西方行政管理理论论文

摘要：公平与效率是西方行政学说的两种基本价值取向，效率导向下的传统公共行政学讲求政治与行政二分，研究以最少的投入获得最多的管理效果；而公平导向下的新公共行政学讲求社会公平，研究如何发展公共政策以促进公共利益。但正是在这两种取向间的摆动，促进了西方行政学说的发展。以下是小编精心整理的《西方行政管理理论论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

西方行政管理理论论文 篇1：

伦理管理化:西方行政伦理的实践诉求

摘　要：在西方行政学的发展史上，单向度的管理主义一直居于行政实践的主流位置。然而。在三大公共运动中，这种效率至上的思维遇到了前所未有的挑战，价值因素逐渐从边缘地带走向中心位置，公共行政的管理目标也因此由一个“E”(效率)转向两个“E”(效率与伦理)。行政伦理的生成与半个世纪的行政实践证明，西方行政伦理建设呈现出以下的“伦理管理化”的特征：管理原则上的立法导向性、管理机构上的组织化路径、制衡机制上的多元监督性与理论研究上的学术依托性。

关键词：伦理管理；立法导向；组织化路径；多元监督；学术依托

长期以来，管理主义一直是西方公共行政诉求的主流路径，无论是理论研究还是实践探索，都围绕着一个“E”(Efficiency即效率)而展开。这种“效率”的单向度诉求在威尔逊与古德诺的政治一行政二分说、韦伯的官僚制组织理论、西蒙的决策理论以及20世纪80年代的新公共管理运动中都得以凸显，并带来了现代性的长足发展。然而，随着工业社会向后工业社会转型，现代性的特殊主义、科学主义、技术主义、企业主义等局限性逐渐显现，管理理论呼唤着另一个“E”(Ethics即伦理)到来。在西方三大公共运动中，众多理论学者与实践专家进一步地将人们的注意力引向了行政伦理，开启了公共行政领域的管理理论从一个“E”向两个“E”过渡之旅。本文中，笔者将重点放在后一个“E”上，从行政实践中梳理了有关“伦理”的管理轨迹，并将这种“伦理管理化”归纳为以下四个特点：

一、西方行政伦理建设的立法导向性

立法导向是西方行政伦理建设的首要特征。法治思想是西方理性精神的产物之一，无论是从契约精神还是从宪政法治的具体落实来看，西方的社会、政治、经济等领域都借助于制度、规则、准则等立法形式来推行。西方行政伦理建设正是沿着契约精神与宪政法治的内在逻辑线索的制度化轨迹前行，因而，制度化成为西方行政伦理建设的不可缺少的一环。西方行政伦理建设这一制度化的趋势通常借助于立法途径得以实现。

从立法的体系及法律层级来看，行政伦理建设法制化的路径有三：一是先制定公务人员行政伦理总法(或称基本法)，然后再根据基本法的基本准则制定各种单项法规，从而逐步构成公务人员伦理制度体系和法律体系。如韩国的《大韩民国宪法》规定了公职人员总的伦理标准是：基于国民利益的价值基础之上为全体国民服务。宪法规定的这种伦理精神又具体在《国家公务员法》(规定了公务员应遵守的基本伦理准则)、《公职人员伦理法》(对行政伦理做了详细规定)、《公务人员服务规定》(是行政伦理的基本要求的系统化与规范化)、《韩国防止腐败法》(将行政伦理提高到新的高度)等法律法规中得以具体体现，从而形成了完整的公职人员伦理制度体系与法律体系。二是公务人员伦理制度体现在其制定的各种公务员法律法规中。如日本的公务员伦理制度主要包含在《国家公务员法》、《公务员惩戒规则》、《国家公务员伦理法》等具体法律与规则之中。三是除了制定有关的公务员法律法规外，又制定了公务员的道德法或者道德准则。美国是这一类型的典型代表。早在1924年，为了反对政府工作人员的腐败行为，美国国际城市联合会通过了《行政人员伦理法规》，1958年，国会制定了旨在约束“所有政府雇员，包括官员”的《政府工作人员伦理准则》；1978年众议院与参议院通过了《美国政府伦理法》，完成了美国行政伦理建设的法治核心内容；1989年布什签署了《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》，这一政府伦理改革法规向公职人员提出了更加严格的伦理标准；1992年美国又颁布了内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理指导标准》。这样，通过历届政府的不断完善，形成了既有公务员伦理基本法又有具体的公务员道德法与道德准则的完整的法律体系。

从法律制度的内容来看，针对政府行政实践中存在的不同问题，制定专门的法律法规来规范其行为，成为西方行政伦理制度化的又一途径。这种专项法律法规主要体现在以下几个方面：第一，制定“阳光法案”。财产申报是预防与克服政府公职人员腐败行为的一件利器，因而，西方众多国家都将其列入公务人员的义务，制定了各自的“财产申报法”，即所谓的“阳光法案”。法国的《政治家财产透明法》即是将财产申报列入法制框架之中的典型代表。第二，摆脱“利益冲突”。在政府公务人员的行政行为中，为了有效地让公务人员公平公正地行使手中的权力，摆脱利益冲突关系就成为人们思考的主题，并将利益冲突这一困境的解围诉求于法律途径。加拿大通过制定《利益冲突章程》约束公务人员行为，为公务人员成功地摆脱利益冲突提供了一条制度途径。第三，预防腐败行为。腐败行为在每一个国家都难以避免，甚至有些国家公务人员的贪污腐败就是一种生活方式，因而，各国都把预防腐败列入规范公务人员伦理行为的重中之重。如，美国制定《涉外反行贿法案》，德国出台《反贿赂法》，日本执行《政治资金调整法》，法国实施《防腐化法》，新加坡颁布《防止贪污贿赂法》。这样，通过公务人员的伦理法律制度的约束，有效遏制了其公务行为中贪污腐败现象。

西方政府行政伦理建设的这一立法趋势，诚如库珀对美国的行政伦理立法的评价：“一旦发现伦理越轨行为，美国人最典型的反应是：采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度……对公务员个人进行控制，这些控制因素是来源于公务员自身之外的”。笔者认为，库伯这一评论包含着双重含义：一方面，面对公务人员行政伦理失范困境，西方国家首先诉求外在的他律约束，即通过立法寻求刚性的制度机制来公平公正地行使公共权力；另一方面，立法制度设计的另一目标是以预防为主，即将潜在的、可能的行政伦理失范遏制在萌芽状态。学者曾峻的言说也佐证了这一层含义：“从西方国家行政伦理法制建设可以看出，有关法律法规的着重点不是在强调对违反行政伦理人员的惩罚上，而是侧重于杜绝公共雇员利用官职来牟取私利的任何可能性，在其发生之前阻止罪恶的产生，针对的是潜在和可能的损害”。可见，行政伦理建设的立法导向成为西方预防与摆脱公务人员行政伦理失范的惯性思维。

二、西方行政伦理建设的组织化路径

组织化路径是西方行政伦理建设的又一个特征。在论及行政伦理越轨行为时，库珀认为美国人对伦理越轨的反应除了采取新的立法、制定新的规则或颁布新的制度之外，便是诉求组织机构，即“重新安排组织构成或建立新的组织以更为严格地监管下属组织”。其实，西方行政伦理建设是一个系统的复杂的过程，从伦理制度的设计、实施与监督都离不开组织机构的管理。考察西方国家的行政伦理建设的现状，我们也可以看到大多数的西方国家都拥有一套自上而下的政府伦理管理

机构。通过纵向与横向的组织结构的合理安排，制度化的外在他律是公务员实施符合伦理规范行为的前提和必要条件。因而，行政伦理管理的机构化便成为实践中西方行政伦理建设的另一向度。由于西方国家拥有不同历史背景与文化传统，行政伦理管理的组织化设计也有不同的表征。

在加拿大，“利益冲突和伦理协调委员会办公室”是管理行政伦理事务的专业机构，其职责是管理与监督行政伦理规范与条文的实施。自1973年以来，《利益冲突和公务人员职业守则》经历届政府与议院的修改与完善，至2007年《利益冲突法案》的出台，形成了相对完善的组织、管理与监督的机构，即“利益冲突和伦理协调委员会”。从横向来看，该委员会下设：①助理委员，负责伦理咨询、遵守服务等内容；②总法律顾问；③助理委员，负责有关利益冲突与伦理协调方面的策略、联络和调查等事务；④宪法人组织与管理主任。从纵向来看，省级政府也设立各自的负责行政伦理事务的机构。总的来说，“利益冲突与伦理协调委员会办公室”管理与监督的内容与范围涉及利益冲突、游说、信息获取、隐私保护和行政公平等方面。

美国行政伦理规范的实施、管理与监督，与其权力分立的架构制度有关，在三权之间展开，因此，在议会、司法与行政三个系统都有相应不同的实施、管理与监督机构。首先，在众议院内设置“众议院行为规范委员会”，该委员会根据宪法的规定，有权“惩办议员的不轨行为，而且经过众议院三分之二以上议员表决通过，可以开除一名议员”，在该委员会下设立“道德委员会”，具体负责行政伦理规范的具体事宜。该组织机构在政府官员的廉政建设与反腐败建设中发挥着重要作用。其次，在政府系统设立“美国政府伦理办公室”。政府伦理办公室主任的任命由总统提名并经国会批准，直接向总统和国会负责。该机构主要职责是负责总统属下的430万公务员涉及伦理问题的管理项目，包括拟定政府行为的有关法律、规则以及教育培训方案等工作；伦理办公室有权对有关政府行为的法律进行解释，这种解释可以作为法院处理有关案件的依据。在州与市级政府同样设立伦理办公室，在联邦政府的伦理办公室指导下，管理各州、市的政府公职人员的伦理事务。监督也是美国对行政伦理规范管理的重要一环，具有伦理监督功能的机构有“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等。再次，在司法系统设立“司法道德委员会”。“司法道德委员会”负责研制司法部门官员财产申报的相关条文，并监督其具体落实。同时，“司法部刑事局公共诚实处”、“联邦调查局”、“独立检察官”、“司法部律师办公室”与“检察长办公室”等司法部门对行政伦理规范的实施也具有监察功能。

诚如有学者所言：“政府伦理管理不仅依赖于政府伦理法律与伦理规章，而且还依赖于监督与执行这些法律与规章的机构”。西方国家无不设计一套各具特色的伦理管理与监督系统，如英国与瑞典采用“议会监察专员制度”，奥地利设计“纪律委员会”以及上述加拿大的“利益冲突与伦理协调委员会”与美国的“政府伦理办公室”等。机构作为有效实施行政伦理规范的载体，在行政伦理的管理中发挥了十分重要的作用，为政府伦理管理提供了制度化保障。

三、西方行政伦理建设的多元监督性

多元监督是西方行政伦理建设的第三个特征。之所以要对政府管理领域的行为进行伦理监督是有其理论依据的。有学者认为行政伦理监督的基础有三：一是管理者的道德缺失。西方对政府雇员或公务人员的道德预设是建立在悲观基础之上的，认为政府雇员或公务人员是理性-的牟利动物，因而在公务行为中存在着“道德缺失”的可能性。休谟将公务人员这种道德缺失概括为“无赖原则”，即“政治家们已经确立了这样一条原则，即在设计任何政府制度和确定几种宪法的制约性和控制时，应该把每个人都视为无赖——在他们的全部行动中除了谋求一已的私利外，别无其他目的”。二是管理者的认识局限。孟德斯鸠在《论法的精神》中用三个概念来描述人的认识局限性，即作为“物理存在物”，人和一切物体一样，受不变的规律支配；作为“智能的存在物”，人是一个有局限性的存在物；作为“有局限性的智灵”，人又不能免于无知和错误。人的这种认识局限性也就是西蒙视野中的“有限理性”。三是行政权力的特质。波普尔对国家这个政治存在物曾作出这样的伦理界定：“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或(如我斗胆形容的)一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那不管怎样必定拥有比任何个别国民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权利被滥用的危险减少到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险”。可见，为了克服人的道德缺失、认识局限与权利特征等弊端，对行政行为进行制度设计与制度安排之中必须预留监督环节。因而，西方在行政管理活动中对行政机构及其工作人员的行为是否符合有关伦理法律与规范进行了一系列的监察与督导设计，形成了自我与他人，内部与外部，事前、事中与事后，自上与自下等不同分类的多元监督体系。

在西方国家，行政伦理建设内部监督的内涵是在权利架构体系之内所形成的监督体系，因而具有经常性、直接性与有效性等特点。以美国为例，美国对行政伦理内部监督的设计是多管齐下，主要表现在以下三种监督机构的设立：①国会监督。“政府责任局”是一个为国会服务的非党派的独立机构，肩负着监查联邦政府的工作表现和开支情况的重任。自1921年成立以来，为美国的政府雇员伦理建设做出了巨大贡献，因而素有国会“警犬”之称。②司法监督。美国的司法监督设计了两种路径：一方面，司法体制内设立联邦检察长。联邦检察长是在司法部长直接领导下展开工作，在人事管理、财务管理以及采购方面都有权对政府及其雇员的伦理行为进行监督。另一方面，经司法部长要求，由联邦最高法院的首席大法官选定三位法官从政府以外的人士中任命为“特别检察官”，这种独立于政府的行政、立法与司法以外的监督机制可以排除权利体制内的诸多干扰。③联邦政府的监督。联邦政府的各部以及一些主要的部属机构采取“督察长”监督机制。督察长由总统任命，经议会确认，其职责是对所在单位进行独立的审计和调查，以维护政府的廉洁，提高政府项目的效益，防止欺诈浪费和滥用权力。同时，在20世纪60年代，联邦政府还借鉴瑞典的“巡视官制度”，设立了巡视官办公室。巡视官在维护公众利益、改善公民关系、促进行政改革、监督行政效率与整顿社会秩序等方面起到了应有的监督作用。

行政伦理建设的外部监督主要是指在权力架构制度之外所形成的监督体系，即来自于政府、立法与司法之外的各种社会团体，对政府及其雇员在其行政管理活动中是否遵守了相应的行政伦理法律与法规进行监察与督导的行为。从监督主体来看，西方国家行政伦理建设的外部监督主体呈多元化趋势。仍以美国为例，行政伦理建设的外部监督

主要表现在以下四类：①新闻界。在美国新闻界素有“第四权力”之说，其原因就在于新闻界的舆论监督权，如《纽约时报》、《华盛顿邮报》、《华尔街日报》分别对美国的国际政治、国内政治与经济事务发挥了举足轻重的影响。就行政伦理建设的监督而言，新闻界通过新闻报道揭发政府及其雇员违背伦理的言论与行为，为廉政建设作出了巨大的贡献。②学术界。通过对公共政策的研究，尤其是对行政道德等内容的研究，为政府出谋划策，提供咨询服务，不同程度地遏制了政府及其雇员腐败行为的发生。③非政府组织。在美国的行政伦理建设监督方面，非政府组织在履行其社会责任的同时，肩负起了对政府的腐败违纪行为进行监督的职责。这些组织有：“公民反对政府浪费”、“监视管理和预算办公室”、“政府责任项目”、“改进政府工作协会”、“公仆廉政中心”、“公务员政策中心”、“关于政府行为的私人调查机构”等。非政府组织不遗余力地监督政府的努力成为美国反腐的一道亮丽的风景线。④选民。选民在美国的行政伦理实践中同样发挥着积极的作用。如2005年华盛顿州思博科恩市的市民经过“罢免选举”，成功地将不称职的市长拉下马，从而彰显出社会民众对政府的外部监督的巨大影响力。

可见，基于道德缺失、认识局限与权力特质的理论假设与认识，西方国家在对行政伦理进行制度设计时，充分意识到行政伦理的监督是行政伦理制度化的重要一环。因而，在权力体制内，他们在不同部门与领域设立了诸多监督部门与职位，形成了多元化的监督渠道；在社会领域，社会团体发挥了积极的监督作用，新闻界、学术界、非政府组织与选民都积极主动行使了对政府及其雇员的伦理行为的监督权力，尤其是当前涌现的非政府组织在西方行政伦理建设中起到了无与伦比的监督作用。

四、西方行政伦理建设的学术依托性

学术依托是西方行政伦理建设的第四个特征。在西方行政伦理建设的立法导向性、组织化路径与多元监督性的背后，还离不开一些专业协会的推动。如美国的国际城市管理协会、美国公共行政协会、兰德公司、布鲁金斯研究所等。这些专业的研究机构积极地为政府制定方针出谋划策，或是通过撰写论文、专著与报告等方式影响政府的公共政策。对美国政府在伦理问题上的政策制定，这些专业协会同样起到十分重要的推动作用。因而，借助于专业协会的理论研究来推动行政伦理实践成为西方行政伦理建设的又一趋势。

美国公共行政协会创立于1939年，是美国公共行政领域内最大的专业协会。其宗旨如下：①发展公共行政和非盈利行政的艺术、科学和实践；②增进和提升公共服务专业的价值；③架设追求公共目的的人的联系桥梁；④为致力于提高公共服务价值的人们提供联系网络和专业发展机会；⑤针对治理面临的挑战，提出有创意的解决方案。在创立以来70年的发展历程中，美国公共行政协会一直秉持着公共行政的专业精神，致力于公共行政的理论研究与实践创新，塑造着美国公共行政的专业标准，为美国的公共行政发展作出了卓越的贡献。就行政伦理议题而言，正如本章第一节所述，美国公共行政协会通过主办的《公共行政时代》与《公共行政评论》两份期刊，传播有关行政伦理的理论研究与实践探索的专业知识，并先后举办过30余次有关行政伦理的专题研讨会，从而极大地推动了行政伦理的研究与实践。笔者认为，该协会的另一显著的贡献是制定了伦理规范。1985制定的伦理规范共十二则，该伦理规定以威尔逊的公共行政专业人士应有的专业精神为内在逻辑，将官僚精神(即强调效率与节省)定位为规范的核心内容，这与时代的主流官僚文化氛围不无关系；1994将之修改为五则三十二项，这一新的伦理规范同样也深受20世纪的主流价值观影响，因而，决策过程中的行政选择权和提供优质的公共服务成为了这一伦理规则的核心内容，修改过的伦理规范进一步彰显了20世纪公共行政领域专业精神的核心——为公共利益服务。

西方行政伦理理论研究专业化的发展趋势，还表现为专业化与职业化的独立公司或研究所的参与和影响。这些独立的公司或研究所汇集了各类社会精英，如知名学者、大学教授、专业研究人员等，他们以团体而不是个人的力量与智慧从事相关政策研究，以思想智库的方式影响着政府的政策制定与实施。可以说，这类公司或研究所在现实实践中充当了学界与政界的“旋转门”，对事关政府的内外政策的敏感问题起到了交流与缓冲的作用，并以某种价值取向引导社会舆论。美国的“布鲁金斯研究所”拥有不同领域专家学者，他们的研究涉及众多公共领域，医疗制度改革、全球金融、城市发展战略、中东和平等领域无不囊括其中。可以说，他们的建议与方案往往主导着不同时期的公共话题议程，对政府的公共政策制定与实施产生着巨大的影响。“兰德公司”擅长领域是军事战略与政治经济学，因而，他们的研究对政府制定与实施各项政策产生了不可低估的作用，这些研究对政府的伦理法规的制定与遵守同样产生了直接或间接的影响。类似的研究机构还有美国的“伍德罗·威尔逊国际学者中心”、法国的“透明国际”、英国的“亚当·史密斯研究所”等，他们分别就地区研究与民主推广、反腐败、自由市场与社会政策等领域展开研究，以期引导政府的各项政策走向，当然，也包括政府伦理法律与规范的走向。正如美国著名的行政伦理专家凯登博士所言，反腐败、反贪污的斗争光靠执法机构是不行的，它要求全民的参与，要求整个社会的介入。上述的独立公司与研究所正是基于其擅长的专业知识和技能积极介入行政伦理建设的又一写照。

综上所述，在西方政府行政实践从一个“E”(即单向度的“效率”)向两个“E”(即双向度的“效率”与“伦理”)的转换过程中，行政伦理建设呈现出管理化趋势，并沿着这样一条轨迹运行：制度规则上，行政伦理建设凸显立法导向；实施路径上，行政伦理建设拥有众多的管理机构；监督机制上，行政伦理建设运行于多元化监督主体的视线下；理论研究上，行政伦理建设得益于精通专业知识的协会、独立公司与研究机构。

作者：高振杨,刘祖云

西方行政管理理论论文 篇2：

西方行政学说发展的钟摆规律

摘 要：公平与效率是西方行政学说的两种基本价值取向，效率导向下的传统公共行政学讲求政治与行政二分，研究以最少的投入获得最多的管理效果；而公平导向下的新公共行政学讲求社会公平，研究如何发展公共政策以促进公共利益。但正是在这两种取向间的摆动，促进了西方行政学说的发展。从西方行政学说不同发展时段的理论成果、学说特点及价值取向等方面来论述西方行政学说发展的钟摆规律。

关键词：西方行政学说；效率优先；公平优先；钟摆规律

西方行政学说自初创以来，不断深化与拓展理论，其内涵愈加丰富。按照美国行政学家乔治·弗雷德里克森的观点，大致可将公共行政学发展划为两大阶段：以1968年的密鲁布诺克会议为标志，将在此之前公共行政理论统称为传统公共行政学，而在此之后直至20世纪80年代的理论称为新公共行政学。而在新公共行政学之后，又分为两个时期，新公共管理时期与公共治理时期。但贯穿西方学说发展的始终是，其理论总是围绕着效率与公平做有规律的“摆动”，在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展，符合钟摆规律。传统行政学注重效率，讲求政治与行政的二分；处在传统行政学与新公共行政学间的行为主义时期则批判二分法，主张重返政治价值，体现了从注重效率到注重公平的摆动；而新公共行政学则注重公平，主张行政不能背离政治价值基础。

一、注重效率的传统公共行政学：政治与行政的二分

自19世纪末传统公共行政学诞生以来，它就追求一个有效的、经济的、协调的行政管理系统，把研究的重点放在高层管理机构以及政府重要的职能部门中，旨在寻求如何利用可用资源提供更多更好的服务。传统行政学的代表人物包括威尔逊、古德诺、韦伯等。作为西方行政学的鼻祖，威尔逊在《行政学之研究》中明确提出，组织的有效性和效率是行政学的根本，政治与行政二分，行政不参与政治的制定，政治不参与行政的执行，以提高行政效率，为了效率，可适当牺牲民主[1]。古德诺在《政治与行政》中指出，行政在国家意志与政策的执行中，只要求合乎技术标准并追求最高效率。马克斯·韦伯的“官僚制”组织理论，则把提高行政效率的着眼点放在处理好组织内的合作问题，认为科层管理的任务在于有效地调动组织中的各个部门各个环节的工作及全体人员的行动，达到管理目标的良性实现。官僚制是一种强调效率的管理制度，为现代社会的组织管理提供有效的工具，促进组织的合作与控制，而行政学正是要根据这些精神来分析和研究政府，对政府实际运行中的一切不合乎技术理念和技术标准的方面提出改进意见[2]。传统行政学主要特点在于效率成为传统公共行政学的最高标准，即用最少的投入获得最多的管理效果，研究政府效率和节省开支，以便为社会提供高效率的服务。这就说明在此阶段，钟摆（传统行政学）处于中间点（效率与公平）的左侧，偏向效率优先。

二、从效率转向公平的行为主义时期：重返政治价值

20世纪30年代末，行为主义研究方式盛行，行为主义理论学派在思考提高行政效率的同时，着眼于行政活动中人的要素。先是，梅奥和罗特里斯伯格等人以工作环境与行为的关系进行思考，发现了人员的心理对于工作效率提高的重要意义。接着，麦格雷格提出Y理论，对人性进行肯定的评价。然后，赫茨伯格提出“双因素理论”，表明保健因素与激励因素对工作效率的影响。1947年，达尔发表《公共行政学三个问题》，指出公共行政学必须研究社会需要的价值和目的，将自身建立在某些明确的目标及价值的基础上，更多地考虑公平、正义等伦理问题。尽管行为主义学派研究的最终的目的为了提高管理效率，但是他们已有意识的批判二分法，主张重返政治价值，这就表明钟摆（行为主义理论）开始围绕中间点（效率与公平）摆动，逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。

三、注重公平的新公共行政学：行政不能背离政治价值基础

人类进入20世纪后半叶时，整个世界几乎处在一种急剧变革和纷扰不安的状态，科技的迅猛发展，经济水平不断提高，但科技发展造成当代规范系统的混乱。面对社会出现的种种变化，现代政府已无法再用过去的管理模式来控制局势和解决问题。在此背景下，1968年，新公共行政学应运而生。新公共行政学是一种运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法的公共行政理论。新公共行政学的特点就在于它把社会公平作为公共行政的核心价值与公共目的，并赋予它极其丰富的内涵。正如弗雷德里克森所说：社会公平强调政府提供服务的公平性；社会公平强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求做出积极的回应而不是以追求行政自身需要满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待[3]。新公共行政学认为，以增进社会公平为基本价值准则的公共行政应关心社会生活中存在的矛盾和冲突，研究如何发展公共政策，从而促进公共利益，遏制政府自身的利益扩张。新公共行政学的产生是西方特别是美国公共行政学历史上的重要里程碑。同时，它也说明新公共行政学的产生与发展成功完成了从注重效率到注重公平的蜕变，钟摆（新公共行政学）处于中间点（效率与公平）的右侧，偏向公平优先。

四、注重效率的新公共管理时期：市场化与企业化

1980年后，新公共行政学的影响减弱，取而代之的是影响更为深远的新公共管理学派。新公共管理学将新公共行政学的主张发扬光大，强调改变传统公共行政价值取向下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行价值定位，确立了效率优先的目标。1980年至1990年的新公共管理时期的代表人物有奥斯本、波利特、波兹曼等。奥斯本在《改革政府》中提出企业家政府理论，倡导用“企业家精神”来克服政府官僚主义并为政府改革开出了10种“药方”。波利特则认为，管理“显然是一种与资源流动的控制密切相关的活动，其目的在于实现既定的目标”，而这些目标“绝大部分是用经济学的语言——产出、货币价值来界定的”。由此可见，新公共管理注重管理而不是政策制定，强调绩效评估和效率，通过引进市场的契约理性使公共部门产品和服务市场化，以此提高行政效率。新公共管理以实现经济、效率、效能的“3E”理论为价值导向，效率是新公共管理的核心价值观。公共管理的效率体现在组织取向与结果取向两个方面。组织效率，即在组织内部通过优化配置组织资源来实现效率；结果效率，即把对效率的关注点从组织内转移到组织外，从而实现提供公共物品和公共服务的效率。新公共管理理论认为组织效率和结果效率在政府管理中相辅相成，不可偏废，改革措施的施行要兼顾组织效率和结果效率[4]。这一时期理论的特征是重新将效率的单一价值取向提到了至高的位置。无论是市场化取向、分权理念还是引入私人企业的管理方法，其目的都是为了提高政府的效率。这就说明新公共管理理论重新确立了效率优先的目标，在此阶段，钟摆（新公共管理时期）处于中间点（效率与公平）的左侧，偏向效率优先。

五、从效率转向公平的公共治理时期：多中心共治

当新公共管理运动方兴未艾时，公共治理理论应运而生，公共治理理论对新公共管理理论进行了一系列的批评，认为公共利益是基于共同价值观基础上的对话，政府要集中精力与公民建立信任和合作关系，要关注公民的声音和利益，应重视公平、公正，以服务理念为基础。1990年至今的公共治理时期的代表人物主要有奥斯特罗姆、帕特南、罗兹等。奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》中明确提出，可以通过自治组织管理公共物品，以解决当前的公共事务问题，但这也不是唯一的途径，解决问题的关键在于管理的效果、效益和公平的兼顾。帕特南在《使民主运转起来》中提到，民主政府的成功取决于其环境接近“公民共同体”理想的程度。公共治理的理论基础是：民主公民权理论；社区与公民社会模式；组织人本主义等。它对公共治理学派在公共行政的核心价值观中公平和效率的地位问题作出了修正，认为新公共管理的“3E”效率观会有意无意的导致政府逃避为公民提供共物品和公共服务的责任，造成公共行政公共性的丧失，公共治理理论把公平摆到了与效率同等重要的位置，强调社会公平和社会公正，将新公共管理理论的“3E”价值观修改为“4E”价值观，即在经济、效率、效能基础上加上了公平[5]。这一时期理论的特点体现在把公平、公正、民主等看作公共治理的重要价值取向，认为私人部门的管理理论和方法并不能应用于公共部门，公共治理导向型的现代化行政管理应是以政府为主体的公共组织，公平、民主地运用公共权力并以科学的方法，依法对社会公共事务进行管理，从而有效地提供公共物品和服务，促进公共利益的最大化。这就说明公共治理理论强调公平，民主协商，多中心共治，在此阶段，钟摆（公共治理时期）开始围绕中间点（效率与公平）摆动，逐渐由注重效率慢慢向注重公平过渡。这就再次印证了西方行政学说发展的钟摆规律。

结语

尽管我们对西方行政学理论作出了理论上的分期，但在现实中，它们并不是截然分开的，它们总是相互批判、相互影响，任何一种理论范式都不可能掩盖其他范式的存在，任何一种理论范式都不能证明其他范式的绝对错误。西方行政学说不断发展，不同时期，其理论对效率与公平的态度不同，但其理论范式总像钟摆那样围绕公平与效率做有规律的摆动，即一段时期内偏向效率，而另一时期又必然偏向公平。可以说，不同阶段的经济社会的发展状况决定了该时期理论对效率还是公平的偏好[6]。在今后的西方行政学说发展过程中，效率与公平之争不会停止，还会持续下去，西方行政学也正是通过效率与公平的矛盾与撞击，推动自身向前发展。所以说，贯穿西方行政学说发展的始终是，其理论总是在管理效率取向与政治公平取向的交替中平衡发展，符合钟摆规律。

参考文献：

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[3]Frederickson.New Public Administration[M].Alabama：rsity of Alabama Press，1980：6-7.

[4]李鹏.新公共管理及应用[M].北京：社会科学文献出版社，2004：94.

[5]王勇.西方行政学说发展脉络[J].群文天地，2011，（2）：194.

[6]丁煌.西方行政学说史[M].湖北：武汉大学出版社.1999.

（责任编辑：陈雅莉）

作者：蔡钰

西方行政管理理论论文 篇3：

企业家政府理论与新公共服务理论的内容比较

摘 要：企业家政府理论和新公共服务理论作为西方行政改革的主流理论出现在20世纪80年代后，成为近年来西方各国政府改革的主要指导思想。企业家政府理论强调用企业家精神来改革政府，改变政府驱动力，重塑政府形象。新公共服务理论强调政府治理角色的转变，重视公共利益以及公民参与，促进政府与公民以及公民之间的对话和合作。两者在政府服务和公民参与上有某些相似的观点，而在政府职能定位、政府工作的中心、政府与公民的关系以及价值导向方面各有不同。新公共服务理论是对以企业家政府理论为代表的新公共管理理论的反思、批判与扬弃，对现代公民社会的发展具有指导意义。我国服务型政府的构建和政府的行政改革都可以以此作为借鉴。

关键词：企业家政府理论 新公共服务理论 比较 公共利益 行政改革

20世纪80年代开始是西方行政学说发展的又一时期，80年代后，由高福利政策所带来的通货膨胀和高失业率使得西方各国经济出现"滞胀"危机，提倡政府干预的凯恩斯主义开始凸显其弊端，并导致了新一轮的行政改革运动，新公共管理理论和新公共服务理论成为当时具有代表性的两种学说。其中，新公共管理理论的代表学说就是企业家政府理论。这两种学说作为新的公共行政理论和管理模式，成为了近年来西方行政改革的重要指导思想。[1]

一、概念界定

1、企业家政府理论

企业家政府理论是由美国学者戴维.奥斯本等人首先在其著作《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》中提出的，奥斯本等人在这本书中通过美国各类地方政府为例的公共部门改革案例引出了一种企业家精神的指导思想，为政府改革提出了新的理念和思维。[2]企业家政府这一概念实际上是试图把企业经营管理中的一些成功方法移植到政府中来，使政府能够像私人企业一样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率。[3]这一理论的宗旨就在于用企业家精神来改革或重塑政府，把企业管理的精髓移植到政府中来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，达到重塑政府形象的目的。

对传统政府官僚体制的改革，奥斯本提出了十项原则，也就是企业家政府的基本特征：（1）掌舵而不是划桨，政府的职责不是提供垄断性服务而应集中精力做好决策工作，将具体的服务性工作外包给私营机构和非营利性机构；（2）政府的行政专家们不应事必躬亲，而要善于授权，应鼓励公民参与管理；（3）政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理，提高行政效率，制定竞争的规范；（4）政府应摆脱繁文缛节的制度，以目标任务为导向，以任务驱动的政府取代规章驱动的政府，通过权限和预算的界定授予责任目标自主管理的权力；（5）政府应当注重行政效果，按效果评估和资助各工作部门；（6）具备顾客意识，政府受顾客驱使，其宗旨在于满足顾客而非官僚政治的需要；（7）政府要有事业心，有收益而不浪费，具有投资观点，变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府；（8）政府应着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失，要在考虑未来的前提下做决定；（9）政府应当效仿企业进行分权，削平复杂的层级组织模式，将管理权下放；（10）将市场机制引入公共管理中，用市场力量推进行政改革，不能仅靠行政指令控制。

2、新公共服务理论

新公共服务理论是由美国公共行政学家罗伯特.登哈特在对包括企业家政府理论在内的新公共管理理论进行反思和批判的基础上产生的，其理念在于将公民作为公共行政所处治理系统的中心，强调政府治理角色的转变，注重公共利益和政府与公民的对话及合作。[4]这一理论的思想来源是民主公民权理论、社区与公民社会的理论、组织人本主义和新公共行政以及后现代公共行政理论。[5]

在新公共服务理论中，登哈特提出了其基本观点：（1）政府的职能是服务，即与私营及非营利组织一起解决社区问题，充当调停者和中介人，满足公民的共同需求，而非控制或掌舵使社会发展方向变化；（2）政府应当将公共利益作为工作的目标，致力于促进公共对话协商并保证其公平公正，鼓励公民采取一致行动达成公共利益；（3）政府在思想上要具有战略性，政策的制定和执行过程要有远见，在行动上要民主，鼓励公民参与、合作和达成共识，同时保证政府在这一过程中是开放可接近的；（4）政府应公平公正，关注公民的公共利益，集中精力与公民建立信任合作关系，而非将公民当做顾客而只关注单个人自私的短期利益。（5）公务员的责任是复杂的，他们应当关注公共利益、社区价值、公民需要、环境等各方面的因素并对其负责；（6）重视人的培养，善待公务员和公民并通过分享领导权鼓励他们公共服务的动机和责任心、公民意识；（7）政府的所有者是公民，而不是企业家，公共行政官员应当重视公民权和公共服务，成为负责任的治理参与者。[6]

二、企业家政府理论与新公共服务理论的内容比较

1、两者的关系

企业家政府理论作为新公共管理理论的精髓，在很大程度上推动和指导了西方国家的行政改革，但是其也遭到了不少的异议，许多学者对其价值观、对公平正义可能的損害、政府及其公务员行为准则与传统政治体制和治理模式的偏离等提出了看法，显示出包括企业家理论在内的新公共管理理论的局限性。而之后产生的另一具有重要意义的行政理论--新公共服务理论，则是以登哈特为代表的一批公共行政学者在对其进行反思的基础上，试图通过对企业家政府理论内在的理论缺陷进行批判和修正的基础上而提出的，它是真正能够作为以企业家政府理论为代表的新公共管理理论的替代性的新的理论模式。[6]从理论的视角上来看，它是对传统公共行政理论和新公共管理理论的一种扬弃，是在承认新公共管理理论的价值并排除其固有缺陷基础上建立的一种更关注公共利益，适应现代公民社会发展和公共管理实践需要的理论。

2、两者的相似点

（1）都认为政府向非服务的直接供给者发展。

在企业家政府理论中，奥斯本认为，政府应当做好决策的工作，而不是把精力放在提供具体的服务性工作上，他主张政府将这些服务承包给私营企业和盈利机构，自身只要用政策来协调这种竞争同时适应环境变化。政府的工作重心在于治理而非实干或执行。而在登哈特的新公共服务理论中，他虽然提出了政府的职能是服务，但这里所指的服务并不是具体的服务，而是一种抽象的服务，是对公共问题的协调和中介、解决冲突的服务。

（2）都提出了公民参与和授权。

奥斯本认为，在民主自治国家政府行政专家是不必亲力亲为所有事的，政府可以通过授权的方式鼓励公众参与管理，有时候市民自治组织能比政府更加有效地管理，是因为它能够更多地从公民的角度考虑，更加了解问题的关键。而登哈特也认为，公共服务型政府要实现某一目标，不仅要让政府官员，而且要使相关的各方都共同参与，这种参与和培养能够激发人们的公民自豪感和责任感，更有利于促进合作和达成共识。同时，他也提出政府应当分享领导权，让公务员和公民有机会实现公共服务的动机，得到承认和支持，政府应该扮演负责人的参与者的角色。

3、两者的不同点

（1）对政府职能的定位不同。

企业家政府理论中，政府的中心应该是决策，而不是提供服务，掌舵而非划桨，把治理和实干、执行联系在一起会削弱政府的决策能力。因此政府可以吧具体的各项服务承包或转移给私营部门，而治理的过程则只能由政府自己完成。新公共服务理论则强调政府应注重服务，而不是试图控制社会的发展方向，政府应当扮演调停中介角色，与私营和非营利组织一起致力于公共问题的解决，是服务而不是掌舵，政府只是公共事务和公共议程中众多参与者之一，其角色应由控制者转变为服务者。[7]

（2）前者更注重政府的效率和产出，后者侧重公民的权力和利益。

在企业家政府理论中，它更关心的是政府的管理问题，即如何能够提高政府的效率，实现即定的目标，做出业绩和效果，满足顾客的需要，而后者则更多地强调在这一过程中，公民权和公共利益的实现，政府的管理工作都是为这两者的实现而进行的。

（3）对政府和公民关系的认知不同。

前者认为，政府应具有企业家精神，具备顾客意识，把公民当做政府公共组织服务的顾客，政府是为了向公民服务而存在的，应该是顾客驱动的，即以满足顾客的需要为宗旨，政府和公民之间是企业和顾客的关系。而后者则不赞同这种观点，它认为公共利益才是政府应当重视的，政府不能只为了满足个别顾客的短期利益而忽视更多公民的共同需要和利益，而且，在公共服务里，也很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接当事人，政府不能像企业那样只考虑顾客利益而无视公平公正。[8]

（4）价值导向不同。

前者关注的主要是效率价值和经济价值，政府应当运用竞争机制和市场机制来提高自身的效率，增加产出，重视绩效。而新公共服务理论则对这种价值导向进行了批判，因为它过于关注自身和经济利益，而忽视了公共管理服务的对象。它强调的是对公平公正等民主价值的承认和尊重，重视在政府管理过程中公民的参与和公共利益的实现，体现出民主的价值导向。[9]

三、結论

从上面的比较可以看出，新公共服务理论在政府的职能定位、政府工作的侧重点、政府与公民关系的认知和价值导向方面，都与企业家政府理论有着明显的区别，在社会经济高速发展的今天，公民的地位和利益受到越来越多的关注，新公共服务理论作为对企业家政府理论内在缺陷的纠正和完善，更加具有现实指导意义。同时，它也并不是对企业家政府理论的全盘否认，只是在此基础上进行反思和批判，提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益、更适合于现代公民社会发展和公共管理实践的新理论。

我国社会主义市场经济体制正处于不断地完善和发展中，时代进步和改革开放要求对我国的政府管理模式进行改革和创新，政府转型、政府职能改革和管理方式创新是我国政府管理适应经济社会发展的迫切需要。2004年温家宝总理第一次提出了服务型政府的概念，其后，2005年的十届全国人大三次会议中，"努力建设服务型政府"被写入政府工作报告，2007年党的十七大确定了将建设服务性政府作为当前和今后一个时期我国政府改革和发展的目标模式。新公共管理理论和新公共服务理论作为西方行政改革的理论产物，体现了公共行政发展的规律和趋势，对我国行政学说的发展、公共行政改革以及服务型政府的建设都有重要的指导和借鉴意义。构建服务型政府，可以以此作为理论支撑，从一个全新的视角来贯彻我国"立党为公、执政为民"的理念和为人民服务的宗旨，结合我国具体国情探索我国政府行政改革的路径。[10]

参考文献：

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉：武汉大学出版社.2004.12.

[2]余昕.《改革政府：企业家精神如何改革着公共部门》读书笔记[J].群文天地.2011.01.

[3]齐玉洁.奥斯本企业家政府理论探析[J].政治研究.2010.07.

[4]柯健.服务型政府建设与公共服务职能创新[J].天津行政学院学报.2011.01.

[5]段溢波.新公共服务理论：缘起、内涵及启迪[J].湖北财经高等专科学校学报.2009.04.

[6]梁思立，曾维和.新公共服务理论及其启示[J].宁夏党校学报.2007.05.

[7]杨国良.新公共管理与新公共服务理论述评与启示[J].福州党校学报.2009.05.

[8]周晓丽.新公共管理：反思、批判与超越--兼评新公共服务理论[J].公共管理学报.2005.02.

[9]谭静，冯琳，郑中华.新公共管理与新公共管理理论比较[J].学习月刊.2009.02.

[10]姜辽.基于新公共服务理论的我国服务型政府建设探析[J].理论探讨.2011.02

作者：杨嫣然