法人治理公共文化论文

摘要：公共文化行政的理论基础主要是文化权利保障论、新公共服务理论和公共治理理论。根据社会历史发展进程和世界各国发展经验，公共文化行政的模式可归纳为政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织分权化模式三种类型。我国公共文化行政的发展进程伴随着对原有计划经济体制下文化行政体制机制的改革与转型。下面是小编精心推荐的《法人治理公共文化论文(精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

法人治理公共文化论文 篇1：

我国公共文化机构的法人治理结构试点

为了对党的十八届三中全会精神完全贯穿和落实，对政府的职能和工作更加细节化、更加有针对性，以及对文化机构的事业进行改革、创新其体制机构，以达到可以推动公共文化机构事业的发展，更好地满足社会对其的要求，例如生活中常见的公共文化机构：图书馆、文化活动中心、美术展览馆、博物馆等等，使其能够更好地为人民服务，其中最主要的一个工作任务就是对其法人治理试点工作方案的制定，通过建立法人治理结构，使其服务效能得到提升，从而落实对我国公共文化机构的法人治理结构试点工作的进行。

一、试点总体思路

关于对我国公共文化机构的法人治理结构试点的工作建设思路，总体来看是要尽可能的全面、合理和明确。首先要根据规定建立有关法人治理结构，通过合理进行相关公共文化机构的单位改革、合理利用公共机构所投入的公共财产、合理管理公共机构的免费开放，来落实和贯穿法人治理结构的建立，充分按照严格遵循相关规定、管办分离的思考去进行建立，分别对各级的公共文化机构作为试点，优化政府的职能，将理事会以及其内部的相关制度规则进行完善，着重落实法人的职权，凸显其自主权。跟着主思路进行探究，结合相关制度的完善和优化，一起致力于探究公共文化机构法人治理结构的方法和措施，使得公共文化机构更好地为社会服务。

二、试点工作目标

在截止到2015年底，试点文化单位逐渐确立，而且已经进入初期的建设目标工作当中，主要以发挥公共单位的主要特点——公益性为主，对于法人治理结构也有初步的建立，在内进行激励机制，在为发挥公益性，以健全的管理模式来进行内外的管理，以及在此过程中加入现代化的元素和信息化的处理，在策略、监管、管理等方面进行很多的优化和改革，实现了法人治理结构的基础打造，保障其民主化和科学化，规范公共文化机构法人治理结构建设事业，保障公共文化机构的服务效率。

三、试点工作原则

（一）政事分离管理，凸显职能划分

对于政府和事业单位的分离管理，主要是为了能够理顺政府和事业的职能关系，进而创造新型的管理模式，对于政府的职能要进一步的强化，对于事业单位的职能进一步的明确，确保各司其职，相互配合，一起打下最关键的基础，除此之外，通过政事分离的管理模式以及职能明确划分的建设，还能够实现职能的分级管理，对于建立稳定合理的现代化特色公共文化机构起到一定的帮助，构建法人治理結构的基础模式。

（二）凸显主体，强调治理

对于有关公共文化机构法人治理结构建设试点工作来说，其主体自然是对法人治理的结构建立，在治理过程当中一定要以该主体为主线，贯穿于整个工作当中。对于治理工作来说，一定要不断地进行摸索和探究，通过多种多样的形式去突出治理结构的建立，不断地健全、优化相关制度，以及设立一定的监督机制，加入来自社会的力量，使得法人治理结构有多元化的特点，从而也能提高其自身的工作能力。

（三）强化公益，增加效能

在公共文化机构事业的建设当中，一定要始终坚持公益化的目标，不断地强化公益性，加固其公益属性的标签，在过程中尽力调动工作人员的积极性、直觉性，发挥各自的创新能力和工作效能，激发出事业单位工作人员的事业性和活力，使得工作的水平和效率得到一定的提高，切实到完完全全地为人民群众提高更加真实、更加健全的文化服务。

四、试点工作的具体内容

（一）建立公共文化机构法人治理组织结构

在明确具体的目标和确定下主要的思想路线之后，就要有一定的行动去落实公共文化机构法人治理结构的确立，首先要通过了解不同的文化机构的类型以及其服务范围，在此基础上再去探索相关文化事业单位的不同法人治理结构特点，去进行分析和探索，即要以相关治理制度的建设为主体，以经探索和分析后的决策为辅助，健全法人治理结构的建立内容，同时设置相关的季度报表、成绩评估、信息披露、监督反映等等评估措施，以配套各项规章制度。

（二）逐渐加深公共文化机机构法人治理工作改革

对于文化机构法人治理工作来说，首选需要确定工作的核心，即对用人机制要灵活，使聘用规则和岗位确立有一定的帮助作用，在法人治理工作当中，需建立起权责分明、科学分配，抛弃死板固定的用人机制，改革散落的监督工作，完善相关岗位人员的工资分配，以确保岗位功效奖励工作和分级管理工作顺利进行，确保奖罚分明，给工作成就显著的工作人员有一定的鼓励。除此之外，要确保资金来源渠道多样化、合理化，这样对于工作进行的保障也就对了一份保险，使得社会服务更加健全和完备。

（三）善于引入社会力量增添公共文化机构法人治理结构建立的力度

为了使法人治理结构更加坚固和强化，要善于将社会群众的力量引入，去通过与社会知名人士、有丰富文化工作经验的工作人员以及一些有感想的群众来进行交谈、分享，设定部分代表人物加入理事会去进行监督和管理，同时，也要善于举行一些相关公益性文化活动，为文化服务体系的建设来吸引投资，鼓励社会各界贡献自己的力量去帮助公共文化事业的发展，并且对于捐赠方也要进行一定的反馈和感谢，而且相关代表也可以参加理事会。

（四）探索创新的公共文化服务内容和方式

传统的公共文化机构法人治理结构较为单一，而且服务类型也较为简单，在如今的社会需求增加的情况下，文化服务也需要与时俱进，在探索公共文化机构法人治理结构建立的方式方法同时，也要加强对群众意见的反馈机制，鼓励群众提出宝贵合理的反馈，来进一步拓展和优化法人治理结构，以及增添更多的创新形式来促进公共文化服务工作发展和运行管理模式，建立起其在社会上的品牌，有着一定的广泛影响力，同时也能够提高人民群众的思想素质意识。

五、试点单位主体

试点单位必须要符合相关规定，即各省、市、县级公共图书馆、历史博物馆、文化活动中心、美术展览馆、科技展览馆等;这些文化事业单位若在三年之内没有发生重大的安全问题、服务问题以及受到过严重的通报批评、处分，以及其进行过合法登录，在相关地区内好评较多、服务态度较好，人民群众对其感觉良好，具备一定的代表性，即可被作为试点单位。

综上所述，在确立一定的建设目标，结合相关优化健全措施一起打造法人治理结构的试点文化机构，可以有效建立起合理健全的法人治理结构，以及为其他试点单位做以更好的表率和代表性。

作者：高玉慧

法人治理公共文化论文 篇2：

公共文化行政：理论、模式与发展路径

摘要：公共文化行政的理论基础主要是文化权利保障论、新公共服务理论和公共治理理论。根据社会历史发展进程和世界各国发展经验，公共文化行政的模式可归纳为政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织分权化模式三种类型。我国公共文化行政的发展进程伴随着对原有计划经济体制下文化行政体制机制的改革与转型。我国公共文化行政的发展进程大致可分为奠基期、改革启动期、转型发展期、成熟期四个时期。我国正处于转型发展的关键期，提高公共文化行政效能是深化文化体制改革的核心要求，要秉持分类管理、协同推进的原则，实行顶层设计和系统规划，完善文化行业立法，促使文化行政法制化、制度化、规范化，并培育和发展民间组织，构建政府引导下的多中心主体，最终形成健全的国家公共文化行政体系。

关键词：公共文化行政；文化体制改革；多中心主体

公共文化行政属于公共行政的一个分支，是国家文化行政管理活动的统称[1]（p.16）。公共文化行政除具有公共行政的语言[2]（pp.412）（官僚制、现代性和后现代性）与公共行政的精神[3]（pp.137195）（公平、公正和乐善好施），还具有公共行政的“文化例外性”。文化的属性存在“政治的”、“经济的”与“文化的”三种形态，文化与不同的经济体制结合，表现为不同的存在状态。如计划经济体制下是“政治的文化”，市场经济体制下是“经济的文化”，“文化的文化”则是人类共同的精神财富[1]（p.16）。我国在确立社会主义市场经济体制后，文化的经济属性得到了极大开发。十八届三中全会又确定了市场在资源配置中起决定性作用，在关注文化的经济属性的同时更加关注文化的公共性，“文化强国”成为“中国梦”的重要组成部分。公共文化行政作为文化部门的重要职能，是推进文化体制机制改革的重要工具。中国正处于改革的攻坚期、转型的关键期，文化部门只有发挥好公共文化行政，才能更好地促进文化大发展大繁荣。

一、 公共文化行政的理论与实践

公共文化行政的产生和发展是公民的精神诉求、宪法权利和国家义务能力相契合的过程。公共文化行政的理论基础是现代法治国家的宪法权利理论，此为其规范意义上的法学基础；在公共文化行政由规范到现实的过程中，以政治权力运行、公共行政行为模式和公共政策的实施为核心的公共管理理论同样是其不可缺少的部分（参见表1）。

表1公共文化行政的理论基础对比表

理论观念认识出发点认识主体提供形态国家—公众关系实践典型文化权利保障论文化身份认同公众保障型国家主导博物馆（纪念馆）免费开放新公共服务理论公共服务职能国家—公众服务型公众至上现代公共文化服务体系建设公共治理理论文化治理能力国家—社会组织多元型国家引导政府购买公共文化服务

（一）文化权利保障论

《经济、社会和文化权利国际公约》规定，文化权利是指人人享有的参加文化生活，享受科学进步及其应用所产生的利益以及对其本人的任何科学文艺作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利等诸项权利的总称，其具有广泛性、集体性、个体性、历史性、独立性和开放性的基本秉性[4]。“文化权利观”基于公共产品理论，把文化视为一种公共产品，具有“消费的非排他性、消费的非竞争性、产权的公共性、产权的难以交易性和持久的外部效应”[5]（p.28）。基于此，公共文化服务不仅是政府提供的一种文化福利，而且是保障公民文化权利的一种必然要求。这种语境下的“文化权利”更多的是指一种“文化民生”。近年来，国家大力加强文化馆、博物馆、美术馆、图书馆等公共文化设施并向社会免费开放服务；在农村，政府建设了乡镇文化站、农家书屋、文化大院、信息服务共享工程，并通过送电影、送地方戏等“送文化下乡”活动，丰富了民众的文化生活，保障其基本公共文化服务需求。

但文化权利保障论的观念也存在不足：一是容易使公共文化服务成为国家行为，导致供给的单一性；二是民众与国家之间缺乏必要的沟通，公共文化服务与民众需求脱节，导致民主参与的缺失；三是权利的使用存在工具性局限，在缺乏制度性规约下造成公共性的消解，与塑造“公共文化生活的主旨相背离”[6]。在实践层面，农村基层文化基础设施的建设依然较为落后，公共文化设施建设无论从数量和规模上都仍与基层群众的文化需求有较大差距。另外，农村公共文化资源还存在分布不均的问题。从基层公共文化服务资源的占有量看，市、县、镇、村的文化占有量呈递减的态势。城乡二元结构的长期存在，政府财政支持大多局限于县一级，导致公共文化资源主要集中在政府所在地和城镇，真正能够被农民群众所共享的文化资源数量有限。

（二）新公共服务理论

新公共服务理论是指“关于政府公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演角色的一套理念”[7]（p.24）。该理论认为全体公民才是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以政府的基本职能不应该是“掌舵”，而应该是回应公民诉求，为公民提供服务。打破“政府僵局”、解决“公共需求”与“政府能力”失衡的途径，在于建立具有良好整合力和回应力的公共机构[8]（p.635）。

21世纪，我国公共文化行政改革的中心是由“管制型”政府向“服务型”政府转型，具体从四个方面进行展开：（1）深化国有文化单位改革；（2）健全现代文化市场体系；（3）创新文化管理体制；（4）完善政策保障机制[9]（pp.5859）。政府职能转型的核心是打破传统公共文化行政的“官办一体”，实行“管办分离”：政府重在“管文化”，而“办文化”交由有资质的社会文化机构和组织，并且政府的“管文化”重在提供文化服务。因此，公共文化服务成为我国政府公共文化行政的主要话语表达，与我国政府职能向服务型职能转变的方向一致，以“公众至上”为原则，坚持“国家—公众”双向之间的信息互动[10]。在实践层面，经过10年建设，我国已基本建立覆盖城乡的公共文化服务体系。但在具体运行层面公共文化服务体系建设还存在很多不足：监督与评价机制尚未完全有效建立，落实绩效考核有待破解相关体制性障碍；公共财政经费投入不足和保障机制不完善，公共文化服务体系运行的保障性制度缺乏；公共文化服务体系建设社会动员力度不足，社会力量参与程度有限。

（三）公共治理理论

“治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动”[11]（p.5）。治理意味着政府并不是国家唯一的权力中心，它倡导的是竞争中的多中心主体，“它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用”[12]（p.5）。政府治理将市场机制和企业管理手段引入公共文化服务，重视社会力量的多元化，强调处于政府与市场之间的第三领域及第三部门的必要性，并对政府角色进行重新定位，在新的社会治理结构中，政府充当“元治理”，承担指导和确立行为准则的责任。“作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”[13]。具体到政府公共文化行政，治理理论要求政府公共文化行政加强“顶层设计”和战略管理能力，提出“远景设想”，使文化领域各组织相对协调和相互依存。

在实践层面，为了提高公共文化治理能力和水平，2015年5月国务院办公厅发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》（简称《意见》），对政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等方面进行了明确，同时出台了指导性购买目录。《意见》的出台反映了建设现代公共文化服务体系、深化文化体制改革背景下对公共服务模式创新的要求，是文化领域提升国家治理能力的重要举措。“治理理论就是在由早期的政府供给模式走向合作式的供给模式过程中不断深化和发展的。”[14]政府购买公共文化服务就是打破公共文化服务由政府提供这一单一模式，积极引入市场竞争机制，让各种民营非营利文化机构和民间文化社团参与到提供公共文化产品与服务中来，让人民群众享受到差异性、多元化的公共文化服务。

治理理论在政策实践层面也存在一些现实困境。一是公共权力和社会活力的替代不现实。“建立在国家和市场的基础之上的网络管理体系，既不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。”[15]二是合作基础的建立不可靠。在治理过程中要求“合作伙伴”协商，而这是利益博弈和价值观争执的过程，这一过程极其消耗精力和时间的，并且存在不确定的危险性。“治理需要通过谈判和反思加以调整，就这个意义而言，治理的失败可以理解成是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争执而未能重新界定目标所致。”[16]

二、 公共文化行政的发展模式

公共文化行政是国家文化管理机关依法履行的职能，即“管什么—如何管—管的程度与效果”三大方面。公共文化行政具有执行性、服务性、动态性的特点。公共文化行政的职能模式是国家文化管理机关如何在文化市场和非营利组织调节的基础上对文化发展加以调节的方式，其模式有不同的类型。根据社会历史发展进程和世界各国的发展经验，大致可归结为政府主导模式、民间主导模式和政府与民间组织的分权化模式三种类型。

政府主导模式的特点是政府利用强有力的权力和合法性手段，进行积极主动的干预，采取的措施主要有调整公共文化事业、转变文化组织结构、加强文化行政职能。在文化管理形态上表现为“树结构”，是一种自上而下的文化行政命令配置体系[17]。韩国是这一模式的亚洲代表。在亚洲金融危机之后，韩国提出“文化立国”，在中央设立了文化观光部作为最高文化行政部门，其主要职能部门有文化政策局、艺术局、文化产业局、观光局、体育局和青少年局。韩国采取积极的财政补助方式鼓励文化艺术的创新，大力扶植优秀文化产品走出去，积极进军海外文化市场。这几年，韩国的影视作品和文化娱乐成为一股强劲的“韩流”影响中国乃至全世界各个地区。

民间主导模式的特点是主要依靠市场等社会力量的调节，政府很少干预，而主要通过法律法规、发布经济政策以及民间文化机构和中介组织来间接管理文化事务。如美国主要通过社会文化行业组织进行运作，依靠明晰的事业法人制度和发达的文化资本市场进行合理的资源配置；不设文化部，主要通过联邦艺术人文委员会、国家艺术基金会、国家人文基金会和国家博物馆委员会作为联邦政府的文化代理机构；运用《国家艺术及人文事业基金法》和《联邦税收法》对文化事业进行经费支持。

政府与民间组织分权化模式是一种“树—果结构”的双层管理的综合型服务机制，其主要根据社会需求，利用两个资源、两个核心进行中心辐射。这一发展模式源于盎格鲁—撒克逊文化圈对韦伯“科层理论”的质疑，通过借用民间组织的管理技术来重塑公共文化行政，推进政府职能的市场化，重视民间组织在文化发展中的作用；其主要特征是实行“臂距原则”对文化间接管理、分散化的决策与执行机构相分离，力求达到一种“社会共治”的理想模型。

三种模式各有所长各有所短，如政府主导模式容易导致政府的“权力身份”与“服务身份”之间的混乱，垂直管理导致“共同利益区域”与“不同利益主体”之间的“利益失调”[18]；而民间主导模式“建设成本高，需要变革政府管理方式，要求建立弹性管理制度，完善服务型政府”[19]；政府与民间组织分权化模式的“分散化导致决策执行力度不强、整合资源能力较弱、政策运行耗时长，对不确定性风险的预估和抵御能力较弱”[17]。我国正处在深化文化体制改革、健全公共文化行政职能的关键时期，选择何种发展模式取决于社会历史背景和对未来改革取向的预判。

三、 我国公共文化行政的演化进程

我国公共文化行政的发展进程伴随着对原有文化行政体制的改革与转型。根据文化管理体制和形态的演变以及发展改革的方向，我国公共文化行政的发展进程可大致分为四个时期：一是奠基期（1949年～1978年），以计划管制为主，主要特征是文化政治化；二是改革启动期（1979年～1992年），改革僵化的计划体制，向市场体制转变，文化经济化高速发展；三是转型发展期（1993年～2020年），改革向纵深推进，政府职能由管制型向服务型转变，在开发文化经济化的同时，更加注重文化的内涵发展；四是成熟期（2021年以后），文化体制转型基本完成，完善“以人为中心”的公共文化服务体系，健全各种民间文化社团和非营利组织，形成了政府引导的多中心主体。

发展阶段奠基期改革启动期转型发展期成熟期时间划分1949年～1978年1979年～1992年1993年～2020年2021年以后建设主体政府主导政府与公共部门主导政府与市场联动多中心主体管理形态计划管制计划与市场并举政府主导、市场反馈综合服务主要特征文化政治化文化经济化文化服务化全面发展表现形式文化事业文化产业公共文化服务多轮驱动

新中国成立后，我国建立了高度集中的计划经济体制，这一体制源于我国革命时期的文化动员体制和苏联模式。20世纪50年代，为实现对社会文化资源的组织和功能整合，中央政府通过高度组织化的方式建立了“单位制”，人和机构成为国家文化统制纲目中的网格，“条块分割”的文化事业体系由此形成。国家管理文化事业的部门则实行严格的科层制进行由上而下的逐级划分。文化与意识形态的宣传动员紧密联系在一起，文化被高度政治化。

1978年实行改革开放后，文化事业体系的网格化壁垒逐渐被打破，文化市场开始建立和发展。随着政治民主化进程的不断加快、国家公权力在公共领域的让渡，政治领域现代化进程在文化领域中的一个表现就是主流文化权威性和话语霸权的不断消减[20]。尽管国家在意识形态领域充满了高度的警觉，但与改革开放前的意识形态管理“格式化”时代相比，我国文化领域出现了前所未有的宽松环境。“文化大革命”所导致的“文化短缺”带来了改革开放后的文化市场的“爆发性增长”。1988年，全国出现4万个新兴文化市场，全国有3.5万个文化事业单位、17万个文化专业户、12万个售书摊档活跃在文化市场上，出现了国家、集体、个人一起兴办文化事业的新局面。在文化行业领域内部，行业分工按照内容更加具体化和精细化，文化艺术、新闻出版、广播电视等领域欣欣向荣，均建立了各自独立的管理部门。文化部、广播电影电视局和新闻出版署成为管理文化行业的三大中央部门。这一时期在文化体制改革方面进行了“四个突破”，“一是在所有制上认同国有文化与非国有文化共同发展，对部分文化行业实行战略重组；二是在资源配置方式上计划与市场并存；三是承认并开发文化的经济属性，建立了文化市场管理体系；四是区别公益性文化与经营性文化、竞争性文化行业与非竞争性文化行业，在理论上初步确立了不同的管理模式”[21]。

确立社会主义市场经济体制后，在现代消费社会的形成和大众传播媒介发展的影响下，文化体制改革催生出文化产业的正式亮相[22]（pp.240243）。“文化产业概念的提出，标志着我国对于文化产业的承认和对其地位的认可，具有重要的意义，特别是对于文化行政转型具有决定性的作用。”[23]文化产业剥离了意识形态的外衣，展示出其强大的经济催生作用。与此相对应，公共文化日益承担公益性文化事业的职能，2005年公共文化服务体系的概念被正式确定。从此，文化产业和公共文化成为推动中国公共文化行政转型的重要动力。

新中国成立以后一直到改革开放初期，政府集中了几乎所有的社会稀缺资源，政府借助于对下属的文化企业或事业单位的资源控制，获得了对文化企事业单位的绝对控制和主导权。但由于国家财政的困难造成对文化单位投入的不足，文化单位进入一个由财政全额拨款到差额拨款到部分单位自收自支的转变，文化单位必须面向市场和社会寻求资源以保证单位的正常运转。随着市场经济的逐步演进，在政府和公有体制之外，社会资源增量迅速增长，文化单位在寻求政府支持的同时也要在市场上寻求社会资源的赞助或资助。20世纪90年代以后，我国文化行业进入一个政府力量和市场力量双重作用的时期，由于市场体制的不断成熟，社会资源增量持续增长，文化行业经历了一个政府主导作用逐步消减、市场作用不断强化的过程。

我国公共文化行政的历史演化进程体现了深刻的内在变革：“第一，文化与意识形态初步分离——文化领域独立化；第二，经营性文化与公益性文化分离——文化产业化；第三，公民基本文化权利与文化福利独立——公共文化服务化”[19]。随着文化体制改革不断向纵深发展，我国公共文化行政的组织结构趋于扁平化、网络化，即公共文化行政组织结构从金字塔形向扁平化、从科层制组织向网络化组织发展。

四、 完善我国公共文化行政的发展策略

公共文化行政是“入世的”，重视规范反思并执着于基本价值的考虑；通过分析、实验和评估公共文化政策，重视价值在过程中的取向。为适应动态的环境、面对动态的社会，公共文化行政必须重新调整公共文化组织的形态和运作模式，关注公共利益，实现社会公平正义，建立有机式、动态式的公共文化行政。十八届三中全会要求完善文化管理体制，并提出了建立健全现代文化市场体系、构建现代公共文化服务体系、提高文化开放水平的具体要求。我国公共文化行政的未来发展要按照“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体要求，坚持系统性、整体性、协同性原则。要明确在文化体制改革中，边缘性突破不能替代核心制度改革，功能性（机制）改革不能替代整体性结构（体制）改革，“局部创新”不能替代文化体系“结构性创新”。我国正处于转型发展的关键期，提高公共文化行政效能是深化文化体制改革的核心要求，要秉持分类管理、协同推进的原则，建立文化大部制实行顶层设计和系统规划，完善文化行业立法，促使文化管理法制化、制度化、规范化，并培育和发展民间组织，构建政府引导下的多中心主体，最终形成健全的国家公共文化行政体系。

（一） 分类管理，协同推进

在现代文化市场中，人类消费的文化产品分为私人产品和公共产品两类。私人产品具有竞争性和排他性，其特征决定了这种产品的消费方式通过竞争性的市场获得；而公共文化产品无法在独占下消费，一人消费不会影响他人的消费，公共产品消费中的非排他性决定了私人不愿购买公共产品，而这些共享的排它性恰恰是满足整个社会发展需求的产品，因此需要通过政府提供。这种文化产品性质的不同带来了文化经营方式和文化组织方式的变化，并导致了公共文化行政的管理差异。因此，需要分类管理，协同推进。对于经营性文化，坚持市场导向。以市场经济规律为前提，通过市场这只看不见的手来调节文化资源的配置从而建立完善的文化市场体系、文化市场机制和文化市场秩序。政府对于文化经营和文化市场行为，更多地采用法律和经济手段进行调节而非行政手段，政府只是在文化发展中起到宏观调控的作用，即避免文化经营活动的“官办”因素。对于公益性文化，坚持政府主导。公益性文化主要是满足社会的公共需要、提高全民族的思想道德和科学文化素质。在经济收益上，由于投资大、建设周期长、收回投资慢甚至难以收回投资，经济效益不明显。这些性质决定了它不适于通过市场和产业的方式进行经营，而必须由政府投入以及制定相关的政策对其进行经营。对于混合性文化，实行政府市场双重主导。政府力量和市场力量在推动文化行业的发展过程中共同起作用。“计划手段和市场手段相互兼容，计划手段和市场手段共同存在于同一实体中，相互承认对方，不同性质的手段在保持其相对独立性的基础上要实现有机的联合”[24]，以共同维持文化行业的运行、发展和变革。

（二） 实行文化大部制管理

我国的政府文化部门是按照文化的类型来划分设置的，实行高度专业化的管理造成了机构重叠、职能交叉、重复设置的弊端，也使得文化资源分散在文化、广电、新闻出版、科技、教育、体育、旅游等各个部门。这种条块管理和职能交叉的现状不仅造成行业部门微观管理过细与政府宏观管理缺位的矛盾，也使文化资源过于分散，无法形成整合优势。文化体制改革要从部门的整体性着眼，“按照精简、统一、效能原则，结合大部门体制改革，加大机构整合力度，积极探索建立职能有机统一的文化大部制”[25]；实现文化资源的有效整合与优化配置，健全政府文化部门在策划、组织、部署、监督和管理环节的协调配合机制和整体优势，提高政府运行效率。

（三） 完善文化行业立法，促使文化管理法制化、制度化、规范化

以法律形式确定国家发展公共文化的基本政策，明确政府、公益性文化单位、非营利性组织、社会企业、公众等的法律地位、权力和责任，促使文化管理法制化、制度化、规范化。我国公共文化行政在文化立法方面尚未形成一个完整的体系，存在诸多缺陷。一方面，文化法律法规不健全，文化法律盲点较多，公共文化服务诸多方面无法可依。另一方面，文化立法的层次较低，与社会主义市场经济发展的需求不相适应。从当前的文化立法看，多为部门的行政条例、管理条例以及地方性行政文件和规范文件，国家层面涉及文化方面的法律较少。因此，加强政策法律体系建设势在必行刻不容缓。

以立法的形式，将党中央关于公共文化建设的方针政策上升为国家意志，将各级政府部门发展公共文化的职责上升为法律，使得参与公共文化成为全社会共同的法律责任，有利于突破公共文化设施管理与运营的制度瓶颈。只有从政策法律的高度对公共文化服务体系做出制度化法制化的规约，现代公共文化服务体系建设才能取得长足的发展。

（四） 培育和发展民间组织，构建政府引导下的多中心主体

21世纪以来全球“结社革命”在世界各国不同的社会领域发生，民间文化组织作为非营利的“第三部门”，具有组织性、自治性和自愿性的特征，处于国家和市场之间的“新型中间道路”，它们的优势是以较小的规模、与公众的联系性、灵活性激发私人主动支持公共目标的能力，以及可以建立“社会资本”。民间文化组织也提供公共文化产品，并克服外部性，补充市场制度不足，以行业组织为平台形成与政府的制度性沟通机制。目前我国民间文化组织正处于“资源整合、功能转换、重新定位”的转型发展期。因此，要按照“政府引导—市场运作—社会参与和共享”的运行模式，转变政府主导的单一性，确立政府引导下的多中心主体，让各种社会组织不仅参与公共文化产品与服务的生产和提供，还参与公共文化的管理和运作，成为国家公共文化行政的重要补充力量。

参考文献：

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[7][美]珍妮特·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务——服务，而不是掌舵[M].丁煌.北京：中国人民大学出版社，2004.

[8]张国庆.公共行政学（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2007.

作者：耿达 傅才武

法人治理公共文化论文 篇3：

政府主导、社会参与、市场配置:农村公共文化服务体系建设的理想模式

摘　要：农村公共文化服务体系是为满足农民基本文化需求、保障农民基本文化权利，由政府主导、社会和市场参与而形成的农村公共文化服务投资融资体系、供给体系、绩效评估体系等方面的总称。农村公共文化服务体系建设经历了由新中国成立初期的“意识形态灌输模式”到改革开放后“部门供给模式”的变迁，而这两种模式现在都已经无法满足农民的文化需要。政府主导、社会参与、市场配置的“多元参与合作模式”成为现阶段农村公共文化服务体系建设的理想模式。其中，政府是农村公共文化服务体系的核心，问题关键在于正确处理好政府与市场企业、社会民间组织、文化事业单位之间的关系。

关键词：农村公共文化服务体系；意识形态灌输模式；部门供给模式；多元参与合作模式

近几年来，国家日益重视公共文化服务体系建设，党中央、国务院采取了一系列政策措施推动公共文化服务体系建设进程，构建覆盖全社会的公共文化服务体系。农村公共文化服务体系作为整个公共文化服务体系的重要组成部分，在保障农民基本文化权益、满足农民基本文化需求方面发挥着重要作用，对于维护社会稳定、增强政权合法性认同亦有不可替代之功能。农村公共文化服务体系除了具有公共文化服务体系的一般特征之外，还具有自己的特殊性和个性，因此专门探讨农村公共文化服务体系建设很有必要。

一、农村公共文化服务体系的内涵与构成

农村公共文化服务体系是一个内涵十分丰富的概念，不同学者对其定义也有所不同。在对其阐释之前，笔者先对农村公共文化服务的内涵与特征做一个具体介绍。

（一）农村公共文化服务的内涵及其特征

农村公共文化服务属于公共产品种类之一。按照经济学中对公共产品的定义和分析，界定农村公共文化服务有两个衡量指标，即文化产品的非竞争性和非排他性，正是因为具有这两个特性，农村公共文化服务因“无利可图”而难以由市场和社会稳定、持续提供，政府因此而成为农村公共文化服务的责任主体。在此我们所指的公共文化服务是指那些基本的、纯粹的、狭义的公共文化服务、产品（譬如村庄图书室、老年人活动中心、影戏下乡、文化广场、健身器材、阅报栏等等），是应该由国家和地方政府财政承担的文化服务，而那些以营利为目的的经营性的文化产品，诸如市场上销售的音像制品、书籍以及营利性的戏剧演出，不属于公共文化服务之列。

为了进一步清晰地界定农村公共文化服务的内涵，可将其特征归纳为以下几点：一是公共性，即政府提供的农村公共文化服务和产品应该为每一个农民所普遍享有；二是均等性，即农村公共文化服务应该不分农民个人身份、地位、职位区别而无差别地、平等地分配和占有；三是公益性，即政府为农民提供公共文化服务和产品，不是以营利为目的，不是追求经济效益，而是为了满足农民的文化需要、保障农民文化权利，增加社会效益；四是基本性，即政府所提供的公共文化服务和产品都是农民生产生活中最为基本的文化需要，是保障农民基本文化权利的必然要求，那些享受性、奢侈性的文化产品不应列入公共文化服务，这是基于国家财政和农民数量的现实考量。

（二）农村公共文化服务体系的内涵与构成

在分析农村公共文化服务内涵与特征的基础上，笔者认为，农村公共文化服务体系是为满足农民基本文化需求、保障农民基本文化权利，由政府主导、社会和市场参与而形成的农村公共文化服务投资融资体系、供给体系、绩效评估体系等方面的总称。

投资融资体系是农村公共文化服务建设与运行的物质条件和财政基础。首先，国家和地方政府应该是农村公共文化服务建设的主要投资主体，并应该将农村公共文化服务建设纳入经济社会总体发展规划，进而纳入国家和地方政府的财政预算，确保各级政府每年投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅，并通过建立文化发展专项资金、制定专项资金管理办法，以形成公共文化建设的稳定投入增长机制。其次，积极鼓励社会公益性捐助、社会力量投资公共文化建设，形成政府主导、社会参与的多元投资融资机制。国家应及时修订出台鼓励社会对公共文化捐助、社会力量投资公共文化建设的政策法规，抓紧落实社会力量公益性捐赠的税收优惠及相关奖励政策。其三，建立公共文化投资评估机制。文化管理部门应该改变过去那种“只管投资，不管收益”的投资管理方式，增强“成本—效益”观念，建立预算—投资—产出—评估一系列的投资运行评估机制。

供给体系是农村公共文化服务体系运行的核心环节，是国家和政府保障农民文化权益、满足其文化需要的重要一环。政府是负责规划管理农村公共文化服务供给的主导者和第一责任者，但这并不意味着政府是公共文化服务的直接生产者和提供者，社会和市场都可以参与到公共文化服务的供给体系中来。首先，欲生产、提供高质量、高效率的农村公共文化服务就必须拥有专业化、技术化的公共文化产品生产供给组织，因此，国家和地方政府应该通过财政补贴或税收优惠政策扶持一批公益性文化生产供给组织，并做好公益性文化组织进入生产供给的资质认定、程序审查。其次，既要运用市场机制培育一批优秀的公共文化服务的生产供给者，并按照资质认定、项目委托、招标采购以市场机制提高公共文化服务产品的生产供给效率，但又不能完全按照市场法则，国家和地方政府应该对符合资质认定的生产供给组织给予财政补贴、税收优惠，以保障其为农民提供文化服务产品的公益性。

绩效评估体系，旨在加强内部运行控制和外部监督，并将评估结果作为评价公共文化服务产品质量、政府公共文化服务绩效的重要指标，以此促进公共文化产品质量和效率的提高。绩效评估体系一般包括三个子评价体系：一是以农民对公共文化服务的满意程度为主要内容的评价体系；二是以政府对农村公共文化生产供给组织绩效考核为主要内容的评价体系；三是将评估与监督有机结合起来，建立包括党委政府、社会服务对象、新闻媒体、“第三方评估机构”等多元参与的监督评估体系。通过这三个子评估体系可以提高评估的科学性、客观性与监督的有效性，从而促进公共文化服务体系建设。

二、我国农村公共文化服务体系的变迁

农村公共文化服务体系建设与每个历史时期特定的经济政治体制、社会文化背景有着密切联系。我国的农村公共文化服务体系就经历了由新中国成立初期“意识形态灌输模式”到改革开放以后“部门供给模式”的变迁，其中每个模式都有其鲜明特征。

（一）新中国成立初期的“意识形态灌输模式”

新中国成立之后，国家对农村实行“有规划的社会变迁”，在经济方面实行集体合作的计划经济体制，在政治方面农村实行“政社合一”的人民公社制度，正是在当时的经济、政治体制之下，形成了意识形态属性主导的农村公共文化发展格局。

1.农村公共文化建设内容的“泛意识形态化”。新中国成立初期，为了巩固新生的国家政权和进行社会主义改造，国家实行了一系列具有强烈政治色彩的农村文化政策。国家通过各种农村公共文化的方式将社会主义理想和目标渗透到农民的潜意识之中，并通过开展各种公共文化活动和文艺宣传成功地确立了集体主义的合法性以及私有制和资本主义的“非道德性”。国家通过农村公共文化的宣传和教化，激发起广大农民走社会主义道路的高度热情，他们积极踊跃地投入到农村集体合作化运动之中。简而言之，新中国成立初期国家通过农村公共文化建设成功地将国家意志和目标以宣传教化的手段灌输到农民的潜意识之中，从而为国家走社会主义道路进行了合法性论证，并支撑了国家的工业化建设和城市化建设。

2.农村公共文化建设思维的“国家本位主义”。新中国成立初期的农村公共文化建设强调意识形态灌输的工具价值，而忽视了农民文化发展的主体需要；强调社会主义文化、集体主义文化，而忽视了农村文化的多样性、多元性；强调灌输马克思主义等主流意识形态，而对非主流但合理、客观存在的农村各种文化形态缺乏足够的尊重与认可。以上几个方面决定了农村公共文化在意识形态教化和国家意志的渗透过程之中，具有政治统领文化的特征，或许在某一个时期内，可以对农民的思想和意识形成强大的支配力，但是一旦农民的主体意识和民主意识觉醒，这种意识形态属性的农村文化必然遭遇合法性危机。正如人民公社时期，忽视农民主体需要的文化体制确实为国家经济建设、政治发展提供了强大的合法性基础，但是一旦其依附的经济基础——集体经济瓦解，它自身也就很快彻底崩溃。

3.农村公共文化服务供给方式的“计划式、部门式”。这一供给方式具有强烈的“政府办文化”色彩，市场和社会的力量都未被充分挖掘和利用。政府掌控着所有农村文化资源，集生产者、提供者、管理者于一身，“政事不分”、“管办不分”，农村公共文化服务的生产和供给效率非常低下；文化部门的工作人员准行政化，部门内部缺乏竞争力和活力；运用行政指令手段调节农村文化服务，文化产品的生产、分配、交换、消费主要通过行政部门的计划、协调完成，从而违背了文化创新性和自由性的特性，忽略了文化生产与文化传播的规律。

（二）改革开放后的“部门供给模式”

改革开放以来，中国农村发生了翻天覆地的变化。在经济方面，农村实行了家庭联产承包责任制，农民思想和行为的独立性、自由性大大增强。特别是在市场经济的冲击下，农民的主体性意识、民主意识、权利意识开始觉醒；在农村经济体制改革的驱动之下，政治方面实行“撤社建乡”，在村一级实行村民自治制度。农村公共文化建设也在改革春风的沐浴之下取得了较大成绩。然而，农村公共文化体制与机制的改革创新却一直滞后于农村经济、政治体制的变革，依然基本沿袭着计划经济时代的“部门供给模式”，但意识形态灌输已经大大减弱。这一时期农村公共文化服务体系建设主要有以下特征：

1.公共文化服务的供给主体由单一的政府文化部门垄断逐步转向政府文化部门、市场文化企业、社会民间文化组织三元协调配置。在计划经济时期，农村公共文化服务的供给主体为单一的政府文化部门，公共文化服务供给效率低下，且容易出现缺位、错位：之所以说“缺位”，是因为在部门供给模式之下的大多数公共文化服务设施、文化人才、文化投资都集中在乡镇层级，并没有深入到村庄，远远超出了农民的日常生活圈，农民可谓可望而不可及；之所以言“错位”，是因为在缺乏农民文化参与的自上而下的单向部门式供给体制之下，无法真正将农民的文化表达纳入公共服务体系之中来，文化部门与农民之间缺乏信息沟通和互动交流，从而导致文化投资的浪费和农民文化服务的缺位。

改革开放之后，发展经济成为农村发展的第一要务。而随着市场经济的发展，计划经济时期那种僵化的意识形态宣传教育对农民已不再灵验。改革开放初期是由计划经济向市场经济转变的一个特殊转型时期，这一时期的农村公共文化则处于最为沉寂的状态：计划经济时代的强制灌输、意识形态宣传、动员式的文化参与被逐渐否定（唯一残留的就是部门式、计划式的文化服务供给体制），但是新的农村文化服务体制机制尚未建立起来。这是因为市场经济的发展和完善是一个长期的过程，市场中的文化企业、社会民间文化组织的发育也需要一个过程，适应市场经济体制的农村文化服务体制的建立也并非是一蹴而就的，正是在这个转型的过渡时期，农村公共文化服务供给几乎处于空白状态：政府文化部门只是象征性地提供一些农村文化服务，因为在压力型体制之下，地方政府主要精力放在发展经济上，而经济发展才是关系其政绩的关键指标。

2.农村公共文化服务的发展表现出较强的“经济决定论”，农村各个地区公共文化服务呈现出“非均等化”发展趋势。享有基本的公共文化服务是每个农民基本的文化权利，但是现实情况是，城乡公共文化服务水平差距不断扩大，即使同是农村地区也存在着区域发展的非均衡性——经济发达的农村地区，公共文化投资力度大，公共文化设施齐全，公共文化人才充裕；经济欠发达地区则把精力集中放在经济发展上，其实，问题并非出在地方政府身上，而是出在财税体制和压力型行政体制之上：一则国家财政在农村公共文化服务上的分摊比例过少，地区的文化服务基本上是由地方财政承担；二则压力型行政体制把经济发展作为一个最为重要的考核指标，这在某种程度上鼓励了地方政府和地方官员“重经济、轻文化”的做法和思维方式。

3.国家利用农村公共文化服务主导核心价值观、渗透国家意志和目标的能力降低，国家在农村的文化阵地出现失守。正如中央领导李长春同志所言，我国正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势之下，各种思想文化相互交织、相互激荡，建设社会主义核心价值体系具有重大的现实意义和实践意义。[1]文化的商品属性和意识形态的双重属性决定了农村公共文化服务建设的战略性意义，公共文化服务在满足农民求知、求乐、求富需求的同时，它还可以传递着一个国家、一个政党的政治思想、政治目标和主流价值观念，这些对于形成符合国家安全的民间舆论，增强农民对国家和政党的政治认同、强化政治参与、维护社会稳定有着春风化雨、润物无声的作用。但是改革开放以来，由于公共文化服务缺位、错位和农村文化阵地失守，农民主流意识形态淡化，进而造成农村伦理道德下滑、农民精神世界出现信仰危机。

三、“多元参与合作模式”：现阶段农村公共文化服务体系的理想模式

我国农村公共文化服务体系的主体包括国家和政府、企业、社会民间组织、文化事业单位几个方面。改革开放以来，我国农村市场经济逐步发育成熟，很多中小企业不断发展壮大，社会力量也得到很大发展。随之社会经济、政治、文化资源的配置也逐步由国家政府一元主导转化为政府、市场、社会三元化结构，过去那种政府包揽社会事业、支配所有社会资源配置的“机械式团结”社会渐渐发展成为三元结构均衡协调的“有机团结式”社会。在文化资源配置方面亦是如此，政府、市场、社会在农村公共文化服务生产供给方面的合作和联系越来越紧密，政府主导、社会参与、市场配置的多元参与合作模式成为未来农村公共文化服务体系发展的必然趋势。其中，政府是农村公共文化服务体系的核心，构建适应社会主义市场经济和满足广大农民需要的公共文化服务体系，关键是处理好政府、企业、社会民间组织、文化事业单位四者之间的关系，其中最为重要的是处理好政府与其他主体之间的关系。

（一）政府与市场：“掌舵者”与“划桨者”

政府是农村公共文化服务体系的核心，是公共文化服务产品生产供给的组织者、管理者、监督者，是确保为农民提供使其满意的公共文化服务、保障农民基本文化权利的第一责任者，但是这并不意味着政府就是农村公共文化服务的直接生产者、供给者。在计划经济时期甚至在改革开放以来的很长时间，经济、文化等方面的社会事务只要一旦与“公共”联系在一起，就被理所当然地认为应由政府包办——无论投资、生产，还是供给、评估。在农村公共文化服务建设方面，政府和社会亦已经习惯于这种“政企不分”的“部门供给式”的文化服务方式。这种服务方式在计划经济体制之下或许还有一定的合理性，但是随着我国社会主义市场经济的发展完善，“部门式供给”已经无法满足农民的公共文化需要，无法保障农民基本的文化权益，并因此而削弱了国家和地方政府在农村的合法性基础。

起源于西方的新公共管理理论认为，政府在公共行政过程之中应将自己的角色定位为“掌舵者”而非“划桨者”或集二者于一身。新公共管理理论认为，传统公共行政中之所以效率低下就是因为精力、时间有限的政府忙于“划桨”这样具体、细节性事情，而忽视了“掌舵”等方向性、目标性任务，政府管了许多不能管、不该管、管也管不好的一些舍本逐末的事情。 因此，政府应该充分利用好市场机制，寻求与市场的有效合作，并成为多元服务供给主体的管理者、组织者和协调者。

首先，政府在公共文化服务体系之中应该将自己定位为组织者、管理者。其主要责任在于负责组织、监管农村公共文化服务产品的投资、生产、供给，制定保持公共文化服务体系正常运转的政策、法规，为保障农村公共文化服务和产品生产供给提供一个良好的制度环境。特别是政府还要运用公共权力制定和实施公共文化服务的规则与标准，以实现对市场自发性和盲目性的规约，确保公共文化服务提高效率、保证公平。其次，在农村公共文化服务建设的投资上，政府是当然的投资主体。农村公共文化服务是关系到农民文化素质提高、国家软实力增强的利国利民的公益性事业，中央和地方各级政府应相互协调做好农村公共文化财政投资的分摊工作，与此同时，在某些农村公共文化设施等具体公共文化产品的投资供给上，可以鼓励市场资本进入，原则上凡是国家没有明文禁止和限制的公共文化服务领域，应允许和鼓励非公有制资本进入。再次，在农村公共文化生产供给方面，政府与市场可以相互合作、优势互补。二者不是单纯的管理与被管理的关系，其合作方式主要有委托生产、合同外包、特许经营等。[2]这三种生产供给合作方式是充分发挥政府与市场各自优势，确保农村公共文化服务公益性与效率性的有效手段。

（二）政府与社会：“官民合作”共同治理

在农村公共文化产品的生产供给方面，存在着“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境。首先，组织、管理农村公共文化服务的生产供给对于政府来说无疑是责无旁贷，但是由于目前农民的文化参与机制尚不健全，农民的文化权利表达机制尚不完善，政府部门在很多情况下都是想当然地为农民提供公共文化服务产品，没有完全考虑到不同地区农民对公共文化服务需求的多样性、差异性。这种自上而下的“部门供给式”的公共文化服务方式容易造成公共文化服务的缺位、错位。更有甚者，以政府官员自身偏好和政绩观单方确定农村公共文化服务生产供给的内容、数量、方式，远远不能满足农民的公共文化需要和实现农民的基本文化权利。其次，农村公共文化服务产品属于“非排他性”、“非竞争性”的公共产品，而且很多服务产品的生产周期长、投资大，即使国家出台十分优惠的税收政策，以“追求市场最大收益”为经营目的的企业很可能对某些农村公共文化产品的生产供给缺乏足够的进入动力，这可以称为“公共文化产品的市场失灵”。正是由于“政府失灵”和“市场失灵”的双重困境彰显了“第三部门”在农村公共文化服务生产供给方面的重要作用。

一般而言，“第三部门” 是指那些以服务公众为宗旨，不以营利为目的，其自身具有合法的免税资格和提供捐赠人减免税的合法地位的组织。它是政府、市场之外的社会力量，是对政府、市场的补充和平衡。作为第三部门的非营利组织、非政府组织具有法人资格、以提供公共服务为使命，并且享有免税优惠，以上诸多特点使之能够提供政府和市场都无法有效提供的公共产品，可以对多样化的、快速变化的社会需求做出及时的反应，从而为需求特殊的人群提供特别的公共产品，满足人们多样化的社会需求。[2]因此，我国农村公共文化服务建设也需要动员鼓励社会力量参与，充分发挥非营利组织和非政府组织的积极作用。但是由于各种历史和现实原因，在我国第三部门发育十分迟缓，非营利组织发展滞后，严重阻碍了其社会公益功能的发挥。为此，应制定和完善相关法律法规，消除各种阻力和障碍并积极创造条件，鼓励和引导各种社会公益力量积极参与农村公共文化服务的生产供给。

首先，树立“官民合作共治”的治理理念，积极培育民间各种非营利性组织、非政府组织，扶持其发展，从政策上放宽民间公益组织登记备案的条件，并给予第三部门独立、自治、自由的职能空间，使其有机会承担起农村社会公共文化服务的相关责任。更重要的是，应明晰政府部门与第三部门之间的权责关系，明确界定政府的管辖范围，详细规定第三部门的权利、义务，以便于政府行政部门依法管理，为第三部门独立发展创造良好的政策环境。其次，政府部门应主动寻求与“第三部门”在农村公共文化服务建设方面的合作，形成“优势互补、相得益彰”的发展格局。一方面，政府应该注重培育第三部门的自治能力，在某些农村公共文化服务领域有选择性地、部分性地退出，并视具体情况采取对第三部门财政补贴、资金扶持、合同外包、委托生产等等各种伙伴合作方式；而另一方面，第三部门也应该充分发挥自身处于“政府”和“市场”中间第三区域的优势，提供政府和市场失灵情况下无法生产供给的公共文化服务产品，以弥补政府公共文化服务组织管理职能的某些不足之处，寻求与政府、市场的优势互补、良性互动。再次，运用经济、法律手段对第三部门进行规范、监督和管理，逐步完善对第三部门依法监督和管理的长效机制，确保其提供的农村公共文化服务能够安全、高质地满足农民的文化需要。

（三）政府与文化机构：“管办分离、政事分开”

农村文化事业单位是我国在计划经济体制下形成的特有文化机构，在计划经济时期以及改革开放以后很长一段时期，农村文化事业单位承担了大量的农村公共文化管理和公共文化服务甚至是公共文化产品生产供给的职能。在目前构建适应社会主义市场经济的新型农村公共文化服务体系时，文化事业单位仍不失为农村公共文化服务的重要载体之一，关键是要处理好政府与文化事业单位之间的关系，做到“政事分开”、“管办分离”。

我国农村文化体制改革远远滞后于农村经济体制改革和政治体制改革，文化事业单位一直是我国绝大多数农村地区公共文化“部门供给式”的重要组织载体。长期以来，政府与文化事业单位之间形成了管办不分、政事不分的集权型、父爱型的关系，导致我国文化事业单位机构效率低下、权责模糊、机制失灵，并形成了“养人不养事”的格局。随着我国农村市场经济的发展，政府、社会、市场出现了分化，计划体制之下那种政府几乎掌握全部社会资源的格局已经彻底改变了，政府对文化组织和文化机构不再具有绝对的控制和支配力。与此相适应，首先应该明晰政府与文化事业单位之间的权利、义务关系，明确政府对农村文化机构到底应该怎样管、管什么、管到什么程度。其次，政府已经不再是文化机构物质、资金、人员、信息及技术的全部供给者，而文化事业单位和文化机构也没有必要对政府保持一种严格行政意义上的服从。[3]再次，努力改进管理方式、创新管理手段、提高行政效率，由过去以行政管理手段为主逐步转变到综合运用法律、经济、行政、技术等多种管理手段，并努力提升文化政策调节能力、市场监管能力、社会管理和公共服务能力，从而实现政府文化管理部门由管治型向公共服务型转变、由全能型向有限型转变、由权力型向责任型转变。最后，应依据文化机构职能分工与产出性质，按照政事分开、管办分开原则进行科学的分类，并以分类为基础明确方向、推进改革。[4]

参考文献：

[1]李长春. 全面准确理解社会主义核心价值体系的深刻内涵，牢牢把握和谐文化建设的正确方向[J].思想工作，2007，（1）.

[2]周晓丽，毛寿龙. 论我国公共文化服务及其模式选择[J].江苏社会科学，2008，（1）.

[3]傅才武，陈庚. 三十年来的中国文化体制改革进程：一个宏观分析框架[J].福建论坛（人文社会科学版），2009，（2）.

[4]中共青岛市委党校课题组. 论公共文化服务体系建设的关键环节[J].理论学刊，2008，（9）.

Government Leading, Social Participation and Market Allocation:

the Ideal Model of Rural Public Cultural Service System

Zhang Liang

责任编辑：翟 祎

作者：张良