行政纠纷解决制度研究论文

【摘要】本文以多元化纠纷解决理念作为研究视角，探求行政纠纷的解决方式。下面是小编精心推荐的《行政纠纷解决制度研究论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

行政纠纷解决制度研究论文 篇1：

政府法制机构牵头的行政调解制度

[摘要] 行政调解作为行政主体主持的解决争议的一种纠纷解决方式具有其正当性。行政权具有有限的处分性、行政行为呈现多元化、社会转型期纠纷的特点、司法资源的有限性、ADR纠纷解决机制的禀赋构成了行政调解的基础理论与现实基础。建立由政府法制机构牵头的规范的行政调解制度，要处理好行政调解、人民调解、司法调解之间的关系，处理好行政权与司法权之间的关系，明确行政调解的对象，把行政调解的对象限定在行政纠纷、行政与民事纠纷交织在一起的纠纷、群体性纠纷、民生问题、历史问题等领域的纠纷。同时，对行政调解的主体、范围、程序、原则等作出明确的规定，把权利救济、纠纷解决、监督行政有机地结合起来，以实现社会的和谐发展。

[关 键 词]行政调解 调解主体 调解范围 调解程序

[基金项目]本项目得到中央高校基本科研业务费专项资金资助。

[作者简介]邓刚宏，法学博士，华东理工大学法学院副教授。

国务院在2010年发布了《关于加强法治政府建设的意见》的文件，文件中明确指出“健全社会矛盾纠纷调解机制。要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用”。国务院的文件传达了一个清晰的信号，政府在化解矛盾解决纠纷上，要发挥政府所独有的优势，促进行政纠纷合理有效地解决。在我国正处于社会转型与矛盾凸显期，纠纷形态以及公民诉求呈现多样性，以及大司法改革的背景下，研究纠纷与行政调解之间的关系，探讨行政调解的合理与优化，从而寻求在我国建立设置合理、运作有效、和谐统一的纠纷解决机制，对于保障公民的基本权利、监督行政、维护社会和谐稳定具有很强的现实意义。

一、 行政调解解决纠纷的现状与问题

行政调解从字面上理解的意思即“国家行政机关所作的调解。”？譹？訛一般学界都认为行政调解是一种诉讼外的纠纷解决方式，但就具体的概念存有两种截然不同的观点，即“行政行为说”和“非行政行为说”。持行政行为说的学者认为，行政调解是由行政主体主持的，以国家政策和法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人友好协商，互让互谅，达成协议，从而解决争议的行政行为。？譹？訛从本质上认为，行政调解是政府的独立行政行为。？譺？訛持“非行政行为”说的学者则主张，行政调解并非行政行为。？譻？訛在他们看来，虽然行政调解有司法上的一些特点，但是其调解的本质决定了，行政调解绝不可能是行政行为。他们认为行政调解是行政主体（包括行政机关和法律法规授权的组织）居间对纠纷当事人进行的调解活动，？譼？訛应把行政调解视作是一个对纠纷解决方式的处分。？譽？訛

笔者倾向于赞成行政行为说。所谓行政调解应当是指在社会管理过程中，由行政机关或其他法律、法规、行政机关授权的其他组织主持的，以国家政策、法律法规以及社会善良风俗为依据，以当事人自愿为原则，通过斡旋、调停等方法，促使双方当事人达成调解协议，从而解决争议的一种纠纷解决方式。本文所研究的是基于上海社会管理制度创新中的行政调解制度，它是指以政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制。

上海市政府以及各区县在行政调解的实践普遍集中于下列几个领域：治安及交通管理领域，劳动争议领域，医疗事故领域，知识产权领域，税务等复议领域。上海市行政调解制度建设的不足主要表现在下列四方面：

一是调解的法律体系不健全。由于行政调解在理论和实践中受到的关注度不够，在立法上表现为缺乏系统、统一的一部“行政调解法”来指导。就全国来看，有关行政调解的法律文件種类形式繁多，既包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和地方规章，另还有大量的一般规范性文件。上海市有关行政调解的规定分散在不同区县、不同职能部门的众多文件中，没有一个专门针对上海市全市和所有职能部门的“行政调解法”，不仅使得群众难以全部掌握，也使得行政和法律人员难以全面掌握。

二是调解的主体不法定。行政调解主体由于职权和职责不清，造成管辖上有一定的交叉重叠。有时会出现一些纠纷有多个行政调解主体的现象，这不仅让当事人茫然，也浪费本身有限的行政资源。各行政主体里缺乏专门的调解机关。上海的一些行政主体并不设专门机构，也不配备专职人员负责调解工作，有时候是由复议机关和人员来从事调解工作，具有临时性的特点，而且专业性和独立性都不强。

三是调解的范围局限于少数领域。目前，我国行政调解范围偏窄。行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额争议等方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部。？譾？訛而在上海市的行政调解实践中，也没有走出这些范围，普遍集中在治安及交通管理领域、劳动争议领域、医疗事故领域、知识产权领域、税务等复议领域。而对于那些有社会影响力的、群体性的纠纷，上海市并没有将其纳入行政调解的范围内来，使得行政调解只能在少数领域发挥相当有限的作用。

四是调解的程序性规定不足。这主要表现在两方面：第一，上海市的部分行政调解规范性文件侧重实体规范，欠缺程序上的具体保障规定。这也是中国传统法律思维的一个集中表现，中国法律传统历来轻视程序而重视实体，反映到具体规定上表现为实体性的原则、指导方法规定较多，而具体操作的程序规定较少。第二，上海市的行政调解规范性文件之间有关程序性的规定彼此不统一。这个问题也是由于欠缺一部统一的《行政调解法》引起的。上海市不同职能部门间的行政调解操作程序有时会有较大的不同，在保障当事人权利程度上也各不相同。

五是调解运作上的欠缺。具体表现为对行政调解的定位不准，有些部门在行政调解中片面强调分清事实，片面强调责任，把行政调解过程等同于执法、诉讼过程，忽视了调解的本质是去寻找双方利益的平衡点。有些部门则奉行简单的“功利性目的”的原则，有“目的性地做工作”，把行政调解理解为简单的息事宁人，为了达成调解协议从而终结调解，置公平、正义和当事人权利于不顾。这样的两种错误倾向都是背离行政调解初衷和其本质目的的。同时，政府各级、各职能部门间缺少协同。一个纠纷往往由不同的法律机关交织在一起，涉及多个政府部门的职责范围，单一部门进行行政调解无论是从程序上还是从实际效果上都显得不足。

产生上述问题的原因是多方面的，一方面对行政调解的法理认识不清楚，另一方面行政调解的制度缺乏系统的构建，导致具体运作的效果不太理想。因此，有必要从法理与制度上，对行政调解做进一步的研究。

二、 行政调解的法理分析

如何适当解决个案纠纷是所有法律人努力的焦点。基于各种社会冲突的本质与形态的不同，不同领域的问题需要通过不同的途径加以解决，这是解决机制必然的内在要求。我们所设想的以政府为牵头的行政调解，不管是从其调解的对象、调解的主题还是调解的阶段来看，以政府为牵头的行政调解与通常意义上的行政诉讼调解有着本质的不同，在目前的社会实践以及司法实践的现实下，在以政府为牵头的行政调解问题上，仍然坚持 “不适用调解”、“不可处分”这样的“绝对真理”，笔者认为是不合时宜的。

（一） 行政权具有有限的处分性：行政调解的理论基础

关于行政调解正当性问题的争议主要是源于行政权不可处分性的法理以及我国立法中强调的行政诉讼不适用调解的规定。传统观点认为，依法行使国家行政职权的行政机关，其所作出的具体行政行为是法律赋予的权力，是代表国家行使职权。因此，行政机关应当依法行政，没有随意处分的权力。同时，作为司法机关的人民法院，在审查具体行政行为时，必须以事实为根据，以法律为准绳，行政机关和公民、法人或者其他组织之间不可对行政权进行处分。因此，我国立法中强调的行政诉讼不适用调解的规定，2015年新修订的行政诉讼法也是明确规定了有限调解原则。

对于行政权的不可处分性的理论基础，理论界普遍认为，行政职权是行政权的具体化，属于“权力”而不是“权利”范畴，没有法律依据并经法定程序，行政主体不能增加、减少、放弃或转让行政职权。可以将这些理论概括为三个方面：第一，行政职权是国家权。学者们认为行政职权是国家行政权的转化形式，是行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能。显然该理论认为行政职权从其最终的归属来看是归于国家的，国家作为一个总概念与单个行政机关之间最多是一种类似于民法中的委托代理关系，代理人只能以委托人的名义行使权利，代理人本身没有独立的意志和独立的权利归属。行政主体作为代理国家行使行政职权的组织当然不是独立的权利义务主体，并以此似乎顺理成章地推出行政主体职权的不可处分性。第二，行政主体没有独立法律人格。所谓行政主体的法律人格就是指行政主体在行政法中有无独立的法律地位，有无单方面作出行政行为并单方面承受行政行为后果的问题。在行政法学界关于行政主体的法律人格有肯定说与否定说之争。人格肯定说认为行政主体在行政法中有独立人格，既可以单独作出行为与不行为的选择，又可以单独享受法律权利，并单独承担法律义务。人格否定说则认为行政主体是国家在行政权方面的代表，其与国家的关系就似外人与主人的关系一样，作为外人只有处理具体事务的义务而无支配财产或单独行为的权利。但人格否定说在行政法学界占有绝对统治地位，依此说，行政主体对于所行使的权力只有纯粹的依事先设定好的规则行事的权利，而没有对该权力进行判断、进行灵活处置的权利，更不能依法处分该权力。第三，行政主体权力与职责不可分割。从权利的角度看，行政主体所行使的权力是职权，而从义务的角度看其所行使的权力是职责，是职权和职责的统一体，这是行政主体职权不可处分的重要理论基础。

社会的不断发展，尤其是司法实践的不断推进和行政行为的不断丰富，使得“行政权不可处分性”这一法理前提受到了冲击。尽管行政权不可处分的传统观点至今在原则上仍然是正确的，但是，“任何原则都有例外，这里的理由与通常一样，应解释为理论中的典型并不总是符合现实中的真实”。？譹？訛事实上，即使对于已经制定规则的事项，规则的適用也需要一定的灵活性，机械地套用规则，不顾具体情况，必然会产生不公平的现象。权力法定使得权力不可自由处分在获得其权力受法律支配的优越性的同时产生了其固有的弊端，即缺乏特殊情况下的灵活性和适应性。行政权作为一种执行权，当灵活地适用规则时，灵活的背后可能触及了对行政权本身作了处分以及这种处分是否符合法治的问题。但法治本身要求的不是“机械的法治”，而是“机动的法治”，“法治需要制定规则适用于一般情况，也允许对特别情况具体处理，不受规则的束缚”。？譺？訛而行政权在特殊情况下作有限处分即是这样一种适合法治需要的安排，因此，传统的主流学说仅对行政权不能处分作原则上研究是不够的，对“例外”情形的疏漏说明了对该问题的研究还很不完善，从而对现实的作法无法提供理论支撑和圆满的回答。

因此，有众多学者质疑行政权不可处分的传统观点，认为将 “行政权不可处分”原理奉为真理性命题，是存在瑕疵的。孙笑侠指出，行政权力除了具有一般的权力和一般的国家权力的特点之外，它还具有一些自己的特点，并认为“有人把国家权力的一般特点也放到行政权力的特点之中，显然是不合适的，比如认为行政权具有‘不可处分性’”。？譻？訛又如杨解君指出，“对权利义务特别是行政主体的权利义务，非经法定事由或经过法定程序不得任意处分”。？譼？訛从其表述意图可以看出，如有法定事由或经法定程序，行政权仍可作有限处分。即使是国外行政法学者，也对行政权不可处分持怀疑态度。如日本学者盐野宏认为，尽管公法上的权利即公权具有不同于私权的性质，如不具有转让性，不能继承，但“当制定法上有特别规定时，当然依据相应规定。问题在于制定法上没有规定时，并非因公权而当然不具有融通性，或不能成为继承的对象”。？譽？訛

在笔者看来，“行政权不可处分”没有其普适价值，主要有三个方面的考量：

一是因为行政权不可处分原理应只适用于羁束性授权，而不适用于自由裁量行政行为。“羁束性授权是刚性授权，法律对行政权的内容、方式、限度等都作了非常明确的规定，行政主体应该严格按照法律的规定去执行。而裁量性授权是柔性授权，法律只对行政权内容、方式、限度等作范围性界定，法律允许行政主体在有限授权的范围内根据行政管理的实际进行自由裁量，这种柔性的授权就给行政主体留有了依据自己意志处分有限权力的空间。“行政权不可处分”原理并未对法律所授予的行政权进行性质上的区分，而是将法律授予的行政权全部视为羁束性授权，由此也就得出行政主体不能自由处分公权是个片面性结论。？譾？訛

作者：邓刚宏

行政纠纷解决制度研究论文 篇2：

多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决方式研究

【摘要】本文以多元化纠纷解决理念作为研究视角，探求行政纠纷的解决方式。以我国现行行政法与行政诉讼法规定的行政纠纷解决方式作为研究基点，通过界定、分析多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决方式及价值，对我国行政纠纷解决方式从宏观指导原则与具体操作规则两个方面进行突破性的多元化构建，认为多元化的行政纠纷解决方式包括协商解决、行政解决、司法解决三者并行，并且应当赋予行政纠纷主体解决行政纠纷的协商、选择权。

【关键词】多元化；行政纠纷；解决方式；合法原则；法律构

目前，随着经济社会的不断发展，一方面，人们的经济收入、生活水平不断提高；另一方面，人与人之间、人与行政机关之间的交互矛盾也在逐渐增多，例如这些年“上访热”、“集体散步”、“集体静坐”等社会事件时有发生，究其原因主要是现如今我国纠纷解决机制不畅通、救济渠道单一，反映在行政纠纷解决领域则主要表现为我国行政纠纷解决主要是以行政复议、行政诉讼二者为主线，在一些领域适当适用行政调解的纠纷解决方式。传统的行政纠纷解决机制在适用解决现如今人们权利意识不断高涨、诉求亟需满足、“官、民”矛盾突发、规模性群体事件频发的社会背景下显得有些捉襟见肘。为协调各方面利益关系，化解社会矛盾，在多元化纠纷解决理念视角下建立、完善行政纠纷解决机制，完善行政救济体系是构建和谐社会应有的内容，也是其内在要求。构建一套方式多元、运行有序、相互衔接、保障有力的行政纠纷解决机制体系，更好的保障公民的基本权利的实现，化解公民与行政机关的矛盾，促进社会和谐这正是本文的研究意义之所在。一、多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决之界定

对某一制度进行构建或者设定之前必须先对这一制度的概念作出明确合理科学的界定，这是研究某项制度的前提。所谓多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，如诉讼，并将其绝对化；主张以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，不排除来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用；目的在于为人们提供多种选择的可能性（选择权）。[1]纠纷解决方式是指争议当事人用以化解和处理纠纷的手段和方法，从维权的角度上讲也可以称为权利救济方式。法学界一般将纠纷解决方式分为三种类型，即私力救济、社会救济和公力救济。其中，私力救济包括无需第三人参与，仅凭借当事人自己的力量解决纠纷的自决与和解；社会救济包括调解、仲裁和部分ADR（alter-native dispute resolution，即不包括仲裁等准司法解纷的替代性纠纷解决机制），其特点在于有中立的第三方出面调停，当事人协商解决纠纷；公力救济主要是司法救济和行政救济，虽然公力救济也需要第三方介入纠纷，但它与社会救济的不同之处在于公权力作为救济力量具有超越纠纷两造的国家强制性和权威性。[2]所谓多元纠纷解决是指“在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式互相协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体多样性需求的程序体系和动态体系”。[3]换句话说即是，“在纠纷发生以后，当事人可以选择寻求不同的救济模式，例如可以进行诉讼，也可以选择调解或仲裁等诉讼外争议解决的方式，赋予当事人更广泛的程序选择权，以期达到妥善解决纠纷、充分尊重公民权利、节约社会资源、多层次多途径保障公民权利的目的。”[4]笔者本文所称的多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决方式是指，在一种互补的、满足社会主体多样性需求的程序体系和动态体系的指导下，对已经发生的行政纠纷，赋予行政主体与行政相对人以化解行政纠纷为目的的选择式的纠纷解决方式，并且这种纠纷解决方式是具有体系性的，是一套方式多元、运行有序、相互衔接、保障有力的行政纠纷解决机制。

有学者认为，“纠纷解决机制，包括诉讼、仲裁、行政裁决、行政复议、申诉、信访、请愿、调解、和解等法院内、法院外、国家体制内、国家体制外、有第三者介入、没有第三者介入等各种模式、各种类型的人类纠纷解决的机构、组织、制度及运作方式、程序和他们之间的相互关系。”[5]还有学者将纠纷解决机制划分为：“私人解决机制、共同体解决机制、社会解决机制、裁判解决机制。”[6]笔者认为，行政纠纷的解决，涉及到对行政主体的权力运行规范和行政相对人的权益保障以及社会和谐安定的问题。为保障行政主体行政权力的合法合理运用、切实维护行政相对人的合法权益，一个行政纠纷问题的解决要获得法律的认可取得法律层面的效力，应当从现行法律规范的角度出发寻找依据。因此行政纠纷的解决必须首先回归法律的本体规定，以法律规定解决方式为原则。另外，在保障行政主体权力不滥用的前提下，为促进社会和谐，化解行政纠纷应当允许行政主体与行政相对人协商选择解决。因此，本文将多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决方式划分为：协议解决、行政解决和司法解决三个大类。其中，协议解决方式包括：“大调解”、协商和解、第三方仲裁、公证、专家委员会论证、民主投票等；行政解决方式包括：行政复议、行政仲裁或裁决、行政听证；司法解决方式主要是行政诉讼。对于协议解决、行政解决和司法解决三种解决方式之间如何协调运行及效力保障的问题，本文下文多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式之构建部分将做具体论述。二、多元化纠纷解决理念适用于行政纠纷解决之价值分析

今天，无论东方或西方，法律与诉讼已不再被视为寻求正义的唯一路径，和谐已不再被视为法制的对立物，开始成为人类社会共同追求的一种价值取向。[7]作为传统纠纷解决方式的司法解决和行政解决方式，至今仍然发挥着定纷止争、构建和谐的重要的作用，但这种传统的纠纷司法解决或行政解决方式存在其自身的不足。如司法解决纠纷要求法院严格依照现行成文法的规定进行诉讼程序和作出判决，但是由于法律规定的滞后、法律规范之间相互矛盾、法官个体专业素质及价值观的影响以及诉讼成本较高及诉讼固有程序造成纠纷处理的效率较低等等，造成法院的判决会与当事人的期待或愿望相差甚远，有时还会加剧当事人之间的摩擦与不和，在新的层面和范围上酿成新的或潜在的纠纷，难以达到案结事了的和谐状态。在行政执法与解决行政纠纷的社会实践中，政府强势推进经济发展导致行政机关与老百姓之间矛盾多发，大量行政纠纷不能得到及时有效的解决，老百姓的合法权益没有获得有力保障；对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势；重复处理行政纠纷，一些纠纷经过了重重程序却长期得不到解决，没有一种最终的纠纷解决机制为行政纠纷的处理划上一个圆满的句号；行政纠纷解决制度面临权威性不足的困境，行政纠纷解决的结果很难得到当事人的信服。[8]正是传统纠纷解决方式存在的这些不足，导致其作用的发挥及化解矛盾、促进和谐的效果大打折扣。

从理性的角度来说，司法解决和行政解决不应是解决纠纷方式仅有方式。在一个社会当中，为真正达到定纷止争、促进社会和谐的效果，实现社会实质的正义，应当赋予当事人多元化的纠纷的解决方式，并且应当赋予当事人有根据自身情况及切身利益考虑的相对选择权的纠纷解决方式。当前，一个无法回避的现实是，正在迈向现代化的中国，在突飞猛进的经济奇迹背后，社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧上升，并且呈现出新的特点，不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及的范围扩大，带有明显的多元性、发散性。在社会结构错动、社会问题增多、社会秩序失范、社会风险易发时期，一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制的建立势在必行。[9]就行政纠纷解决来说，由于社会结构变化，利益冲突加剧，权利意识高涨，我国行政案件呈现激增的形势，“民告官”的案件越来越多。但从我国当前国情来看，法院审理行政案件在人力物力方面还存在不足；加之我国转变政府职能，构建服务型政府的目标尚处于实践初期，行政机关处理行政纠纷的方式难免存在不成熟不合理不科学的地方。因此，为分流处理行政纠纷，缓解法院的诉讼压力，充分发挥司法资源的效用；弥补政府解决行政纠纷方式的不足，加快促进政府职能转变，化解“官民”矛盾、促进社会和谐，多元化的行政纠纷解决方式成为最佳选择。三、多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式之构建

构建多元化的行政纠纷解决方式，从机制上来说，应当包括宏观指导原则与具体操作规则两个方面来入手，笔者下文即是以此为出发点论述多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式之构建。（一）多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式之基本原则

1.合法原则

合法原则，是行政法及行政诉讼法的基本原则，是贯穿于我国行政法、行政诉讼法领域的一个基本原则；合理原则是源于行政活动的实际需要，基于行政自由裁量权而产生和存在的，是与行政合法性原则并存的一项基本原则，要求行政机关行使行政权特别是在行政机关拥有较大自由裁量权的行政活动过程中要做到合情合理、适度恰当。笔者认为，多元化的行政纠纷解决方式也应当遵循合法合理的基本原则。有法可依，有法必依，执法必严方针是依法法治、建设社会主义法治国家的基本要求，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。国家行政机关要严格按照法定权限和程序办事；国家审判机关、检察机关要依法独立公正行使审判权、检察权，维护社会公平正义。构建多元化的行政纠纷解决方式是推进依法治国、构建社会和谐过程当中的一环，同样必须遵守合法原则进行。

2.民主协商原则

从化解矛盾纠纷、促进和谐，发挥多元化纠纷解决机制作用的角度来说，由于行政权力与司法权力是国家的公权力，有强大的国家力量作为后盾，并且行政机关、司法机关享有法律赋予的一定的自由裁量权，而行政相对人在行政纠纷处理过程中往往处于弱势。为平衡双方力量，在构建多元化的行政纠纷解决方式时，应当给予行政相对人“谈判的筹码”。从实质的公平正义出发，行政权、司法权在多元化纠纷解决方式当中应作适当的让步，以此获得“定纷止争”、“案结事了”的效果。民主协商，从制度归属来说，属于政治制度建设的范畴，是指在一定的政治共同体中，特定主体通过自由而平等的对话、讨论、商谈、妥协、交易、沟通和审议等协商性的方式及机制参与政治的一种民主类型。基于该制度的优越性，各主体在该制度下能够自由而平等的参与，笔者认为，构建多元化的行政纠纷解决方式，为其设定宏观指导理念，可以借鉴民主协商的制度，让参与纠纷解决的各方主体在法律框架之内，自由平等的选择纠纷解决方式，或诉讼或仲裁或调解等。当然，为保障多元化行政纠纷解决方式作用的发挥及纠纷解决效力的确定性，对纠纷解决方式民主协商选择应当作出适当的限制，笔者认为，首先必须以现行法律法规为前提，不得违反现行法的强制性规定；其次，既然是协商选择，参与纠纷解决各方可以签订“纠纷解决承诺书”，内容包括纠纷的解决方式、处理结果、法律效力认知等，也即对纠纷解决的意思表示进行法律确定、公示，可做证据使用，除有证据证明这种承诺违反纠纷解决参与方的真实意思表示，不得反悔。

（二）多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式之运行规则设定

按照本文多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式构建的思路，为促使行政机关依法合理行使行政权、司法机关依法适用法律规范、保障行政相对人的合法权益，在多元化纠纷解决理念下行政纠纷解决方式之基本原则的宏观指导下，协商解决、行政解决、司法解决三者并行，行政纠纷主体可以自由协商进行选择。

1.协议解决

本文所述的协商解决方式主要是指一种结合各种纠纷解决渠道、集合多方力量（如行政、司法、社会团体或个人）的民主、公开的综合的行政纠纷解决方式。这种行政纠纷的解决方式的优势在于：第一，是在现行法律规定的纠纷解决方式之内的综合，具有合法性。第二，以化解行政纠纷为目的，公权力作出适当让步，积极参与行政纠纷解决过程，具有纠纷解决可能性。第三，在多方力量参与、公开透明的程序下，协商解决行政纠纷，具有的公权力运行的公信力和行政纠纷解决的彻底性。第四，为促进纠纷解决、构建和谐，在不违反现行法律强制性规定的前提下，对现有纠纷解决方式作适当的扩展，具体一定的开放性。

如上文所述，行政纠纷协商解决方式包括：“大调解”、协商和解、第三方仲裁、专家委员会论证、民主投票等。所谓“大调解”，是指整合人民调解、行政调解、诉讼调解等多种调解的资源优势，形成以行政调解为中心、多方协调互动的矛盾纠纷处理体系。其中行政调解是指以党委、政府为中心，由司法、工商、公安、信访、劳动等相关政府职能部门联合行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构。在这种机制下，行政权力深度介入调解，通过充分整合行政资源，达到平衡矛盾各方利益、化解纠纷的作用。[10]协商和解是指在行政纠纷解决处理过程中，整合行政和解、诉讼和解、当事人之间和解资源，形成以诉讼和解为中心，行政机关与行政相对人自愿选择为宗旨的行政纠纷和解解决方式，通过双方平等协商自愿签订纠纷解决和解协议，化解行政纠纷。这种方式下，一方面，在司法权的介入下，监督行政权的合法行使，维护当事人的合法权益；另一方面，又是在双方自愿选择的情形下进行和解的，能够取得较好的化解纠纷的效果。第三方仲裁是在行政诉讼当中，引入民事仲裁模式，将行政纠纷提交独立的第三方仲裁机构，选择由具有专业知识的仲裁员进行仲裁，以确定纠纷争议双方的权利义务关系。在这种纠纷解决方式下，行政纠纷双方都独立与纠纷解决机构，仅负责相应的举证责任，实体权利义务关系由第三方仲裁机构经过对证据进行考量，依据现行法律法规从合法与合理两个方面对纠纷进行裁量，以此获得公证的纠纷处理结果。行政纠纷专家委员会论证解决方式是指对一些疑难复杂的行政纠纷案件，如无法协商确定双方权利义务关系，或涉及对引起纠纷的行为性质认定的“类似行政纠纷案件”，或无法达成纠纷处理结果，或权力（权利）义务主体众多、关系交叉等纠纷的解决时，经过涉案纠纷各方的协商同意进行专家委员会论证，以确定纠纷解决方式。在这种纠纷解决方式下，纠纷各方将“疑难杂症”交由专家委员会进行权威论证，由专家根据法律法规、政策以及法学理论等制作专家论证意见书。涉纠纷各方可以依据专家意见书对行政纠纷进行解决。当然，为了确定专家论证意见书的法律效力、防止论证专家违法出具论证意见，未来应当通过立法或者司法解释的方式进行规定专家论证这种行政纠纷解决方式的法律后果。民主投票，本文所称的民主投票的方式解决行政纠纷指的是当行政机关作出的行为，如涉及公共事项、公益事业的，或者是抽象行政行为引起的纠纷的，或是按照现有行政法或行政诉讼法的规定不属于进行行政复议或者行政诉讼管辖范围的等类似情形，引起的“官民冲突”，造成社会矛盾与纠纷的，可以经某一地区的利害关系人或其他可能享有权力（权利）或负担义务的群体进行纠纷解决集体投票。至于民主投票的组织管理机构、纠纷解决后果的认定发布机构，笔者认为可以整合现有的人大常委会、政府部门机构、信访机构以及检察院、纪检监察部门等立法机关、行政机关、司法机关、法纪监督机关的资源，成立重大事项临时特别调查组，专门处理这类纠纷。由重大事项临时特别调查组的联合调查结果以及相关权力（权利）义务主体的投票结果，综合考虑相关因素后作出纠纷解决处理结果。这种纠纷解决方式不但是尊重民意的体现，也有效的体现了国家权力部门的执政为民、构建和谐的意旨。

2.行政解决

本文所称的行政纠纷行政解决方式，是在我国行政法所规定的传统的行政救济当中若干方式的基础上进行一定的突破。按照本文多元化纠纷解决理念视野下的行政纠纷解决方式构建思路，此处特指：行政复议、行政仲裁或裁决、行政听证。但笔者认为，此处所称的行政纠纷解决方式是以行政权的运行为中心的，行政机关系统内部为主导的行政纠纷解决方式。这种行政解决方式的是对现行法律规定的传统行政救济方式的适用范围作了一定扩展的，打破现行法律规定的行政复议、行政仲裁或裁决、行政听证的适用范围的限制，采取统一化的适用范围涵涉于所有具体行政行为引起的行政纠纷，并且赋予行政机关与行政相对人两类主体协商、选择权。在传统行政救济方式当中，行政救济途径单一，某些行政救济方式的适用受到适用范围的严格限制，这一方面不利于纠纷的快速、彻底解决，另一方面还可能造成资源的闲置或浪费，如现行行政法规定的复议前置司法裁判终局程序，要求行政相对人必须先行申请复议，对复议决定不服方可依法向人民法院提起行政诉讼。笔者认为这种行政复议前置不利于快速解决现今权利意识高涨、社会利益主体多元化背景下形成的数量激增的“官民”矛盾。只有打破行政救济方式范围限制，扩展救济渠道，让行政机关与行政相对人协商、选择行政复议、行政仲裁或裁决、行政听证等行政纠纷解决方式才能有效化解矛盾，真正实现有效利用资源、定纷止争、案结事了、促进和谐的效果。对于某些专业性较强或其他需要评估、认定的行政纠纷案件完全可以通过建立专业的评估机构、第三方仲裁机构等独立于纠纷双方的权威部门进行专业评估、鉴定（如涉及纳税人与税务机关在纳税上发生争议时可以委托会计师事务所进行专业评估），行政机关与行政相对人依据这种专业机构的评估、鉴定报告进行协商、选择解决纠纷。

3.司法解决

司法代表着国家公权力的行使，属于公力救济范畴，相对于私力救济、社会救济等纠纷解决方式而言，更具有正统性和权威性。司法制度在现代纠纷解决机制或系统中毋庸置疑地处于核心和主导的地位。[11]司法作为实现社会公平正义的最后一道防线，任何机关、团体、社会组织或个人都不得剥夺或妨碍公民通过司法解决纠纷、化解矛盾的权利。笔者认为，结合现今司法改革的大背景，在多元化纠纷解决理念指导下构建行政纠纷司法解决方式时，要在保障司法机关依法行使司法权力的同时，还要保障公民诉讼权利的实现。因此，在完善我国行政纠纷诉讼解决机制时，应当扩展诉讼管辖范围，宽化立案标准，规范诉讼程序，丰富诉讼结案方式，强化判决权威，完善判决执行保障机制。让行政纠纷主体在寻求司法解决途径时获得尽可能多的机会，得到公正严明且具有保障执行力的裁判。四、结语

有利益存在的地方就有冲突产生的可能，冲突落实到人的身上即表现为主体之间的纠纷。行政权力作为公权力来自于人民的授予，同时人民又通过制定法律对行政权力进行监督，权力的运行与人民的监督之间必然也会产生纠纷。因此一个完善的纠纷解决方式是保障权力正常运行、维护公民合法权利的重要保障。本文是在司法改革、倡导多元化纠纷解决理念的大背景下，探究行政纠纷的多元化解决方式，其旨在寻求行政纠纷解决过程中有效利用资源，实现定纷止争、案结事了、促进权力与权利之间和谐的效果。

参考文献：

[1]范愉.以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展[J].法律适用，2005（2）.

[2]徐昕.迈向社会和谐的纠纷解决[M].北京：中国检察出版社，2008：23.

[3]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000：17.

[4]赵高旺.论法治社会中司法的限度及多元化纠纷解决机制的合理框架[J].青岛行政学院学报，2006（4）.

[5]刘荣军.程序保障的理论视角[M].北京：法律出版社，1999：16.

[6]徐昕.纠纷解决与社会和谐[M].北京：法律出版社，2006：68.

[7]范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007：110.

[8]应松年.构建行政纠纷解决制度体系[J].国家行政学院学报，2007（3）.

[9]沈恒斌.多元化纠纷解决机制原理与实务[M].厦门：厦门大学出版社，2005：3-9.

[10]司春燕.社会矛盾多发与纠纷解决机制多元化[J].中国党政干部论坛，2009（2）：53.

[11]司春燕.社会矛盾多发与纠纷解决机制多元化[J].中国党政干部论坛，2009（2）：53.

作者：颜滔 徐毅飞 黄捷

行政纠纷解决制度研究论文 篇3：

试论我国行政诉讼中的和解、调解制度

摘 要：和解与调解，并非私法之专利，在解决行政纠纷过程中同样可以运用。深入了解一下法院的审判实际就会发现，在实际生活中，大多数案子都是通过“案外和解”的方式解决的。这很大程度上缘由于我国的基本国情，有限的司法资源与大量复杂的案件是不争的事实。大多数的行政案件都走的是非法定程序，即通过“案外和解”来达到一方当事人撤诉，进而双方当事人达成合意。为预防贩卖公权侵害公益现象之发生，应当建立正式的公益讼诉制度；为防止行政主体在和解过程中利用其优势地位强迫另一方当事人接受不平等条件甚至是霸王条款，原则上不应赋予行政主体强制执行和解协议的权力。

关键词：行政诉讼；和解；调解

一、我国行政诉讼调解、和解制度理论与立法现状

和解，通俗的讲，就是争议的双方当事人在充分尊重对方意愿的情形下在纠纷事项上达成合意，进而化解矛盾的一种途径。而调解与之有一个明显的不同就是其前提要有公权力介入，其它要件则与和解大同小异。在现实审判中，这两种方式愈发频繁地被运用，某种程度上也确实节省了大量司法资源。

目前，我国尚未确立行政诉讼和解制度，但最新的行政诉讼法已经对调解制度作了新的规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解，但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量案件可以调解。”就行政诉讼领域是否应该确立和解、调解制度，学术上基本上有截然相反地两种不同理论：一方是赞成引入和解、调解制度，他们认为，与司法裁判相比较，和解与调解具有迅速、彻底解必要，但也并不是截然对立的，而且决纠纷，稳定法律秩序的社会功能。日本学者美浓部达吉认为，公法与私法虽有区分的具有共通性，这种共通性决定了私法中的有益制度，也可为公法所借鉴吸收。依据同样的逻辑，作为纠纷解决之方式，和解与调解也应当可以适用于行政法领域，用来解决行政争议。针对我国的立法现状，行政诉讼领域可以借鉴民商事领域的和解、调解制度，这既可以缓解法院的办案压力、节约司法资源，也可以最大限度地保障行政相对人的合法权益不受侵害。而反对方的典型代表理论是“公权力不可处分”理论：行政权力是法律规定的权力，行政机关是行使这项权力的主体，作为行政主体，它只能依法办事，而不能超越法律规定的权限或放弃自己的权力。不过，现在这种理论已经有了突破，由于法律的滞后性，在现实案例中并不能确保所有的情形都能通过公权力的途径解决，这既不太现实，也会浪费大量的司法资源；而实际有效可行的做法是，通过法律法规来赋予行政主体一定的自由裁量权，允许法院在某些特定的案件中通过和解、调解的方式来结案。虽然这种方式带来的作用毕竟有限，并不能产生实质性影响，但我们却不能忽视它的积极价值。毕竟，在我国这样一个以传统的行政权力为主导的国家，不可能一蹴而就达到理想中的效果，万事还需要循序渐进。

根据目前我国各地方陆续出台的有关法规、规章，结合律师在执业实践中的成功经验，不难看出，在一些法律法规规定的行政复议、行政诉讼案件中是可以适用行政和解以及调解来协助当事人或行政机关解决相对应的纠纷。有如下几个方面：（一）有一些明显不符合行政法律法规的行政措施，作为行政纠纷一方的行政机关主动更改它的案子（二）行政机关自己在法律法规规定权限范围内可以作出决定的案件（三）因土地征收、征用或出让、房屋拆迁、资源环境等行政争议或群体性的可能影响公共利益或社会稳定的案件（四）涉及行政裁决行为的案件（五）涉及行政合同行为的案件（七）一些涉及行政方面的赔偿、补偿案子（八）涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确权的行政争议中，当事人就所涉权属达成调解、和解协议的；或者该调解、和解协议的履行需要变更原具体行政行为的案件

二、把和解、调解制度实际落实到具体案件中的必要性

如今，我国理论界依旧不认可和解、调解理论主张，这很大程度上缘于我国一贯注重把公权力与私权利严格区分；很多学者反对把民商领域的和解、调解制度引入到行政法领域；直到现在，这张理论观点仍然在学术界占据主流。纵观上个世纪我国的行政立法，由于起步时期行政法领域的基础薄弱，因而不能提出一些建设性的理论主张，加之研究这方面的学者少之又少，所以造成了今天行政法领域依然很保守的局面。所谓的行政权力，就是法律规定的权力，即公法，而作为被法律法规赋予履行该项职责的行政机关，它只能依法办事，不能越权或放弃自己的法定职责。

具体而言，很多赞成“绝对公法”理论的学说其实是在无视现代法治社会的具体需求；不可否认，这种理论学说曾今有它的积极作用，但现如今是法治国家、法治政府、法治社会三位一体的时代，任何一种完全摒弃外界理论的学说观点注定是要被淘汰的。行政机关是被动的履行职责，即按照法律法规的规定针对具体的行政案件作出相关的行政处理决定，比较注重效率和执行力。在这种情形下行政主体基本上没什么自主权，而作为另一方的行政相对人也只能严格遵守行政机关作出的具体行政行为。正如凯尔森所表达的那样：“行政行为的典范是一个单方面的意志宣告，而私法行为的典范却是契约。”①对应地，一旦发生行政纠纷，其处理的途径也很单一，当然后续的救济手段也很不完备。上个世纪初，从主要资本主义国家开始，政府的具体权限有了实质性突破；事实证明以前那种散漫的政府已经不能适应经济发展需求，市场经济需要有一个强有力的政府来引导和宏观调控；与此同时，社会的福利事业也取得了完备的发展，所谓“衣食足而知荣辱”，只有人民生活有了基本保障才能去谈人权、自由问题。②在这种情况下，给付行政、福利行政逐渐取代了警察行政与秩序行政而成为现代公共行政的主流。显而易见，以前那种一味强调执行力的行政措施早已经落后了，取而代之的是行政指导、合同等手段。③现在倡导走多种救济途径去解决行政纠纷，法律并不规定采取某种特定的措施，这需要我们在现实生活中具体情况具体分析，深入分析案件的情况，从而找出最适合解决矛盾的行政手段。相对于法院的权威的、强制性的判决等纠纷解决方式而言，和解与调解等体现当事人自主意愿的纠纷解决方式更易于维系双方牢固、稳定与持久的关系，更是我们所需要的。

三、对于和解、调解提出的一些建设性意见

现在解决行政纠纷被广泛采用的措施是复议、诉讼，宏观来看，这两项措施在法治社会历史进程中发挥着无可比拟的作用，它注重高效性和执行力的特点无疑给诸多繁杂行政纠纷的解决提供了强有力的制度保障。“当私力救济作为一种普遍性社会现象从人类文明史中消失后，诉讼便成为遏止和解决社会冲突的主要手段，这一现象表征着一个极有进步意义的社会进步：人类不再依靠冲突主体自身的报复性争取来矫正冲突的后果，尤其不再使用私人暴力杀戮式的冲突来平息先前的冲突。”④与此同时，我们要看到，如果一味地强调以公权力为后盾的行政手段的重要性，纵然解决了一些矛盾，但从长远来看，这对中国特色社会主义法治进程无疑使不利的；虽然表面上解决了矛盾，但留下的“后遗症”也很多。而且，随着经济的发展，社会各种利益交错，如果还是一味地坚持用公权力解决问题显然是不能适应社会形势发展需要的。在现实生活中，通过行政复议和行政诉讼得到的处理结果往往不能令人信服，这也不利于和谐社会的建设和发展。

笔者认为，在行政纠纷解决的过程中要适当引入和解、调解制度，即不动用传统的行政诉讼程序，转而采用和解、调解来化解矛盾纠纷；还有一点也尤为重要，就是参照新刑诉法中的有效辩护原则，给予行政纠纷当事人充分的时间，不要加以过多的限制和干涉，对于和解启动的时间也应该放宽，让和解贯穿于整个诉讼活动中。（作者单位：南京工业大学）

注解：

① [奥]凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版

② [德]福斯多夫：《当成服务主体之行政》，转引自陈新民：《公法学札记》，中国政法大学2001年版

③ 杨解君：《契约理念引入行政法的背景分析》，载《法制与社会发展》2003年第3期

④ 柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版

参考文献：

[1] [日]美浓部达吉著：《公法与私法》，黄冯明译，中国政法大学出版社2003年版

[2] 应松年、袁曙宏.走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查[M].法律出版社，2001

[3] 吴庚著：《行政法之理论与实用》（增加订七版），台北三民书局2001年版

作者：顾小卫