行政监察制度研究论文

摘要：“一国两制”是中国国家制度的一个特色，与此相适应，在行政监察制度上中国也有不同形式的监察制度同时共存。以中国内地和香港腐败控制情况为切入点，了解二者的行政监察机构设置，分析比较二者行政监察制度在组织领导、监察方式、信息透明度、公众参与度等方面的差异，可以为内地提高行政监察水平提供“泛经验”的借鉴参考和制度创新的思路选择。以下是小编精心整理的《行政监察制度研究论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

行政监察制度研究论文 篇1：

我国汉代行政监察制度研究述评

摘 要：中国古代监察制度起源战国时期，职掌文献史籍的御史就已有明显的监察职能。秦代开始形成制度，之后便成为历代的一项重要政治制度。经过长期的发展，这一制度逐步健全和完备。汉代建立后承袭秦制，建立起御史监察制度。在行政监察实践中，又逐步建立起刺史制度，初步确立了中国古代监察制度的范例。

一、汉代行政监察制度综述

汉代在很大程度上承袭了秦朝的制度，但在行政监察制度方面，汉代在继承秦制的基础上将其发展得更加完善。一方面，汉代将中央的监察机构由一变为三，在中央建立了御史府系统、丞相司直系统和司隶校尉系统，分散中央监察机构以使之相互制衡，实现了中央监察机构的多元化；另一方面，汉代建立了专门独立行使监察权的地方监察制度——刺史制度，同时设立了一系列的机构加强对地方的监督。除了中央皇帝对下属的监查之外，还实行了言官谏诤制度对皇帝进行监察。中央和地方的监察制度构成了整个汉代的行政监察系统。

本文将从下面三点对汉代行政监察制度进行介绍。

（一）行政监察与行政事务开始正式分离，监察系统严密，有较强的独立性。

第一，相對独立的中央监督机构的设立。汉武帝时期，中国历史上第一个相对独立的监督机构——兰台寺的建立，标志着我国的行政监察开始从繁杂的行政事务中分离出来，成为国家机关不可缺少的重要部分之一。到了东汉，已有“事归台阁”的说法，国家大事掌握在以御史大夫为首的兰台寺和以尚书令为首的内阁手中，时称“金印紫绶，禄比丞相。”

第二，强化中央对地方的行政监察。为防止地方的离心倾向以及整肃吏治，汉代统治者很重视对地方各级政府的监督。其操作方式以常驻为其主要形式，并辅之以不定期或定期的巡按制。如：汉初设置的“十三州部”即为地方常驻监察机关，每州部设刺史一人，刺史奉皇帝之命，形式上受制于中央御史中丞，对二千石以上的地方官员行使监督权，手中握“便宜从事”大权，特殊情况下，对地方官的处置可以先斩后奏，待事毕再报知皇帝。

第三，各行政监察主体之间既有分工又互相牵制。汉代的“三独坐”，御史台系统设有御史中丞，御史中丞作为御史台的常务官，内领侍御史监督朝中百官，外领十三州部刺史负责对地方的监察；司隶校尉系统设司隶校尉，司隶校尉作为皇帝特设的监察官，对外监督京畿七郡，对内监督朝廷百官；丞相司直系统设丞相司直，司隶校尉为丞相属官，其职责不仅在于监察京师百官，还有协助完善地方行政监察的责任。三者各有专司，相互配合，相互制衡，均直接对皇帝即法律负责。

（二）汉代对监察官的选任和入仕已经相当完备，并且开始制度化。

第一，从汉代监察官的入仕途径来看。

察举是汉代选官的最重要的途径，有举孝廉、举茂才、举贤良方正、举文学等方式，通过观察两汉的监察官员，有不少是通过察举入选的。东汉则比较偏重于定期性的举孝廉。此外，也有部分是经荐举或征召出任监察官。由此可见，中国古代的监察官入仕途径在两汉时期已经相当完备并制度化了。

第二，从汉代监察官的选任标准来看。

汉代选任监察官的标准已经相当明确，大体上可概括为三个方面：

（1）在政治节操方面，要求忠于君主，清廉刚直，不畏权势，敢谏敢言，这是两汉选任监察官的首要条件。

（2）“通律明法”、有较高学识是汉代选任监察官另一重要条件。当然，其选任的着眼点不在于“吏”，而在于“通律明法”。通观汉代所先拔的监察官，不乏学识宏博，通经懂史之人，即使出身贫寒亦不甚计较。

（3）汉代选官比较注重资历，选任监察官亦不例外。一般来说，汉代御史大夫须从二千石的高级官员中选拔，汉武帝时期的十七位御史大夫，大部分出自九卿或郡守以上的高官。御史中丞亦多选自六百石以上的官员。西汉后期，中丞上升为御史台主后，其选任对象的官秩档次相应地提高。

第三，监察官“位卑权重”，任期短，升迁快，并且实行强调回避制。

监察官“秩卑权重”是封建政治体制的经验所得。一方面品秩低的监察官易于为皇权所控制，但尽管监察官吏秩位卑下，却手握以卑察尊的权利。另一方面监察官普遍任期较短，这样做既可防止监察官结交权贵，互为援引，形成关系网，又可以促使监察官勇于纠察，急于事功。此外，在汉代已经实行监察官的地域回避制度，规定刺史均不应为本籍人，后以实行“三互法”，规定自身本籍，婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍（相互换籍为官），不得相互异地从监。

三、汉代监察制度评价

1、多种监察机制并存，各监察主体之间相互牵制，形成严密的监察网络。

汉代在中央和地方分别建立了相应的监察机制。御史大夫，职掌中央监察权，可监察中央和地方官吏，并有权案举丞相，还可监督刺史。司隶校尉虽是主管监察京师及近郡的监察官，但也可纠举包括丞相在内的百官，甚至直接弹劾三公。丞相府内的丞相司直监察的范围上至御史大夫，下至地方官吏。在地方上，刺史监察郡县的官吏，但太守下又有督邮来监察包括刺史在内的地方官员，在县一级还有廷掾。这样，在全国上至朝廷，下至地方，公卿百官全都在相互交错的监察网络之下。

2、各监察机构独立设置，监察官员的地位相对独立，不受行政上的干扰。

汉代中央监察权统归御使监察官，其他官署一概不得过问，不受其他行政长官的干预，这使得监察机关享有着独立的监察权。西汉后期，建立了专门行使监察权的“御史台”，御史中丞为长官。这一改制，标明了监察机构与行政机构的分离，防止了检察官员的腐败和贪腐，是的层层节制，互相牵制。

3、汉代监察官一般品秩低微，但地位很高，权力重大，可以以卑督尊，以小制大。

这种权力制衡方式的设计有利于遏制地方大员以自己的地位来要挟监察官，造成王侯阶层存在特权，使得地方监察官很难管理地方官员。所以监察官员的位高权重，品阶低有利于遏制地方专权，但是这也会造成监察官携权力以自重。

参考文献

[1]汤建华、宋晓辉.中国古代监察制度的演变及借鉴意义[J]，求实.2002（9）：501；

[2]周丽、蒋分田.汉代行政监察制度研究[J]，江西青年职业学院学报.2006（2）：451

[3]秦素霞.浅论汉代监察制度[J].中国教育技术装备，2009，16：108-109.

作者简介：阮殿华，云南大学公共管理学院研究生，研究方向：政府治理

马润，云南大学国际关系研究院研究生，研究方向：中东伊斯兰问题研究

杨学明，云南大学民族学与社会学学院研究生，研究方向：组织社会学

作者：阮殿华 马润 杨学明

行政监察制度研究论文 篇2：

中国内地与香港行政监察制度比较研究

摘 要：“一国两制”是中国国家制度的一个特色，与此相适应，在行政监察制度上中国也有不同形式的监察制度同时共存。以中国内地和香港腐败控制情况为切入点，了解二者的行政监察机构设置，分析比较二者行政监察制度在组织领导、监察方式、信息透明度、公众参与度等方面的差异，可以为内地提高行政监察水平提供“泛经验”的借鉴参考和制度创新的思路选择。

关键词：内地；香港；行政监察；比较

一、内地与香港腐败控制在“全球治理指标体系”得分情况比较

腐败控制情况是衡量行政监察制度有效性的一个重要标准。世界银行对全球政府治理情况有一个著名的研究，即“全球治理指标体系”，腐败控制是这一指标体系的六个组成部分之一。腐败控制，即利用公权谋取私利的程度，包括轻微和严重的腐败行为，以及精英和私人利益集团“俘获”国家和政府的程度。腐败控制指标的四个主要构成要素是为做好事情而额外支付的频度、腐败对商业环境的影响、政治领域的重大腐败、精英参与掠夺国家行为的倾向。①

在“全球治理指标体系”报告中，评分以百分比的形式表现，这个百分比表示为一个介于0和1之间的小数，用以描述该国在此项指标上的国际排名。根据得分的高低，得分情况被划为六个等级，第一级至第六级依次为：90至100百分位、75至90百分位、50至75百分位、25至50百分位、10至25百分位、0至10百分位。如某项评分为40百分位，说明该国此项指标大概排在40%国家以上和70%国家以下，属于第四级。

笔者对中国内地和香港在1996年至2009的腐败控制这项指标进行了比较查询，结果如表1。②

如表所示：横轴代表年份，纵轴代表得分情况；下方较细线条代表内地腐败控制对应年份的得分情况，上方较粗线条代表香港腐败控制对应年份的得分情况。在1996至2009年的腐败控制排名中，内地得分集中分布在25至50百分位之间，基本属于第四等级，意味着行政监察效果相对比较落后；香港得分集中分布在90至100百分位之间，基本属于第一等级，意味着行政监察效果属于全球的典范。

由此可见，中国内地和香港在腐败控制的效果上存在较大差距。对二者的行政监察制度进行比较研究可以找出二者的差异，为内地提高行政监察水平提供“泛经验”的借鉴参考和制度创新的思路选择。

二、内地和香港主要行政监察机构

（一）内地主要行政监察机构

1、各级纪检监察部门

纪检监察部门是党的纪检机关和政府的监察机关的合称。纪检机关是对党组织和党员的违纪情况进行查处的机关；监察机关是对政府行使监察职能的机关。建国后，我国分别设立纪检机关和监察机关，各自独立办公；经历几十年的曲折发展，1993年二者合署办公，形成从中央到地方的各级纪检监察部门。其主要职责是：承办受理群众和社会各界对党员和国家工作人员利用职权进行违法办案、越权办案、刑讯逼供、吃请受贿等违法违纪行为的举报和控告，并进行调查和做出相应党纪、政纪等处理工作。其开展工作的主要依据是于2010年10月1日新修改实施的《中华人民共和国行政监察法》。

2、各级反贪污贿赂局

反贪污贿赂局是人民检察院的一个重要职能部门。反腐倡廉工作最初是由各级监察机关内部的经济检查部门来承担，随着反腐败斗争的需要，检察机关决定成立集举报、侦查、预防功能于一身的权威反贪机构——反贪污贿赂局。1989年8月18日，内地第一个反贪污贿赂局在广东省检察院成立。1995年11月10日，最高人民检察院将贪污贿赂监察厅改名为反贪污贿赂总局，以指导全国范围内的各级反贪局工作。反贪污贿赂局的主要负责对我国刑法分则第八章规定的12种国家工作人员职务犯罪进行侦查，即：贪污罪、挪用公款罪、受贿罪、单位受贿罪、行贿罪、对单位行贿罪、介绍贿赂罪、单位行贿罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪。③

（二）香港主要行政监察机构

1、廉政公署

廉政公署是专门打击贪污的独立执法机构。廉政公署成立前，反贪污部门不作为，香港政府部门尤其是警队贪污猖獗。在民众的施压下，1973年廉政公署成立。香港回归后，《基本法》规定特区成立“香港特别行政区廉政公署”。其主要职责是：负责香港政府机构、公私营企事业单位的反贪倡廉工作；受理公众有关贪污的举报，调查涉嫌贪污的案件，将调查材料送律政司，律政司审查同意后向法院提起公诉；审查各行政部门及企事业单位的规章制度，针对存在的缺陷，提出改进建议，以堵塞产生贪污的漏洞；进行反贪倡廉的宣传教育。其开展工作的主要依据是《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《舞弊及非法行为条例》。

2、申诉专员公署

申诉专员公署是负责处理及解决政府和公营机构行政失当问题的独立机构。申诉专员公署成立于1989年，起初为政府的一个职能部门，2001年12月正式脱离政府架构，成为独立机构。其主要职责是：负责接受公民对政府部门行政失当行为（包括不合理行为、滥用职权、违反合法程序的行为等）的投诉并开展调查，根据调查结果向政府部门提出改善工作的建议，但无权命令政府部门必须照其建议行事；对于有关贪污方面的投诉，转送廉政公署处理。④其开展工作的主要依据是《申诉专员条例》。

三、内地与香港行政监察制度比较

（一）领导与组织模式：双重管理与独立运作

内地的行政监察机构实行在党的领导下开展工作，组织上接受双重领导。我国宪法规定，中国共产党在国家政治生活中处于领导地位，政府工作是在党的领导下进行的。内地的行政监察机关是在党和政府的领导下开展工作的。在这种体制下，行政监察机关不光履行监察职能，还履行部分党务职能。在组织模式上，行政监察机关实行双重领导制，即受上级行政监察机关的业务指导，又在很大程度上受所属政府的领导。这种组织模式在一定程度上限制了其行政监察作用的发挥。由于行政监察机构附设于同级政府内部，人、财、物等基本受制于同级政府，容易受到同级政府的干预和阻碍，不能独立、有效地行使行政监察的权利。

香港的行政监察机构独立于政府，直接对最高行政长官负责。其独立性通过制度来保障，主要表现在机构的独立、财政的独立、人事的独立和办案的独立四方面。行政监督的独立地位可以防止其监察工作受到干扰。可以说，香港在行政监督上取得的成功很大程度归功于它的独立性。

（二）行政监察方式：自上而下与自下而上

内地的行政监察机构设置为从中央到地方的层级机构，下级开展工作主要依据和动力是上级的指示和任务布置，采取自上而下的监察方式，缺乏主动性。相对而言，基层群众的信访举报案件查办的积极性和成效则不是很乐观。这种情况即与内地的考核机制有关，也与行政监察机关工作条件限制有关。一般上级重视的案件会得到更多支持和帮助，取得的成效明显；普通案件没有足够的支持和人力、物力资源，不易开展，取得成效很难。

香港的行政监察是主动出击与公众举报相结合，实行内外合璧的机制，多为自下而上开展工作，有效地保障了监察方式的全面性。如，香港申诉专员公署把主动调查放在重要的地位，强调主动调查的职能、准则、项目，并公开了进行中的主动调查和完成的主动调查案件。他们认为，主动调查是从宏观的角度进行独立调查，这些调查虽花费时间和资源。但从长远讲，可以节省更多的时间和资源，所以付出的时间和努力是值得的，预防胜于治疗，防止类似的投诉再次出现。主动出击进行预防，加上自下而上处理公众投诉进行惩治，使得香港的行政监督取得非凡成效。

（三）信息透明度：神秘运作与公开透明

内地行政监察机构信息的公开程度相对较低，运作相对神秘。虽然新《行政监察法》强调监察机关要加强政务公开工作，但是现在的公开程度还不能满足公众需求。查询各级监察机关的信息，呈现的大多是介绍性信息，如领导讲话、一般性质的法规文件，公众关心的案件进展、查处情况等信息却很少出现。很多案件相关文件被设置密级，不能供公众了解和知晓；向媒体发布的相关案件信息也有很多保留，在一定程度上剥夺了公众的知情权。

香港行政监察机构对公众实行充分的信息公开，运作十分透明。公众可以通过登录其官方网站或联系工作人员得到相关信息。廉政公署网站提供历年的反贪资料数据、廉政报告和最新消息；申诉专员公署的网站提供历年调查报告、年报、申报、刊物及最新信息。如果公众想取得进一步的资料，可以随时联系任意一件办事处获得。他们还通过大众传媒宣传反腐倡廉的信息及对反贪事件的报道，使公众充分了解并支持其工作。

（四）公众参与度：热情不高与积极主动

内地公众行政监察的参与度较低，热情不高。党的十七大报告指出，公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段。新实施的《行政监察法》也强调监察工作应当依靠群众，并规定了保护举报人的合法权益和向举报人回复处理结果等措施。虽然国家在公众参与上进行了积极探索，但是还存在诸多问题。究其原因主要体现在公众不懂监督、不想监督、不敢监督、不会监督。⑤公众普遍缺乏监督的意识，只要不侵犯个人权益就不愿出头，或是畏惧强权不敢出头，有些则是不知道参与行政监察的有效途径导致无效监督。

香港公众行政监察的参与度高，积极主动。行政监察机构把公众参与放在重要位置，并且制定一系列措施保障公众参与。如廉政公署的宣传语是“香港，胜在有你同”，明确表达出公众参与的重要性。行政监察机构会把详细联系方式、办公流程、办公时间以最易于公众理解和接受的方式进行广泛宣传，使得公众很容易就能于行政监察部门取得联系；其对公众的投诉提供完善的机制保障，保证每个案件对投诉人有最终的交代。公众的广泛参与是香港的腐败控制成为全球典范的重要原因之一。

四、完善内地行政监察制度的路径选择

（一）加强行政监察机关的独立性，保证行政监察高效运行

内地可以尝试实行垂直领导体制以加强行政监察机构的独立性，由内部监察改为外部监察。实行人员独立任免、经费独立拨款，实现人、财、物等各种运作要素不受干扰，有效屏蔽“横向”部门的合法伤害。这种独立性类似于查办大案要案时“中央专案组”的监察工作常态化、法制化，⑥可以有效提高行政监察的效果。

（二）加强行政监察的制度建设和支持力度，实现监察方式的全面性

在加强行政监察机关独立性的同时，还要加大对其资源投入力度，并且制定以主动调查为导向的考核机制。很多监察机关由于资源不足导致不能充分开展调查，加大支持力度可以在资源上保障主动调查，而不是只能重点完成上级交代的任务。在投入资源的同时，要规范考核机制，以增强主动调查为导向，同时重视公众举报，保证监察方式的全面性。

（三）增强行政监察信息的公开，提高信息透明度

内地的行政监察工作需要增强监察程序、监察进展、监察结果等信息的公开，降低行政监督的神秘主义色彩。可以通过各种方式和渠道，加大宣传力度，将行政监察机构的职能范围、监察程序、监察手段和方式公布于众，利用各种媒体资源将行政监察过程和结果向社会公开，自觉接受公众和社会的监督。

（四）营造良好的参与行政监察的气氛，提高公众参与的积极性

内地需要营造良好的环境，增强公众参与行政监察的意识，加大宣传力度，保障公民的有效参与。可以利用网络、平面广告、公益广告、报刊等形式广泛宣传反腐倡廉信息，形成良好的反腐氛围；同时公布举报的联系方式、办公流程、信息查询等信息，宣传法律对举报人权益的保护措施。进一步完善监督激励机制，提高公民参与行政监察的积极性。

参考文献：

[1]石柏林,彭帅.论我国行政监察体制存在的问题及其对策[J].行政论坛,2002,(5).

[2]宋卫国.公开高效全民参与——香港行政监督监察工作见闻[J].中国监察,2003,(18).

[3]金宗季.加强廉政建设推进构建和谐社会——赴新加坡和中国香港行政监察培训考察的启示[J].天津经济,2005,(10).

[4]黎津平.从香港廉政公署看内地反贪局的缺陷[EB/OL].中国风险控制在线,(2008-10-14).http://www.chinarcm.com.cn/wenku4.asp?id=182.

(责任编辑/宋伯伟)

作者：杜静

行政监察制度研究论文 篇3：

中国汉代的行政监察制度探讨

[摘 要]汉代的行政监察制度在继承秦朝制度的同时又进行了完善，形成了一套完善的从中央到地方的行政监察制度，对中国封建社会的监察制度影响深远，对当代中国行政监察制度也有现实借鉴意义。

[关键词]行政监察；御史；刺史

一、汉代行政监察制度的形成

汉代继承了秦朝的行政监察制度，也就是所谓的“汉承秦制”。秦朝是中国历史上第一个统一的封建集权王朝，汉代的行政监察制度从本质上说与秦朝是一脉相承的，但也有改革和发展。如果说秦朝的行政监察制度尚处于初创阶段，那么到了汉代就已经初步形成了一套完整的制度。可以说汉代完善了秦朝的行政监察制度主要体现在出现了以专职监察官中丞为首脑的专门的中央监察机构御史台和固定专职的地方监察官刺史制度。[1]

二、汉代行政监察制度概论

（一）中央监察制度

1.丞相司职

汉武帝即位后，一改过去“与民休息，无为而治”的政策，加强中央集权，增设监察机构，提高监察效能。为了加强中央监察机构的力量，遏止地方豪强势力，汉武帝设立了丞相司直。丞相司直是丞相府中的最高属官，是丞相直接领导下行使监察权的监察官，代表丞相对行政系统的官吏进行监督和管理。丞相司直的“职无不监”，位高权重，监察范围也很广，不论是州郡的地方官还是京师的中都官，都在其监察范围之内。

2.御史制度

秦代创建了御史大夫府作为中央监察机构，西汉初年，中央监察机构沿袭秦代，设置了御史府，与丞相府合称“二府”。西汉前期，御史府一直是唯一的中央监察机构，其长官相当于副丞相。直到成帝绥和元年，御史大夫改名为大司空，位同丞相，与丞相（改为大司徒） 、太尉（改为大司马） 合称为三公，正式脱离御史府。从此，御史中丞成为御史府长官，御史府成为纯粹行使监察权的独立的中央监察机构。东汉以后，御史府改为御史台，也称宪台，与主持行政的尚书台和传达皇帝制诏的谒者台合称“三台”，成为东汉时期三大中枢机构之一。御史大夫，御史中丞、侍御史和御史都属于御史府中的主要监察官吏。其中御史大夫是汉承秦制的产物，在改名为大司空之前，其主要职权是辅佐丞相理政，其主要职责中包括了“监察百官违失，举劾非法”，由于御史大夫可以举劾百官之违失，因此其职权有时甚至可以超过丞相。但自从改名为大司空之后，便脱离了御史府，成为有虚名而无实权的行政官。西汉成帝以前，御史中丞是御史府主持常务的长官“， 外督部刺史，内领侍御史十五员，受公卿奏事，举劾案章，盖居殿中，察举非法也”。直到御史大夫改名为大司空后，御史中丞替代御史中丞成为御史府长官。汉武帝时期，“以中丞督司隶，司隶督丞相，丞相督司直，司直督刺史，刺史督二千石以下至墨缓。”到东汉光武帝改御史府为御史台后，御史中丞正式成为御史台的最高长官，独立行使监察权，位尊权重。侍御史是由御史中丞统领的监察官，分为治书侍御史、符玺侍御史、绣衣御史、督运漕御史四种，他们有着各自不同的监察职责。另外，还有纠弹百官非法行为的御史，他们也是属于御史府的重要监察官吏。除了以上主要官吏外，御史府系统中还有御史椽、御史属、御史主簿、御史中丞从事、兰台令史、御史少丞等较低级的官员。

3.谏官制度

汉代除了建立监察百官的行政监察制度，还设立监察皇帝的言官谏诤制度。言官谏诤制度在秦代就已经建立，但因为统治者的残暴而没有起到应有的作用。汉高祖刘邦吸取秦亡的教训，继承与发展了言诤制度，进一步完善了汉代的监察制度。这种自下而上的言官谏诤制度在一定程度上维护了统治者的利益，有利于巩固和加强君主专制统治。

4.司隶校尉

司隶校尉原为持节武臣，撤去军队之后，其官职被固定下來，成为常设监察官员，专察中央百官和京畿地区。起初司隶校尉受丞相、御史大夫的牵制，后来其职权越来越大，在监察中央各级官员的同时还监察地方官员。但从严格意义上将，司隶校尉还是属于中央监察系统的监察官。御史中丞、司隶校尉、丞相司直都是中央监察官员，但是三者互不统属。御史中丞为中央正规监督机构的长官，司隶校尉为皇帝特设的监察官员，丞相司直则代表丞相执行监察权。从品位上讲，丞相司直为最高，司隶校尉居其次，御史中丞为最低。司隶校尉是监督京都百官的监察官员，有权监督丞相司直，但司隶校尉实际上又是地方监察官，又受御史中丞的监督。三者各有分工又互相牵制。可见，汉代中央监察系统组织严密，使得各级官员包括监察官员在内无不处于严密的行政监察体系之中。

（二）地方监察制度

刺史和督邮制度是汉代典型的地方监察官制度。汉武帝时， 分全国为十三“州部”， 除京师所在州长官称司隶校尉外， 其余十二州各设刺史一人，直属御史大夫，派驻地方。刺史在地方，“掌奉诏条察州”，监察地方郡国行政。各部刺史在中央御史中丞领导下根据汉武帝手订“六条”，对部内所属郡县进行监督。刺史于每年八月巡行所属郡国， 检阅刑狱情况，考察长吏政绩年终奏于皇帝。汉代还在郡一级地方行政机关之内设立了督邮， 又称“无害吏”。在隶属关系上， 督邮接受太守的领导。督邮监察郡内太守以下官员， 也可监督刺史。每年秋冬， 郡太守都派督邮行县， “案讯诸囚， 平其罪罚， 论课殿罪。”县有专职监官延掾， “监乡五部”。这样， 在郡、县、乡分别有刺史、督邮、廷掾三级监察官， 地方所有官员都在监察体系之下了。汉代还实行地域回避制度， 规定刺史均不应为本籍人， 后又实行“三互法”， 规定自身本籍， 婚姻之家的对方之籍以及两州人士的对方之籍， 不得相互异地从监。刺史的监察内容， 按规定只以六条问事， 不得干预其他， 但至汉末， 这一规定已不起作用， 随着刺史作用的日益发挥， 其权限范围也越来越大， 刺史“任重职大”， 拥有“选第大吏， 所荐位高至九卿， 所恶立退”的大权。[2]

三、汉代行政监察制度的特点与作用

（一）监察主体相互制约均衡，监察体系完善

汉代在中央和地方都分别建立了相应的多元化的监察机制。不仅在中央建立了相互牵制的三大监察系统，在郡、县、乡也分别设有刺史、督邮、廷掾三级监察官，由此以来，在全国上至朝廷，下至地方，公卿百官全都在相互交错的严密的监察网络之下。由于公卿百官都在相互牵制、相互交错的严密的监察网络之下，官吏要想贪污腐败就比较困难了，即使要贪污腐败，其成本也必定很高。因为当官员的贪污受贿行为受到重重监察时，就需要买通更多的关节， 从而大大减少了其贪污受贿的受益，加上在严密的监察网络之下，风险也会更大，由此一来，官员贪污受贿的成本就大大提高，从而对官员的不洁行为起到有效的震慑作用。

（二）以卑督尊，以小制大

汉代御史中丞，秩千石，但可监察秩万石的丞相。西汉时，司隶校尉秩二千石，却可纠举丞相在内的百官，甚至可以直接弹劾三公。刺史俸禄仅六百石，但他们的监察对象却是秩两千石的郡一级高官。这种方法被后世学者所称道，说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”。认为其原因在于“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重”。陶百川先生认为，监察官秩卑则食之无味，不致贪恋权位，无忧畏讥；而升迁快，则会促使其奋发有为，勇为任事。笔者认为陶百川先生的观点非常有道理，监察官待遇相对较低，但升迁概率大，更有利于监察官监察积极性的提升。据后汉书载“， 镡显后亦知名，安帝时为豫州刺史。时，天下肌荒，竞为盗贼，州界收捕且万余人。显愍其困穷，自陷刑辟，辄擅赦之，因自劾奏。有诏勿理。后位至长乐卫尉。”总而言之，在汉代初、中期，在以卑督尊，以小制大的制度下，监察官尤其是刺史大多能够恪尽职守，大胆工作。

（三）地方监察官的回避、轮换制度

汉代对地方监察官员实行地区回避制度，不允许监察官在其本籍所在地任职，并采取流动监察的方式，在一个地区任职有规定期限，同时，全国各地的监察官也进行定期的人员调换。例如，任期年的刺史每年八月起巡行所部郡国，巡察时，“乘传周流”，年底回京奏报。通过地区回避制度和定期轮换制度，比较有效地避免了地方监察官因长期驻守一地而与地方行政官员形成各种关系网络，用流动的方式把监察官与行政官的利害关系割裂开来，保证监察工作收到实效。

（四）监察主体独立运行不受干扰

汉代中央监察权统归御使府系统，不受其他行政长官的干预，其他官署一概不得过问，这使得监察机关享有独立的监察权。西汉后期，建立了专门行使监察权的“御史台”，御史中丞为长官。这一改制，标明了监察机构与行政机构的分离。东汉末，御史中丞可直通天子，更显示了其独立性。刺史为中央派遣地方的监察官，专司监察，既无行政权，也无立法权，只有检举弹劾权，与行政长官没有任何隶属关系，因而不受地方行政长官的制约。御史台系统，司隶校尉系统，丞相司直系统互不隶属，分工明确。这样，就从组织上保证了监察工作的独立性。监察机构的独立设置和监察官地位的相对独立，可以防止监察官和行政官串通一气，从而保证监察工作收到实效，使监察工作尽量不受到行政的干扰。保证检察权与行政权的分离是保持监察有效性必不可少的条件，一旦监察与行政的界限被打破，极易导致监察官自己监察自己，行政官和监察官沆瀣一气、贪污腐败的现象发生。其中，东汉末年地方最高监察权与行政权合二为一，刺史变为州牧，导致腐败横行，地方割据的局面就是最好的证明。

（五）行政监察制度的法律化

汉代统治者在吸收、借鉴秦代监察立法经验的基础上，先后制定和颁布了《监御史九条》、《六条问事》、《尚方律》、“事国人过律”等法规和诏令，有力推动了地方监察法的发展，初步形成了以封建律典汉律和皇帝随时颁布的诏令为基本渊源的监察法体系。其中，全国性的地方监察法规《六条问事》是地方监察制度法律化的重要成果，它条款分明，对刺史的职权范围做了清楚的规定，使刺史在执行监察任务时有章可循、有法可依，比较有效地防止了刺史在工作中出现越俎代庖，干预地方行政事务的现象。同时，它奠定了地方监察立法的基础，并对后世具有深远的影响。[3]

四、汉代行政监察制度对现行制度的启示

（一）对地方监察官员实行地区回避制度和定期轮换制度， 最大限度地减少关系网对监察效力的影响

对监察官的任职可参照汉代刺史的有关做法， 对地方监察官员实行地区回避制度， 对监察人员不允许在其本籍所在地任职， 并采取流动监察的方式， 在一个地区任职有规定期限， 全国各地的监察官进行定期的人员调换， 避免与地方行政官员形成各种关系网络， 导致事实上的利益相通而官官相护。只有采用流动的方法， 才能做到监察者与被监察者“水火相济， 盐梅相承”。

（二）加强对行政监察的重视， 提高行政监察机关及其人员的地位

汉代行政监察制度行之有效的一个重要原因在于， 其监察机关和官员极受重视， 监察官员地位很高， 有权威性，从而使“以卑察尊”收到了良好成效。而我国行政监察人员不仅级别不高， 地位也不高， 没有受到足够的重视， 从而影响监察效力的发挥。因此， 监察人员的级别可以不变， 但须提高其地位， 使其具有较高的权威性， 引起其监督对象的重视。此外， 在保证监察人员高素质的同时， 应给予其较好的待遇， 以增强其积极性， 从而勇于纠察。

（三）增强行政监察机构的独立性， 使其独立的行使其监察职权， 避免其他权力干涉监察活动

要改变监察机关这种对行政机关的依附性， 就必须改变这种机构设置， 给予监察机关履行其职能所必须的独立性和权威性， 使其不受牵制的履行职能。具体方法可以借鉴汉代行政监察制度的管理模式， 将行政监察机构的双重领导机制改为单一的垂直领导模式， 可将监察部从国务院独立出来， 像汉代的御史制度一样使其直接向全国人大负责或国家主席负责， 这样就可以公正地对国务院的行政工作进行监察。在地方上， 将监察机关从各级人民政府中独立出来， 只对上一级监察机关负责， 地方各级监察机关的人事编制任免、财政经费等也实行垂直管理模式， 由上级监察机关决定和批准。监察机关作出监察决定时， 无论是否重要， 都无需人民政府的批准，

只对上级监察机关报告。监察人员也不得干预行政事务， 否则容易导致腐败， 汉末刺史权力发生异化， 后来导致腐败， 就是源于其直接干预行政事务。[4]

[参考文献]

[1]邱永明.中国监察制度史[M].上海：华东师范大学出版社，1992：77-80.

[2]鐘骏树.汉代行政监察制度的现代启示[J]. 河南广播电视大学学报，2007（1）.

[3]周丽 蒋分田，汉代行政监察制度研究[J]. 江西青年职业学院学报，2006（6）.

[4]李洁，汉代行政监察制度及其历史借鉴[J].法制与社会，2008（1）.

[作者简介]张振雄，男，浙江绍兴人，安徽师范大学2010级宪法学与行政法学研究生，研究方向：宪法与行政法。

作者：张振雄