政府公共管理手段变革创优论文

伴随着改革开放的步伐，工商部门风风雨雨地走过了30年发展历程。在面临社会转型和政府职能转型的历史关口，工商部门也迎来了新的机遇和挑战。认真总结和反思30年发展经验，是当前和今后一个时期无法绕开的课题。下面小编整理了一些《政府公共管理手段变革创优论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

政府公共管理手段变革创优论文 篇1：

政府绩效管理体制改革的制度环境和发展空间

摘 要：运行近二十年的地方政府绩效评估体制改革。已由绩效评估环节的单一改革深入到以绩效评估为基础进行系统绩效管理的深层次改革。我们以北京市“三效一创”绩效管理体制改革为个案，来分析政府绩效管理体制改革的制度基础、发展空间以及所遭遇的困难和阻力，并分析该改革对政府行政管理体制改革的影响和深层含义。

关键词：政府绩效管理;制度环境;行政管理体制改革

自20世纪80年代以来，绩效理念随着新公共管理运动的兴起逐步受到世界各国尤其发达国家的普遍重视，并得以广泛应用。从20世纪90年代开始，我国一些地方政府和行政部门结合实际，引入现代绩效评估的理念、方法和技术，开展了政府绩效评估实践。经过近二十年的发展，绩效考评以各种形式在各级政府中得到运用和推广。中央政府总结各地经验，于2005年明确提出要建立科学的政府绩效评估体系①。提高绩效水平是每一个现代政府不可回避的任务，要提高绩效，除需要了解和评估政府及其部门现有绩效水平，应用科学的方法、标准和程序，对政府及其部门的运行过程、工作业绩做出尽可能准确的评价之外，还需要运用绩效评估的结果优化政府管理流程，后者是绩效评估的意义所在。从绩效评估的完善到绩效管理的建立，是深化行政改革的不可或缺的内容。

从建立和完善政府绩效评估机制到推行政府绩效管理，是近年来中国行政改革的重要组成部分。2008年，中央政府在深化行政管理体制改革方案中明确“建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”的目标，要求“推行政府绩效管理制度”②。在宏观政策鼓励的背景下，北京市政府以前期目标管理、督察考核工作为基础，从2008年开始在北京市级国家行政机关探索建立以“三效一创”为核心内容的绩效管理体系。本文将在简要介绍北京市绩效管理改革经验的基础上，分析建立政府绩效管理体系所面临的困难和阻力，并进一步探讨政府绩效管理体制改革对中国行政体制改革的影响和深层含义。

一、政府绩效管理体制改革的制度基础

自改革开放尤其是进入21世纪以来，中国政府管理机制正逐步进行着系列变革：在政府定位上，由“物本政府”到“人本政府”、由“全能政府”到“有限政府”；在政府运行机制上，由“人治政府”到“法治政府”、由“经验管理”到“科学管理”；在政府运行标准上，由“低效政府”到“高效政府”、由“暗箱行政”到“透明行政”；在政府运行目标上，由“缺信政府”到“诚信政府”、由“轻责政府”到“责任政府”。在这些新行政理念的引导和支撑下，传统政府管理机制中存在的“人治化”、“运动化”、“唯上是从”、“谨守陈规”等现象开始衰减。当前行政管理体制改革的目标是“优化政府组织结构，加强公共服务部门建设，推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度，完善公共服务监督体系，依法规范政府职能和行政行为”③。深化行政管理体制改革的总体目标是“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”②。无论是要实现当前目标还是长远目标，行政管理体制改革都需要一个“着力点”和“抓手”。“绩效管理”正是这样一个行之有效的管理工具和改革目标，按照绩效优先原则优化政府组织结构，依据绩效评估结果加强行政问责，根据规范化绩效管理流程实现透明有序管理，公民参与绩效评估和监督可以切实完善公共服务体系、建设人民满意政府。

绩效理念运用于政府管理的雏形是20世纪８０年代中期开始的“目标责任制”和“效能监察”。这一阶段的“目标管理”以“首长目标责任制”为主要形式，而不是系统评估组织绩效状况；“效能监察”的内容是纪检监察部门对党政机关和国有企事业单位管理和经营中的效率、效果、效益、质量等进行监督检查，重在为经济建设服务。随着行政理念和行政环境的变化，进入９０年代，各级地方政府开始重视行政效率、服务质量和群众满意度等指标，积极探索形式多样的政府绩效评估机制，积累了诸多绩效评估的技术和经验。在各地涌现的诸多绩效评估模式中或多或少存在着一个尚未解决的根本问题④：重技术环节、评估环节，轻绩效评估结果的运用。绩效评估结果运用的科学化、规范化、制度化是从推行绩效评估深化到建立绩效管理机制的根本标志。各地丰富的绩效评估经验和国家“推行行政问责制度和政府绩效管理制度”的宏观政策引导，是地方政府进一步大胆探索政府绩效管理体制改革的实践基础和制度支持。北京市政府正是在这样的改革背景下，在实施目标管理督察考核的基础上，经过逐步的发展和完善，形成了“三效一创”绩效管理体系。

二、北京市“三效一创”绩效管理体系

北京市政府绩效管理起源于岗位责任制，经历了目标管理督察考核、多元评价综合考评、综合绩效管理体系三个阶段。1999年至2002年期间，北京市政府对部门工作目标、依法行政、勤政廉政开展督察考核工作；2003年至2007年期间，推出“群众网上评政府”、委托第三方机构评价政府工作等，逐步形成以落实重点工作任务、加强基础工作、推行电子政务、社会满意度调查、部门互评、领导评价为指标的综合考评体系；2008年，北京市政府成立绩效管理课题组，按照科学合理、简便易行的原则，借鉴政府管理的“4E”模式（效率、效益、公平、成本），吸纳平衡记分卡、360度考评等理论，探索建立综合绩效管理体系。

（一）绩效评估指标设计

绩效管理必须以绩效评估为基础和依托，北京市绩效评估体系的主要内容是“三效一创、八大指标”。该绩效评估体系的核心是“三效一创”，包括“履职效率、管理效能、服务效果和创新创优”四个组成部分，下设八项评估指标，百分制计分，不同的指标赋值不同（见图1）。“履职效率”是指基本职责任务的完成情况，设置“职责任务”指标以评估各部门常规的“三定”职责的履行情况和重点工作任务完成情况，分值４０分。“管理效能”指依法行政和能力建设的情况，设置“依法行政”（８分）和“能力建设”（７分）两大指标来评估政府部门依法行政、行政审批、行政效能监察以及公务员队伍建设的质量。“服务效果”包括工作效果和服务对象满意程度两个方面，设置“服务中央（５分）、公众评价（２０分）、领导评价（１０分）、协调配合（５分）”四个评估指标。“创新创优”（５分）鼓励各部门的创新意识，该指标主要涵盖重大工作创新成果、重要表彰奖励的情况。在“三效一创”之外另设置了“行政问责”扣分项目，发生违法违纪案件、发生重大责任事故的、造成重大社会负面影响的，出现这三种情形之一，并被行政问责的，予以减分，出现一项扣５分，扣分累计不超过１０分。“三效一创”考评得分之和减去行政问责扣分为最终考评得分，绩效管理考评结果对各部门得分进行排序。

（二）组织依托

“三效一创”绩效管理体系的组织架构包括三个部门：最高决策机构——政府绩效管理联席会议；日常协调执行机构——政府绩效管理办公室；绩效考评执行部门——各专业部门。

绩效管理的对象涉及多个政府部门，为了加强跨部门协调，北京市建立了“政府绩效管理联席会议制度”，市政府秘书长任召集人，联席会议由市政府办公厅、市监察局、市人力社保局、市政府法制办、市编办等部门组成。该联席会议的主要职责是：1.确定绩效管理指标体系和年度绩效计划；2.组织开展年度绩效管理工作；3.审定绩效管理专项考评细则；4.研究和协调解决绩效管理工作中的重大问题。该机制的建立一方面提高了绩效管理的权威性，有助于加强各相关部门的配合力度，另一方面也整合了多个传统考核项目，将具有不同考核职能的多个部门纳入，减轻被考核部门的负担，降低行政成本。

绩效管理的日常组织协调和监督指导职能由“政府绩效管理办公室”负责，简称绩效办。绩效办与原有的政府督查室为一个机构、两个牌子。该机构的主要职责是负责市级国家行政机关绩效管理工作，组织汇总、评审绩效计划，加强日常监督检查，协调各专项考评部门做好绩效考评工作，并承担“公众评价”、“协调配合”、“创新创优”等专项考评工作。市政府督查室此前所负责的考核工作整合进“三效一创”考核体系中。

政府体系中存在着由不同部门负责的多个专项考评工作，这些专项考评的考核内容被整合进“三效一创”体系，相关指标由各专业部门负责。承担绩效管理专项考评任务的部门按照市政府绩效管理联席会议的要求，负责制定专项考评实施细则并开展考评工作。市政府办公厅、市编办负责“职责任务”考评，市法制办、市监察局负责“依法行政”考评，市监察局和市人力社保局负责“能力建设”考评，市办公厅负责对“服务中央在京单位”考评，市政府绩效办负责“公众评价”、“协调配合”、“创新创优”指标的考评，“领导评价”由市领导负责考评。

（三）运行机制

绩效管理的基本流程包括五个基本环节：绩效计划、绩效实施、绩效考核、绩效反馈和绩效结果应用。绩效管理具有计划辅助、预测判断、监控支持、激励约束和资源优化等多项功能，通过评估绩效和绩效结果的科学应用，可以改进激励机制、竞争机制、监督机制、责任机制，最终实现优化政府运行机制的目标。北京市“三效一创”绩效管理体系的整体运行流程是“绩效计划制定——日常监控管理——年终考评——绩效结果应用”（见图２）。

“计划制定”指被考核单位根据本部门主要职责和所承担的市政府年度重点工作，制定本部门年度绩效计划及落实措施。“过程管理”和“年终考评”主要体现在市政府绩效办负责对各部门的绩效计划进行汇总和评审，经市政府绩效管理联席会议审议并报市政府审定后，制定《市政府绩效管理任务书》并印发实施。绩效办建立并依托绩效管理信息平台，加强日常考评管理，并落实月底自查、年度抽查、半年检查、年终考评。

“三效一创”体系中从四个方面运用绩效考评结果：1.年终绩效管理综合得分经市政府绩效管理联席会议审议，报市政府党组会审定后，进行通报。2.完成绩效管理任务的，发放年度绩效奖金；凡被行政问责或未完成市政府重大绩效管理任务的，由专项考评部门提出，经市政府绩效管理联席会议审议并报市政府党组审定，减发5%的年度绩效奖金。3.年度考评结果提交市委组织部门，作为考核领导班子职责绩效的重要依据。4.根据年度考评情况，形成绩效改进建议予以反馈，督促进行整改，促进工作水平提升。

（四）成绩与困难

北京市“三效一创”绩效管理体系自２００８年至２００９年年底，运行一年多以来，在推动政府执行力和公共服务质量的提高方面取得了比较明显的效果。1.通过绩效管理推动了城市管理和公共服务的完善。将为群众办实事、“五无”工程纳入绩效管理的重点，建立实事评估体系，提高了办实事的质量和效果。２００９年，累计为群众办实事近８００件，实现了城乡一体的社会保障体系。2.通过绩效管理理顺政府内部流程、提升了政府执行力。绩效管理平台为市政府指挥调度部门工作提供了新的管理模式，提升了部门一把手统筹管理部门工作的水平，部门职责更加清晰，同时有效提升了各级公务员的绩效意识，提高了工作效率。北京市2009年项目审批的整体时间从２２０个工作日压缩到４０～８０个工作日，效率明显提高。３.该体系的示范推广效应有了初步体现，北京市政府下属各部门和一些区县积极探索构建绩效管理体系。多数部门建立了绩效管理领导组织机构，一些部门制定了内部绩效管理工作体系，一些区县研究提出了符合地区特色的绩效管理体系。４.通过强化公众评价，提高了公众对公共事务的参与，提高了公众对政府的满意度。该体系委托第三方机构开展对政府及各部门工作质量、效率和作风等方面评价，调查结果显示群众和服务对象满意度逐年增长。

推行绩效管理体系的困难主要有两个方面：一是来自政府内部。正如北京市在总结2009年政府绩效管理工作的报告中所提到的，一些政府部门的绩效意识不强，对绩效管理的理解局限于绩效考评，因此比较关注结果，对如何应用考评结果来优化管理过程、提升管理水平、强化服务效果重视不够。还有些部门对公众参与绩效考评有所顾虑，因为担心公众评价的结果而对绩效管理体系持有抵触心理。二是公众评价环节。因为政府与公众之间的信息不对称，公众不了解评价对象的相关绩效信息，导致公众评价得来的信息存在一定程度的偏差和失真，从而影响绩效管理体系的权威性和被认可度。

（五）创新之处

北京市“三效一创”管理体系是凭借强大的专家团队所提供的智识支持，在十年督察考核（目标管理）工作经验的基础上，借鉴了国际国内的政府绩效管理实践经验而提出的。相较于国内其他地方政府进行的绩效管理改革探索，北京市的“三效一创”体系在三个方面有比较突出的特征：一是指标设计相对完善。“三效一创”体系中的绩效评估指标设计结合了绩效管理理论中的先进理念和中国地方政府的行政管理工作实际情况，在不脱离中国行政环境实际的前提下尽可能地实践更先进的理念。以考核为管理工具、考核标准量化、考核主体多元化、公众参与等现代绩效考核的新理念在这一机制设计中都得到了体现和落实。在充分吸纳了平衡计分卡、３６０度考评、战略管理和激励理论之后，“三效一创”体系中的八大指标既重视政府部门传统功能的履职效率，也鼓励创新创优；在确保政府内部流程流畅的前提下，也适当引入了外部监督和公众参与。二是该体系可以有效解决“多头评估”问题，同时没有造成行政成本的明显增加。政府系统中长期存在着“多头评估”的问题，多个部门具有考核的职能，但评估标准、评估程序和评估时间各不相同甚至互相冲突，缺乏系统性和综合性。“三效一创”体系是一个综合的绩效管理平台，能够整合既有考核资源，强化了管理的系统性，基本不增加考评环节和各参与方的负担。三是注重改革的渐进性，避免理念先行，稳步推进改革。该体系引入了中央在京单位、公众、领导和基层部门等多元评价主体，强调各部门对“上下左右”的沟通，力求实现对部门服务的全方位评价。这种改革思路有助于减少改革阻力。

三、 “三效一创”绩效管理体系中存在的问题 与传统政府管理机制相比，绩效导向的政府管理机制强调“效率、效益、公平、成本”，为了实现这些目标，绩效管理体系的设计和实施至少需要遵循三个基本原则：一是增值产出原则，注重成本控制，强调“投入,产出”比；二是结果导向,变注重程序到侧重结果；三是公民导向，变向上负责到向下负责。从这三个原则出发，可以发现北京市“三效一创”绩效管理体系还存在一些有待完善的方面，这些问题也是许多正在探索建立绩效管理体系的地方政府所需要克服和解决的。

（一）“投入,产出”考量不足

要全面、客观地考量政府工作绩效，需要将政府活动流程全部纳入绩效评估和管理的对象中。一个完整的政府活动流程由“投入,管理,产出,结果”四个环节组成。“投入”是指政府为社会提供管理与服务所需的资源消耗，包括人力、物力和财力的支出；“管理”是指政府依据一定的行政规则和秩序为实现目标而采取的管理手段、体现出的行政能力；“产出”是指政府活动所产生的所有输出和服务；“结果”是指政府产出在公众中产生的影响。对照整个政府活动流程来看，北京市的“三效一创”体系中“履职效率”部分是对政府管理过程的把控，“管理效能”部分是对政府产出的考量，“服务效果”则是对政府活动结果的反映，对政府“投入”的考量并没有纳入该评估体系中。与传统公共行政只计投入、不计产出不同，公共管理改革对效率的重视不仅仅应该体现在强调绩效评估的标准化和科学化，也意味着要更加重视成本概念[1]。对政府活动进行“投入,产出”的考量，并根据评估结果优化财政资源配置，是通过绩效评估实现绩效管理不可缺少的重要内容。

正是因为对政府投入,产出比的重视，美国、英国、澳大利亚等实施绩效评估多年的国家在绩效评估主体、绩效评估内容以及评估结果的运用方面有很多做法是北京市“三效一创”绩效管理体系尚未实现的：1.审计部门是绩效评估的重要主体；2.预算管理部门对政府部门的年度预算执行情况的评估是绩效评估的重要内容；3.将绩效评估结果与部门预算相结合。

（二）公民导向不突出

以绩效为导向改革和优化政府管理流程的目标之一是推动公共部门承担相应的责任，公民导向是绩效管理的原则之一，政府绩效管理体系强调以人为本，以公民为中心。公民是政府所进行的公共管理和公共服务的最终承接者，对政府绩效最有发言权。

“三效一创”体系中八大指标主要由四个部分构成：对上级和对政府内部负责占60分（职责任务40分、领导评价10分、服务中央5分、协调配合5分），对程序负责占15分（依法行政8分、能力建设7分），对民负责20分（公众评价20分），创新创优5分。从绩效评价主体构成来看，该绩效管理体系优先强调对政府内部（包括上级）和既定程序负责，共占75%的比重，民意和鼓励革新的比重相对较轻。一个成熟的政府运行机制应该相对稳定，所以创新创优的比重设置为5%，起到一定的积极引导作用，该比重设置较为合理。在公众评价方面，“三效一创”体系中由政府绩效办委托第三方调查机构组织实施公众评价，评价主体为抽样产生的城乡居民、企事业单位、公务员，评价方式为采取入户方式进行城乡居民满意度问卷调查，采用电话访谈进行企事业单位满意度问卷调查，在政务外网上进行公务员满意度问卷调查。最后根据各部门与评价的服务相关度，分别确定城乡居民、企事业单位、公务员评价结果的相应权重，得出各部门公众评价的分值。这个公众评价机制的设计相对封闭，没有突出体现出公民导向的重要地位，在绩效指标设计上也没有体现出开放、外向化的特征。没有有效整合已有的民意表达、收集机制，仅有作为问卷调查对象的少数公众可以表达对部分部门的意见。

（三）考评结果应用不深入

绩效管理能够实现既定目标的前提和基础是绩效评估的结果可以真正用于奖惩组织成员、监督组织运行，这恰恰是很多引入绩效管理理念和实践的地方政府在实际操作过程中的薄弱环节。奖惩不明确、考评结果的公开程度不足、没有明确的运行机制确保可以有效利用考评过程中发现的问题和整改建议优化政府管理流程，这些问题最终使得绩效管理仅仅停留在最初级的绩效评估阶段。

一些发达国家运用绩效评估结果进行绩效管理的经验大致有五个思路：一是将评估结果用于优化政府预算配置，不再仅仅依照法律规定的份额进行编制，而是以政府绩效评价结果为依据编制预算、执行预算、审查预算⑤。二是将评估结果与政府雇员的薪金、晋升等因素挂钩，用于政府雇员的考核和管理。三是把绩效评估结果作为推行政府管理体制改革，特别是机构改革的重要依据。四是把绩效评估结果引入政府工作的计划，根据评估结果有针对性地提高公共产品和服务质量、改善政府形象。五是运用绩效评估结果比较个人、组织以及不同项目之间的绩效水平，扩大竞争性，即实施标杆管理。相比较而言，北京市“三效一创”体系对绩效评估结果的运用中存在两点不足：一是强调绩效管理的激励和导向作用，即采取按分排序、不分档次、结果公开、达标完成都给奖、受到问责才减扣的方式，而绩效考评结果的应用有更广阔的思路，“三效一创”体系需要进一步挖掘改革空间。二是绩效评价结果不够公开、透明。评估结果没有对社会公开，也不在政府内部公开，只有相关较高层级的领导才能够看到评估结果，直接影响了绩效评估结果的充分、有效运用。

四、讨论：政府绩效管理改革的走向

从世界范围来看，绩效管理是新公共管理改革运动中的一项重要内容，起源于英、美等行政程序和法制法规已相对成熟的发达国家。在这些国家里，公共管理改革的任务是提升政府管理能力、改善政府管理绩效，绩效管理改革对于他们来说，是一个单纯的公共行政议题。而在中国的行政环境下，实施绩效管理不仅是一种管理工具的革新，更意味着行政理念和制度模式的转变。建立绩效导向的政府管理机制，需要同时解决好几个方面的问题。

（一）明确政府绩效管理的价值取向

政府的任务是提供公共产品，公共产品必须由消费者——公众来评价，所以，评价政府行为的基本标准该是从公众需求出发，为公众提供安全、秩序、正义、自由和福利等核心公共产品[2]（pp.458,460）；以绩效为导向改善政府管理流程的目标应该是提高政府管理能力、扩大公众参与、实现财富增长、保障社会分配公平。因而，政府绩效管理的基本价值取向可以确定为以实现增长、公平、民主、稳定为目标。增长主要是经济增长和民众物质利益的普遍提高，公平是指财富和社会福利的分配公平，民主是指个人基本权利和自由得到体现和保护，稳定是公共秩序的良性维持和社会安全的实现。

（二）科学界定政府绩效评估的内容

由于政府职能在不同层次、不同地区和不同部门差异较大，而且政策目标具有多元性，或与政治相关、或与管理效率相关、或与政府责任相关，是极其复杂、模糊、甚至是相互冲突的，要把这些法定的职能和目标转化成具体的、清晰的、量化的、广为接受的、可考核的目标难度不小。实现绩效管理的前提是对政府工作的内容和领域应该有清晰的界定。随着政府工作重心的调整，绩效评估的重点也应该随之发生变化。当前阶段，政府的工作重心是提供公共服务、维护社会安全、保障社会公平与正义。因此，政府绩效评估指标的设计除了要靠评出政府社会管理能力，更应强调政府提供公共服务的能力和质量。

（三）绩效评估和绩效监督环节扩大公共参与

由于政府部门主要是通过公共财政资源的支持，向社会提供公共物品和公共服务的部门，而公共物品和公共服务的非营利性和公共垄断性导致政府工作的效益体现具有一定的滞后性。与此同时，政府与公众之间的信息不对称性，使得公众获取准确政府绩效信息的难度较大。因此，如何将打造“透明政府”和“绩效政府”有机整合，在评估指标体系中提高公民评估的权重，设置制度化平台吸引和方便公众监督政府绩效，是个很大的议题。一些地方政府已经在探索利用电子政务平台扩大公众获取信息的渠道，从而提供公众评价的准确性和效率。

（四）推进政府绩效管理制度化

实现政府绩效管理常规化、法制化，尤其是考评结果的应用制度化，避免把绩效管理改革当作“政绩工程”。传统行政注重程序，而新公共管理的一大转向是侧重结果，强调责任机制。在中央政府确立的行政管理体制改革方案中，推行政府绩效管理和推行行政问责制是一同提出的两个相辅相成的制度建设任务②。因为推行政府绩效管理的直接目标是优化和规范政府管理，但最终目标是提高政府执行力和公信力。如何有效运用绩效评估的结果，是真正实现以绩效为导向的政府管理体制改革的核心内容。有效利用绩效评估过程中发现的问题和整改建议，结合行政问责制，明确奖惩范围、规范问责程序，加大责任追求力度，才能使得绩效评估不流于形式。

注释:

①参见2005年十届全国人大三次会议《政府工作报告》。

②参见2008年中共中央十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》。

③参见胡锦涛2008年2月23日在中共中央政治局第四次集体学习会上的讲话。

④如第三方评价政府绩效的甘肃模式、实施目标绩效管理的青岛模式、万人评政府的南京模式、综合考评的杭州模式等。

⑤美国1993年颁布的《政府绩效与成果法令》（The Government Performance and Results Act,GPRA）要求美国所有的联邦机构都要制定一个至少包括未来5年工作目标的战略规划，并将战略计划分解成年度执行计划，同时每年都要对年度计划执行的结果进行评价，形成年度计划执行情况报告。战略规划、年度执行计划、年度执行计划情况报告提交给国会中相应的专门委员会、美国审计总局以及行政管理和预算局。各机构的规划制定情况及工作绩效的评估情况与第二年的财政预算分配挂钩。美国的绩效管理思路是运用财政预算杠杆调节政府部门的工作绩效。

参考文献:

[1]Christopher Hood.A Public Management for All Reonsons?[A].Mcshe Maor,Ja•Erik Lane.Comparative Public Administration(Vol.1)[C].Boston:Dar Ermonth Publishing Grop,1998.

[2]阿尔蒙德.比较政治学：体系、过程和政策[M].上海:上海译文出版社，1987.

[责任编辑：王 篆]

收稿日期：2011,01,11

作者简介：陈雪莲（1978-），女，安徽怀远人，中央编译局世界发展战略研究部副研究员，德国图宾根大学大中华研究中心博士。

作者：陈雪莲

政府公共管理手段变革创优论文 篇2：

对工商行政管理职能的认识和反思

伴随着改革开放的步伐，工商部门风风雨雨地走过了30年发展历程。在面临社会转型和政府职能转型的历史关口，工商部门也迎来了新的机遇和挑战。认真总结和反思30年发展经验，是当前和今后一个时期无法绕开的课题。

一、30年发展的经验昭示

(一)工商部门的职能是法定的，但也是动态的

从工商职能的法定性来看，工商职能是政府职能的有机组成部分。只要发展市场经济，政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”中就必然包含工商部门的职能。这不仅要求工商部门的恢复重建必然与改革开放同步。也是工商部门能够不断发展壮大的重要原因，可以说，工商部门的每一步足迹，都逐步上升为国家意志，同化为法律成果，成为新发展的基础。随着市场准入法、市场行为法、市场交易法等快速发展，工商部门的执法依据从最初的一两部条例。发展为400多部法律法规。工商职能的法律授权性更加清晰明确。

从工商职能的动态性来看，由于政府职能的内容需要随着社会的发展而调整不断变化，相应工商部门的职能也随之而变。从最初的管理小商小贩、集贸市场到管理国际大公司、生产资料市场、无形市场等。职能也随着发展更新。同时，涉及工商部门的法律法规不断修订和完善，法律授予的职能权限相应而变。为工商部门的职能变革提供了强大的法律支持。

(二)工商部门的职能是政府的，但也是市场的

一方面，工商部门是政府的组成部分，其职能是政府职能的分支，接受政府管理，代表政府履行职责。政府可以将其职能合并或者分解。可以赋予某一部门而不赋予另一部门，因此，在政府职能的配置上，政府拥有决定权。30年来，工商部门紧紧围绕政府的所思所想，积极履职尽责，为政府工作提供了坚定支持，也从中找到了发展动力和方向。但是，失误和教训也是深刻的，一些本属工商职能的事权被剥离出去，这说明，政府更看重职能的效果，工商部门更应把着力点放在围绕政府整体职能的发挥上。

另一方面。政府部门提供的公共产品是否符合公众和社会的需要，是决定政府部门存在价值的关键。如果公共产品不适应公众的需要，这种公共产品最终会失去群众的支持而走向消亡。工商部门是监管市场秩序的，市场决定着工商部门的职能空间，市场的发展程度决定着工商部门履行职能的宽度和幅度。没有市场对工商部门的政务需求，工商部门的存在意义和发展基础就会动摇。三十年来，工商部门适应市场的发展变化。实打实地为市场主体提供服务，特别是为非公经济主体充当娘家人，赢得了广泛认可，在市场主体中拥有较其他部门无法比拟的优势和权威。这是工商部门30年来的最大成果，也是今后工商部门发挥作用的强大资源。它告喻我们：工商职能归根结底要靠市场来决定。

(三)工商部门的职能是散杂宽泛的，但也是有主线的

有人形容：工商部门是上管天、下管地，中间还管空气。的确。工商部门的职能看起来散杂而宽泛。从法律授权来看。工商部门没有一部专门的工商行政管理法。其职能散见于林林总总的法律法规之中：从职能手段来看，工商部门既要代表政府利益。也要代表市场主体和消费者的利益，处于错综复杂的交汇点。反映到工作职能上。也必然有多种职能手段。工商职能的这种散杂宽泛性，与处于探索发展中的改革进程相吻合，与社会发展的新旧冲突相适应，具有鲜明的历史阶段性，只有整个改革框架基本形成之后，这种散杂宽泛性才会弱化。这是30年来工商部门发展轨迹证实的规律。盲目批判这种杂散性和宽泛性，将阻滞工商部门的发展，压缩工商部门的作用空间。

但是，我们也要看到，工商部门职能的散而不乱，是有主线的。30年来，中国改革开放要解决的问题是发展问题，工商部门从恢复重建之日起，就把市场主体的发展问题作为监管市场的目标和宗旨。所有职能均是围绕市场主体的产生、发展、消亡而产生和展开，为解决市场主体发展而服务：市场主体没有合法身份，工商部门颁发执照；没有经营场地，工商部门培育建设市场；没有好的竞争环境。工商部门打击不正当竞争行为；出现大量消费争议，工商部门开展消费调解。总之，市场主体发展了，市场就管好了，市场主体没发展，市场就没管好。这是取信于市场的必然要求，是政府的重要职责。也是工商部门30年来发展的主线。

因此，规范多一点，还是指导多一点，这不是决定工商部门职能发挥程度和发展方向的根本问题，而是阶段性、技术性问题，需要的是从宏观上、大局上把握市场主体发展规律，进行有侧重的、因地制宜的调整。这是工商部门能够发展壮大的内在原因。

(四)工商部门的职能是中立的，但也是主动的

工商部门是维护市场秩序的执法机关，是市场秩序的裁判员。需要在国家利益、经营者利益、消费者利益之间进行协调和平衡，需要以中立的超然的立场来保证执法的公平公正。恢复建制30年来，工商部门从实践中感受到，各种利益关系特别是地方保护主义的羁绊，是对执法公信力的最大挑战，因此不遗余力地寻求职能的中立性，从停止参与经商办企业、市场管办脱钩到省以下垂直管理等，都是有益的探索。30年的实践证明，这种追求中立性的努力必须贯穿于工商执法的始终，是工商执法在今后相当长时期内需要关注的重点。

同时，工商部门的职能也是主动的。这种主动性体现在两个方面：一是工商执法带有国家意志和主流价值倾向，具有明显的目的性和方向性。必须有主动担责的勇气；二是工商职能实现的形式多种多样，工商部门必须有主动掌握的艺术。30年来。工商部门总是根据市场需要，不断调整工作重心，提倡什么、反对什么，旗帜鲜明，雷厉风行，扮演了市场秩序强力维护者的形象，在主导市场行为中处于支配地位，是一个负责任能担责的部门。同时，工商部门广泛利用政府、相关职能部门和社会各界的力量。并指导成立了个私协会、消费者协会、广告协会、经纪人协会等协会组织，一些协会和职能组织如“一会两站”还延伸到村组，形成了执法的群众网络和社会基础，在执法影响力上掌握了主动权。这些经验告诉我们，职能的主动性是工商部门发展的源泉，失去了对市场主体行为的主导权，失去了对执法影响力的主导权，工商部门就会陷入孤立无助的窘境。

二、正确把握当前职能操作中的问题

(一)责任与手段问题

在很多基层同志看来，现在工商部门的责任刚性，但手段软弱。表现在：一方面，国家赋予的责任越来越具体化。责任风险越来越大，但人员配备和财务保障等不配套，地方政府要求工商部门承担的任务与其应承担的责任不相称；另一方面，法律赋予的查扣等措施管理越来越严，风险越来越大，政府、相关部门以及社会群众的支援或声援太少，工商部门的-执法手段显得孤立和无奈，工商人员的人身安全无法得到有效保障，社会矛盾向工商部门转稼的情形越来越多。

必须承认，的确存在上述情况，但又是难免的，应正

确看待。从政府工作规律来看。政府在履行责任时总有一种手段不够的冲动。这在任何时候任何政府都如此，但这种冲动必须保持在与公众立场相平衡的状态，单方面无限增加显然是违背公众利益的，也会遭到公众抵制。我国正处在从管制型向服务型政府转型的阶段，片面诉诸管制手段的时代已经过去，服务型政府更多地是采用行政指导等手段。达到“不令而行”“不战而屈人之兵”的效果。这就需要各职能部门更多地站在群众一方想问题，依靠群众，相信群众，发动群众，用群众的力量管理公共事务。工商部门的手段少了，弱了，但责任不能少，不能弱，相反要主动找事，主动担责，主动深入群众，化对立为统一，化单向为双向，化分隔为一体。

(二)执法与服务问题

工商部门要把服务作为执法和其他一切工作的宗旨，这是毫无疑义的，但服务层次太低，总是拘泥于微观领域，常常处于政府服务链条的最末端，有被边缘化的趋势。从工商部门的执法领域来看，从市场主体的产生到消失全过程，工商部门都有权监管，但工商部门牵头抓总的事情很少，社会影响力有限。反观人民银行、发改委等机构，它们也有执法职能，但能够从具体的执法中超越出来，站在政府的立场出谋划策，其结果，政府满意，部门也得到重视和发展。

客观地说，工商部门掌握很多重要的市场信息，完全有条件开展一些更高端的服务，之所以没有开展。除了人才等因素外，更多是观念问题和财政体制问题，只有从微观的执法层次中超越出来，工商部门的服务才更有份量和影响力。

(三)标准与效果问题

很长一段时期以来，工商部门的工作评价体系不完整，与政府和社会的需求相脱节。一方面。工商部门的涉及面广，职能宽泛。基层人员工作很辛苦、很忙碌；另一方面，所做的工作与社会期望之间差距较大，工作无法得到社会的价值认同，心理冲突和压力与日俱增。在社会上，工商部门的印象总是“收费、罚款”。在个别政府领导眼里。工商部门是一个对企业卡脖子的部门。这种工作标准与效果的错位。已经成为工商部门发展的障碍。

事实上。工商部门是政府的职能部门，是群众利益的代言人。政府工作的标准就是工商工作的标准，群众评价的标准，就是工商自我评价的标准。离开政府和群众的评判标准和评判参与，工商部门没有自搞一套的理由和价值。什么时候标准能够内外一致，什么时候效果才会内外公认。

三、坚定不移地把工商职能运用好、发挥好

回顾30年的历程，没有市场取向的改革，就没有市场监管部门的加强。市场经济越发展，市场监管越重要，这是工商部门赖以前进的信心与动力。但是，面对政府职能转型，工商服务低层次的现状，工商部门必须更加主动地作好战略研究，切实把职能运用好、发挥好。当前，尤其要注意以下几个结合：

(一)把依法行政与合理行政有机结合起来

基于职能的法定性，工商部门必须依法行政。把自己的行为严格控制在法律授权范围内。要有法可依，及时把部门的成功经验上升为国家意志，以法律的形式固定下来。增强工商实践的合法性；要有法必依，严格按法律规定的程序、主旨办事，维护法律的严肃性，巩固工商执法监管的权威性。

基于职能的动态性，工商部门又必须讲究合理行政。要因地制宜，把社会评价标准与法律评价标准统一起来；把法律效果与社会效果统一起来，既满足法律的精神，又符合社会的期望，特别是要认真抓好自由裁量权的行使和规制，真正使法律变成群众的法律，社会的法律。

(二)把积极监管与主动服务有机结合起来

监管是工商部门的基本职责，体现国家意志和国家利益，必须认真履行。但监管和服务是统一的，工商部门必须主动为市场主体提供各种服务，促其又好又快发展。凡是有利于市场主体发展的，不管通过什么形式和手段，都要大胆地试，积极地做，并一抓到底。要开拓服务领域，提升服务层次，特别要加大宏观层面的服务，把服务逐步从低端领域向高端领域延伸，成为宏观经济决策的参谋部，百姓生产生活的好帮手。

(三)把大胆创新与规范发展有机结合起来

创新是一个民族发展的灵魂，也是部门发展的根基。工商职能的宽泛性，决定了工商部门创新的领域很多，可以发挥的空间很大。在面临复杂考验的形势下，工商部门更要把创新作为重中之重。要营造创新的氛围，制定符合实际的创新计划。健全鼓励创新的机制，帮助创新人才和创新成果脱颖而出。特别是要建立各级工商机关争先创优的激励机制。以争先创优为平台，带动工作创新的深入。

同时，工商部门的创新必须围绕市场主体的发展这一主线来展开，不能超越法律规定的精神。对于创新的成功经验，要及时制度化、规范化、程序化、法治化，促进创新与规范的良性循环。

(四)把独立执法与社会化执法有机统一起来

追求独立执法是行政执法的内在要求。工商职能的中立性决定了工商部门必须主动摒弃利益部门化影响和体制束缚，从体制、人、财、物等方面继续保持独立性。但独立执法并不排斥执法的社会化，相反，越是独立执法，越要加强执法的社会化，否则，独立就变成了孤立。工商部门必须充分发挥主观能动性，紧紧依靠政府、群众和社会各界的力量，形成行政执法、行业自律、群众参与、社会监督四位一体的综合执法体系，实现执法与社会的和谐互动。

作者：卓精华

政府公共管理手段变革创优论文 篇3：

推动公共文化服务高质量发展的思考与对策

公共文化服务事关百姓福祉，事关城市核心竞争力。针对公共文化服务高质量发展的制约因素，应以巩固创建成果为抓手，让服务体系更加完善;以满足群众需求为导向，让服务内容更加充实;以实现长效常态为目标，让服务机制更加健全;以文旅融合发展为突破，让服务空间更加广阔。

党的十九届五中全会明确指出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，并对文化发展作出一系列重大安排和部署，强调要繁荣发展文化事业和文化产业，提高国家文化软实力，提升公共文化服务水平。今年3月，文化和旅游部、国家发展改革委、财政部三部委联合印发了《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》。文件指出：“推动公共文化服务高质量发展，是进一步深化文化体制改革，发展社会主义先进文化的重要任务，也是让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活，保障人民群众基本文化权益，满足对美好生活新期待的必然要求。”公共文化服务仍面临着新环境和新挑战，在新阶段下必须树立新思维，探索新路径。

“四个不够”成为公共文化服务

高质量发展的制约因素

当前，我国对发展公共文化服务提出了更高的要求，从国家层面看，党的十九大报告明确指出：“完善公共文化服务体系，深入实施文化惠民工程，丰富群众性文化活动。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对完善城乡公共文化服务体系提出更高要求;今年国家出台的《关于推动公共文化服务高质量发展的意见》为公共文化服务高质量发展指明了方向，部署了任务。但对照标准，我国基层公共文化服务仍存在一定差距。

（一）文化设施建管用不够到位

当前我国公共文化服务设施存在陈旧和使用效率低的现实情况。其中，部分重点文化设施比较陈旧、部分基层综合文化服务中心、乡村大舞台、农家书屋，建成后交由村委会管理，由于缺乏资金，又无专人负责，成了“空架子”，使用率很低。

（二）文化服务方式不够丰富

面对“互联网+”时代的新变革，传统文化管理理念、方法和手段与现实的要求相比还有一定的距离，缺乏丰富多样的服务方式，只能覆盖较小的范围和较少的受众，离国家的要求还有不小差距。主要表现在以下几个方面：首先，数字化的程度还不高，基层还存在“各自为政”“孤岛运行”的短板，主要表现在市县乡村四级文体场馆还没有形成便捷高效的数字网络，区域之间自成一体，没有进行资源整合;其次，没有充分利用当前网络信息技术的发展成果，自媒体直播、大数据、指尖化运用、沉浸式体验在基层公共文化服务体系中运用不多。

（三）文化品牌活动不够响亮

公共文化服务“一县一区一品”战略实施多年，但是标准不高，品牌不够响亮。主要表现在：第一，各地对文化资源的挖掘利用不够。特别是对特色亮点的打造缺乏统一，特色鲜明、影响广泛、可供全国示范的特色亮点工作较少，尤其是像“门前三小”“乡村大舞台”这种在全国、全省叫得响的品牌还不多。第二，文旅融合发展不深入。目前我国文物保护和非遗传承的重心仍然放在挖掘和整理上，缺乏包装策划意识，文化和旅游融合发展在深度和广度方面还远远不够。

（四）文化人才实力不够雄厚

主要体现在：一是文化人才“总量少”。拔尖人才尤其少，缺乏在全国有影响的代表人物。二是“专职缺”。乡镇文化部门工作人员大多是兼职。从事文物保护工作的，真正是科班出身的专业人才，在有的县几乎没有。三是人才资源结构不不均衡，编剧、导演等专业艺术创作人员比较缺乏。基层文化队伍数量少、水平偏低，村（社区）没有专职文体干部，难以保证综合文化服务中心正常开放。以乡镇文化站的管理运行为例，其作为基层公益性文化机构，工作业务由上级文化部门负责，人员由乡镇政府管理，大部分人员都兼了乡镇其他工作。

应以“四个更加”助力公共文化服务高质量发展

公共文化服务事关百姓福祉，事关城市核心竞争力。进入新发展阶段，公共文化服务高质量发展已经成为公共文化服务体系建设的主旋律。

（一）以巩固创建成果为抓手，让服务体系更加完善

2020年6月15日，国家文化和旅游部、财政部印发了《国家公共文化服务体系示范区创新发展管理办法》，提出将对示范区实现动态管理，建立淘汰机制，按每两年一个周期进行复核，加快构建适应群众新需求的公共服务体系。一是在补齐短板上下功夫。建立健全公共文化设施网络，按国家一级馆标准迅速建设市图书馆新馆，加快市县乡村四级公共文化服务阵地建设，全面推广“门前三小”示范项目，实现公共文化阵地全覆盖。对公共图书馆、文化馆（站）功能布局进行创意性改造;鼓励在都市商圈、文化园区等区域引入社会力量，创新打造一批融合图书阅读、艺术展览、文化沙龙、轻食餐饮等服务的“城市书房”“文化驿站”。二是在共建共享上做文章。推动市域间文化馆、剧院、图书馆、博物馆等公共文化服务资源共建共享。进一步发挥城市文化资源对县市区的辐射作用，鼓励各县市区联动开展公共文化服务，实现优势互补，推动形成区域服务联盟。加大对跨部门、跨行业、跨地域公共文化服务的整合力度，建立图书馆、博物馆、文化馆、群众文艺团体等行业联盟，开展馆际合作，实现公共文化机构互联互通。三是在提升效能上出实招。深化公共文化场馆总分馆制改革，加快公共文化场馆数字化建设，实现数字文化5G信息技术运用，做大做强文旅云平台，为群众提供更加便捷的公共文化服务。

（二）以满足群众需求为导向，让服务内容更加充实

一是加强乡村文化治理。紧紧围绕乡村振兴战略，将乡村文化建设融入城乡经济社会发展全局，融入乡村治理体系。深入开展乡镇综合文化站专项治理。结合实际，适当拓展乡村基层综合性文化服务中心旅游、电商、就业辅导等功能。坚持“见人见物见生活”，加强乡村地区非物质文化遗产保护和利用。开展乡村艺术普及活动，提升乡村文化建设品质。二是压实县级政府公共文化建设主体责任。中央省市文件明确，要以縣为单位推进落实基本公共文化服务标准落实。各县市区政府及相关部门应达成共识，高度重视公共文化基础设施的完善和文化惠民活动的开展，把公共文化工作纳入重要议事日程，纳入干部政绩考核体系，进一步加强县级图书馆、乡镇综合文化站、村级综合文化服务中心和广播站、农家书屋等基层文化场所建设。及时购买和添加场所需要的设施设备，并争取将文化阵地向村民小组、向老百姓家门口延伸，通过建设“门前三小”等项目，打通公共文化服务“最后一公里”。同时，杜绝部分地区荒废文化活动场所、挤占文化办公场地、变卖和损坏文化设施的行为。三是丰富公共文化服务内容。创作出一批思想精深、艺术精湛、制作精良、反映社会发展变迁的优秀作品。进一步加强错时开放、延时开放，鼓励开展夜间服务。拓展阵地服务功能，面向不同群体，开展经典诵读、阅读分享、大师课、公益音乐会、艺术沙龙、手工艺作坊等体验式、互动式的公共阅读和艺术普及活动;创新开展创意市集、街区展览、音乐角、嘉年华等文化活动。不断扩大文化惠民工程覆盖面，多渠道、多形式开展“送文化”工作，做好“送戏曲、送电影、送培训、送活动、送书画”等主题活动，探索建立文化配送“菜单式、订单式”服务，满足人民群众多元文化需求。四是培育公共文化人才。探索采用政府雇员模式招聘博物馆等各类场馆讲解员，适当招募讲解志愿者。提高在农村、相对落后地区等基层文化岗位工作的文化工作者的待遇。大力发展文化志愿者，努力发掘长期在基层工作的文化工作者，传统文化、技艺继承人和特别热爱文化、艺术的民间能人，为他们创造更好的条件。开展“最美乡村文化志愿者”“最美乡村文化工作者”“新乡贤”评选活动，鼓励和支持文化人才深入基层、扎根基层。将“种文化”与“送文化”相结合，加强对基层文化队伍的培训，培养一批扎根乡村、乐于奉献、服务群众的乡村文化骨干。

（三）以实现长效常态为目标，让服务机制更加健全

完善公共文化服务群众评价和反馈机制，建立健全服务质量检测体系，开展公共文化公众满意度测评工作，实现政府和公众的良性互动，有针对性地调整公共文化服务供给的内容、方式、方法。一是建立绩效评估标准。以国家、省公共文化服务设施建设、管理和服务标准为依据，以设施建设、资金投人、产品供给、服务效能等为主要指标，全面实施公共文化服务绩效评估，将服务基层情况和群众满意度作为重要考核指标。二是建立奖优罚劣制度。对于公共文化服务标准化建设成效突出，群众满意度高的县市区、乡镇（街道）、村（社区）、公共文化服务机构，采取“以奖代拨”的形式鼓励争先创优。建立公共文化服务管理、评估信息系统，把公众评价结果作为各级文化主管部门和各公共文化服务机构分类定级、年度考核、评先评优、人事任免的重要依据。三是出台政府采购、社会参与政策。加大政府购买公共文化服务力度。采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息等政策措施，加大对公共文化产品创作生产的扶持力度。举办全市公共文化产品和服务采购大会，建设线上线下相结合的交易平台，促进供需对接。鼓励利用多种方式，推动社会力量参与公共文化设施运营、活动项目打造、服务资源配送等。四是建立评价制度。建立经常性的群众需求调研、征询机制，实现公共文化服务与群众需求的有效对接。建立群众参与公共文化服务质量、效果的评价机制，组织或委托“第三方评估”开展公共文化机构公众满意度调查测评，测评结果作为评估公共文化机构绩效的重要依据。通过测评，实现政府和公众的良性互动，有针对性地调整公共文化服务供给的内容、方式、方法。

（四）以文旅融合发展为突破，让服务空间更加广阔

坚持“宜融则融，能融尽融，以文促旅，以旅彰文”的原则，在市级层面坚持“文化+旅游”模式加强资源整合、促进协同发展。一是推动公共文化和旅游融合发展。开展公共文化场馆和景区游客服务中心互融互通试点，鼓励支持文化场馆推出面向公众的“文化创客空间”“创意工作室”“沉浸式体验馆”，推动经营性文化设施、非物质文化遗产传习场所和传统民俗文化活动场所向公众提供优惠或免费的公益性文化服务。二是全力打造文旅产业链。策划建设100个文旅产业项目，加快文化旅游产业链发展。城区重点发展工业旅游、城市休闲旅游和夜间旅游，以清水塘老工业区搬迁改造为契机，打造国内一流的工业博物馆和工业文化遗址公园。县一级全力推进传教全域旅游示范区，镇一级大力打造特色文旅小镇，村一级着力加快建设乡村旅游区点，形成重点突出、特色鲜明、亮点纷呈的文旅融合发展态势。三是精准策划文旅活动。打造本地特色的“春、夏、秋”三季乡村文化旅游节会品牌以及“主题特色文化旅游节会品牌，增强文化和旅游内在吸引力。

总之，推动公共文化服务高质量发展绝非一朝一夕之功，也绝非一蹴而就之事。我们要补短扬长，久久为功，为人民群众提供更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的公共文化服务。

作者简介

周 敏 任职于中共株洲市委党校领导科学教研部，研究方向為公共文化服务与公共文化传播

作者：周敏