社会保障解析制度管理论文

摘要：农村五保老人是当前老龄化群体中最弱势的群体，五保老人的生活质量事关我国养老事业和民生事业的发展。农村敬老院作为解决五保老人养老问题的主要方式，承担着基层托底的重任。下面是小编精心推荐的《社会保障解析制度管理论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

社会保障解析制度管理论文 篇1：

高等学校人事档案管理工作改革面临的问题

摘要：高等学校作为我国培养高素质人才的基地，其管理理念和制度，必须时时更新、改革及与世界先进国家的高等学校接轨，使其更好的发挥高等学校培养人才的功能和作用，更好的为社会、为民众服务。高等学校人事制度改革就是根据现代社会的发展需求进行改革，合理配置人力资源，充分发挥人的作用。本文对高等学校人事制度改革形势下，人事档案管理工作和制度改革所面临的诸问题进行了探讨。

关键词：人事制度改革 人事档案管理 人事档案工作 人事档案改革 高校档案改革

一、高等学校人事管理制度及人事档案管理制度改革的背景

随着我国的改革开放进程，社会的方方面面都在积极地进行着改革的尝试，发生着显著的变化，人事制度改革也不例外，也在积极地尝试、探索和不断深化。在现代社会里，人的社会属性越来越重要，即人是从属于社会，是社会人。在此理念下，人事制度改革就应该积极地考虑人的社会属性，使人在社会中交流，发挥人的更大作用。高等学校人事制度改革也要充分考虑人的社会属性，使人事档案能够全面、准确的反映一个人的全貌。为此高等学校档案管理要适应改革发展的新形势、新特点，对档案内容进行分类管理，即可公开内容与不可公开内容。对可公开的内容进行数字化管理，可以进行宣传、为利用者提供便捷的利用服务。尤其是对高等学校的专家、学者、教授及教师等积极进行宣传，使社会、本校、外校及學生充分了解他们，为他们的教学、社会活动及学生在选择导师、选择专业上提供完整、充实、可靠、可信任的档案信息资源。

当前高等学校的人事制度改革步伐和速度与高等学校的发展、社会对高等学校的要求、高等学校在现代社会里应发挥的作用等还有一定的距离。为了更好的发挥高等学校的功能和作用，就必须根据现代社会的发展需求进行改革，合理配置人力资源，使高等学校较好的完成为国家、社会培养人才，提升公民素质，为国家、社会及公众服务的责任和使命。

1985年进行了教育体制改革，在教育体制改革过程中高等学校一直走在改革开放的最前沿，高等学校在改革开放过程中，改革了人事制度，给高等学校的教学和科研带来了生机和活力，也给高等学校教师自身的发展和提高提供了机会。虽然高等学校在人事制度上进行了改革，但是，人事制度的改革，需要高等学校中其他制度的改革与之匹配及适应，其中人事档案管理制度的改革，就是一项与人事制度改革相匹配、相适应的重要改革内容。

高等学校目前在人事档案管理制度中，没有充分体现档案的利用价值，作为保密材料，档案的查阅和利用必须是相关人员按着严格的人事档案管理制度的规定，严格履行人事档案管理制度中相关的借阅手续。使人事档案的利用价值大大降低，使人事档案管理工作严重滞后于时代的发展需求。限制了高等学校人才的流动、作用的发挥和人才的使用等，不利于高等学校的教学、科研及更好的服务社会的高等学校的管理理念。

要想充分发挥和利用人事档案的使用价值和作用，就必须结合高等学校人事制度改革对高等学校的人事档案管理制度进行改革，在新形势下怎样结合高等学校人事制度改革对高等学校人事档案管理制度进行改革是本文探讨的主要目的。

二、高等学校人事管理制度及人事档案管理制度改革的内容

目前我国的高等学校是由教师、管理人员及教学辅助人员三部分构成。伴随着我国改革开放的推进和深入，我国的各级各类单位的人事制度改革都在积极地推进，改革人事制度，作为事业单位的高等学校，因其性质和特点，一直走在事业单位人事制度改革的最前沿，到目前为止几乎所有的高等学校都已实施了全员聘任制。从根本上打破了岗位终身制制度。对新增人员施行了“岗位招聘和聘用制度”。打破了传统的一经高等学校录用就终身取得国家干部身份的模式。在人事制度改革过程中，有的高等学校还采用了“老人老办法，新人新办法”的人事改革管理制度和聘用原则，还针对到高等学校工作的新录用人员采用了聘用制、兼职制、人事代理制等多种多样形式的人事改革管理制度。到目前为止高等学校的全体人员的工作身份发生了根本性的改变，高等学校工作人员身份多元化的局面已经形成。

在用人制度上高等学校采取了稳定教师队伍、鼓励合理流动、专兼职相结合、教育资源共享的原则和方针。为此，各高等学校对教师采取了积极的培养、培训等工作，以提高教师的教学能力和专业知识水平。另外为了提高学校的教学质量和提升学校的社会知名度，多数高等学校还有选择的向国外广揽贤才，同时也在国内、国外的高等学校之间进行教师和科研人员的交流与合作。这样大大的提高了高等学校教师队伍的教学和科研能力，使高等学校能够更好的发挥服务社会的作用。但是，高等学校目前的人事档案管理工作还没有与人事制度改革同步进行，对高等学校人事制度改革的推进产生了不良影响。目前在高等学校人事档案管理过程中还出现了许多新情况，如：人档分离的现象比较严重，即人在档案不在、档案在人不在、甚至是存在着一人多档的现象，不仅影响着高等学校的人事档案管理工作，也对国家的人事档案管理制度和工作产生了严重的影响。

随着国家改革开放的继续和深化，人事、劳动、收入及分配制度的改革也在不断的深入，现在多数高等学校都实施了岗位工资、绩效工资、岗位津贴等工资分配形式和分配制度，每个人按贡献度等因素决定工资报酬。另外，在高等学校的教师及科研队伍中还存在着一个现象，就是“档案工资”与实际收入不一致，人事档案中工资的记载状况与实际情况严重不符的现象普遍存在。

国家新出台了《劳动法》和《劳动合同法》，按着这些法律法规的规定，与事业单位建立劳动关系的劳动者与事业单位之间的关系是劳动关系。聘用制在事业单位中已全面实施，从根本上已经改变了事业单位的传统模式。由于高等学校的人事制度的改革与推进，目前在高等学校工作的教职工，与学校之间的关系除了事业单位的人事关系外，又增加了聘用关系、劳动关系、劳务关系等多种多样的形式，高等学校一直沿用的传统的人事档案管理模式已经适应不了新形式的发展需求。下面来探讨高等学校人事档案管理改革问题。

三、高等学校人事档案管理工作改革面临的问题

我国高等学校人事档案管理，到目前为止基本上沿用着传统的干部档案管理模式。已经不利于高等学校的发展，与高等学校现行的人事制度改革极其不相适应，在现代的信息化社会里，人才资源、人才信息、人才的流动与交流是现代社会人才发展的战略主流，人事档案管理制度不进行改革，是不利于高等学校的改革发展、同时也会严重影响高等学校人事制度改革的施行。高等學校的人事档案管理制度应按着现代信息化社会的管理理念和模式对人事档案管理工作进行现代化管理，要突出和强调档案的信息服务功能、档案的人力资源写实功能、档案对高等学校教职员工合法权益的保护功能。高等学校的人事档案管理工作应符合现代信息化的管理模式，应与上述三个档案服务功能相对应、相符合、相统一。

传统的人事档案管理制度规定，人事档案有其严格的保密性，其保密性是从干部档案管理制度的规定和要求中衍生出来的。中组部和国家档案局联合下发的文件《干部档案工作条例》，就明确规定了查阅干部档案“应填写《查阅干部档案审批表》”，“任何个人不得查阅或借用本人及其直系亲属的档案”等项规定。但是随着社会的发展及现代信息化社会对各种信息的要求，应该把人事档案中的可公开内容（信息）与不能公开内容（保密信息）区分开来、分别对待，只有这样才能更加有效的促进高等学校的发展及服务社会的作用。在现代信息化社会里，人事档案应该向本人公开，这样才能做到保证档案记载的真实性及可靠性，也保障了个人的知情权及相关的合法权益。

高等学校目前对需要归档的人事档案材料的取舍是按着中组部和国家档案局所发文件《干部档案工作条例》中的规定进行归档的，在此条例中对干部档案的归档材料规定了十项内容，是必不可少的，要认真的进行收集及归档。但在新形势下，对目前高等学校人事管理制度改革过程中所形成的新材料、新内容，也必须经过必要的筛选，进行归档才符合高等学校在新形势下进行的人事档案管理制度改革的要求。如记录教职员工个人学历、成果及业绩变化的各种材料都应收集归档，个人参加培训、留学访学、科研成果等也应该归档，另外，高等学校人事制度改革后出现的记载教职工与学校之间关系变化的各种聘用合同、劳动合同、解聘、岗位变动等有关材料，记载教职工依法或按所在高等学校的规定应享有的各种工资福利待遇及社会保障权益的等级和变动的材料等，都应该认真、完整、不缺失的收集归档，使一个人的经历和过程，能够尽量的在档案中反映出来。

高等学校人事制度的变革给高等学校的人事档案管理制度提出了许多新课题与新要求，同时高等学校人事制度改革给高等学校人事档案管理工作带来了诸多需要解决的问题，也促使高等学校的人事档案管理工作必须进行改革。

四、更新观念，改革高等学校人事档案管理工作

高等学校传统的人事档案管理工作的主要内容是对每个人政治表现、年度总结、职称评定等项工作内容材料进行整理、鉴别、挑选、归档等。但是，高等学校社会作用的发挥及社会效益产生，很大程度上取决于高等学校的专业技术人员，因此、高等学校人事档案管理过程中对专业技术人员的档案应充实能反映其教学能力、科研能力、学术及专业水平的内容。即对于高等学校的专业技术人员在档案中，既能反映出政治素养道德品行也能反映出贡献度大小还能反映出业务能力科研水平。只有这样，才能对高等学校的教学科研人员、高等学校赖以生存的支柱、给高等学校带来声誉、社会地位及知名度的专业技术人员群体在人事档案中进行了较全面的记载。

充分发挥全体专业技术人员的专业特长和作用，就需要把专业技术人员的基础信息（即档案信息）挖掘好、管理好，随时随地的向有关方面提供全面、完整、快捷、方便的服务。使社会及学生充分了解专业技术人员（即高等学校的教师），准确选择、合理使用，不浪费人才资源。不仅为本校的教学科研服务，也为社会提供知识和智慧。

如果说传统的人事档案管理工作对于非专业技术人员的管理还能应付，那么对于专业技术人员来说，就不能充分的反映其全部信息，因而，可能在对专业技术人员的交流、使用、发挥其专业特长上，受到制约和限制，不能充分的发挥其作用，使国家、社会及专业技术人才所在的高等学校受到损失。

高等学校的作用是提供社会服务，高等学校的管理人员是给专业技术人员提供服务，使其最大限度的发挥自己的专业特长，做出贡献，来影响和提升学校的声誉、地位、知名度等，给学校带来价值和利益。因此一个高等学校的社会声誉、管理水平的高低，就是看它是否最大限度的发挥专业技术人员的作用，要想最大限度的发挥专业技术人员的作用，就要充分做好高等学校的专业技术人员的人事档案的管理工作。

新形势下高等学校专业技术人员的档案内容，除了传统的档案内容之外，应充实其专业业务档案内容，如论文的发表情况、学术界的兼职情况、国际学术界的交流情况、学生的反向、社会的服务及知名度，科研成果，学术价值等项内容。这是代表一个高等学校的业务素质和学术水平。这些高等学校专业技术人员的档案内容的充实，是给学校领导层和管理人员提供精密的信息，在对专业技术人员的充分使用上做到更准确、更合理。在社会层面上的交流和流动上也更能发挥其作用。

参考文献：

［1］俞岚．人事档案管理问题及对策［J］．办公室业务，2011；（7）：44～45.

［2］陈小芳．学校人事档案管理的三个转变［J］．办公室业务，2011；（7）：46～47.

［3］王新亚．解析当前人事档案管理存在的问题［J］．办公室业务，2011；（10）：66.

［4］李翠华．如何做好人事档案的补充收集工作［J］．办公室业务，2011；（10）：67.

［5］尹秀芳．浅谈新时期人事档案管理的现状和方法［J］．档案学通讯，2010；（6）：134-135.

［6］曲明霞．关于优化高校档案管理工作的思考［J］．档案学通讯，2010；（6）：85～87.

作者：海群

社会保障解析制度管理论文 篇2：

农村五保集中供养的困境与出路

摘 要：农村五保老人是当前老龄化群体中最弱势的群体，五保老人的生活质量事关我国养老事业和民生事业的发展。农村敬老院作为解决五保老人养老问题的主要方式，承担着基层托底的重任。基于对山东省LY县敬老院的调查，首先肯定这种集中供养方式所取得的成效，同时也发现在运行过程中存在诸多问题，主要表现为敬老院基础设施建设不完善、供养标准偏低、服务内容单一等问题，其主要原因在于资金来源渠道狭窄、缺乏专业的护工人员和管理人员、敬老院管理运行制度不完善等。为解决这一困境，应该强化政府职能，鼓励多元投资；加强专业队伍的建设；完善管理运行制度，提高服务水平。

关键词：老龄化社会；五保老人；集中供养；养老模式

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2018.04.016

20世纪50年代，政府对符合条件的贫困对象实行社会救助，五保老人逐步被纳入国家救助体系，五保老人的生活质量得到显著提升。为了解决五保老人的照料问题，地方政府相继建立农村敬老院，并成为我国农村地区五保老人集中供养的重要载体。随着中国社会保障制度的完善与发展，中央和各级地方政府在五保集中供养方面的资金和人力物力投入也在逐年增加，但是從实地调研来看，目前农村敬老院的发展水平仍然难以满足集中供养五保老人的养老服务需求。

一、山东省LY县农村五保集中供养现状

为了响应党和国家的号召，LY县政府不断加强养老事业建设，尤其是大力发展相对薄弱的农村敬老院，为此制定了相关的优惠政策并出台了具体的实施措施。

（一）多措并举，规范养老服务建设

截止到2017年4月，LY县农村五保老人共2 636人，其中分散供养2 270人，集中供养366人。为满足农村五保老人逐渐增加的养老需求，LY县政府不断加强顶层设计，先后出台并实施了《关于进一步加强农村五保供养和敬老院建设管理工作的通知》等政策，不断完善敬老院的管理制度、人员考核制度，促使各部门之间加强协作，确保五保供养工作更加规范。政府加大对敬老院的资金扶持力度，逐步提高集中供养五保老人的生活标准，广泛发动社会参与，发扬敬老爱老的优良传统，引导多主体参与养老服务建设，开展“敬老爱老助老工程”和“霞光计划”等措施，缓解养老服务供需之间的矛盾，满足五保老人多元化的养老需求。

（二）创新管理，提升养老服务质量

为进一步提升农村敬老院养老服务质量，LY县民政局创新推行“168管理服务模式”，即建立1个院务委员会、成立6个院民自治小组、健全完善8项管理制度，目的是进一步完善敬老院的管理服务体制，提高工作人员的服务质量，调动院民的积极性，从而营造温馨的养老氛围。全县敬老院按照政府要求成立了管理委员会、自治小组，不断规范敬老院的管理制度， 加强对敬老院服务工作的监督考核力度，定期组织政府工作人员对五保老人进行服务质量回访，及时反馈五保老人集中供养过程中存在的问题。同时，为进一步提高敬老院管理与服务水平，民政部门创新开展了一系列评比活动，以公平公正为原则，制定合理的评选标准，定期对敬老院进行统一考核，并对成绩较好的敬老院给予相应的物质奖励。敬老院每月对院内五保老人评选出“劳动星”“卫生星”“互助友爱星”“文明礼貌星”等星别并给予相应的物质奖励，这不但可以丰富五保老人的生活，更重要的是可以提升他们在敬老院中的价值，为他们的生活注入新的活力。

二、农村五保集中供养面临的困境

如何补齐农村敬老院的服务短板，最大限度地满足农村集中供养五保老人日益增长的养老服务需求，是当前农村敬老院发展亟须解决的重要问题。

（一）农村敬老院基础设施建设不完善

近几年，农村五保供养工作得到各级政府的重视并获得了极大改善，但从整体来说，农村地区经济发展较为缓慢、公共基础设施不完善等问题制约着敬老院的发展。农村敬老院旧房改造现象普遍，最初的敬老院多是经过旧房改造后便投入使用，院内生活、卫生、娱乐等基础设施不完善，寝室、活动室、食堂、浴室等基础设施亟待修复。专供老年人使用的居住建筑和公共建筑应为老人提供便利的基础设施，房屋应该设置紧邻卧室的独立卫生间[1]。在调查中发现，LY县LP镇敬老院最初由镇办公场所改造而成，简单装修后便投入使用。每间标准房入住两位老人，屋内仅有两张床铺和一台老式电视机，室内没有卫生间，老人夜间入厕困难，同时增加了意外事件发生率。很多敬老院没有安装太阳能或者电热水器等设施，难以满足老人定期洗澡的需求。院内简陋的生活设施使老人的日常生活极为不便，这也降低了分散供养的老人入住敬老院的意愿。同时，LY县敬老院多数远离集中居住区，距离医疗卫生、商业服务等公共服务区域较远，大部分敬老院未配备专用车辆，对老人的就医、购物造成很大的不便。敬老院的基础配套设施是为老人提供优质服务的保证，但是目前农村敬老院中的生活配套设施较为简陋，难以满足老人的生活娱乐需求。

（二）农村敬老院供养标准偏低

五保供养对象的基本生活标准应根据当地村民的生活水平变化及时调整，不得低于当地村民的平均生活水平[2]。我国各地经济发展水平差距较大，发达地区的供养标准普遍高于欠发达地区的供养标准[3]。贫困地区敬老院采办人员根据市场价格决定当天的菜品，无法保证老人每天应摄入蔬菜、荤类达到何种数量。集中供养五保老人不经常进食水果、饮用牛奶，管理人员对合理膳食没有足够的认识，认为吃饭就是填饱肚子[4]。五保老人选择供养形式时，往往会考虑敬老院的服务水平、服务环境等方面的因素，而目前我国农村敬老院的供养标准偏低，一定程度上影响了五保老人入住敬老院的意愿，降低了五保集中供养比率。目前我国农村敬老院床位并不紧张，床位闲置现象严重，存在“床等人现象”。通过对LY县LP镇农村敬老院的实地调查，发现敬老院的集中供养状况不理想，敬老院有110间房间，床位数为220张，仅71位五保老人入住敬老院，这在很大程度上浪费了并不充裕的养老资源。

（三）农村敬老院服务内容单一

首先，集中供养五保老人医疗护理需求得不到满足。老人核心的养老需求是医疗和护理服务，由于医疗卫生资源的缺乏，我国大部分的农村敬老院无法提供专业的医疗护理，近1/2的老年人对医疗服务感到不满意[5]。对于院内的高龄老人来说，尤其是生活不能自理的老人，更需要专业的医疗照料和专业护理服务[6]。在调查中了解到，集中供养五保老人每年进行一次例行体检，不能及时检查出隐藏的疾病，尤其是年高体弱的五保老人身体机能严重退化，容易延误最佳的治疗时间。目前农村敬老院中配备专业医护人员的机构非常少，医务室多由其他工作人员兼职管理，服务人员不具备应急处置能力，无法应对院民可能出现的各种突发性疾病。敬老院负责人表示，“我们确实需要有能力有爱心的社会人员加入我们的队伍，但是招聘专业的大学生，工资低的话，留不住他们，工资高的话我们也负担不起”。敬老院服务能力的“短板”体现在资金缺人员少，而又面临任务重的困境。

其次，缺乏精神关爱服务。我国大多数农村敬老院重视“养”的功能，而缺乏必要的精神慰藉功能[7]。在对LY县敬老院调查中了解到，敬老院为了降低五保老人受伤的风险，采取封闭式管理方式，把五保老人的活动缩小在敬老院的内部。五保老人生活的范围仅仅局限在房间里或者敬老院内，很少与外界进行交流，几乎和社会隔绝。虽然社会上的公益组织有时向敬老院赠送衣服、食物等日常生活用品，但这种社会支持相当匮乏。据了解，一些志愿者的献爱心活动，往往流于表面形式，并非真心过来温暖老人。志愿者的慰问活动偏离了为五保老人献爱心的主题，变成了“匆匆过客”式的拍客，没有真正关心五保老人内心的情感需求。在缺乏多样化的生活内容的环境中，五保老人基本是数着手指头度过余生，生活品质难以保证。

三、农村五保集中供养面临困境的原因分析

（一）资金来源渠道狭窄

1.经费保障机制不健全。

要想保证敬老院养老服务持续有效的运行，稳定的资金供给非常重要，如果敬老院未建立健全经费保障机制，后续的运营管理会困难重重。敬老院资金主要由县财政局拨款，集中供养的五保老人每月享受280元的财政补助。乡镇政府根据自身发展情况提供资金补贴，但偏远地区的乡镇财政比较困难，难以提供充足的经费补贴，运营资金勉强维持敬老院的基本生活开支。自2009年开始，我国把敬老院列入民生工程，大力支持农村敬老院的发展，但是机构运营管理资金缺口仍然非常大。LY县村集体经济实力有限，敬老院资金主要来源于财政拨款，资金来源比较单一，难以满足国家规定的最低生活标准。

2.敬老院院办经济的“造血”功能不足。

敬老院发展院办经济，可有效弥补财政供养资金不足的缺陷，从而依靠自身资源，提高五保老人的供养水平。但是，目前农村敬老院自身的“造血”功能偏弱，依靠政府补助资金维持日常的经营管理，难以建立长效的经济发展机制。据了解，LY县LP镇农村敬老院占地面积36亩，政府提倡机构自身因地制宜发展院办经济，组织有能力的老人做力所能及的工作。然而，由于管理和激励制度的问题，敬老院的院办经济收入难以达到一定规模，以副业补助院办经济的“造血”功能没有发挥应有的作用。

（二）工作人员力量薄弱

1.专业护工人员短缺。

随着农村人口老龄化日益严重，养老管理、后勤服务等工作任务越来越重，对服务人员的要求日益提高。但是由于薪酬和社会保障的问题，目前敬老院工作人員配备与实际需求差距较大。国家相关政策规定，敬老院应该配备一名社会工作类专业的工作人员，熟练掌握专业技能和沟通技能，以能够满足老人的需要[8]。但是，目前敬老院工作人员多是农村的剩余劳动力，持证上岗人员比例小，人员流动率高。在对LY县LP镇敬老院调查中发现，敬老院入住老人71人，工作人员共9人，其中5人是镇上的职工，另外4人是雇佣的临时工作人员，只能为老人提供最基本的生活照料，难以满足老人更高层次的需求。每个工作人员身兼数职，负责财务的工作人员兼职维修各种设施、设备问题，负责账务的工作人员同时负责医务室的相关工作，工作任务重，社会认可度低，致使工作人员稳定性较差，难以吸引到社会工作和老年服务专业的毕业生进入敬老院工作。敬老院专业医护人员、社会工作者的不足，直接影响到集中供养比率、供养标准和管理水平的提升。

2.人才培训和教育滞后。

敬老院工作人员的职业培训和专业教育滞后，缺乏护理、心理疏导等护理人员必备技能。工作人员入职前未进行岗前培训，敬老院采取的培训方式主要是由院内的工作人员向刚入职的新人传授经验，没有上升到专业化的高度。敬老院比较注重技能操作，缺乏系统的专业知识学习，工作人员难以独立自主解决各种突发事件。在访谈中发现，我国目前缺乏对养老行业医疗、护理人员进行入职培训的机构，敬老院中也缺乏对培训和资格证书的相关制度规定。敬老院招聘经过岗前培训、专业经验丰富的护理人员会增加敬老院管理成本。这种矛盾的现象，主要与缺少培训渠道和资金，民政部门对敬老院要求不严相关。民政局对敬老院工作人员是否持证上岗缺乏刚性标准，监督和惩罚力度较弱。

（三）管理运行制度不完善

1.日常管理制度不健全。

敬老院应设立院务管理委员会，委员会成员由相关政府部门工作人员、院民、敬老院管理人员共同组成，其中院民代表人数不应低于委员会人数的一半[9]。LY县敬老院虽然在民政局主导下实施“168”管理服务模式，力求打造规范化的敬老院，但是在实践的过程中产生了一些问题，未严格按照规定办事。敬老院的院务管理委员会成员由村里一些认字的村民组成，他们对专业的管理知识缺乏认识，管理制度难以落实。目前，院民对敬老院的食堂、环境、财务、卫生等不能起到有效的内部监督作用。敬老院管理人员知识能力有限，环境卫生等工作难以开展有效的组织评比。尤其是偏远地区的敬老院，没有统一的供养标准，不严格按照国家颁布的政策执行，影响了老人对敬老院服务质量的满意度。

2.安全主体责任不明确。

农村敬老院内部的安全主体责任落实不到位，加大了机构意外事件的发生率。按照《农村五保供养工作条例》，地方政府负责其举办的农村五保供养服务机构，敬老院接受民政部门的业务指导[10]。一方面，虽然政策规定地方政府是农村敬老院管理的责任主体，但是一些地方政府并没有意识到自己的主体责任，忽视了敬老院的安全管理问题。另一方面，敬老院自身缺乏危机意识，没有重视敬老院安全管理工作，未向老人普及安全知识，提高老人的避险能力。访谈中发现，农村敬老院的院长由乡镇上的职工兼任，敬老院的员工由于身兼多职，工作任务重，安全员职责形同虚设。另外，敬老院的消防设施不齐全，五保老人的消防安全意识比较淡薄，敬老院内消防安全隐患较为突出。

四、化解农村五保集中供养困境的出路

为了解决目前农村五保集中供养中面临的各种困境，政府、社会、敬老院必须共同努力，保障五保老人幸福度过晚年生活。

（一）强化政府职责， 鼓励多元投资

1.政府加大财政投入力度。

为了解决养老难题，国家先后出台各种政策，规划养老行业管理，促进养老服务行业的发展。但是，我国目前的敬老院政策落实程序繁琐，造成补贴政策在农村地区落实不到位，导致敬老院入住率偏低。作为政府来说，一是优化政府财政补贴方式。在财政贴补方式上，可以采取中央政府适当给予政策和资金补贴，县级和乡镇的地方政府对敬老院进行最大程度的资金支持[11]。对于承担五保集中供养主要责任的敬老院，国家应根据敬老院实际的运营成本、老人的需求等制定合理的财政补贴，简化各种补贴程序，落实财政补贴政策，避免敬老院存在资金运转困难的现象。敬老院作为福利机构，政府应设立服务人员专项资金补贴，吸引更多的社会人才投身于养老服务行业。二是政府部门应加强对敬老院的资金监管力度，严格规范机构经费的使用情况，以制度来保障敬老院的资金专款专用[12]。民政部门作为敬老院运营中的引导者，要完善财政监督政策，采取定期和不定期两种形式检查敬老院的财政政策落实情况和老人生活状况。民政部门有义务保障集中供养五保老人的合法权益，严惩侵害老人权益的个人或者集体，依法规范敬老院运行中存在的各种不良行为[13]。

2.争取社会力量投资捐助。

集中供养制度作为一项针对弱势五保老人开展的一项社会福利事业，政府是社会保障事业的主体，但是并不是唯一的养老主体，社会各界和村集体也有着义不容辞的责任[14]。在调查过程中了解到，LY县敬老院的资金来源中社会投资并没有发挥很大的作用。因此政府在主导五保集中供养的同时，要切实采取相关措施动员社会力量，吸引社会资本投资敬老院。政府可以从以下三个方面入手：首先，对于企业而言，政府可以采取减免税费等优惠政策或者对相关企业进行宣传扩大知名度等方式，鼓励企业对敬老院进行投资或者捐献物资[15]。其次，对于慈善机构而言，慈善机构具有较多的筹资渠道，政府应该创造良好的沟通渠道，引导慈善机构对敬老院提供相应帮助[16]。再次，对于村集体而言，村集体可以将部分集体资产收益作为五保救助资金，提高集中供养五保老人的生活水平。另外，村集体在节假日可以组织人员去敬老院进行慰问活动，给予集中供养五保老人家人般的温暖。

3.发展院办经济， 补充供养经费。

敬老院的后续运营管理需要大量的资金，不能仅仅依靠县级政府的财政投入、社会和村集体的力量，敬老院自身也必须发展院办经济，多渠道创收。虽然大部分集中供養五保老人年老体弱，但是他们具有农民勤劳朴实的品质并且热爱劳动。县民政局可以为敬老院提供技术和资金支持，鼓励有能力的五保老人参与院办经济。敬老院管理人员根据年龄、身体健康状况，按照适合原则，合理分配各种工作，调动五保老人参与积极性。管理委员会制定清晰的管理制度和激励机制，根据老人技术特长，合理安排任务，比如擅长种植的负责院内的蔬菜种植，擅长养殖的可以养家禽，合理计算劳动报酬，调动五保老人的生产积极性，同时让他们感受到自己存在的价值。另外，敬老院财务管理人员应完善内部监督，对院办资金进行专账管理，定期向五保老人公示经济收入情况，避免出现滥用资金现象。院办资金除用于改善集中供养五保老人供养水平外，其他资金用于再生产，保障院办经济的良性发展。

（二）加强专业队伍的建设

1.制定敬老院人才队伍建设规划。

敬老院应制定并落实人才建设规划，解决专业人才薄弱问题，提高敬老院的服务质量[17]。第一，面向社会广泛动员，广纳人才投身于敬老院服务行业。敬老院应主动面向社会招聘从业人员，利用互联网、智慧平台等工具，宣传养老服务行业，引进社会上热爱福利行业、有强烈服务意识的人才投身于管理服务队伍。第二，提高敬老院服务人员待遇标准。政府应逐步把工作人员工资纳入财政预算，提供相应的工资补贴，逐步提高服务人员的工资水平。完善人才保障机制，解决工作人员的社会保障问题，保证工作人员的稳定性。第三，整合民间资源，改善敬老院从业人员结构。敬老院应逐步增加学历层次较高的管理人员和男护理人员，减少年龄偏大工作人员数量。在吸引专业人才从事养老行业的过程中，政府可以将重点放在在家务农的妇女、乡村医生身上。空闲时间较多又必须照顾家庭的务农妇女适合敬老院灵活护理工作，通过为她们提供必要的医疗护理知识，为老人提供医疗、康复等综合性服务。

2.调整管护队伍，加强教育培训。

政府可以和护理学校建立定向的合作关系，探索学校和敬老院合作的新模式，推进敬老院管护人员的继续教育工作。除了安排内部专业人才培训员工外，定期邀请心理专家、护理专家等专业人才为服务人员培训。现有的敬老院普遍存在资金、人员不足等现象，应因地制宜开展培训，推进敬老院服务人才专业化、职业化发展[18]。民政局作为主管负责单位，可以邀请工作经验丰富的培训人员到敬老院授课，帮助现有工作人员提高专业技能和应急能力，建设一支素质精良的人才队伍。对工作人员的培训效果也要进行定期考核，激励工作人员不断提高业务素质。

3.建立健全义工服务制度。

政府应建立健全义工服务制度，鼓励社会人员、学校走进敬老院，提供志愿活动[19]。通过制定相应的教育对策，引导专业社工人才树立正确的择业观，推进敬老院的健康发展。集中供养五保老人因缺乏家庭的情感慰藉，同时机构工作人员少、任务重，容易疏忽老人的情感需求，而义工可以为五保老人提供情感方面的服务，使老人感受到社会关怀。制定并落实义工服务制度规划，加大敬老爱老宣传力度，鼓励社会公民投身义工事业。

（三）完善敬老院管理运行制度，提高服务水平

1.进一步创新管理服务模式。

农村敬老院发展的关键是建立一套行之有效的管理和考核制度，并保障制度的顺利实施。第一，政府加强对农村敬老院的管理，其中应包括进一步完善监督制度，监督管理服务模式在敬老院的具体实施过程。第二，民政部门应把敬老院的管理纳入日常工作中，提高民政部门工作人员思想认识，明确自己的责任范围，加大对农村敬老院的监督力度。力求把敬老院的决策、管理、监督、考核等工作做到公正透明，营造良好的沟通机制，定期和集中供养五保老人进行面对面沟通，听取他们的意见，把服务工作做到最优。

2.开展敬老院评优活动。

民政部门作为敬老院在组织管理部门，可以通过鼓励农村敬老院开展评优活动，举办安全知识小竞赛，提高老人的避险能力。进一步落实“168”管理服务模式中设立的各项创星标准，发掘优秀典型，提高集中供养五保老人的参与积极性。敬老院细化评比活动实施方案及评分细则，鼓励五保老人参与星级评比活动，进一步完善敬老院管理服务功能[20]。

3.构建智慧养老体系。

受经济社会发展水平的制约，农村敬老院在安全管理方面存在一些亟待解决的隐患。智慧养老信息化平台可以实现数据资源共享，同时节省社会资源，降低工作人员的工作量。政府可以引进“智慧养老领军企业”，将信息化养老服务引进到农村敬老院中，打造“互联网+智慧养老”的品牌，形成农村敬老院健康发展的局面[21]。敬老院可以借助网络整合院内各种信息，24小时监控敬老院，可以及时发现紧急情况，降低各种安全风险。

人口老龄化趋势使得农村五保供养问题逐渐显现，五保老人不仅在经济上需要帮助，在生活上更需要社会的关注。农村敬老院作为我国五保集中供养的主要形式，不仅需要国家政策的支持，还需要社会各界的帮助。因此，政府需加大财政投入力度，鼓励多元投资，加强对敬老院运营状况的管理和监督力度，提高敬老院的服务水平。只有不断优化五保集中供养模式，才能更好地传承和发扬中华民族尊老爱老的优良美德。

[参 考 文 献]

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【责任编辑 侯翠环】

作者：袁书华　王元元

社会保障解析制度管理论文 篇3：

论当代中国县级政府管理创新

摘要：政府创新是世界范围内政治发展的一种普遍趋势，是当今全球化时代的一个世界性课题。对于我国县级政府来说，县级政府管理创新是整个县级政府管理系统中的整体优化和更新。其中，转变政府职能，建设服务性政府，机构改革、政府公共服务理念、管理体制、制度创新、转变管理方式、重塑政府管理理念。只有对系统相关要素进行整体创新，才能提升县级政府管理的整体功效。

关键词：中国当代县级政府 管理观念 创新

一、转变县级政府职能

政府职能是行政权力运作的起点和依据，县级政府职能转变是构建公共服务型政府，巩固改革成果，适应市场经济发展的需求。政府的职能转变对改善社会管理、提高行政效能、理顺政府内部关系有着重要的意义。但是，从当前我国县级政府职能运行状况来看，县级政府职能运行依然存在着种种问题。笔者认为:县级政府要加大对经济、社会管理职能的行使，创新县级政府管理体制、服务水平，必须进一步转变政府职能。在新的政府管理格局中，县级政府要切实担负起对经济、社会管理的职能，加大市场的监管力度，规范市场秩序；要增强公共服务意识；要加强公务员队伍建设，提高依法行政的规范性”等。同时，县级政府要正确履行职能积极发挥政府职能的新路子。

二、县级政府机构改革

新时期，进一步推进县级政府机构改革是我国政治、经济、文化和社会发展的必然要求。县级政府改革的战略定位是市县置与城乡分治。县政府机构改革的基本原则是以人为本，适应环境，职能与机构相对应，事权与财权相匹配。县级政府改革的目标是:调整职能定位,建设服务县政府，学习型政府；提升政府管理能力，建设责任政府；强化监督机制，建设法治政府；降低施政成本，建设廉价政府。

三、重塑县级政府公共服务理念

县级政府公共服务理念理论是行动的先导 ，重塑科学的政府公共服务理念 , 将为优化政府公共服务职能 、完善政府公 共服务体制与方式 、创新农村公共服务体系等提供正确的价值取向和有效的策略指导 。在新的发展时期 , 重塑政府公共服务理念主要包括 : 第一 , 为发展服务重塑的理念 。为发展服务是政府公共服务的根本目的 。县级政府要坚持科学的发展观 , 在公共服务中以广大人民群众的根本利益和人的 全面发展为出发点 , 围绕着人与人 、人与自然的更加和谐 , 不断提供切实有效的公共服务 , 从而推进 经济社会全面 、协调和可持续发展 。第二 , 为市场 服务的理念 。在市场经济条件下 ,市场在资源配置 中起着基础作用 , 企业是市场活动的主体 , 客观上要求政府为社会 、市场和公民服务 。

因此，县级政府必须 “切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务” 上来 。并且要在政府提供公共服务过程中引入市场竞争机制 , 开放公共领域 , 打破 政府服务的垄断 , 使政府与社会共同提供公共服 务 , 从而提高政府公共服务的效能 。第三 , 为法治服务的理念 。市场经济是法治经济 ,竞争是市场机制的核心 , 而竞争要靠市场主体的活跃 , 这客观上就要求用法律来保障市场主体的自由和权利 。

四、县级政府管理体制创新

县级管理体制创新：由“市管县”到“省管县”，在现行的行政管理体制中，县级的自主权大大减少，在一定程度上影响了县域经济的发展。应当看到，各县之间具体情况各不相同，甚至千差万别，中央或省的一些统一规定，在某些县执行起来很困难。这个问题如果不能很好解决，既会影响中央的权威性，

也不利于调动县级的积极性、创造性。

（1）“市管县”的产生,1982年，辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制，当时认为“市管县”有利于发挥城市对农村的带动作用，全国各省、自治区随之都扩大了试点，从而出现了“市管县”的高潮。1999年，中央关于地方机构改革的中发[1999]2号文件，进一步明确了“市管县（市）”体制改革，并要求加大改革力度。“市管县”的行政体制得以全面确立。

（2）“市管县”存在的问题, 实行“市管县”体制的初衷，是发挥城市对农村的带动作用。然而在实际的运行中，却事与愿违。“市管县”体制的主要矛盾是：

一是利益矛盾。在分税制体制下，市县争利是最突出的矛盾。由于大部分市级财政状况不佳，为了维持市本级的支出，市一级往往借助手中的权力，集中县（市）财力建设地级市，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面，加重了县域经济发展的困难。二是管理矛盾。市级是省与县中间突出的层次，就行政管理来说，凭空增加了一个层次，而且市级的管理是“全方位”的，在这样的体制下，县的自主权往往大大受到制约。三是发展方向的矛盾。市级的工作重心，一般以城市为主，放在城市和二三产业的发展上，而县级的工作重心应当在农村，容易导致发展方向的偏离。

（3）“省管县”的探索, 浙江省是最早实行“省管县”体制的省份之一。从近几年浙江省发展取得了令人瞩目的成就，2004年全省实现生产总值9200亿元，人均19730元，比山东高2800元，非公有制经济占59.5%，比山东高14.5个百分点；全国百强县中，浙江占30个，比山东省多10个，居第一位；农民人均纯收入达到5431元，城乡居民可支配收入达到13180元，分别比山东高1924元、3572元。应当说，“省管县”体制对激发县域经济发展的内生活力，促成浙江民营经济繁荣发展，从而带动农村经济和县域经济发展，具有重要意义。

（4）“省管县”的基本做法,尽管对县级进行管理体制的改革，总的趋势是实行以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”，但在具体做法上却有很大不同。浙江的做法是，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县市，县（市）财政和市级财政一样都直接同省财政挂钩。山东的做法是，确定30个基础条件好、经济实力强、带动作用大的县为全省经济强县，并赋予经济强县更大的自主权：在发展方面，经济强县在国家产业政策指导下，经济建設项目的投资决策权由投资主体自主决定，可以自主调整、设置县级行政机构。在

分配方面，经济强县可加大对企业的扶持力度，提高机关、事业单位工作人员的收入水平。另外，在用地指标、县城建设、对外开放等方面给予经济强县优惠和倾斜。

（5）“省管县”的作用与途径,实行“省管县”，实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，使县级政府能够轻装上阵，加快发展。

实现“省管县”的路径。尽管不少省份已经进行了“省管县”的探索，但是，真正从体制上实现省直接管理县，还有相当长的路要走。比较可行的路径是：首先，扩大县级政府的权限；其次，从改革财政体制入手，实行省管县财政体制；最后，逐步过渡到省直接管理县。

五、管理方式创新

据县政府的特点、职能要求和现代政府理论，本文提出了五种管理创新的形式。在现代社会，我们需要研究政府如何实现其管理职能的手段，即管理方式，形成县级政府管理的工具箱，这样政府可以根据需要选择管理方式。

(1) 民主协商、平等对话方式。这是新公共服务理论倡导的管理方式，也是改变县级政府“全能”、“权威”管理方式的有效手段。

(2) 分工合作方式。通过与农村社会组织的合作来加强社会协同和公众参与，是“十一五”时期完善社会公共服务体系的一个重要方面。分工合作方式体现了县级政府的职能特点和农村社会的特点。

(3) 契约方式。将契约方式运用到政府管理中，体现了新公共管理顾客导向的理念。这种方式也是针对县级政府公共服务能力弱的现状而进行的管理方式创新。

(4) 政府购买服务方式。政府购买服务方式就是“将不该由政府承担的那些组织职能亦即不该管、管不了也管不好的职能和事务剥离出去，通过‘政府购买’或者‘委托管理’的方式转交给官办的或非官办的专业非营利社会机构，彻底解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的‘越位’问题。”政府可以用赎买的方式买断能够提供专业化服务的社会组织、企业组织的经营服务权，将他们用于学校、医院、社区服务中。这一方式不仅能够弥补县级政府服务能力弱的问题，也体现了对公民选择权的尊重。

(5) 委托经营方式。委托经营方式的理论基础来源于新公共管理理论以顾客需求为导向的政府定位。公共管理中的委托经营是由政府部门授予私人企。业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利和义务，共同承担相应的风险，从而满足民众对公共服务需求的一种工具。

总之，政府管理方式创新，不仅是方式方法的改革，而且与政府机构改革、职能转变一样，也是一场政府的革命。实践证明，管理方式创新对于提高政府管理效能、推动农村经济社会的全面发展进步具有十分重要的意义。

六、转变政府职能创新

政府职能是行政权力运作的起点和依据，在社会、经济管理职能中，政府管了许多不该管的也管不好的事，严重影响了政府对经济、社会管理职能的行使。要创新县级政府管理体制，必须进一步转变政府职能。在新的政府管理格局中，县级政府要切实担负起对经济、社会管理的职能，按照建设服务县政府的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置。

七、管理理念的重塑

行政人员具有特定的管理理念,这种理念是行政人员在长期管理活动中逐渐形成并积淀下来的一种意识和精神,它反过来强烈地影响和支配着行政人员的行为。经过20多年的改革发展,一些旧有的管理理念与县级政府管理创新的实践变得不相适应,如“官本位”、管制行政、“人情”行政、封闭行政等等。多年来,我们在行政体制和机构改革方面努力甚多而成效不显著,其原因固然很多,但与我们政府管理理念的陈旧有很大的关系。

重塑政府管理理念主要包括:一是人本理念。县级政府公务人员必须摒弃“官本位”的陈旧观念牢构。笔者认为,前面可论及的县级政府管理职能、机构、规范管理方式和管理理念等等,相互联系、相互影响,构成县级政府管理创新的系统。其中,政府管理职能的转变,是县级政府管理创新的硬件系统中的深层内容。“政府机构改革的成效取决于正确的职能定位”。政府管理创新只有深入到政府职能这个层面,才有可能改变计划管理体制的运作方向,实现体制创新。行政机构改革,是县级政府管理创新的硬件系统中的表层内容。

因为机构是职能的载体,职能配置决定机构设置。政府管理制度的再建,是县级政府管理创新的硬件系统中的次表层内容。是带有根本性和长期性的任务。管理创新要巩固其成果,防止旧势力和旧习惯的反弹,主要靠法律制度和规范。政府管理方式的创新,是政府管理创新的软件操作系统内容。在政府管理创新中,一方面可以通过创新政府管理方式来激活已有的机构和制度,有效地实现政府管理目标;另一方面必须创新政府管理方式,以“匹配”新的政府职能、机构、规范与制度。管理理念的重塑,是政府管理创新的软件灵魂系统内容,其它各要素都有赖于先进的管理理念的支持。只有上述各方面创新的结合,才能真正实现县级政府管理的总体创新。

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作者：谭斌