今天小编给大家找来了《行政制度论文范文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！【摘要】近些年來又与行政争议不能得到及时有效的解决，导致大量的群体性暴力事件出现，严重影响了正常社会秩序，因此，如何运用行政救济制度解决这一社会问题成为了维护社会治安的当务之急，目前相关的行政救济制度主要有行政复议和行政诉讼等法定的救济方式。
第一篇：行政制度论文范文
行政复议制度的功能定位是解决行政争议
摘 要：行政复议制度虽为我国重要的纠纷解决法律制度之一，但是没有很好地发挥制度设计者的初衷。这可能源于对行政复议制度功能定位认识不清。在分析目前学界存在主流观点的基础上，推导出行政复议制度的功能定位是解决行政争议，使其发挥行政复议是诉讼过滤器的作用，最终达到化解矛盾，稳定社会秩序，构建和谐社会的目的。
关键词：行政复议;行政争议
以行政复议制度功能定位为探讨路径，目前学界大致形成了四种意见：第一、内部监督。权力的不断扩张及对权力的严密监督是政治学和公法学所共同面对的现象和承担的使命;现代行政法的主要任务就在于建构一套有效的机制监督行政权的行使。[1]行政复议制度作为一种行政机关内部监督制度，通过纠正被申请人不当或违法的行政行为，来实现行政机关上级对下级的层级监督。第二、权利救济。行政复议是行政相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度。理由是国家的公共权力侵犯到公民权利时，后者往往出于极为不利的地位。所以，当个人依法享有的基本权利遭到行政机关的侵犯时，个人可以通过申请行政复议来启动权利救济程序，尽而使自身的合法权益得到维护。第三、解决行政争议。笔者赞同这种观点。在市场经济发展中，政府承担着经济调节、市场监管、公共服务等职能，其管理朝着多角度、多形式等多种复杂关系发展;在这过程中由于不同主体多元化的利益诉求冲突，便产生了各种争议。行政复议机关作为居中裁判者，按照行政程序对申请人与被申请人之间的争议进行审理，并作出最终的处理决定。第四、多元化功能。行政复议功能具有多元性，强调将行政复议制度主要功能定位于解决行政争议，并不意味着否定行政复议的权利救济、内部监督和其他功能。行政争议产生的原因就在于行政相对人认为其合法权益受到了行政机关行政行为的侵害。监督行政机关依法行政属于行政复议的客观功能，它是在解决行政争议的过程中所表现出来的效果，也是对公民、法人和其他组织权益实行救济的客观条件和前提性基础。
一、对其中三种观点评析
(一)内部监督说的困境
"内部监督说"源起国务院向全国人民代表大会常委会所作的《关于<中华人民共和国行政复议法(草案)>的说明》①。尽管2007年实施的《行政复议法实施条例》(以下简称《实施条例》)第一条把行政复议制度的功能修改为解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会，但《实施条例》毕竟是执行法律的行政法规，具有很强的局限性;在上位法未修改的情况下，下位法是无法突破法律所确定的功能制度框架。同时，以内部监督的功能定位在理论中和实践中产生众多问题，比如在理乱上一味抵制司法化，保持高度行政化，导致独立性缺失;实践中行政复议案件维持率居高不下，导致公民对结果不信任，出现"信访不信法"的局面等等。这些现象可能客观上跟行政复议人员的法律素养、案件本身的复杂性有关，但是制度本身的问题我们不得不去思考。因此，笔者试图从复议机关和申请人两个角度来分析目前存在的缺陷：
1、复议机关未必实现真正有效的"监督"
行政复议维持率高已经是一个不争的事实。这其中固然有对行政机关依法行政的保障，但是也不乏由于上下级的隶属关系而出于下级的"难处"照顾下级，故意包庇下级的行政行为。很多时候，下级所作出的违法或不当行政行为是在完成上级交办的任务，其所依据的是上级的抽象行政行为。因此，行政复议机关能否真心，是内部监督实现的重要环节之一，尤其是涉及敏感、复杂的案件，比如拆迁、征地补偿。复议机关时不时体谅被申请人的"困境"，为了所谓的行政管理需要，往往忽视申请人的合法利益，想尽一切办法维持原行政行为。这种做法严重削弱了行政机关的自我约束监督机制的功能，行政复议演化成一种过程和形式，已背离了法律设立行政复议制度的初衷。[2]
2、申请人被排斥
作为一种内部纠错制度，行政复议程序运行明显呈行政化，如行政复议决定书的层级审批与签字等。在这样的法律程序中，"保权"的立法目的难以实现，依法办案也难以保障。[3] 因为，在这样的内部纠错程序中，复议机关多数情况下是根据双方提交的书面材料审理案件，在法定期限内以制作并送达《行政复议决定书》结案;如果承办人员遇到复杂的案件时，则通过复议机关内部人员的集体讨论共同制定对策，申请人很少介入行政复议程序，在大多数案件中仅仅只是充当一个"启动着"或"接收人"的角色，对其中的运行机制和复议决定作出之过程，只能做一个默默的"旁观者"，不能充分表达自己的观点，从而被剥夺了知情权、参与权、表达权和监督权。虽然最终收到《行政复议决定书》，但是担心暗箱操作，降低了对复议决定公正性的可期待性。
(二)权利救济的障碍
法是由权利构成的，救济手段只是这些权利的程序外衣。[4]有权利，必有救济。将行政复议制度定位于公民权利的一种救济方式，可以说是对行政复议制度本质的回归。[5]这种观点认为行政复议的性质是司法性，否认了行政复议最根本的行政性本质。因此，笔者认为，此观点值得商榷。
虽然行政复议制度和司法制度有着共同之处，表现不告不理、第三方居中裁决等特点，但是将行政复议制度功能定位在权利救济也是非常片面的，只看到了两者同一性，没看到其特殊性--行政性。这才是行政复议制度特有的价值。笔者认为，权利救济的观点有两个缺陷：
1、权利救济与行政机关的优势相抵触
根据《行政复议法》第二条，行政复议的启动最直接的目的是申请人希望通过行政复议来救济自己认为被侵害的合法权益。通过行政复议手段救济申请人的合法权益固然很重要，但是保障被申请人的依法行政也同样重要。所以，如果行政复议功能定位是权利救济，最大的问题可能出现行政复议制度与诉讼制度在功能上叠床架屋式的现象，一味的追求公正，力求达到行政机关和申请人之间的利益平衡，却忽视了行政机关最大的效率、专业优势。这样就造成了对行政机关依法行政的破坏;在实务中有相当一部分申请人的诉求在实体上是没有法律根据的，比如占据行政复议案件大半江山的申请政府信息公开案件，多半是反复申请、恶意申请等情况，这些案件严重浪费了有限的行政复议资源;所以针对不同相对人的诉求应该具体问题分析，区别对待。总之，从程序上，保障行政相对人的行政复议申请权是行政复议机关的职责;但是，实体上，其权益能否得到救济，行政复议机关还得在办案中，以法律为准绳，以事实为依据。
2、书面审查原则与救济功能冲突
从《行政复议法》第二十二条的规定可以看出，书面审查是原则，非书面审查是例外。书面审查的对象是案卷的书面材料，所谓书面材料一般包括："行政复议申请人的书面申请书或者口头申请的笔录;被申请人有关具体行政行为的书面材料，包括：具体行政行为的内容、全部证据，所依据的法律或其他规范性文件;被申请人对行政复议申请的书面答复"。[6]复议机关根据对这些书面材料的审查，作出行政复议决定，在理论上存在较大缺陷。完整、清晰的事实是公正断案的基础，复议机构仅就非对抗性质的书面材料进行审查，难于查清事实，公正裁决。[7]在法庭审理中，为了明晰事实争相，程序上专门设置了证据调查阶段，这足以证明事实真相在纠纷解决中的重要性。笔者认为，对申请人的合法权益进行救济，就必须完善证据制度;但是，目前行政复议的审查原则，混淆主次，违背公开透明原则，过程中易造成暗箱操作，最终是否能救济申请人的合法权益也是值得怀疑。
(三)行政复议功能多元化之不足
这种观点从多角度很好地把握了行政复议过程中发挥功能，看到了他们之间的密切联系，尽管在理论上重要意义，有助于我们更全面的认识行政复议制度的功能。但是本身的优势也暴露了其缺陷：一方面，陷入了在权利救济、内部监督、解决争议以及其他功能之间徘徊，这样"眉毛胡子一把抓"、不分重点的看法使得后续行政复议具体制度设计失去明确的方向，不能协调好功能定位和具体制度之间的关系;另一方面，没有从根本上理清他们之间的关系，笔者认为，解决行政争议才是根本的功能，必然包含内部监督、权利救济以及其他功能。他们之间不是一种互为因果的关系，而是一种包含被包含的关系，在这个关系中，解决行政争议是基础，解决过程中可能会表现后者一种或多种功能，因此具有不确定性。
二、行政复议制度的功能定位应该是解决行政争议
综上所述，内部监督，主要是从规范行政主体行为的角度出发，更为强调效率而忽略行政相对方的程序性权利，尽管这些客观上是行政复议过程中发挥出来的作用。权利救济，同样如此，重点是从行政相对人启动机制的立场出发，强调了公平反而会破坏个人利益与公共利益之间的适度平衡。总之，只看到部分，没能看到整体，这是它们的共同缺陷。因此，在行政复议制度改革中，我们需要一个从整体上着眼，具有全局意义的，也是最基础的功能定位-解决行政争议。
行政复议，是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾，加强层级监督的一项重要法律制度。②2007 年的《实施条例》第一条 "为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用"。1999年的《行政复议法》第一条"为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权"。笔者认为，根据上述行政复议定义和功能的变化，反映了随着时代的发展和进步，行政复议制度也在与时俱进，其内容也在不断的被充实，相继在社会中发挥的作用形式越来越多，比如救济、监督、建设法治社会等等，从这些不段变化的作用中，我们可以推导出未来可能还会产生更多的作用。形式虽多，但是受制于内容，从主体固定的行政复议申请人、被申请人二者关系看，不变的行政复议制度内容应该是行政争议。这符合行政复议制度作为一种纠纷解决方式的初衷，因为该纠纷直接来源于公民对行政机关的行为不满，所以公民权利的救济以及其他的效果是在纠纷的客观解决过程中得到具体体现的，而行政复议制度正式出于解决行政争议的现实需要而产生的。围绕行政争议的解决，才是行政复议制度的原始功能所在。一方面，如果行政争议得不到合法、正当的解决，那么行政复议的"监督"、"保权"等立法目的也都是没有法律价值的;[8]另一方面，另外几项功能实际上属于在解决行政争议中所客观产生的结果;当然，这结果的实现是不确定的，现在以及未来的种类也是多样的。因此，功能定位在解决行政争议，具有高度涵括性和基础性：它必然包括了对违法或不当行政行为的监督与纠错、对公民权利的救济、以及其它。这样的定位才是行政复议制度本质的回归，它有利于以最明了的方式明确行政复议制度的任务，这样就不会使得我们在行政复议制度的改革中掺杂许多与纠纷解决不必要的内容，明确制度的重点，才能认清其与其它制度的区别，发挥行政复议制度特有的功能。
(一)行政复议的性质决定功能定位。
行政复议的性质是指行政复议的本质属性，区别于其他制度的根本特征。功能是一种独立存在，功能与事物的性质并不同一，正如器官与功能并不一致。[9]性质对功能选择起着决定性的作用，有什么样的性质，就有什么样的功能选择。行政复议的性质在理论界形成三种不同的观点，一种是"行政说"，认为行政复议就是一种具体行政行为;另一种是"司法说"，认为行政复议就其内容而言是司法活动，行政复议机关解决行政纠纷的活动具有司法性质。第三种是"行政司法说"或"准司法说"，认为行政复议兼有行政和司法的双重色彩，即由行政机关解决行政纠纷表明其行政性质，而解决纠纷则属于司法性质，形式上是行政行为，实质上是司法行为。[10]"上述说行政复议的行政性时，采用的是权力性质与机构性质标准，说行政复议的司法性时，采用的是程序特征标准;权力、机构的归属，与该机构运用权力的程序，是两个不完全相同的标准与层面。[11]笔者认为前两者纯粹从实体上或者程序上来给行政复议定性，有失偏颇;第三者虽然是从实体和程序上角度，但是形式上是行政行为，实质上是司法行为的定性，实有本末倒置之嫌。所以，行政复议的定性应该是准司法的行政行为即形式上司法行为，实质上行政行为;主流是行政性，支流是司法性，从而决定行政复议的本质功能应该是解决行政争议。理由如下：
1、实体上：首先，根据国家权力分类来看，行政复议的权力显然是属于国家职权中的行政权，整个行政复议过程都是在行政权主导下进行的。其次，从权力的行使主体看，行政复议是由行政机关的行政复议机构承办，最后有行政复议机关首长签字才生效;最后，复议是诉讼的过滤器，诉讼才是最终的解决方式。行政复议的最终处理结果是产生《行政复议决定书》，除非特殊情形，一般情况下不具有终局效力。以上说明，行政性是行政复议的根本属性。
2、程序上：首先，与法院在审判中的地位类似，在行政复议当中，复议机关是以"第三方"的身份，对双方当事人的争议进行裁决。其次，行政复议是由复议机关解决行政争议的活动，其内容和本质是解决争议，而解决争议的活动即具有司法性质。最后，诉讼中的不告不理、证据制度在行政复议制度中的运用，体现了行政复议公平、公正解决行政争议的目的。
(二)从过程来看，行政复议是解决行政争议的制度。
在准司法行政性质前提下，行政复议与其他行政制度的最重要区别就是它程序上模仿诉讼中的制度，实体上专门为解决行政争议而设立、存在的制度。它不同于一般的具体行政行为，因为整个复议过程就是在接受、审查、处理他人之间纠纷的过程，没有这种纠纷，也就没有解决这种争议的行政复议制度存在的必要，行政复议的相关制度显然要适应解决行政争议的要求。比如2008年9月在全国8个省(市)开展了设立行政复议委员会试点工作，引入社会力量来共同审理行政复议案件，防止"官官相护"的现象出现，目的是确保公平、公正地解决行政争议。由此可以看出，以解决行政争议的行政复议委员会是我国行政复议制度未来的发展方向。
(三)符合行政法治的未来发展方向
行政争议发生在行政管理过程中，有国家行政就有行政争议。当前，我国改革发展进入了关键时期。这一时期的主要特点体现在：既处于重要的战略机遇期，又处于社会矛盾的凸显期。许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来，正日积月累影响社会稳定。2006年9月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》提出，能否有效预防和妥善解决行政争议，关系到群众的切身利益，关系到社会的和谐稳定。因此，行政争议能够通过法律渠道得到依法解决，是现代法治社会的基本标志之一。为了行政法治发展的需要，将行政复议制度的功能定位在解决行政争议是符合社会发展需要的。不但"在矛盾中促成合意，在公平中寻求效率，不但同时实现了对行政相对方合法权益的救济与保障和对违法行政行为的监督和纠正，更为纠纷当事人提供了一种值得信赖的解纷途径，为法院和其他解纷主体提供了有效的支援，为矛盾聚集的社会提供了一个分流特定冲突的端口。"[12]
注释：
①1998 年 10 月 27 日，在第九届全国人大常委会第五次会议上，国务院法制办公室主任杨景宇在关于《中华人民共和国行政复议法( 草案) 》的说明中，明确指出： "行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度……体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议'司法'化。"
②国务院法制办公室关于《〈中华人民共和国行政复议法实施条例( 草案) 〉的说明》( 2007 年)。
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[12]孟鸿志、王欢.我国行政复议制度的功能定位与重构--基于法律文本的分析[J].法学论坛，2008(3).
作者简介：傅绍忠(1985-)，男，安徽宣城人，华东政法大学2011级宪法与行政法硕士研究生，研究方向：行政法学。
作者：傅绍忠
第二篇：论群体性行政纠纷的行政救济制度
【摘要】近些年來又与行政争议不能得到及时有效的解决，导致大量的群体性暴力事件出现，严重影响了正常社会秩序，因此，如何运用行政救济制度解决这一社会问题成为了维护社会治安的当务之急，目前相关的行政救济制度主要有行政复议和行政诉讼等法定的救济方式。
【关键词】群体性行政纠纷；行政救济；行政复议；行政诉讼
经济体制的改革一方面推动了政治体制的改革，但另一方面也使得行政纠纷的数量大幅增长，特别是群体性行政纠纷尤为突出。因此，及时有效的解决行政性纠纷也逐渐成为行政机关的当务之急。
一、群体性行政纠纷的主要表现形式
目前群体性行政纠纷的主要表现形式有三种，即城市规划管理、城市屋拆迁以及农村土地征用三个领域，下面笔者就分别从这三个方面对群体性行政纠纷进行简单的阐释。
（一）因城市规划管理引起的群体性行政纠纷
随着城市化进程的不断推进，旧城改造、道路建设、城市环境改造等规划项目也日益增多，随之而来的除了环境的改善，还伴随着大量的行政案件。这一类案件的涉及范围比较广，当事人众多，极易演变成群体性纠纷。目前主要涉及纠纷有以下三个方面：
其一是关于规划行政许可方面的。就目前该类案件的数量来看，主要是对于规划行政主管部门颁发建设工程许可证以及建设用地规划许可证不服的案件居多。
其二是有关规划行政审批方面的。该类案件主要是对控制性详细规划和修建性详细规划方案是审批及方案调整和变更的审批行为有异议。
（二）因城市房屋的拆迁引发的群体性行政纠纷
以城市规划为前提进行的城市房屋拆迁是我国目前争议最大，也是引发纠纷最多的一个问题。房屋拆迁主要可分为三个阶段，分别是房屋拆迁的决定阶段、补偿安置的协商、裁决阶段以及实施阶段。
首先，房屋拆迁的第一阶段，即决定阶段，分别有申请和许可两个环节构成，在这一阶段中需要实施拆迁的单位先向房屋拆迁管理部门申请房屋拆迁，有管理部门审查后作出许可决定，若管理部门对拆迁申请予以许可，那么管理部门还需向申请拆迁的单位颁发房屋拆迁许可证，同时对外发布拆迁公告。而在这一系列过程中，存在两个具体的行政行为，即拆迁许可和拆迁公告。关于这两个具体行政行为就很可能产生行政纠纷，如对拆迁许可不服而引起的行政纠纷和对拆迁公告不满所引起的行政纠纷。
其次，就进入第二阶段，即房屋拆迁的补偿安置的协商、裁决阶段，在这一阶段中，如果拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议，就需要由拆迁的当事人申请管理部门裁定，这就可能出现当事人对管理部门的裁定不服，那么就可提出行政复议，或者直接提出行政诉讼。
最后，第三个阶段中，根据法律规定，如果当事人对行政裁决不服提起行政复议或行政诉讼的，在该期间不停止拆迁的执行，若被拆迁人拒绝搬迁的，则拆迁人可申请法院先予执行；若当事人并未提起行政诉讼，而被拆迁人拒绝搬迁的，则有先关部门强制拆迁或依法申请法院强制执行。在此阶段中，极有可能出现当事人对强制拆迁行为不满而引起的行政纠纷。
（三）农村土地征用引发的群体性行政纠纷
随着城市的快速发展，为了满足城市化、工业化的需求，农村的土地被大量的征用，而大量的土地征用也导致了社会矛盾的加剧，从而出现了农民群体性上访事件。
在实践中，关于农村土地征用中存在的行政纠纷主要有以下三个方面：
第一，对于批准征地的决定不服。实际上，当事人常常要求撤销人民政府的土地征用的行政行为，主要是因为当事人认为政府作出的征地决定违反了集体土地征用的法定程序以及审批程序的办理不合法。另外，在征地纠纷中存在的程序的违法的情况非常之多，主要可分为三类，即违反征收征用流程、违反程序法所要求的时间限定以及违反程序中立原则所作出的行政裁决。
第二，对征地补偿的标准不满意。目前，征用集体土地的标准制定得都普遍偏低，在征地、拆迁补偿和安置方面也没有保证被拆迁人的利益。此外，在征地过程中还存着土地流失的情况，致使许多失地农民的生活难以得到保障。
二、我国目前的行政救济制度
上文中所提及的群体性行政纠纷本质上还是属于法律意义上的行政争议，因此是完全可以通过法律途径予以解决的，可以避免进一步激化矛盾，最终演变为群体性行政纠纷，而国内外对于该问题都制定了相关的法律救济制度，而行政救济制度作为专门的法律手段对于该问题的解决具有一定的重要性。
（一）行政复议制度
行政复议其实质就是对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出相关裁决的行政救济措施，这种救济措施是一种事后的救济措施，虽然无法在事前就避免问题的发生，但是该制度目前仍是解决行政纠纷的一种非常有效的手段。
（二）行政诉讼制度
行政诉讼与其他诉讼形式相比，区别就在于将做出具体行政行为的行政机关或者是行政机关的工作人员作为诉讼被告，由人民法院做出相应的裁判。它也是目前解决行政纠纷的一种非常重要的手段，其实质就是通过司法程序对行政机关予以监督，从而规范行政机关的行为，保障行政相对人的合法权益，仍是一种事后的监督、救济措施。
（三）信访制度
根据我国《信访条例》第二条的相关规定，公民享有通过书信、电话、走访等各种形式向相关部门反映情况的权利，它是我国所独有的一项制度，是解决社会矛盾的一个重要的途径。
三、行政救济制度在解决群体性行政纠纷中存在的问题
虽然我国对于行政纠纷制定了多种解决制度，但是目前由群体性行政纠纷所引起的群体性事件却时有发生，这在一定程度上说明了我国现有的行政救济制度并没有很好地解决行政纠纷的问题，公力救济手段与行政纠纷化解需求之间不契合，从而直接造成了救济不力的后果，因此，接下来笔者就针对个别制度中存在的问题对行政救济制度在解决群体性行政纠纷中存在的问题进行分析。
（一）受案范围与群体性行政纠纷所涉及行政行为的可诉性
目前我国的行政复议与行政诉讼的受案范围是采取了抽象行政行为与具体行政行为相区分的方法，而不论是行政复议还是行政诉讼，都只能对具体行政行为作为受案范围，抽象行政行为是被排除在外的。但是目前抽象行政行为与具体行政行为的划分标准具有多重性，且并没有形成一个统一而且明确的标准，这就使得许多行政行为在认定上具有一定的模糊性与不确定性。而许多群体性行政纠纷所涉及的行政行为就恰巧属于行政行为区分的模糊地带，而正是因为认定上的不确定性，使得许多行政行为就直接被归入抽象行政行为的范畴，从而使得许多群体性行政纠纷难以进入行政复议或者行政诉讼的救济渠道中，使纠纷难以得到有效的解决。在法律缺位的情况下，合法权益被损害的行政相对人为了维护自己的合法权益，就只能采取暴力行为，最终演变为一场群体性事件。
（二）合法性原则与群体性行政纠纷所涉行政行为的审查
目前在实践中，我国的行政复议与行政诉讼都不能对行政行为进行有效的审查，并且从我国现行法律对合法性审查的规定以及前提性行政行为的司法审查模式也不难看出，对前提性行政行为的审查、合法性审查的强度与深度以及合法性审查原则的实际运用对于案件结果起着决定性作用，这就导致当事人的合法权益在这种程序下难以得到充分的救济，不少行政复议与行政诉讼也最终流于形式，为人们所诟病。同时，法院对合法性审查原则的运用实际上直接影响着案件审理质量，但是，实际情况却是法院对于合理性审查的含义以及范围的界定并不明确，这就使得合法性原则在实际审判中被机械化的运用，无法起到其应有的作用。行政案件的审判没有明确的审查原则，行政争议无法得到彻底有效的解决，行政纠纷就难以化解。即使群体性行政纠纷最终进入了法律救济途径，但其实质争议仍然无法得到彻底解决，一旦矛盾激化，则很可能导致群体性事件的爆发。
（三）行政复议与行政诉讼衔接制度与群体性行政纠纷的实际解决
当前社会矛盾严重，行政纠纷日益增多，尤其是群体性行政纠纷问题愈发严重，而且该类行政纠纷除了具有人数众多的特点外，其往往涉及到人民群众的切身利益，因此矛盾比较尖锐，往往难以调和。因此，面对群体性行政纠纷首先就需要在矛盾初期就介入解决，防止事态恶化，进而演变成群体性事件；其次，若行政相对人选择法律救济途径，那么作为法律救济手段的行政复议与行政诉讼就应该及时解决该矛盾。但实际情况却是，现行的行政复议措施与行政诉讼措施衔接中的复议选择模式与行政复议机关维持原行政行为不为被告的规定阻碍了行政纠纷的解决。一方面，不利于复议机关履行其职责，导致复议维持率过高，最终使得行政复议流于形式，难以化解纠纷，反而将大量的行政纠纷推入行政诉讼；另一方面，过高的行政复议维持率大大激化了矛盾，使得本就尖锐的矛盾进入诉讼程序，而行政诉讼实际上也难以解决该纠纷，从而加大了行政诉讼的审判难度。
群体性行政纠纷愈演愈烈，因此，行政救济制度中存在的诸多问题亟待解决与完善，笔者认为，可以从以下方面进行思考：扩大行政复议与行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入该范围内；完善前置性行政行为的合法性审查的规定；完善行政复议与行政诉讼的衔接等。
参考文献：
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作者：杨海
第三篇：行政法人制度检视
【摘要】行政法人制度是日本和我国台湾地区所推行的行政改革制度，是政府瘦身和提升公共服务效率的产物。行政法人被赋予了独立的公法人资格，拥有更大的人事、财政和专业的自主权限，接受主管行政机关的绩效评价。行政法人制度目前还处于推广和试验阶段，在很多重要领域仍然存在争论。
【关键词】行政法人 新公共管理 公法人 检视
行政法人制度源于日本，是日本于20世纪90年代中期开始推行的行政改革的重要内容之一。21世纪初，我国台湾地区也开始顺应新行政管理的潮流而进行政府改造，遂开始推行行政法人改革。行政法人制度的核心是对政府的公共职能重新进行切割，其中必须由政府承担，但是不必从政府亲自提供的公共服务中分离出来，而是由具有公法独立法律人资格的公共组织承担，并赋予其比一般科层制行政机关更大的人事和财政自主权，对其进行绩效管理，追求公共服务效能的最大化。目前日本和我国台湾地区的行政法人制度已初步建立，但是同时也存在很多争论和问题。
行政法人制度概论
行政法人的涵义。行政法人制度在日本和我国台湾地区的立法中定义大致相同，如日本《独立行政法人通则法》第二条规定：“从国民生活及社会经济安定等公共性观点来看，有确实实施必要的事务及事业，而在国家本身并无必要成为主体以直接实施之事项中，于委由民间的主体实施时，对于有不一定无法实施之虞的事项，以能够有效率地且有效地实施为目的，而依据本法及个别法之规定设立之法人”;台湾《行政法人法》(草案)第二条第一项规定：“本法所称行政法人，指国家及地方自治团体以外，由中央目的事业主管机关，为执行特定公共任务，依法律设立具人事及财务自主性之公法人”。
行政法人的创设目的。日本的《独立行政法人通则法》规定：日本创设独立行政法人的目的是国家精简及业务效率化。在日本，行政改革的主要目的就是国家行政精简化，具体方式可分为“水平精简”与“垂直精简”，前者是通过民营化、行政委托及管制缓和等推动政府与民间角色的重新定位，即“国家行政活动本身之精简”;后者则是进行行政组织的改编，将行政活动分为“规划定立机能”和“实施机能”，而将实施机能由新创设的行政法人来担当，并将其置于国家行政组织之外，即“国家行政组织之精简”。①我国台湾地区的“行政法人法”草案规定台湾创设行政法人的目的是“融合公私组织之优点与特性、增进用人弹性、减少采购会计的限制、强化经营责任及成本效益、开放多元参与”。虽然在立法上的措辞与日本不同，但是其目的实际上并没有本质的差异，同样也是强调提升效率，通过创设国家行政组织以外的公法人组织进行国家行政组织的改革。
行政法人的自我管理机制。日本的独立行政法人采取以首长制为主，并设监事与干部(理事)，法人首长及监事由主管部会首长任命，其他法人首长则由法人首长任命;我国台湾地区的行政法人一般采取董(理)事会制度，但根据其组织规模或任务特性的需要，不设董(理)事会，置首长一人，董事、监事、首长由监督机关或行政院长定期聘任。
行政组织的业务运营及绩效评价
行政法人均须制定目标计划并接受特别成立的评价委员会的评价。日本的独立行政法人须于开始营运之际提出“业务方法书”，并按由主管部会制定“中期目标”，订定“中期计划”和“年度计划”，呈报主管部会首长认可并公告，在“中期目标”结束后三个月内提出“事业报告书”，由总务省和各部会分别成立的独立法人评价委员会进行评估，最后由主管大臣在中期目标期间终了之时做全盘检讨。我国台湾地区的行政法人在开始营运之前也须制定发展目标和计划，并报请主管机关核定，同时订立年度营运(业务)计划及预算、年度执行成果及决算报告书，报请监督机关核定或备查，在部会中设行政法人绩效评鉴委员会，由主管机关规定绩效评鉴的方式等事项。
财务制度。日本和我国台湾地区的行政法人都需由政府在法定预算范围内核发经费，并采取不同于行政机关的特别会计制度。日本的独立行政法人采取企业会计制度，财务报表须经主管机关认可，设专门会计监督人监督财务，行政法人进行财产处分须经主管部会认可。我国台湾地区的行政法人制定了一套特别的会计制度，财务报表须经合格会计师进行财务报表的查核签证，审计机关可以审计其决算报告。
人事制度。日本和我国台湾地区都出于顺利推行行政法人制度改革的目的，而在行政法人组成人员的身份上进行了特别的设计，也体现了一定的妥协。日本将独立行政法人分为“特定独立行政法人”与“非特定独立行政法人”，前者的成员具有公务员身份，而后者的成员不具有公务员身份。虽然日本的《独立行政法人通则法》对两种类型行政法人的概念分别进行了规定，但是“独立行政法人两类型化之理由，并无特殊理论基础，纯属政治妥协之产物”。②《独立行政法人通则法》还规定了独立行政法人之成员权益事项相关法令的排除适用，禁止成员兼职营利事业工作。我国台湾地区的行政法人的成员分为现职人员与新进人员，现职人员保留公务员身份，而新进人员则不具有公务员身份，其权利义务关系由个别行政法人之人事管理规章及契约进行规定。
监督制度。日本对独立行政法人的监督主要分为行政监督和立法监督。行政监督包括两个方面：一个方面是独立行政法人的人事管理、年度运营计划及预算、年度执行成果及决算报告书须报主管部会审查或核定;另一方面是主管部会随时会对独立行政法人的行为进行检查、要求其提出改善措施，甚至可以给予行政制裁。
我国台湾地区对行政法人设置的监督制度比日本更为周详一些，包括监督机关的监督、立法机关的监督、监察监督和舆论监督四个方面。监督机关的监督是指行政法人的董(监)事由监督机关聘任，营运计划、重要规章、年度预、决算须报请监督机关备查或核定;立法机关的监督主要是行政法人的组织法律、由行政机关拨付的经费等须经立法院审议;监察监督是指审计机关可以审计行政法人的决算报告书;而舆论监督主要是指行政法人的有关资讯必须依政府资讯公开法令予以公开。除了上述四种外在监督制度之外，我国台湾地区行政法人一般实行董(监)事制度，其董事会和监事会也可以被视为实施内部监督的机构。
行政法人制度现存之争论
行政法人制度自日本于20世纪90年代后期开始推行，目前只有日本和我国台湾地区采用，并且还都处于试验推广阶段，难免存在争议和不足之处，笔者试述如下。
行政法人的推行范围和种类。虽然日本和我国台湾地区的相关立法都对行政法人的任务进行了描述性的规定，例如台湾《行政法人法》(草案)第二条第二项规定：“前项特定公共任务，以具有专业需求或须强化成本效益及经营效能，不适合由政府机关推动，亦不宜交由民间办理，且所涉公权力行使程度较低者为限”;而日本的《独立行政法人通则法》也规定了先行排除直接且限制个人权益、公权力行使程度高、需以国家名义成立之事业及与国家重大危机管理等需由国家直接执行之事务，再就是否确有实施必要、民间无法办理、须由单一主体独立实施等因素，予以筛选。但是这些规定的用语并不精准，因此并没有就行政法人所适用的范围给予明确界定。实际上，对行政法人的范围进行界定就是对行政法人所要提供的公共服务与国家高权行政以及可以民营化的公共服务之间的界限进行划分，而这正是后现代国家进行行政改革的中心任务，目前各国都处于摸索时期，要想进行精确划分是十分困难的，也正因为如此，行政法人制度在推行过程中一直存在着针对某种、某个机构能否行政法人化的争论。
另一方面，在已经确定能够行政法人化的机构中，在日本和我国台湾地区还没有出现成型的分类方式。成型分类方式的建立，将大大减少目前行政法人化的试验成本，并减少推行的阻力。因为公共服务的内容千差万别，因而日本和我国台湾地区都采取通则法加个别法的立法体系，显示行政法人机构的个体特殊性。但在强调行政法人个体机构组织和任务的特殊性的同时，很难对其进行大致分类，并根据分类分阶段推行。日本将独立行政法人的大致范围限定于试验机构、研究机构、文教研习机构等非权力行政活动，我国台湾地区于2005年4月及11月选定的第一波及第二波优先行政法人化的机关范围也大致相同，但是其中的机构仍然是性质各异。
行政法人的组织结构。行政法人制度的最大特色在于赋予行政法人独立的公法人地位，“构建出一种具有独立性、中立性、专业性、高效率、有成本效益分析观念且具企业化经营特质的现代行政组织”，而行政法人的中立性与独立性与其内部管理组织体制的设计息息相关，但是日本和我国台湾地区对行政法人管理组织的设计并没有体现其对行政法人中立性与独立性的保护。
日本的独立行政法人是以首长制为主，并设监事及干部(理事)。法人首长及监事由主管部会首长任命;我国台湾地区的行政法人则实行董事会制度，得视其组织规模或任务特性之需要。不设董(理)事会，设首长一人，并设监事或监事会，董事、监事、首长由监督机关或行政院定期聘任。可见，行政法人实行的是外部监督体制，其决策者或决策机构一律由行政机关外部派任，而不像公法社团法人那样实行内部民主自治制度。
内部成员身份之划分。创设行政法人的目的之一在于国家行政组织的瘦身，因此行政法人不再是国家行政机关，以此逻辑，其中的工作人员也不应属于国家公务员。但是日本和我国台湾地区在推行行政法人制度的过程中都以一定形式保留了部分行政法人工作人员的公务员身份。日本是通过《独立行政法人通则法》将独立法人分为特定独立行政法人和不特定独立行政法人，前者的工作人员具有公务员身份，后者的工作人员不具有公务员身份，而且迄今为止，绝大多数行政法人化的机构都是特定行政法人。我国台湾地区的《行政法人法》(草案)是将行政法人的工作人员分为现职公务人员与新进人员，现职公务人员按“保留身份、权益不变”原则保留公务员身份，而新进人员不具有公务员身份。③
行政法人之财务制度。行政法人的财务制度在独立性的要求下也被赋予了一定的灵活性，从而脱离了行政机关的会计制度，采行自己的会计制度，日本的独立行政法人采行企业会计制度，我国台湾地区则订定独立的行政法人会计制度。
在行政法人的财务制度方面有两个方向截然不同的担心：一种是担心政府仍然负有向行政法人核拨经费的义务，政府会否借核拨经费造成对行政法人财务之控制;另外一种担心是，行政法人需运用企业精神提高收益，是否意味着将来会自负盈亏，政府推行行政法人的真实目的是否为甩包袱?是否所有行政法人都适合这种财政体制，如国立大学。这两种截然相反的担心其实正反映了行政法人的复杂类型，不同类型的行政法人对政府的财政政策有不同需要，并不是简单的一个立法就能解决的。
行政法人之绩效评价。该问题与行政法人的范围和种类密切相关。行政法人制度推行的目的在于提高公共服务质量，而提升公共服务质量的标准就是行政法人的绩效评价体系。日本和我国台湾地区的立法虽然都使用了大量篇幅来规定行政法人的绩效评价制度，如规定了评价委员会的组成、中期目标和运营计划等的确定、审核等，规定也算周详。
但是还是有学者表示担心，一种担心是宏观上的，认为规定得再周详，也难以确保评价的客观性，尤其是在我国台湾地区，或许因为是外行评鉴内行，或许是因为立场重于专业，总之在我国台湾地区有其文化因素的病根;也有人认为，因为行政法人的类型多样，任务千差万别，所以应依照个别的行政法人来具体设计更为专业化和细致的评鉴体系，避免因为评价指标的粗疏而使绩效评价流于形式;但同时也有学者指出，应“以营运绩效作为最主要的考量，再加计公益因素，而应避免具体的个案性的指挥监督，否则会失去行政法人建制之意义”④。
国会对于行政法人之监督。行政法人虽然独立于国家行政机关之外，但是仍然具有公法人身份，承担着提供公共服务的任务，因此在理论上仍属于行政之一环，应受到国会之监督。但是，从日本和我国台湾地区的立法来看，国会的监督都被淡化了。如日本《独立行政法人通则法》仅规定政府每年须向国会报告特定独立行政法人之固定职员人数;而我国台湾地区直接关于立法机关监督的规定只有：对行政法人的组织法律、由行政机关拨付之经费等，须经立法院审议。
对此，有学者认为这种规定并不充分，认为行政法人的改革固然在于摆脱普通行政机关受国会传统的预算监督，但是并不等于消减国会的监督，而是应该设计新的监督机制，这种监督机制涉及到从行政法人的预算案审议到后续的执行阶段，认为这是行政法人法在我国台湾地区能否被接受的关键，也是权力分立的重要课题。
行政法人化后之相关法律关系。行政法人制度目前的重点在于组织法上的建制，是将一部分执行公共任务的机关从传统的行政机关中分离独立出来，赋予其独立的公法法人地位。但是随着行政法人制度的确立和推行，在组织法上解决了相关问题后，行政法人提供的公共服务与其利用者之间的法律关系如何定位就必然成为后行政法人化时期的重要法律课题。这涉及传统公营造物理论的相关内容。如果不将行政法人与公营造物相联系，那么后续的法律问题将非常复杂，比如，是否因为行政法人是公法人，它与其利用者之间的关系就全部都是公法关系，都可以适用公法救济程序和适用国家赔偿?纵使这些问题在已有的立法中可以找到答案，如台湾“行政法人法”草案第三十七条就规定不服处分者，得依诉愿法向监督机关提起诉愿，而该处立法的理论根据又是什么?这尚需引起学界的重视和进一步的研究。
【作者分别为苏州大学王健法学院博士研究生，河海大学法学院讲师;本文系江苏省教育厅重点项目“行政刑法新论”部分研究成果，项目编号：08SJB8200011】
【注释】
①②蔡秀清：“日本独立行政法人制度”，《月旦法学》，2002年第5期，第66～67页，第68页。
③董保城：“行政法人在台湾发展之理论与挑战”，《宪政世代》，2007年第1期，第63～64页。
④翁岳生：《行政法》(上)，北京：中国法制出版社，2006年，第266页。
责编/韩露(实习)
作者：李宁卿 吴志红