或减少因社会管理不当引发的矛盾纠纷。帮助其完善制度、规范执法和依法行政。

第六、延伸司法服务，加强巡回审理、就地开庭、就地宣传的工作力度。使法律进社区、法官下基层，引导民众了解法院司法裁判，培养民众对法院司法裁判结果的合理预期能力。开展必要的法律知识讲座、积极提供法律咨询，发放法律宣传资料，建立法官与企业联系制度和定期服务制度，为企业成功防范经营风险、实现环境保护提供强有力的法律帮助。实施环保案件执行回访制度，不定期到污染现场进行回访，查看被告实际履行判决的情况，保证环保案件判决不落空。

第七、建立沟通协调机制，加强部门联动和联系。人民法院需要一个完善的机制来有效进行党委、人大、政府的沟通协调工作，同时，司法与行政需有效联动起来。此外，加大与公安、检察、环保行政等机关的联系，有利于及时获得和共享案件信息，并在联系的过程中加强诉讼理念的沟通和交流，为诉讼的顺利提起和审理做好准备。

总之，环境保护是重大民生问题，环境质量改善是环境保护的永恒主题，要让人民群众喝上干净的水，呼吸上新鲜的空气，吃上放心的食品，在优美宜居的环境中生产生活，就应该在环境保护中，突破难关、破解困局，积极作为、能动司法。

责任编辑：陈永芬

作者：田成有

行政诉讼收费制度研究论文篇2：

论行政诉讼速裁机制的构建

摘要：行政诉讼速裁机制是指人民法院审理事实清楚、案情简单、争议不大的行政案件而采行的简化诉讼程序、快审快结的一种新兴诉讼程序。因其具有适用范围限定性、价值目标效率性、诉讼程序灵活性等特征，使之能够发挥加速繁简分流，高效化解行政争议的功效。当前，该机制出现制度供给不足、各地实践不一、制度设计粗糙等问题，在保障当事人基本程序权利的前提下，应从明确基本原则，强化试点改革、充实立法基础、优化制度设计等方面构建科学完备、灵活高效的行政诉讼速裁机制。

关键词：行政诉讼；速裁機制；诉讼程序

收稿日期：2019-12-20

作者简介：农云贵，男，中共文山州委党校教师，主要研究方向为宪法学与行政法学、党内法规；王建芹，女，中国政法大学法学院教授，主要研究方向为宪法学与行政法学、党内法规。

近年来，随着行政诉讼立案登记制的确立及行政诉讼受案范围的扩大，有效化解了行政诉讼存在多年的“立案难”的症结。然而，因此而带来大量的行政案件与有限的行政审判资源形成巨大矛盾，促使行政诉讼不断作出新的改革与探索。2016年4月，青岛市黄岛区法院成立了全国首家综合行政执法巡回法庭，并制定了《关于行政案件适用速裁程序的规定》，开始对行政诉讼速裁机制进行探索，成为行政诉讼审判改革的焦点。同年9月，最高人民法院发布《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（以下简称《意见》，正式提出“行政速裁工作机制”的概念及构建要求。然而，对行政诉讼速裁的实践探索主要是以实用主义为导向的，在理论探讨方面仍旧十分欠缺。随着各地实践的深入，有关“速裁”的理论支撑不足、认识难以统一、具体做法混乱等问题陆续显现出来，使得从规范化的角度来研究和构建行政诉讼速裁机制变得更加紧迫。

一、行政诉讼速裁机制的法律地位

对速裁机制的法律地位界定是准确认识并正确应用该机制的重要基础。虽然速裁在行政诉讼领域出现较晚，但在民事及刑事审判领域已应用多年。然而，迄今为止，对“速裁”的法律地位界定仍存有较大的分歧。

（一）地位争论：“制度”“程序”“机制”之辨①

总体而言，当前对“速裁”的性质存在以下几种定性：一是将之定性为“速裁制度”[1]；二是认为速裁是一种“程序”[2]；三是认为其属于一种“机制”[3]。四是认为“速裁”并不具有制度化的外表，而仅仅是一种“理念”[4]。具体来说，将“速裁”定性为一种“制度”的提法并无不妥，在诉讼法学领域，其既可用于较为宏观的范畴，如行政诉讼制度。亦可用于微观的范畴，如合议制度。因此，将速裁定性为一种“制度”实无不妥。但是，由于“制度”一词的内涵较广，无法从深层次上展现诉讼速裁机制的本质特征，因而将速裁机制定位为一种“制度”并不精当。目前，学界较为热衷的是将速裁定性为一种“机制”，有学者从“制度”“程序”“机制”的语义出发，从法解释学的角度详细分析三者在日常交流及诉讼法领域的用法与内涵，并得出：“基于‘机制’一词的灵活性，符合了实践中速裁的便捷性特征，且易与普通程序、简易程序辨别开来，故而将其定位为一种机制则更为妥当”[5]的结论。然而，这种认识实质上仅仅是一种停留于速裁浅表的文字游戏，并未深层次抓住速裁的本质内核。更为关键的是，“机制”并非一个严格意义上的诉讼法概念，现行《行政诉讼法》也并无“机制”一词，将速裁定性为一种“机制”将无法在行政诉讼制度体系中对之予以准确定位，也难以解释其与简易程序的关系，更束缚了速裁的健康发展。因此，仅以词义的角度对速裁机制进行考察与解读，并将之定性为“机制”实在有失偏颇。另外，有学者指出：“速裁机制在性质上当属一种理念，是对于诸多具有相同简易快速裁判特征的程序及其诸多有关速裁机制的总称。”[6]然而，这种观点虽然抓住了速裁机制制度化表象背后的理念意涵，但也存在原则化、宽泛化的缺陷，无法形成指导审判实践操作的具体规则体系，故而是仅仅对速裁机制的片面认识。

（二）地位界定：一种独立的诉讼程序

所谓诉讼程序，就是规范审判活动的一种规则，具有严格性、程序性、体系性等特征。行政诉讼速裁表面上虽名为“机制”，但其目的在于规范行政审判活动，旨在建立行政审判处理特定的简单案件时的诉讼规则，因而本质上应是一种诉讼程序。此外，行政诉讼速裁机制有自己特定的受案范围、审理程序、时限要求、文书制作等诉讼程序基本要素，符合诉讼程序应有的严格性、程序性及体系性特征。再者，从与民事速裁及刑事速裁比较来看，刑事速裁无论在中央层面立法，还是在理论界和实务界都将之确定为一种严格的刑事诉讼程序。民事速裁虽然至今仍认识不一，但已通过最高法院相继出台的几个司法解释架构起较为完整的诉讼程序，行政速裁虽然晚于民事速裁与刑事速裁，但根本性质上应该是相同的。最后，从其产生发展来看，其表面上是行政案件激增与有限的行政审判资源之间产生矛盾的产物，但实际上是现有的行政诉讼程序设置无法满足当事人多元化、类型化诉讼需求的结果。因此，笔者认为，速裁机制在本质上是一种诉讼程序。

然而，如若速裁机制是一种诉讼程序的话，其与普通程序及简易程序是何关系？学界对此问题，主要存在两种针锋相对的观点：一是认为速裁机制本质上就是简易程序[7]；二是认为速裁程序是来源于简易程序但又区别于简易程序的一种独立的诉讼程序[8]。笔者赞同第二种观点。原因如下：第一，如果速裁机制与简易程序相等同，则否定了地方审判实践的制度创新，那么最高法院对速裁机制的推广以及各地对速裁机制的探索就是“换汤不换药”的改革，只会造成司法资源的浪费。第二，从实践探索来看，速裁机制的性质与简易程序虽具有较高的相似度，即都是对普通程序的简化。但仅以此将速裁机制与简易程序相等同，则是不甚准确的。这是因为，“简易程序仅是简化审理程序的一个方面，简化审理程序本身比简易程序拥有更为广泛的内涵。”[9]第三，从审判实践来看，速裁机制的受案范围不仅要广于简易程序，审理流程也较之更为精简，判决文书等也与简易程序不同，实际形成了异于简易程序的特有的制度价值和内在属性。综合以上几点可见，速裁机制并非等同于简易程序，而是比简易程序更为简化的一种新兴的独立的诉讼程序。

二、行政诉讼速裁机制的实践特征

作为一种地方审判实践自创的新型诉讼程序，其在审判实践中形成了与普通程序和简易程序相迥异的特征。

（一）适用范围限定性

速裁机制虽然是地方审判实践为应对所谓“诉讼浪潮”的产物，但实际上是繁简分流精细化、行政争议解决机制多元化与类型化的结果。在深入推进繁简分流的背景下，就要对进入行政诉讼的案件进行精细化的分流与过滤，使不同性质和类型的案件都能得到有效的处理。我国现行行政诉讼法设置了普通程序与简易程序两种诉讼程序，普通程序主要解決一般的行政案件，具有基础性、全面性的特征。简易程序则是对普通程序的简化，其主要适用案件简单、事实清楚、争议不大的四种案件类型。而从当前速裁机制的审判实践来看，速裁机制适用于案情简单、权利义务关系明确、争议不大的案件，虽然其适用范围与简易程序高度相似，但在具体案件外延上要比简易程序的适用范围要更广。可以说，行政诉讼速裁机制之所以能够发挥速裁速审的作用，很大原因在于能够进入速裁渠道进行审理的案件必须是特定且有限的，这也成为其区别于普通程序和简易程序的首要特征。

（二）价值目标效率性

一切诉讼制度都是以追求公正为最高目标，行政诉讼也不例外。然而，如果为了追求公正而使诉讼程序缺乏效率也是不合理的，甚至可能造成对正义的伤害。基于此，设立行政诉讼速裁机制的初衷与直接目的，即在于摒弃以往不求办案效率、只求不超审限的僵化思维和做法，转而追求诉讼效率的提高和诉讼成本的降低，实现诉讼成本与诉讼效益的最大化。然而，需要强调的是，速裁机制价值目标的效率性仅仅是相对于普通程序的严格性和完整性而言的，作为一种行政诉讼程序，速裁机制仍要寻求裁判的公正性，不能为了追求效率价值而使公正价值造成任何贬损。总而言之，速裁机制追求的是达到快速而经济的裁判之程序保障，使当事人获得“有效率的公正”。

（三）诉讼程序灵活性

一个公正的裁判结果倚重于产生这个结果的诉讼程序的严格性与完整性[10]。然而，如果不加区分的统一使用一种诉讼程序显然不科学也不经济。行政诉讼速裁机制的制度优势集中体现在诉讼程序的灵活性上，其在立案、审理、裁判、送达等整个诉讼程序运作中都体现了简便、快捷、低廉、灵活的特征。在诉讼的入口，法官对符合速裁的案件直接予以立案，无需走排期开庭的流程；在案件的审理上，不拘泥于《行政诉讼法》规定的开庭审理的既定流程，法庭调查与法庭辩论可同时进行，且以一次开庭为限；在裁判文书的制作上，采用表格式、要素式诉讼文书，并以当庭宣判与送达为原则；在送达上，灵活采用电话、微信、电子邮件等方式送达诉讼文书。

三、行政诉讼速裁机制的现实困境

虽然行政诉讼速裁机制在实践中起到了提高审判效力，降低诉讼成本的功效，但也存在以下问题：

（一）制度供给不足

统一、刚性、健全的立法，是所有法律规范得以有效执行的制度基础。反观现有的行政速裁机制立法，涉及该机制的制度依据仅是最高人民法院的《意见》，以及各地法院自行制定的规定、细则、办法等，如《厦门思明区人民法院适用行政诉讼速裁暂行规定》。这些规范严格意义上均属于司法政策的范畴，至多属于其他规范性文件，不仅位阶底、效力弱，且不具有法规范所必备的普遍性、规范性、明确性、安定性等特质。正如学者所言，“行政速裁机制是司法实践中推行的审案机制或方式，而不是法律上所规定的程序，因此它应该算是司法上的一种改革。”[11]当前正在探索实践着的速裁机制，其实质是法院面对审判实际压力而对简易程序进行的一种大胆改革，这种源自审判实践的“自创式”的改革虽然具备了一定形式的外在表现，如速裁机构的设置、案件范围的确定，但始终仅是简易程序框架下的自发性与局部性程序调整，既未突破现行行政诉讼法普通程序与简易程序并行的二元程序模式，也未得到实定法的认可。因此，制度供给的不足无疑成为行政速裁机制有效运行和发展所面临的首要问题。

（二）各地实践不一

由于缺乏刚性统一的法律规范作指导，当前各地方的行政速裁实践并不一致，无论是速裁机制的应用程度，还是该机制的具体设计，基本都呈现“单兵作战”“各自为政”的状态。各地实践差异的具体表现在：一是对速裁机制的认识程度不同，有些地方对行政速裁机制的认识与应用已较为深入，如青岛、厦门、宁波等经济发达地区，而在中西部地区无论是一般民众还是行政审判庭的法官对于该机制却不甚了了；二是实施动力不同，在行政案件增量大，审判压力骤增的地方对速裁机制的需求与实施动力较大，而在立案登记制与新行政诉讼法实施后行政案件并无明显增长的地方则实施动力较小；三是受案范围不一，对于适用行政速裁机制案件的外延各地法院并不一致；四是审理流程不同，即行政速裁案件的审理程序、简化方式、文书制作各异；五是审理时限不同，有的地方规定立案后25日内结案，有的地方并无具体规定或直接适用与简易程序相同的审理时限。

各地方行政速裁实践的不同易造成该机制在具体应用中的混乱，不仅无益于速裁案件审判实效的整体提升，对于速裁机制健康发展而言也非长远之计。因此，需要在各地充分实践的基础上，汲取优势经验，建立一套完整统一的行政诉讼速裁机制体系。

（三）制度设计粗糙

虽然行政速裁机制在实践中成效显著，但在法治化与科学化的视角下，现行行政速裁机制仅仅架构起简单的制度框架，在具体制度设计上显得较为简单。这表现在：一是某些制度设计科学性不强，值得进一步推敲。如个别地方的行政速裁案件适用范围规定过窄。二是相关配套措施缺位。行政诉讼是多种制度、程序、机制共同复合构成的制度体系，一个完整健全的行政诉讼体系应是实体性法规与程序性法规、原则性法规与具体性法规、主干性法规与配套性法规相互配合、相辅相成的格局。然而，一些地方仅草草勾勒出行政速裁机制的大致框架，如《厦门市思明区人民法院行政案件速裁暂行规定》仅十余个条文，对于行政速裁案件的认定标准、诉讼收费等相关配套措施均没有作出细化的规定。三是速裁机制与其他程序衔接机制的缺乏。由于个案案情的复杂以及诉讼进程的不可预知性，一些本来适用速裁机制解决的案件可能由于某种因素而必须向简易程序或普通程序转化。然而，目前无论是行政速裁机制的实践还是相关规定，均无速裁机制与其他争议解决机制相衔接的规定。由此可见，对行政速裁机制的制度设计进行优化和细化仍是完善该机制的重要着力点之一。

四、行政诉讼速裁机制的制度构建

（一）明确构建原则

1.灵活性原则。灵活性是速裁机制的灵魂与核心，不仅贯穿于行政诉讼速裁机制的始终，也成为该机制能够发挥制度功效的核心因素。通过灵活便捷的程序设计，达到司法便民和提高审判实效的目的。与正式性、严格性的诉讼程序不同，速裁机制实际上是一种弱对抗性、非严格的庭审程序，灵活性从立案到判决均采行异于普通程序的灵活、便捷、亲民的方式。如在立案时可口头起诉、引入现代信息技术进行送达、不受法庭调查、法庭辩论模式的顺序限制、采用表格式诉讼文书等等。

2.整体性原则。该原则要求：一是处理好速裁机制与整体行政诉讼体系之间的关系。构建行政诉讼速裁机制须坚持诉讼体系的整体协调性，把握好速裁程序与简易程序、普通程序乃至整个诉讼构架的关系。二是协调好速裁机制与外在司法改革环境的关系，将其纳入司法改革的整个环境中考虑，在构建具体程序时与司法改革的其他方面进行统一部署，注意行政速裁与民事速裁和刑事速裁的协调与衔接。三是注重速裁程序内在系统性与整体性。速裁程序不仅仅表现在审理程序的精简，而是一个集合立案、分流、庭审、送达、文书制作、调解、程序转换等环节的完善的诉讼程序体系。

3.权利保障原则。与法官职权的强化相对应，速裁机制中当事人的诉讼权利实际受到了一定程度的限制与压缩，主要体现在答辩、举证、陈述、辩论等时限的压缩上。对此，一方面可能造成当事人行使诉讼权利不充分的问题，另一方面也扩大了法官滥用诉讼职权侵害当事人诉讼权利的可能，毕竟正规的审判程序更能保护当事人的基本权益即程序的正当性在很大程度上决定了实体的正当性。如果这两方面的问题得不到有效规制，则速裁机制追求的裁判公正性就无法保障。因此，在速裁程序的构建中需更加重视当事人诉讼权利的保障。

（二）强化试点改革

从大多数诉讼制度以及民事速裁、刑事速裁的产生发展来看，基本均呈现“地方创制—中央试点—全面推广”的逻辑进程。可见，对一项诉讼机制进行全方位、深层次的试点工作是其发展成熟的必备环节。反观行政诉讼速裁机制，目前仍处于地方法院探索尝试的阶段，最高人民法院发布的《意见》也仅是对地方探索的一种肯定，以及对行政诉讼速裁机制的一般性倡导。整体而言，目前该机制仍处于较为低层次的发展阶段。因此，强化行政诉讼速裁机制的试点改革工作成为当务之急。

1.科学合理确定试点，最高人民法院应在全国范围内选取若干具有代表性、典型性的城市进行试点改革。在确定试点城市时，应注意地域分布上的均衡及被选城市的代表性。

2.试点信息共享，建立信息共享交流平台，充分的交流行政诉讼速裁机制的相关信息，广泛地讨论该及机制出现的问题，集思广益形成共识，避免关门改革的现象[12]。

3.全程记录跟踪，对行政诉讼速裁机制试点实施的效果及出现的相关问题，应全方位地掌握与全过程记录追踪。

4.广泛邀请专家及公众参与，让专家学者与普通大众参与到行政诉讼速裁机制改革试点的研究讨论之中，通过对试点工作的理论总结和经验提升来不断推进速裁机制的科学性和实效性。

5.充分分析论证，总结试点改革。要对行政诉讼速裁机制的试点改革成效、数据信息、出现问题等进行扎实的分析与论证，在此基础上制定与完善行政诉讼速裁机制实施方案。通过以上步骤，逐步充实行政诉讼速裁机制的推广实施基础。

（三）充实立法基础

行政诉讼速裁机制的有效运行必须拥有充实的立法基础支撑，而速裁机制的立法则有赖于科学合理的立法路径。从行政诉讼简易程序设立的路径来看，简易程序开始也是源于地方的有益探索，其中以温州市鹿城区法院为典型代表，取得积极成效。随后，这一做法得到最高人民法院的认可和推广，并在2010年颁布了《最高人民法院关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》正式对简易程序进行试点改革。地方试点4年后，简易程序被纳入行政诉讼法并于2015年得到正式实施。总体来看，行政诉讼简易程序基本呈现：“地方尝试—中央推广—试点改革—上升法律”的立法路径。同是作为行政诉讼简化程序的重要方式，行政诉讼速裁机制也必然要依循这样的立法路径。从目前来看，行政诉讼速裁机制仍处于地方尝试阶段，虽最高法院对之明确予以推广，但并未在中央层面形成指导性、全面性、约束性的规范依据。故此，由最高法院尽快出台行政诉讼速裁机制的试点改革方案实乃当务之急。当然，基于对诉讼制度法律保留的考量，这样试点必须获得足够的合法性支撑。

（四）优化制度设计

1.受案范围。受案范围是行政案件能否适用速裁机制的“敲门砖”，决定了公民、法人或者其他组织的诉权大小以及行使诉权的条件[13]。在当前的速裁实践中，速裁机制的受案范圍多是围绕简易程序的受案范围来展开，有的地方甚至与简易程序完全等同。这种表述模式不仅模糊了速裁机制与简易程序的界限，也限缩了速裁机制的适用空间，使行政案件繁简分流的效果打了折扣，应进行调整与突破。

实际上，在已经存在普通程序和简易程序的情况下，最高人民法院仍然推行速裁机制，既有优化行政审判资源配置的考量，实际上也暗含了速裁机制应有更为宽广的适用领域。最高院的《意见》中明确规定：“对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制。”从文义解释的角度，此规定系对速裁案件受案范围的概括式规定，并没有限定具体的受案范围，即只要是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，原则上均可适用速裁机制解决。此外，我国行政诉讼行政简易程序的受案范围仅四种类型，并不能囊括所有事实清楚、案情简单的行政案件，对于其他争议不大、案情明了的非简易程序案件同样可以进入速裁机制。因此，行政诉讼速裁机制应吸纳更多的案件进入速裁速审的轨道。

综上所述，在充分平衡现行行政诉讼制度与繁简分流的司法政策的基础上，对行政诉讼速裁受案范围采取“概括式+排除式”的表述模式较为理想。另外，基于二审行政审判的审慎性，因此，行政诉讼速裁机制仅适用于一审行政案件。具体而言，行政诉讼速裁机制受案范围应界定为：“速裁机制适用于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的一审行政案件。但以下案件除外：（1）对法院的管辖有异议的案件；（2）当事人不同意适用行政诉讼速裁机制的案件；（3）一方当事人众多或追加当事人的案件；（4）新型行政案件；（5）需要进行鉴定、评估、审计、检测、证据调查的案件；（6）本辖区内重大、复杂的案件；（7）其他疑难复杂案件。”

2.审理组织。实践中，速裁案件的审理组织虽然各有不同，但都突出“专业化”“专门化”“团队化”等特点。实际上，速裁案件本身就具有案情明了、争议不大的特征，该机制的制度效能也在于实现快审快结。因此，建立专门的专业化速裁团队或速裁庭来审理速裁案件既契合了速裁案件具有的特质，也能保证速裁机制速审速结功能的实现。此外，在审理组织形式上，速裁案件毫无疑问应采用独任制审理，因为速裁机制的价值追求之一便是节约司法资源，独任制显然比合议制更符合此一要求。

3.审理程序。行政诉讼速裁机制的审理程序是该机制的“重头戏”，也是该机制有别于其他程序的重要表现之一。具体来说，速裁机制的审理程序如下：

（1）起诉、答辩。我国行政诉讼采行以书面起诉为原则、以口头起诉为例外的起诉方式。在速裁机制领域，原告的起诉也应以书面起诉为主，但基于速裁机制的便捷性与行政诉讼法的有关规定，原告也可以采取口头起诉的方式，由人民法院记入笔录，并出具注明日期的书面凭证。在答辩环节，由于被告是行政机关，在作出行政行为时应存有相关案卷，且被告答辩材料是法院对被诉行政行为进行司法审查的重要依据之一，因此其答辩应采用书面形式。需要说明的是，基于速裁机制的便捷性与灵活性，人民法院应该制作表格式的起诉书与答辩书模板供诉讼当事人使用，其中载明必要的事项即可，如此一方面既为当事人提供了便利，也加快了诉讼进程。

（2）传唤、送达。在行政诉讼中，被告是掌握公权力、有固定场所及联系方式的行政机关或法律法规授权的组织，出庭应诉不仅是行政法上设定的义务，也是行政诉讼法必须要求的行为。因此，通过电话、传真、电子邮箱等方式进行传唤与送达已成为包括速裁机制在内的所有行政诉讼程序采行的基本方式。另外，为保证传唤与送达工作的有效落实，法院应与辖区内的行政机关建立常态化的沟通联系机制，制作完备详实的通讯录，确保速裁机制传唤与送达的快捷性、有效性。

（3）开庭审理。开庭审理是对速裁案件进行实质性审查与处理的阶段。在保证诉讼当事人基本诉讼权利的前提下，应将速裁机制的庭审程序设计成以针对性解决争议问题为目标的简便、快捷的模式。具体而言，一是快速确定开庭日期，即速裁案件立案后，应在最短的时间内开庭审理；二是法庭调查和法庭辩论可同步进行，不必进行严格的区分；三是对当事人双方没有争议的事实部分，可以省略法庭调查和法庭辩论，而是由法官核实后直接予以确认；四是应以一次开庭为限，既提高行政审判效率，也减轻当事人的诉讼成本。总的来说，速裁机制的开庭审理环节应围绕争议焦点来展开，对于不必要的程序则可直接简略。

（4）判决及其送达。行政诉讼速裁机制的判决及裁判文书的制作、送达也应体现方便、快捷的特点。因此，适用速裁机制审理的行政案件应延续起诉书、答辩状等相关文书表格化的做法，采行表格式的判决文书，载明必要的事项，如当事人基本信息、案由、诉讼请求、认定事实、判决结果、法律依据、权利告知等基本要素即可。法院应事先准备好表格式判决文书的模板，在庭审结束之后当庭填写、制作判决文书。另据最高人民法院《关于开展行政简易程序试点工作的通知》第五条明确规定：“适用简易程序审理的案件，一般应当一次开庭并当庭宣判”，可见，简易程序都采取当庭宣判的原则，举重以明轻，比简易程序更为简化的速裁机制当然也应当庭宣判。当庭宣判后，由于双方当事人都在场，因而应当庭立即送达判决文书给当事人。

4.审理时限。审理期限的缩短对速裁机制“速裁速审”的功能发挥非常关键。实践中，绝大多数法院适用速裁机制的审理时限均少于简易程序规定的45日，真正实现速裁案件的速审速结。此外，从民事诉讼速裁与刑事诉讼速裁的相关规定比较来看，适用速裁机制的审限均不超过一个月。笔者认为，行政诉讼速裁机制的审限应短于简易程序的审限要求，综合各地方的审判实践及民事、刑事诉讼速裁机制的审限相关规定，行政速裁案件应自立案之日起15日内审结较为适宜。

总之，应尽快出台行政诉讼速裁机制的试点改革方案，总结地方优势实践经验，对行政诉讼速裁机制进行科学的制度设计，使之为高效率、实质性化解行政争议发挥更大的功效。

注释：

①由于行政诉讼速裁机制出现较晚，有关该机制性质的讨论较少，且基于三大诉讼法的共性特征，因此本文将结合民事速裁与刑事速裁来对速裁机制的性质进行探讨。

参考文献：

[1]吴修新.独立民事速裁程序的制度探讨[J].法律适用，2007（3）：11-14.

[2]吴学安.构建行政诉讼速裁机制时不我待[N].民主与法制时报，2016-11-01（2）.

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[4]王晓利.民事速裁程序之完善[J].法学论坛，2013（3）：22-25.

[5]李本森.刑事速裁程序试点实效检验——基于12666份速裁案件裁判文书的实证分析[J].法学研究，2017（5）：14-17.

[6]傅郁林.繁简分流与程序保障[J].法学研究，2003（1）：6-10.

[7]赵兰明，揭明.我国民事速裁程序适用过程须明确的几个问题[J].政治与法律，2008（1）：12-16.

[8]吴修新.独立民事速裁程序的制度探讨[J].法律适用，2007（3）：11-14.

[9]刘行，劉明研.行政诉讼速裁机制的探索与适用[J].人民法治，2016（10）：16-21.

[10]傅郁林.中国民事诉讼立案程序的功能与结构[J].法学家，2011（1）：21-25.

[11]余文唐.行政案件速裁机制如何建立[N].人民法院报，2016-10-26（2）.

[12]马怀德.司法改革与行政诉讼的完善[J].法律适用，2005（8）：8-13.

[13]马怀德.行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社，2015：41.

责任编辑陆莹

作者：农云贵王建芹

行政诉讼收费制度研究论文篇3：

和谐诉讼模式下的行政诉讼调解

[摘要]行政诉讼法不适用调解的规定,有着其独特的历史背景。目前,人民民主法治观念日益强化,社会主义法治理念日益普及,不适用调解的理由在今天已经站不住脚。家长制模式下的维护人民权利的思想需要适时进行变更,人民应该有更多的自主权。在以和谐社会构建为主题的背景下,2007年最高人民法院院长肖扬提出和谐诉讼模式,为将来行政诉讼法修改适用调解奠定了理论基础。

[关键词]和谐诉讼模式;行政诉讼;调解

[文献标识码]A

在改革开放初期,法治社会建设刚刚起步,人民权利观念薄弱,行政权力处于极强地位,为防止行政权强迫人民接受调解而规定行政诉讼不适用调解;但随着国家法治化进程的加速,人民对自己权利的处分欲望日益增强,行政权也日益期望得到人民的认可,在实际工作中,调解在行政诉讼中已经是一个公开的秘密。如果行政诉讼不适用调解,将造成法院适用调解无据、调解工作混乱、人民权益无法得到保障的局面。因此,有必要加强对行政诉讼调解的规制,建立健全中国行政诉讼调解制度。

一、关于行政诉讼调解制度的争辩

(一)行政诉讼不适用调解立法的观点

关于行政诉讼调解的具体涵义,目前没有通说,各种界定方式都大同小异,只是关于其名称叫法各不相同。最早做出有关行政诉讼不得调解规定的是1985年最高人民法院发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》,该通知指出:“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确……不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题……因此,人民法院不应进行调解,而应在查明情况的基础上做出公正的判决”。1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法(试行)〉的若干问题的解答》中,再次就不适用调解明确作了规定。1989年通过的《行政诉讼法》第50条也规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解”,确认了行政诉讼不适用调解这一制度。

理论界关于行政诉讼不适用调解的理由不外乎以下几点:

一是行政诉讼的任务所决定:行政诉讼的中心任务是审查具体行政行为是否合法,要么维护要么撤销,不存在中间状态,无调解余地,[1]不同于解决当事人之间的民事权利义务关系问题。

二是公共利益不可出让:行政法律关系当事人不能任意放弃权利或相互免除义务,否则会侵害国家和公共利益;由于行政权的行使往往涉及到公共利益,所以如果允许行政机关把法律授予自己的权力与相对人作交易,必然意味着国家利益、社会利益被出卖,出让公权必然损害公共利益。[2]三是公权力的不可处分性:传统理论认为,行政机关作为国家机关只行使国家权力的职责,而无自由处分之权力[3];行政机关的自由裁量权不是任意裁量权。

四是行政法律关系当事人地位不平等,调解难以做到公正。处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步,导致行政相对人的合法权益得不到有效保护,有违《行政诉讼法》的初衷。[4]

(二)行政诉讼适用调解的观点

主张行政诉讼适用调解的学者认为:

其一,无论是行政诉讼还是民事诉讼,其任务和目的都在于定纷止争,在中国刑事诉讼中都允许存在有限的调解制度,而且在行政赔偿诉讼中也是允许诉讼调解存在的,为什么不能允许行政诉讼中调解的存在呢?在司法资源日益紧张的今天,能够以尽量少的成本去解决一项行政纠纷难道不是一项利国利民的好事吗?

其二,“公共利益性本身具有阶段性,以此为理由,一概否定和解,是不正当的……具有因和解而给优势的公益造成侵害之危险的情况下,和解将被限制;是否承认和解,应根据诉讼物的不同,按实体法个别而具体地予以解决。”[5]94

“利益,不论是个人的或集体的,最后必须落实到个人,为个人所感觉到,换句话说,不存在不能落实为个人利益的国家利益或社会的集体利益。”[6]

行政诉讼的目的不应在于绝对牺牲个人利益来成全公共利益,或是绝对牺牲公共利益来满足个人利益,而在于对两者进行调配,达到帕雷托最佳状态——在维护公共利益的同时维护个人利益的增长。

其三,按照日本学者南博方教授的定义,处分是指放弃、委托和负担直接权利,或者变更权力内容的意思表示。

[5]97而现代行政法的发展趋势是:由传统的那种具有单方性、从属性、高权性、命令性的秩序行政向合意行政的转变,[7]333从干涉行政向给付行政、从强制行政向非强制行政转变,更加强调公权力行使的温和色彩以及公权力目的实现的契约性,包涵了行政指导、行政合同、行政调解、行政奖励等非权力行政;某些行政行为并不具有公共性或者公共性极为微弱,从而在行政法律关系主体之间开辟了一个公平对话的空间。[8]

其四,《行政诉讼法》第7条明确规定,当事人在行政诉讼中的法律地位平等。这并不是说调解的双方当事人地位不平等就不能进行调解,而且,事实上在许多调解活动中,双方当事人的地位都是不平等的,总有一方占据更多的资源优势,所以,地位的不平等并不是进行调解的必要条件。[7]335地位不平等不能进行调解成为当时立法不允许调解的理由,在于当时普遍的认为在司法活动中,行政机关占据上风,行政相对人处于弱势地位,国家基于家长式的保护出发而规定不允许调解,以防止双方的合意变成行政主体合意的恣意和相对人的同意,陷入“合意的贫困化”[9]状态。

二、域外行政诉讼调解实践

行政诉讼调解制度在域外不断积淀,在全球法治化的今天,世界范围内掀起了“非诉讼纠纷解决方式”(AlternativeDisputeResolution,)的风暴。[10]

在日本,《行政案件诉讼法》中没有关于和解的明文规定,理论界对是否可以和解也存在较大争议,支配性学说对于承认和解采取非常消极的态度,[5]88-102但在行政诉讼司法实务上却承认当事人之间的和解。[11]42-46

德国《行政法院法》中关于诉讼中和解有明文规定,该法第106条规定,诉讼当事人可以依法达成和解,以便全部或部分终结诉讼,在实务中,每年都有大量行政案件以和解方式解决。

在英国通常所说的调解是所有非诉讼争端解决的方式,包括正式投诉和调解模式。英国的调解与法官并没有关系,它只能针对各方自愿进行调解,不能由法官主持调解,但法官可以建议当事人进行调解。[11]42-46

美国在一切行政行为的裁量范围内有协调的空间。在原告向法院提起诉讼法院受理后,在一定时间内允许当事人双方的律师在法院外自行协商和解,法官一般不参与和解过程。[12]209如果法官参与和解,那么进入诉讼阶段法官一般是协调员,协调不成,就不再担任审理该案件的法官。[11]42-46法官在这里的作用主要是审查和解是否基于双方的自愿,而对和解是否有失公平不做审查,这也是尊重当事人意志的表现,因此,不论和解结果如何都不会损害法律的威严和法院的权威。

瑞士规定了诉讼和解的三种情况:行政机关有自由裁量权,且双方达成认可的;纠纷中两个平等主体之间达成协议的;涉及调查事实方面需要请专家进行鉴定的。在和解的范围内,行政机关可以做出对原行政行为修改的新的行政行为,双方依法达成和解,原告选择撤诉的途径退出诉讼。[12]210

依据中国台湾地区《行政程序法》的有关规定,行政机关对于行政处分所依据之事实或法律关系,经依职权调查仍不能确定者,为有效达行政目的,并解决争执,而与人民缔结之和解契约。[13]1464只要当事人对诉讼标的具有处分权并不违反公益,行政法院不问诉讼程度如何,得随时试行和解。

从以上可以看出,非诉讼纠纷解决方式是一个普遍的发展趋势,在诉讼中强调当事人合意模式的作用,即调解或和解作用的发挥。如今,在全世界主要法治发达国家和地区都在尝试诉讼调解制度在行政诉讼中的应用。因此,行政诉讼确立调解制度可以说是一个世界性的趋势,虽然各国做法并不相同,但在基本理念上以及一些相关的制度构建上有值得中国借鉴的地方。

三、中国行政诉讼调解制度的构建——以和谐诉讼模式为视角

(一)和谐诉讼模式的提出

党的十六届六中全会正式通过了《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,一个“以人为本,科学发展,构建社会主义和谐社会”为核心内容的当代马克思主义中国化的新理论体系,完成了酝酿、论证、体系化的全过程,经过从理论到实践等多方面的丰富和发展,已经成熟起来。中国所要建设的社会主义和谐社会,是民主法治、公平正义、诚信友好、充满活力、安定有序、人与人之间和人与自然之间和谐相处的社会。而法律制度对社会公平与正义的追求以及通过相应的制度安排来实现国民共享经济社会发展的成果,符合并体现了和谐社会的核心价值取向。[14]

沿着建设社会主义和谐社会的脚步,最高人民法院于2007年1月召开了第七次全国民事审判工作会议,发布了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》,最高人民法院院长肖扬首次提出“和谐诉讼模式”的司法理念,提出“探索行政诉讼和解制度”的要求;同年3月,肖扬在第五次全国行政审判工作会议上提出:“要抓紧制定有关行政诉讼协调和解问题的司法解释,为妥善处理行政争议提供有效依据。”各级人民法院在审理行政案件中,要按照“坚持合法审查,促进执法完善,依法规范撤诉,力求案结事了”的原则,积极探索行政案件处理新机制。“要在查清事实,分清是非,不损害国家利益、公共利益和其他合法权益的前提下,建议由行政机关完善或改变行政行为,补偿行政相对人的损失,人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉”。

最高人民法院的司法动态为行政诉讼调解工作和理论研究指明了方向,虽然它不具备权威性,但至少表明,最高司法机关对行政诉讼调解制度是持肯定态度的。

和谐诉讼模式,是在中国经济社会发展新的历史起点上提出的一个崭新命题。中国已进入改革发展的关键时期,社会各项事业发展面临许多新矛盾新课题。尤其是随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化,越来越多的矛盾纠纷以诉讼案件的方式进入人民法院。在这种情况下,必须对现行的诉讼模式进行必要的变革和调整。

(二)和谐诉讼主义模式的构建

构建和谐诉讼主义模式,应从以下几个方面着手:一是要从和谐主义诉讼理念出发,重构诉讼基本原则体系。确立当事人诉讼地位平等原则、处分原则、辩论原则和诚实信用原则在诉讼中的基础性原则地位,并将其作为构建和谐主义诉讼模式的支柱。二是以强化当事人诉讼主体地位为基础,形成科学合理的案件事实探明机制。要充分肯定当事人的自治性和主体性,在纠纷解决过程中尊重当事人的意愿,保护当事人的选择,让司法诉讼更多地尊重当事人的意志,充分体现当事人在纠纷解决中的自主性,让当事人在案件事实方面拥有最终决定权。建立严格的法院职权调查证据制度,进一步完善法院对案件事实的释明规则。三是保障法院和当事人就法律适用问题展开对话与交流。法院应当为当事人提供对法官的法律判断权施加影响的机会,从而保障当事人在法律适用领域中的程序参与权。

1.调解模式

调解模式是指在诉讼的过程中,法院调解与审判的相互位置与关系。它们的不同地位决定了司法的价值倾向,是调解为主审判居辅抑或是相反,它反映了一国的法治理念及其发育程度。调解在诉讼中具有不可或缺的效率性、优越性和便利性,但同时也应注意调解的负面作用,即调解可能导致的“合意的贫困化”,对实体法的规避等问题,因此在法院审判中不能过多地强调调解的作用而忽略审判的价值。

所谓行政诉讼的调解模式也就是在行政诉讼中,行政诉讼调解与行政诉讼审判的相互关系。在目前中国尚不承认行政诉讼调解的情况下,行政诉讼调解也就无其独立的调解模式,但在构建未来中国行政诉讼调解制度时有必要对此进行建构。行政法学者在借鉴民事诉讼调解模式的基础上,认为行政诉讼的调解模式可分为两个层次:第一层,调解的适用阶段。可分为审前调解和审判中调解。第二层,调解和审判的关系。调审合一模式,即审判与调解并行运行,没有专一的调解程序;调解分立模式,即调解独立于审判程序之外,与审判程序并立,且调解是审判的前置程序;以诉讼和解代替法院调解模式;调审分离模式。[7]339

中国台湾地区《行政程序法》第219条规定,在行政诉讼程序上之适用范围,并无限制,无论何种诉讼种类,亦无论进行至如何之诉讼程度,行政法院认为适当时与准备程序、言词辩论期日,甚至法律审程序行言词辩论时,均得随时试行和解,甚至不分本案诉讼程序或暂时权利保护,皆有其适用。基于最大程度保护公民、法人和其他组织合法权益的角度出发,防止一审程序中出现的“合意的贫困化”问题的出现,有必要在一审调解不成功的时候允许当事人在二审甚至再审程序中进行调解,以最大程度地发挥诉讼调解的价值。

而对于调解与审判的关系,笔者认为,目前中国行政诉讼调解制度尚未独立建立起来,可以先行效仿民事诉讼调解的做法,建立调审合一模式的行政诉讼调解制度。首先,从中国现有司法资源的分配来看,行政庭的司法资源配置最为缺少,甚至出现了基层法院的行政庭向其他法庭借调法官的情形,如果试行调审分立模式,目前中国司法资源尚无法跟得上这种法治的“大跃进”。其次,从行政诉讼调解制度设立的基本原则出发,调解就是为了保障双方当事人能够充分进行合意而达成利益的妥协和让步,调解不成自然应当进入审判阶段,但如果在审判时又希望进行调解,同样应当允许,这种反复如果实行调审合一以外的模式,将导致诉讼进程的拖累,延长诉讼,最终将无法使相对人得到及时而有效的救济。

2.调解的适用范围

行政诉讼调解的适用范围主要是区别调解是否在一切行政诉讼中都适用的问题。目前理论界同意行政诉讼应当建立调解制度,但适用范围究竟有多大,如何适用,却是有着广泛争论的。

另外,也有学者从正面对可以进行调解的行政诉讼案件进行甄别:[7]339-341

(1)对行政主体的非强制性行政行为不服而提起的行政诉讼案件。强制行政行为通常具有直接的强制力,行政相对方没有选择的余地,只能服从,否则便会受到不利后果的影响;而在非强制性行政行为中,相对人有进行判断并进而作出是否服从的选择自由。(2)行政主体行使自由裁量权作出的行政行为而引起的行政诉讼案件。行使行政自由裁量权而作出的行政行为中,行政主体有在法定的范围和程度内根据具体情况作出选择的权利,在自由裁量权范围内有实体处分权。(3)因行政赔偿案件和行政补偿案件的行政诉讼案件。现行法律明确规定了行政赔偿诉讼案件可以适用调解,但是应当注意的是,中国国家赔偿法第26、27条规定,侵犯公民人身自由和生命健康权的,法律已对赔偿的方法和赔偿金的数额进行了明确的规定,因而,在涉及到这些赔偿诉讼中,不能适用调解。

还有学者综合性地对此提出了建议,认为行政诉讼在原则上应当不适用调解,但是在以下情况下则是可以适用调解的:[15](1)被告有自由裁量权的行为;(2)不违反法律禁止性规定和原则性规定的行为;(3)只涉及被告和原告利益关系,不涉及案外第三方利益,也不会明显影响公共利益的行政行为;(4)有关罚款、收费等以金钱为内容的行政行为;(5)以合同协议承诺等为基础而作出的行政行为;(6)对民事权益和纠纷进行处理的行政行为。

中国台湾地区规定在行政诉讼上和解成立需要具备形式要件和实质要件。《行政程序法》第219条第1款规定:诉讼上和解,必须在受诉法院(包括受命或受托法官),由诉讼当事人,就系属之诉讼事件为之;当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者。前部分规定了其形式要件,而后一部分则规定了其实质要件。[13]1467

总之,现在理论上的研究基本上都是以不调解为原则,调解例外的思想为指导

,这样的做法的确可以为尚不存在行政诉讼调解的中国法官和当事人提供实定法上明确的依据。笔者认为,在未来中国行政诉讼调解模式的建立上,应当对此有所突破,首先可以作出一个原则性的规定:行政诉讼除以下规定外,可以基于双方当事人的自愿,经由法院同意而在法院的主持下进行调解,具体的不可以进行调解的事项需要由立法进行明确。大致可包含以下几项:(1)行政机关没有自由裁量权的行政行为;(2)强制性行政行为;(3)超越职权的行政行为;(4)涉及第三方利益、集体利益和国家利益的;(5)法律规定的其他不得进行调解的行政行为。之所以如此规定,就在于最大程度地保障双方当事人的调解自主权,以及防止对国家公权力的超越、对其他国家机关行政权的觊觎以及对他人、集体和国家利益的侵害。

3.调解的程序设计

调解的发起应以当事人主义为原则,法官主义为例外,即以原告主动提起为主,法官依职权提起为辅。如果允许行政主体申请调解,则可能出现行政主体采取非法手段逼迫行政相对人接受调解的情况。此外,允许法院依职权提起为辅主要是因为原告存在调解即理亏心理。原告申请调解应当提交申请书,经法院认可和被告同意;法院依职权启动调解,则应征求双方意见,必须双方同意才可进入调解程序。[16]另外,不应当限制当事人提起调解申请的时间,但应当有调解次数限制,防止当事人故意拖延时间,导致司法资源的浪费。调解应当在和谐诉讼主义模式的指导下,建立法官、双方当事人的三方协调机制。而调解的终结则可能是两种情形:一是调解不成功,进入审判阶段;二是调解成功,以调解书的形式结案。

4.调解的效力

行政诉讼上之和解,为同时具有诉讼程序与实体法律效果之公法契约行为,有关其行为之有效性,除行政诉讼法之相关规定外,并适用有关公法契约之规定。[17]诉讼中的调解具有诉讼活动和结案方式双重含义。[18]可见,行政诉讼调解应当具有双重效力:一方面,对当事人双方实体权利的影响具有终结性;另一方面,如果经过调解结案,应当具有同判决结案相同的权威性,但不同于判决的是调解结案不可以上诉。因为诉讼调解是建立在双方同意与合意的基础之上的,法官是在充分咨询和尊重双方当事人意见的基础上进行结案的;而且,通过诉讼调解程序的设计,可以假设足以防止“合意的贫困化”问题的出现,否则,如果程序设计不能防止该问题,那么调解的意义将荡然无存。

行政诉讼调解具有权威性,就必须要考虑一个问题,即当事人是否具有反悔权。所谓当事人的反悔权,也即在行政诉讼达成调解后,是否允许当事人反悔。反悔分为两种情形:第一是在调解书送达前的反悔;第二是在调解书送达之后的反悔。《民事诉讼法》第16条、128条规定:不愿调解、调解不成或者反悔的,可以向人民法院起诉;当事人对已经发生法律效力的调解书,提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的,可以申请再审。经人民法院审查属实的,应当再审。对于行政诉讼,既然强调双方的合意性,而且也排除了相当一部分不可以调解的条件,那么在允许调解的案件中,应与民事诉讼一样允许当事人反悔权的存在。

行政诉讼建立调解制度,是适应国际诉讼理念发展趋势以及中国法治发展实情的。在中国加入WTO的背景下,司法最终的原则必将使最大范围的行政争议进入司法领域;在现代温和行政的视角下,调解这种温和的司法权发挥方式值得人们注意。建立行政诉讼调解制度,已经不再停留在理论层面探讨可能性和必要性,而是应当在制度层面探讨如何构建。从调解模式、调解范围、调解程序设计以及调解效力上对行政诉讼调解进行构建,将行政诉讼调解制度纳入中国的行政诉讼法之中。

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