公共管理与治道变革论文

[作者简介]张洪武(1962－)，男，北京人，法学硕上，北京市社会科学院政治学研究所副研究员，北京市社会科学规划办专家库成员。下面是小编整理的《公共管理与治道变革论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

公共管理与治道变革论文 篇1：

治道变革对和谐社会的启示

以西方“新公共管理运动”为特征的治道变革,已成为当代各国政府公共管理改革的实践新模式,它是市场机制和等级机制调解相继失败后的产物｡我国政府治道变革是适应和谐社会建设需要而提出的行政改革思想,它的出现反映了时代和社会的需要｡

[关键词]治道变革;和谐社会;逻辑

周海燕(1973—),女,江西鄱阳人,江西师范大学商学院讲师; (江西南昌 330022)刘须群(1974—),男,江西吉水人,江西公安专科学校治安系讲师｡(江西南昌 330043)

从二十世纪七十年代到九十年代,西方发达国家先后出现政府失灵和市场失灵的管理危机,由此引发了一场持续的政府改革运动,改革形成了许多新的管理思想,治道变革就是其中的重要内容｡当前,在我们中国,党的最高决策层提出构建社会主义和谐社会,以统筹经济､政治､文化､社会全面协调发展,这需要政府改变传统管理范型,借鉴西方治道变革经验,为社会提供有保障的公共产品､有效的公共管理和公共服务,以实现和谐社会建设目标｡

一､治道变革的社会背景和基本思想

从二十世纪七十年代开始,西方经济结束了战后繁荣而转入“滞涨”时期,社会出现了科层制管理范式无法有效解决的棘手问题,主要表现在:一是七十年代石油危机之后的经济衰退,导致西方各国高额的财政赤字,福利国家不堪重负,并引发一系列连锁的社会与政治问题,社会局部动荡不安?鸦二是政府由于惯性作用,普遍存在机构臃肿､效率低下､政策失效现象;三是经济全球化浪潮对政府的公共管理提出了更高的要求,要求政府重视国家利益,引导和调控国民经济运作,参与国际经济竞争,促进本国经济发展,以便在全球竞争中争得较有利的位置;四是新技术革命要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整,以适应技术革命对社会的正向作用｡[1]而工业时代发展起来的官僚体制,专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统,在这些新问题面前束手无策,已不能有效运转;它变得机构臃肿､浪费严重､效率低下,这在变化迅速､信息丰富､知识密集的九十年代已不能有效地运转｡[2]政府公共管理改革迫切需要新的管理范式引领,于是,公共管理实践者和研究者大胆地把当代经济学､管理学､政治学和社会学的知识､技术和方法融入到公共管理实践中去,从而形成了以市场为导向的新公共管理思想,以指导政府改革实践｡[3]

与以往的管理理论相比,新公共管理思想表现出了一些新特征:第一,研究对象由单一走向多元,除政府机构外,还研究公共部门､志愿组织､非赢利公司;第二,研究目的不仅重视经济､效率､效能,也重视公平､正义和民主,关心公共管理的服务效果和质量结果;第三,研究方法借鉴经济学和管理学理论和技术来解决公共管理难题｡[4]新公共管理思想主张引入成功的商业管理模式来重塑政府,提倡民主行政,构建新型的政府组织形态｡这些思想已超越了传统的政府管理理论范畴,成为一种新的“治理”(Governance)思想,也称“治道变革”｡治道变革提出了“健全治理”､“有效治理”､“良好治理”､“善治”等概念,其中研究治理与善治是其主要任务｡全球治理委员会对治理的定义为:各种公共或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程｡治理有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式制度,而是持续的互动｡[5]

二､社会不和谐因素是治道变革的主要社会动因

社会不和谐因素从消极影响来看,是制造社会冲突､影响社会秩序和政治稳定的源泉,但从积极影响来看,社会不和谐因素中包含着人们对社会的期许与希望,孕育了治道变革的社会基础｡

西方国家二十世纪七十年代后的经济危机激化了社会矛盾,在经济萧条阶段社会弥漫着一股悲观失望､恐惧痛苦的情绪,并引发了一系列的社会政治问题,导致政局动荡不安,由此西方国家开始走向新的治道改革,以适应社会发展潮流｡戴维·奥斯本(David os-brne)和特德·盖布勒(Ted Gaebler)在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中写道:“没有持续的经济萧条,没有持续的抱怨和批评,我们的改革则一文不值”,“没有人会相信我们的改革,也没有人会支持我们的改革｡”[6](P324-346)可以说,社会不和谐因素是西方政府治道变革的直接原因｡

在我国,治道变革的直接原因源于社会快速转型所带来的社会结构失衡而引发的各种社会冲突与矛盾｡国内学者对当下社会总体特征判断为“两期”:“黄金发展期”和“矛盾凸显期”[7]｡处于“两期”阶段的社会呈现四个显著特征:第一,人们格外关注经济利益｡随着市场机制深入社会各个领域,激发起人们原始的创富致富渴求;第二,改革打破了原有的秩序和平衡,社会变得骚动不安;第三,各种违法犯罪人员增多,犯罪显著上升;第四,官员腐败严重,权力寻租､贪污受贿现象依然存在｡[8]具体来说,当前我国社会不和谐因素主要有以下10个方面:(1) 社会发展滞后于经济增长;(2) 收入分配差距带来的利益矛盾突出;(3) 地区发展不平衡造成区域发展水平相差过大;(4)“三农”问题已成为全面建设小康社会的重要制约因素;(5) 贫困问题是关于生存与尊严且尚未解决的大问题;(6) 就业压力持续加大造成下岗失业人员增多;(7) 教育､科技､文化､卫生､体育等社会事业发展相对滞后;(8) 腐败现象滋生蔓延成为经济社会转型时期的毒瘤;(9) 不断增加和扩大的群体性事件成为影响社会稳定的重要因素;(10) 能源不足､资源短缺､污染严重､环境恶化､生态破坏等已经影响到我国的可持续发展｡[9]贫富差距过大､就业困难､环境污染､官员腐败､犯罪上升､社会管理落后,这些矛盾和问题既是当前治道变革的出发点,又是推动治道变革背后“看不见的手”｡治道变革必须拥有合法性资源才能得以顺利实践,而社会不和谐因素提供了政府治理的权威性与合法性｡当代世界各国治理结构虽然呈现多元化趋势,但政府仍然是最具权威的机构,拥有大量的公共资源,社会诸多问题最终离不开政府介入解决｡在我国,治道变革的合法性就在于中国共产党领导的各级政府能解决现实社会矛盾,顺应社会主义市场经济发展,最大化全社会的福利水平,这样我们党才能把自己的执政根基永久深植于全社会民众的心中｡[10]

三､促进社会和谐是治道变革的核心目的

西方国家的治道变革思想,是为了适应新经济的发展､解决管理危机､缓和社会矛盾而提出的｡当经济增长的正当性已成为压倒一切的价值理念,成为现代各国的共同追求,并成为现代多元民主政治最重要的合法性来源之时,及时地调整公共权力的结构与运行机制,从而满足经济增长新形式的需要,这应当是政府改革的一个基本命题｡[11]

无疑,西方国家的治道变革思想对我们正在建设的和谐社会具有重要的启示意义｡在党的十六届四中全会上,党从提高党的执政能力角度出发,提出构建社会主义和谐社会治国战略,其实就是一个整体性治道变革的方略｡和谐思想是我国的传统治国理想,是人类所向往的一种美好的社会生活状态,和谐社会是人类所追求的崇高社会理想｡伴随着社会的变迁和发展,和谐社会的思想代代相传,以和谐为特征的文化精神生生不息,和谐社会的理想始终鼓舞着人们为之奋进｡现阶段,我国治道变革的核心目的是为了促进社会和谐｡在一些经典文献中,党反复用一些“必须”字[突出我国治道变革的核心目的｡“必须”坚持社会主义市场经济的改革方向,适应社会发展要求,推进经济体制､政治体制､文化体制､社会体制的改革和创新,进一步扩大对外开放,建立健全的充满活力､富有效率､更加开放的体制机制;“必须”加强社会主义民主政治建设,实施依法治国基本方略,建设社会主义法治国家,树立社会主义法治理念,逐步形成社会公平保障体系,促进社会公平正义;“必须”把改革的力度､发展的速度和社会可承受的程度统一起来,以改革促进和谐､以发展巩固和谐､以稳定保障和谐,确保人民安居乐业､社会安定有序､国家长治久安;“必须”坚持科学执政､民主执政､依法执政,发挥党的领导核心作用,维护人民群众的主体地位,团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,形成促进社会和谐的强大合力｡”[12]从这些表述中,我们能清晰地看出,当前的治道变革对重构中国民主政治知识体系,寻求善治的制度平台和有质量､有效率的公共政策制定模式,摆脱市场化进程中公共管理的低效,在新的合法性基础上重建社会信仰,均是十分重要的理论资源｡

四､社会和谐程度是治道变革的价值判断标准

治道变革是政府管理内外环境发生变化的产物,治道变革从其本身的理念来说,其最终结果总是正向的,如果其结果是负向的或者是反面的,那就不称其为治道了,因为治道包含了“好的治理”､“善治”的意思｡对我国政府来说,在建设社会主义和谐社会过程中,政府的公共治理能力和水平直接影响社会和谐程度｡宏观上评判治道变革是否促进社会和谐进步,人们习惯从政治的角度来评判:一是看是否符合“三个代表”思想,是否“以解决人民群众最关心､最直接､最现实的利益问题为重点”,把构建和谐社会的重点放在发展社会事业上,最后改革的成果由人民共建共享[13];二是看是否全面树立和落实科学发展观,是否把推进经济建设同推进政治建设､文化建设统一起来,促进社会全面进步和人的全面发展;三是看是否促进了社会主义民主政治发展,健全了民主制度,丰富了民主形式,并扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举､民主决策､民主管理､民主监督[14]｡

如果从管理的角度评判治道变革是否促进社会和谐进步,我们可以借鉴西方学者提出的一些指标来衡量,主要有五个方面的指标:第一,合法性:即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态｡取得公众的共识和认可越多,其合法程度越高｡治道变革要求公共管理机构和人员最大限度地协调各种公民之间以及公民与政府之间的利益矛盾,以便使公共管理活动取得公民最大限度的认可和同意;第二,责任性:即公共管理人员及机构承担职务而必须履行的职能和义务｡治道变革要求公共管理机构和人员必须承担法律和道义上的双重责任,定期主动向公民征询意见､解释政策和回答问题;第三,法治性:即法律是公共管理的最高准则,任何政府和公民都必须依法行事｡治道变革要求政府必须依法治理国家和社会,树立法律的权威地位;第四,有效性:即公共管理效率,包括设置科学､合理的机构,控制行政成本,提高管理效率｡治道变革要求创造一个少花钱多办事的政府,并坚持顾客导向､结果控制､简化程序和一削到底原则;其改革的基本内容是精简政府机构､裁减政府雇员､放松管制､引入竞争机制以及推行绩效管理;[15]第五,服务性:为社会全体公民提供全面优质的公共产品,为全社会提供公平公正的公共服务,尽到为人民服务的主要职责｡治道变革要求整合政府､市场､社会三种力量,协调各种利益主体之间的关系,建立健全的社会利益协调机制,引导群众以理性､合法的形式表达利益要求,解决利益矛盾,从而形成全体人民各尽其能､各得其所而又和谐相处的社会｡

[参考文献]

[1]陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J]厦门大学学报(哲社版),2000,(2).

[2]陈振明.评西方的‘新公共管理’范式[J].中国社会科学,2000,(6).

[3]詹伟.公共管理学教程[M].北京：中国人民公安大学出版社,2003.

[4](澳大利亚)欧文·E·修斯著.公共管理学导论[M].北京：中国人民大学出版社,1999.

[5]全球治理委员会.我们的全球伙伴[M].伦敦：牛津大学出版社,1995.

[6]戴维·奥斯本,特德·盖布勒.周敦仁译.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海：上海译文出版社,1996.

[7]马昌博,丁若南刘宇翔.中共十六届六中全会前瞻和谐社会将推至最高点[DB/OL]人民网,2006-8-3.http：//www.southcn.com/news/china/china05/6zhong/news/200609290698.htm.

[8]杨军.政府转型倒计时[J].南风窗,2005,(12).

[9]李君如主编.社会主义和谐社会论[M].北京：人民出版社,2005.

[10]陈家泽.从政府治理结构看服务型政府的建设[J].四川社会科学,2005,(2).

[11]孔繁斌.走向公共管理的治理理论[J].南京社会科学,2001,(9).

[12]江泽民.十六大报告全文:全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面[M].北京：人民出版社,2002.

[13]汪玉凯.政府改革亟待提速[J].南风窗,2006,（2）。

[14]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京：学习出版社,2004.

[15]周志忍主编.当代国外行政改革比较研究[M].北京：国家行政学院出版社,1999.

【责任编辑:龙迪勇】

作者：周海燕　刘须群

公共管理与治道变革论文 篇2：

政府治道变革理念及其在我国的实践

[作者简介]张洪武(1962－)，男，北京人，法学硕上，北京市社会科学院政治学研究所副研究员，北京市社会科学规划办专家库成员。

[摘 要]在我国，政府治道变革的这些基本理念是通过市场、社会去行政化的路径，通过政府对非营利组织的赋权和促进其能力建设，通过用私营机构的管理方式和市场机制引领政府公共服务的供给和生产，通过政府建立与市场和非营利域的合作伙伴关系的方式实现的。

[关键词]政府；治道变革；统合主义

[文献标识码]A

作为国际性趋势的政府治道变革是重构政府与市场、政府与社会关系、达至社会善治的一种努力、在我国，经济域、志愿域摆脱行政权力的“纠缠”，用法律明确政府的“边界”，充分发挥市场机制在资源配置中的基础忭作用以及非营利组织在政府职能转变和提供公共服务中的作用并促进多元权力互动和相互赋权，把私营机构和市场机制所体现的商业精神气质引人公共服务的供给和生产中，将是我国政府治道变革的现实选择。

一、国际视野中的政府治道变革及其基本理念

20世纪70年代末开始，政府治道变革横扫整个西方世界，这与二战以来表现为政府财政吃紧、公共服务绩效较差的西方福利国家的失灵密切相关。先是在英国，保守党首先推行了国有企业的民营化浪潮，把政府承担的公共服务责任转交给营利组织和非营利组织去完成，开始了以重塑政府与社会的关系为核心内容的政府治道变革。在德国、法闲、西班牙、丹麦、意大利、瑞典等国家也都开始了以培育非营利组织为基础、以委托和契约形式合作提供公共服务的政府治道变革。综合各国政府治道变革的实践可以看出，政府治道变革的基本理念在于：

(一)政府的职能是掌舵、导航(steering)而不是划船(rowing)。基本假定是，政府官僚是合格的掌舵者和不合格的划桨者，把政府职能和权力界限界定为掌舵而不是划桨，这是政府治道变革的核心。其基本目标是面对复杂多变的社会，增强政府的回应性和解决问题的能力，改变政府作为社会唯一权力中心和唯一责任中心的状态，变单中心管理为多中心治理以激发基层活力。基本的路径选择是通过政府权力下放和分权，通过政府职能的转移，缩小政府的边界，拓展社会自治空间，为非营利组织的发展提供政策和资金支持，调动和激发基层在社会治理和提供与生产公共服务、承担公共责任中的积极性和能动性，促进和达到以良好秩序为目标导向的社会善治。

(二)通过把私人部门的管理手段引入公共部门的方式向公民提供有效率的公共服务。政府治道变革首先强调把私人部门的管理手段引入公共部门的管理主义，强调结果导向和消费者意识，强调明确的绩效评估；其次，政府治道变革也强凋把市场竞争机制引入公共服务的生产中去，通过投标(compeU-rive bidding)选择公共服务的生产者，通过承包、委托代理、契约等等形式实现公共服务生产的更有效地竞争以增强消费者可选择性，它强调的是问责制、质量、反应速度、成本效益及顾客主义，以经济理性化(EconoIYilC rationalism)为本，这也叫新制度经济学的观点。

(三)主张参与式互动治理和伙伴关系。政府治道变革不仅重视公共服务生产中的市场机制和消费者导向，而且重视分权治理和权力下放，它不是单一中心秩序的管理，而是主张多中心权力的互动治理和伙伴关系。治理是有共同目标支持的活动，无论这些治理主体是公共的、私人的，还是非营利组织，它主张为了解决社会中、社群中的问题各治理主体达成目标意志，共同采取行动。这就形成了合作的治理秩序，这种秩序不是自上而下制定的等级秩序，而是相关利益主体相互妥协的产物，相互妥协的基础则是利益各方的相互依存

二、我国的政府治道变革

我国改革开放20多年的实践最明显的标志就是政府与社会关系的变化，行政干预的程度尽管有所减弱，但我国目前存在的市场和社会行政化、以公权求私益的现象说明政企、政事、政社的分离并没有完成，“官本位”的管理主义理念、缺乏效率和效能的政府体制仍在相当程度上发挥作用，而与市场经济相适应的政府治道变革理念则是通过界定政府的行动边界，强调政府掌舵而非划桨的角色，通过对非营利组织的赋权和缩减行政层次，通过把私营机构的管理原则和市场中竞争机制、效率原则引入公共服务的供给和生产中实现的。

(一)构建“授能型政府”(the en－abling state，美国加州大学伯克莱校区NeffCllbcrt教授提出)。其基本内涵是：通过政府“赋权”“授能”(enabling：授予权力，赋权的)，创造一系列外部条件，释放一定政府资源，促进非营利组织、营利组织的能力建设，使非营利组织和营利组织成为承接政府职能转移和权力下放的组织载体。

1．促进非营利组织的能力建设。“授能型政府”的建设是通过促进承接政府职QB转移和权力下放的非营利组织的能力建设达到的：第一，在发展所需的外部法制环境方面；第二，改革所导致的职能的转移和权力下放方面；第三，在确定准入门槛和资格认证方面；第四，在公共服务的供给与生产的分离、在公共服务的购买、委托合同、契约签订、服务数量和质量标准的控制及服务消费的可选择性方面，在资金支持上由人头费、事业费向项目经费转变方面；第五，在用税收(减免税、退税等)、补贴和特许经营等方式引导非营利组织从事某些公共服务的生产方面；第六，在消费者消费金、代币券的发放、服务消费的可选择性、政治管理、监督甚至大众媒体的宜传等方面；第七，在政府对NPO管理方式的转变方面：对NPO的管理，主要表现为变计划管理为市场管理，变管理—服从关系为管理—互动伙伴关系，变单一行政管理为依法综合治理，变指挥命令为协调服务。

2．促进市场组织的能力建设。政府促进市场组织能力建设不仅表现为市场组织的发展提供良好的外部条件，增强企业的竞争力和生存能力，而且还表现在引导企业成为“企业公民”和公共责任主体，鼓励他们设立基金会、慈善捐款、组建志愿者队伍回报社会，参与社会公共事务。作为社会财富的主要创造者和社会资源的重要占有者，它们承担公共治理责任和提供公共服务的能力和影响力绝对是不可忽视的。

(二)建立“有限政府”。其基本内涵是：把政府的权力边界严格限定在市场和民间组织不能发挥作用的领域，缩减政府机构和层次，降低行政成本，提高政府效率和效能。通过法律界定政府边界，尊重市场在资源配置中的基础性作用和非营利组织承接政府职能、促进和谐社会中的作用，把财政经费更多用于

公共物品和公共服务中去。

1．促进政企分开，把发挥资源配置基础性作用的权力还给市场，把投资主体的权力还给企业和个人，多一些备案制和核准制，少一些审批制，政府充当的是保证市场主体有秩序牟利的“守夜人”角色，而不是以公权谋利。

2．推动政事、政社分开，把社会的事情交给社会。尊重非营利组织在提供公共服务、承接政府转移职能和建立和谐社会中的作用。政府要在尊重法律法规的基础上重塑与非营利组织的关系，确立自己的行动边界，不要干预属于非营利组织自治范围内的事情。

3．裁减政府层次和机构，把财政更多用于公共物品和服务。按照“有限政府”的原则，必须以法律形式实现官员总体数量控制，把五级甚至七级的行政层次直接缩减为两级或三级，中间层次撤销地市和副省级城市，改为由中央直管市或省直管县，基层撤销乡镇或街道。

(三)塑造“服务型政府”。其基本内涵是，发挥市场机制在改造政府中的引领作用，贯彻消费者导向；重目标而不是重程序；责任意识；竞争机制；把消费者选择、监督原则等市场原则引入政府治道变革中，推动政府由划桨变为掌舵，由官僚制的缺乏回应性的政府变为高效率的负责任的政府。

服务型政府就是回应型政府。像生产者经营者对消费者的需求回应一样，增强自己对公民需求偏好的及时反映，要求自己的管理及服务迅速快捷。

服务型政府就是责任型政府。责任意识要求政府在依法行使自己的管理和服务责任时，必须清楚地划分职权范围从而使个人对自己的行为负责，并且要兑现在选举时对选民或选民代表所作出的庄严承诺，既要对自己的行政行为负责，又要对自己的行政过错敢于承担责任。

(四)构建“统合主义政府”。其基本内涵是，发挥政府作为社会治理主导者的角色，在促进非营利组织和营利组织能力建设的同时，开放政府管理边界，吸纳NPO和营利组织参与社会治理和“协作生产”公共服务，通过建立政治社会与公民社会的和谐关系达至社会善治。

1．政府需要吸纳民间组织提供公益服务、参与公共管理。由非营利组织和团体构成的市民社会一方面承接了政府改革中转移的事业的和社会的职能，另一方面通过非营利域初级社会秩序的建立，在化解社会矛盾、解决居民纠纷方面，在培养公民的组织自立的、互助的社会公德和民主社会所必需的自治(self-rule)体验与自治习惯方面，在稳定社会秩序使社会有序发展方面，在通过自己的专业化知识或者对某一方面的特长为政府提供决策咨询方面，在帮助处理公共危机方面(比如环保、公共卫生事件)，在通过有组织的民众为政府提供合法性支持、监督政府依法行政、限制政府职能的无限扩张和保护公民不受政府非法侵害方面都在发挥着其他域难以发挥的社会基础设施(socialinfrastructure)作用。这样说来，国家与社会的统合主义模式，对于把非营利组织的作用纳入公共服务体系并通过非营利组织整合社会成员，参与公共管理依然足现实的选择和政府治道变革的重要内涵。

2．政府需要吸纳市场力量参与公共服务和公共治理。不仅市场需要政府，政府也需要市场组织。这种合作伙伴关系不仅包括通过企业缴纳的税收维持和支持政府的生存、公共管理和公共服务的需要，而且对于调动市场组织设立商会、行会、基金会、建立志愿服务组织，参与社会治理和社区治理，对于分散政府管理的责任、减轻政府管理社会的负担，对于构建社会主义和谐社会的局面都将起到不可忽视的作用。对于市场经济领域来说，行会、商会等就是代表工商企业的公共领域，它对外作为工商企业的全权代表出使“政治国家”，表达利益诉求，影响政府决策。它还通过组建志愿组织参与公共治理与公共服务。

责任编辑 宋桂祝

作者：张洪武

公共管理与治道变革论文 篇3：

政府信息公开与治道变革

【摘 要】我国政府目前正处于传统治道向现代治道变革进程中，政府信息公开所出现的众多问题及不规范说明其尚处于初级阶段。我国现行的信息公开制度对于推进我国治道变革进程有重要意义，政府应该加大宪政层面上改革的力度，减少信息公开的法律阻障，建立适合干政府与社会之间双向回应的信息公开制度。

【关键词】政府信息公开；治道变革；公民参与；政治文明

一、引言

“政府信息一般是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、传播、保存和负责处置的信息。”“政府信息公开，是指政府主动或依据相对人的申请公开或通过其他方式使行政相对人知晓有关行政活动的情况和资料，否则将承担相应责任的现代行政程序制度。”政府信息公开在国外已经是一项比较成熟的制度。而“与发达国家相比，我国的信息公开还只是处于起步阶段，还存在很多不足。”

在中国几千年的封建专制社会里，“民可使由之，不可使知之”，形成了“法藏官府，威严莫测”的传统。“在我国，大部分信息都掌握在政府手中，政府既是最大的信息拥有者。也是最大的信息生产者和发布者。”政府信息公开便当然成为整个社会信息公开制度的核心。从改革开放以来，党和政府就高度重视政府信息公开的问题。早在1987年，党的十三大报告提出“提高领导机关的开放程度，重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论。”十四大报告提出：“政府的职能，主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督。”十五大报告提出：“坚持公平、公正、公开原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”可见，信息公开在这些描述中已清楚地体现出来。但长期以来，我国的政府信息一直处于封闭、闲置或半闲置状态，政府信息中的80％都处于非公开状态，应予以公开和豁免披露的政府信息没有得到法律的明确界定。政府信息公开由于缺乏制度的保障而显得虚泛和乏力，由此而引发的事件层出不穷。

“综观中国目前政府信息公开的现状，存在的主要问题有：公开信息内容少、信息传播渠道少、信息反馈速度慢、监督不力、信息公开缺少制度保证和法律保障、信息成本高、行政干预大、大众传媒缺位、信息失真等。”对于造成这种现状的原因，专家学者已经从公民知情权、政治文明、行政体制改革、WTO规则接轨与政府信息公开的关系等各个方面提出了自己的见解。如应松年发表了《政府信息公开法律制度研究》一文；皮纯协发表了《知情权与情报公开制度》一文；储松燕发表了《我国政府信息公开的现状分析与思考》一文；蔡东宏发表了《政府信息公开与政治文明》一文等等。我们认为，把政府信息公开的现状纳入我国政府治道变革的进程中来考察，更有助于理解现状产生的原因以及把握我国政府信息公开制度的走向与未来。

二、政府信息公开的不完善是治道变革进程的一个缩影

自20世纪八十年代实行改革开放以来，中国社会发生了全面、深刻的社会转型。这一社会转型，就其实质而言就是完成经济、政治和文化等领域全面性的社会变革。由传统农业社会向现代工业社会、高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、政治国家向公民社会、封闭型社会向开放型社会转变，实现中国特色的社会主义现代化。公共治理和世界各国的治道实践充分证明，社会结构和社会体制类型与治理模式之间存在着密切的内在关联。很明显，单一公有制的所有制结构和高度集中的经济体制条件下的治理模式，同以公有制为主体、多种所有制并存与共同发展的所有制结构和社会主义市场经济体制背景下的治理模式，有着基础性乃至根本性的区别。“治道，就是人类社会治理公共事务的模式。”与社会转型的过程相对应，中国政府的治道所发生着的巨大变化。可以说是超出历史上任何一个时期。这个变化虽然不具有往常革命所具有的暴力特征。却具有所有暴力革命都不具有的深远意义。在这个过程中。政府从无限的政府越来越走向有限的政府，从人治的政府越来越走向宪政和法治的政府，同时，民主水平在提高，政府的职能、责任意识和制度都在强化，政策越来越透明。政府权力多中心化。而有限政府、法治政府、民主政府和分权的政府，恰恰就是现代化的治道构件，这些构件构成了现代治道的制度平台。

“但需要指出的是，以上中国政府开启的治道变革，在一定意义上是对传统社会管理体制弊端的被动式反应，还不是积极的、主动的变革。中国社会生活中仍存在着大量的矛盾。”被动变革所带来的结果总是不尽如人意的。体现在：政府职能市场化转变尚未到位：政府依然直接或变相参与着一些竞争性产品的经营；公共物品和服务的生产和供给滞后于社会需求，尤其在广大农村区域；政府对市场的监管不够得力，严重扰乱市场秩序的重大事件屡有发生。一些地方有法不依、执法不严、违法不究的现象比较严重，违法或不当的行政行为得不到及时制止和纠正；对行政权力的监督和制约机制还不够健全。权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题没有完全解决；一些行政机关工作人员法制观念淡薄、不依法办事的问题还比较突出。政府权力多中心化未及实质：现在我国政府的分权大都只在上下级政府部门之间进行，而现代治理主要是依靠社会自主治理的网络，这一网络由政府部门、私营部门及第三部门共同组成，且三者的力量要能够基本平衡。“目前看来，中国私营部门及第三部门的整体发育水平还很低。特别是在第三部门领域内，社会自组织的角色还未真正定位，基本上无力履行其应有的功能。”决策民主化亟待提高：在我国的一些地方、部门和单位，还存在着决策权力绝对垄断、决策责任基本不担的现象。决策者“权力本位、小农意识”的思想还比较严重。公众对决策的参与度不高，甚至存在参与无门的情况。很多专家论证会、公众听证会由于行政权力的介入而流于形式。而要“实现决策的民主化就是各种利益都能参与到决策中间来，让各种利益能够在决策中争斗、平衡、制衡，然后才能体现出社会的均衡。”诚如毛寿龙教授所言：“建设现代政府治道是可欲的，但是从传统治道走向现代治道的治道变革，却往往是充满荆棘的，它是一个长期的、艰难的、政治上十分敏感的任务。”

显然，尽管中国已经迈出了向现代治道变革的重要一步，也取得了较大的成功。但中国政府的治道变革还在进行过程中，远未臻于完善和结束。笔者认为：蕴含着民主、法治、责任精神的政府信息公开制度建设是与政府治道变革的进程息息相关的。政府信息公开的水平和程度恰恰可以理解成是治道变革进度的一个缩影。因此，从治道变革的角度来审视我国信息公开制度的现状，我们就不难理解因何其中会存在这么多的不规范与难题了。治道变革理论认为：在传统治道向现代治道变革的进程中，制度的变迁可以分为三个层次，即：遵循组织逻辑的操作选择层次变革；遵循职能逻辑的

集体选择层次变革；遵循政治逻辑的宪政选择层次变革：从操作选择层次变革层面看，各级政府都比较重视设立相应的机构和配置专门的人员来负责相应权限内的信息公开，如：利用各种媒体公开信息；开始“政府上网”工程，利用网络发布信息；有条件的单位设立了信息中心和新闻发言人。从集体选择层次变革层面看，各级政府陆续出台了关于信息公开的行政条例，如：广州市制定了《广州市政府信息公开规定》。这是我国由地方政府制定的第一部全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章，对于我国政府信息公开法律制度的建设具有重要的开创意义。中央政府也出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》。但政府职能市场化转变还未到位；公民社会的培育尚处于初始阶段，私营部门和第三部门还不能履行其应有的职能。从宪政选择层次变革看，知情权在我国是一个法理概念，而非宪法上的概念，宪法对知情权没有作出明文规定。我国的信息公开制度缺乏统一的立法规范，且没有一个相应的归口管理部门。由于没有规范、统一的立法，目前推行的各种形式的信息公开只对一些特定的政府信息进行了规定，且往往处于分散的各自为政的状态，缺乏全盘规划和部署。

从以上可以看出：在最易操作的操作选择层次，我国政府进行了比较大的改革。而在最难操作的宪政选择层次，政府目前还没有采取比较有力的措施去推动变革。由于操作选择层次的变革没有与其他两个层次变革产生反映与互动。也就是说：方方面面的利益关系没有得到很好的协调，原有的利益格局未能得到重整。那么整个制度变迁的进程因受到阻滞而产生这样那样的问题并不足为奇。

三、信息公开制度对于治道变革的意义

信息公开制度的实施，对中国政府自身建设来说，是一件具有重要意义的大事，它使得习惯于政治潜规则的中国政府官员开始面临更多的透明操作和更强的责任约束。当然，政府信息公开制度的实施，还具有多方面的治道变革意义，其中最关键的是加大了法治政府、有限政府与民主政府的有效供给：

法治政府的第一要义是保障公民的基本权利和自由。在现代法治社会，知情权是公民最基本的权利，公民的其他民主权利都只能建立在知情权的基础上，因为对于一个一无所知的公民而畜，再完美的民主参与制度也不过是一场骗局。但是，知情权仅是一种抽象的权利，若没有具体化的制度保证其实现，它将只能停留在抽象权利的层面而不对公民具有任何实际意义。这种具体化的制度就是信息公开制度，信息公开被认为是保障公民知情权实现的最为重要的手段。虽然目前知情权在我国还只是法理概念，不具备立宪意义。政府信息公开制度也还处于逐步完善的过程中。但建立和完善政府信息公开制度的出发点就是要保障公民的知情权。从这个意义上来看，信息公开制度的建立健全对建设一个人权保护的法治政府具有巨大的促进作用。

在政府运行上，实行政务公开、透明行政是有限政府的基本内涵之一。所谓透明，就是实行政务公开，接受社会监督。政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权和监督权，把政府和政府官员置于公众的监督之下。传统行政以行政权行使的秘密性和内部性为特征，由此滋生“暗箱操作”、“权力寻租”等腐败现象。现代行政具有公开性、程序性和民主性的特征，政府信息公开尽管不能象威尔逊所希望的那样把政府变成“玻璃缸里的金鱼”，清澈透明。然而，政府信息的公开对于防治腐败和限制政府的权力和职能方面的积极意义是显而易见的。

公民参与是民主政治的核心，也是民主政府的重要标志。公民参与的广度和深度体现着公共行政的民主化和有效性的程度，也是衡量民主发展的尺度。公众对政治的参与热情与政府工作的热情是互动的。没有公众的参与，政府工作就会失去活力，成为一潭死水。公民参与需要满足公民的知情权，信息公开对此起着很重要的作用。因此，建立健全政府信息公开制度，以使公民真正具备参与的前提条件是至关重要的。

当然，政府信息公开制度，对于政府治道变革，尤其是政治文明建设来说，毕竟不是最根本性的制度。它对于政府治道变革，尤其是政治文明建设所能够起到的作用也是有限的。如果没有相应的政治观念和公民社会成熟度，没有相应的现代治道的制度平台的完善，信息公开制度在被执行的时候就会出现很多的偏差。对于政府的治道变革，显然也不是信息公开制度单方面的推进所能够成功的。“它是一个自然的逐步思考、行动、成功或者犯错、反思、进一步行动的无限的过程。在这一进程中，任何方面的努力，都是非常重要的。中国政府的治道变革，显然是这样一步一步地往前发展的。”政府信息公开制度与中国政府的治道变革，是相互影响、相互作用、相互促进的关系。

四、结语

要加快政府信息公开化改革的进程，应分别在操作选择层次、集体选择层次、宪政选择层次三个层次进行变革，从而达到组织效率、职能效率和政治效率均衡和最大化。具体而言，政府进行机构调整和人员变革等组织方面变革，应该与政府职能转变和定位方面的变革相结合，使得组织逻辑反映和适应职能逻辑。同时应该加大宪政选择层次变革的力度，使得以上两个层次的变革都能得到政治逻辑层面的合法、有效支持。信息公开制度在宪政选择层次的改革理应成为今后改革的重点。应该在宪法中对信息公开进行充分合理的宪法解释，明确公民知情权。在充分论证的基础上建立全国统一的《信息公开法》。值得注意的是，我国先前通过的一些法律对于信息公开形成了一定的阻障，比如：1989年制定的《保密法》，距今已有十余年的历史。从现在的实践上看，是与社会现实严重脱节的。在内容上，对于秘密的范围规定过于宽泛且模糊，给行政机关留下自由裁量空间。行政人员为避免承担泄密责任，往往选择保密。此外，对于定密、解密、泄密处罚等方面的制度设置已落后于时代的需要，造成真正的秘密未必能保住，而毫无保密价值的又不公开，因此应修改《保密法》，明确秘密范围，与信息公开的法律共同协调国家利益和公民知情权的关系。只有在宪政层面上进行有效的改革才能根本理顺各种利益关系，为建立起有利于政府与社会互动的信息公开制度体系提供根本性的法律保障。当然，信息公开制度要想被很好地执行下去，还有赖于现代治道制度平台的建设与政治文明的发展，这不是一蹴而就能成功的：所以，真正实现政府信息公开任重而道远，这不仅要靠国家和政府的支持，更需要全民的参与和努力。

【责任编辑：王润秋】

作者：赵　熠