民主治理公共管理论文

2022-04-19

摘要:乡村振兴战略不仅使得村民有了对于美好生活的进一步追求,更是对于农村社会的繁荣起到了稳定作用,对于我国全面建设小康社会有着非常积极重大的作用。而在乡村振兴战略中,乡村民主治理在其中更是发挥着极为重要的作用。乡村民主治理一来可以使得农民成为主导,从而对农村的利益关系起到协调作用,二来可以使得乡村振兴战略在农村得以实践,进一步加快农村发展。下面是小编整理的《民主治理公共管理论文(精选3篇)》,仅供参考,希望能够帮助到大家。

民主治理公共管理论文 篇1:

我国城市社区民主治理的困境与出路

摘要:积极推进城市社区民主治理对我国的民主政治建设和法治进程具有重要而深远的影响,但宥于我国历史传统和民主法治国情,城市社区民主治理仍存在民主权利与民主需求、民主需求与民主实践、民主实践与民主权利之间不相协调的问题,使得社区民主治理陷入“权利一需求一实践”的困境,这严重阻碍着中国城市社区建设及基层民主政治的健康发展。当务之急是结合我国实际,完善民主权利,满足民主需求,深化民主实践,积极探索具有我国特色的城市社区民主治理之路。

关键词:城市社区;民主治理;社区建设

积极发展基层民主政治,增强基层和社会自治功能是保障与实现人民民主权利的重要路径。城市社区民主治理,指的是以社区成员自我自治为基础,社区利益相关者自觉以民主协商的方式合作供给社区公共品的基层社区治理体系。其核心是社区“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的治理机制。居民通过直接或间接参与社区公共事务和公益事业,以满足社区成员的公共需求,维护社区公共利益,实现社区“自我教育、自我管理、自我服务、自我约束”目标。

一、我国城市社区民主治理的困境分析

当前,在城市社区建设的道路上,我国居民的民主权利依照宪法及各项法规的规定得以逐步实现,居民的民主需求伴随民主制度的日趋完善而逐步满足,居民的民主实践在民主权利和民主需求的呼应下而卓有成效地开展。但值得注意的是,城市社区民主治理在权利、需求和实践等方面还存在很多不相适应之处,走出社区民主治理的困境仍需要继续解放思想和锐意探索。

(一) 民主权利与民主需求之间的不相适应

从我国城市社区民主治理的角度来看,社区居民具有宪法赋予的较广泛的民主权利。无论是宏观上的国家主人,还是微观上的选举权与被选举权,当前的居民民主权利从宪法角度已经给予了明确回答。与此同时,《城市居委会组织法》的立法目的也告知我们,在社区民主治理上,民主权利的核心就在于“依法办理自己的事情”。

“依法办理自己的事情”不仅是基层民主自身的发展需求,更有其深刻的实践需求。在社区民主治理中,我们时常发现,居民对于作为社区民主治理载体的居民委员会而言,往往并不在意谁是居委会主任,而更关注的是自己身边的利益以及谁在影响着自己的利益,恐怕这就是居民真正的民主需求。这种需求一方面体现为现实的利益表达,另一方面表现为虚拟的民主精神,两者之间是外在和内在的关系。作为内在的民主精神需要外在的利益表达或维护来践行,民主是利益之基础,利益是民主之动力。在现代城市社区民主治理中,人与人之间逐步陌生化的关系导致了相互的不信任,人人名义上的民主参与变成实质上的利益之争。可见,“依法办理自己的事情”是社区广大居民最普遍的民主诉求,也是民主权利在现实中的真实写照。但实践中发现,民主权利的宽泛并不代表民主权利的真实,民主需求的现实性并不表明民主需求层级的低下,这种民主权利和民主需求之间的不相适应状况很值得进一步研究,最终将能使之相互匹配共同发展。

(二) 民主需求与民主实践之间的不相一致

我们在社区民主治理中不难发现,在社区这一层面出现了民主需求的越位现象。如在直选中,大部分居民对选举事件并不关心。那些在目前阶段与社区之外的社会有着更大接触范围的社会群体(如上班族等)对居委会直选的态度总的来说是冷漠的,特别是年轻人更是如此。尽管居委会一再宣传直选是还权于民,是居民行使自己政治权利的良好机会,但是许多居民对此似乎不以为然。在某种程度上,居委会动用了所有的关系网向居民推销民主,而居民则一直处于消极接受的地位。居民并没有内在的动力参与直选,他们对于居委会的自治性质尚未达成一致的认同,因此,即使许多居民出席了最后的选举大会,但都基于满足居委会干部与楼组长的请求的被动心态。也就是说,居民对于基层民主的需求,至少在居委会这一组织层面是相对缺乏的。民主实践中的民主需求越位或民主冷漠现象告诉我们,城市社区民主治理中的民主需求和民主实践不相一致。

如前所述,居民真正的民主需求是通过民主形式或程序来保障和实现自身利益,而民主实践却在某种程度上与居民的民主需求相悖或相差甚远,这中间除了实现民主治理的物质或技术条件之外,很大意义上取决于民主实践中的民主决策、民主管理和民主监督的实现程度。疏离或漠视民主选举的原因也在于此,即忽视民主治理中更为重要和更为困难的民主决策、民主管理和民主监督等环节,使得民主实践与民主需求渐行渐远,造成社区民主治理陷入民主动力不足和民主实践真空的困境,也使得宪法法律赋予的各项民主权利束之高阁。

(三) 民主实践与民主权利之间的不相符合

1982年,城市居民委员会制度首次写入《宪法》。1989年12月26日,《城市居民委员会组织法》通过,对改革开放下城市居民自治的性质、任务、组织形式及相关制度做了全面规范,并首次把“开展便民利民的社区服务活动”明确为居民委员会的一项主要职责,为城市居民委员会发展提供了法律基础和制度保障。随着改革开放的深入发展,我国经济和政治体制发生深刻变化,“社区建设”的概念逐步与居民自治功能紧密结合了起来。1999年,民政部在26个城市的部分辖区开展了社区建设的试点和实验工作,对社区建设的发展模式进行了积极探索。并制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》,大大促进了各实验区社区建设的顺利开展。目前,城市社区建设正在由点到面、由大城市向中小城市、由东部沿海地区向西部地区全面推进,以完善城市社区居民自治,建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体和新型社区。

社区居民的民主权利伴随民主实践的深入广泛开展而逐步完善,民主实践在民主权利相关法律法规的完备下不断向纵深推进。尽管社区居民委员会在社区民主治理中发挥了巨大作用,但民主实践和民主权利之间仍存在不相符合之处,如回顾《物业管理条例》的立法过程,不难看到,作为一部与每一个人切身利益密切相关的法规,还不如“限制养犬”和“禁止燃放烟花爆竹”这样的法规在立法过程中民主得充分,它既缺乏对群众实际生活和需要的调查了解,也未采取各种手段广泛征求广大民众的意见,更加缺乏对这一事物与民主建设关系的认识。在物业管理纠纷日益增多的今天,也只是就物业收费价格举行了一下听证会、给出一个指导价而已。似乎问题的本质仅仅就是物业收费的价格本身。很明显,一部《物业管理条例》法规的出台过程中所存在的民主权利和民主实践不相符合的状况,足以让我们得出民主实践应当紧紧向民主权利靠齐的结论,因为这关系着民主治理的方向和深度,关系着城市社区建设的成败。

二、我国城市社区民主治理困境的原因

考察社区民主治理困境的原因,有助于有针对性

地探讨出路,实现社区民主治理的健康可持续发展。

1. 立法滞后导致民主权利缺位。立法是实现法治的前提和基础,法的本质要求立法应当具有前瞻性和预期性,立法滞后往往制约和阻碍法治的进程。在民主和法制的关系上,邓小平曾有过十分精辟的论述,他说:“民主和法制,这两个方面都应该加强,过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的,没有健全的法制也是不行的。……民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只手削弱都不行。”我们可以这样理解,民主和法制的“两只手”一定是携手并肩前行的,否则,民主权利就会因缺乏相应的保障而无法与时俱进,无法服务于民主治理的大局。

2. 权力错位导致民主需求越位。权力是必要之恶已成为宪政治理的基础性原则,限制和约束权力之恶性、保障和发挥权力之必要性是保证权力处于正位的两翼。与此相应,权力错位的表现一定也是两大类:一是必要性作用没有得以充分发挥,即权力的不作为;二是恶性有机会得以彰显,即权力的乱作为。权力错位对民主需求的影响既是直接的,也是间接的。直接的表现为发出错误的民主信号,使得民主的参与者误读民主的初衷和真实目的;间接的表现为日积月累的民主失信,失去民主信仰和信任的民主参与者会渐渐冷漠或远离民主,代而选择非民主的方式或工具,这将对民主需求的正确导向带来破坏性,甚至是摧毁性的打击。在民主法治的语境下,民主需求当是民主参与者针对民主本身的诉求,但由于权力错位,民主需求被迫转为对民主实行后的结果诉求,即将民主的结果预期代替民主的过程诉求,这种民主需求越位现象对当前的民主治理而言百害而无一益。

3. 制度失灵导致民主实践失真。我国民主制度从“少数服从多数”的简单化原则到“兼顾少数利益”过度的趋势表明:民主的内涵在日趋完善科学。在这一民主趋势指导下,民主实践在各地各领域得以广泛开展。从选举到决策,从管理到监督,民主的旗号和原则可谓无处不见,但究其民主实践失去真实一面的原因,又恰恰是民主制度的失灵。无论是《宪法》抑或是《城市居民委员会组织法》,无论是中央政策抑或是各地的探索,都对民主的选举、决策、管理和监督等四个环节进行了明确定位和实施原则,即居民自治和社会自治,就是“依法办理自己的事情”。考察民主制度失灵导致民主实践失真这一结语,我们需要反思的仍旧是对现有规定的执行力度问题和法律的严肃性对待问题。

三、我国城市社区民主治理的出路探讨

在20lO年的《政府工作报告》中,温家宝总理再次强调,我们要深入推进政务公开,完善各类公开办事制度和行政复议制度,创造条件让人民批评政府、监督政府,同时充分发挥新闻舆论的监督作用,让权力在阳光下运行。新形势下,伴随法治国家进程的逐步加快,如何在科学发展观理论指导下“创造条件让人民批评政府、监督政府,让权力在阳光下运行”,如何加快城市社区民主治理进程,把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体,是当下亟需思考和解决的重大理论和实践问题。

1. 健全法制,完善民主权利。法制应包含两重含义:“已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”法制的精神和实践要求良法和守法紧密结合,细分析来看,人人守法是每个公民应尽的责任和义务,良法的制定则是执政者的责任义务。毋庸讳言,守法可以带给人们安宁和秩序,所以人人守法不该成为法治精神遍地开花结果的障碍。因此关键问题是良法的制定,有“必要之恶”之喻的政府权力机关在良法的制定上当遵循“必要”最大化原则,秉承人本的权利导向观念,完善民主权利,为民主和法治的同步奠定可靠基础,为民主需求的正确导向和民主实践的深入有效开展奠定坚实的法制基础。

2. 以人为本。满足民主需求。相对于以物为本,“以人为本”理念的提出源于我国改革开放以来经济社会的深刻变革和权利时代的回归。作为回应,新时期政府权力重塑的价值核心只能是以人为本,只能是紧紧围绕最广大人民的根本利益。从原则到规范,从理念到方法,需要政府做到:尊重权利的主体性,呵护权利的积极性,发挥权利的主动性,实现权利的尊严性。由此就要求政府改变和摒弃依法行政意识不强、领导干部脱离群众、脱离实际、形式主义、官僚主义严重等错误思想和做法,真正实现“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”,通过改善民生来引导民主,通过政府权力服务民众权利来带动民主的真实需求,为公平正义的社会环境提供坚实的权力支撑,为民主需求的真正回归提供正确导向。

3. 科学发展,深化民主实践。人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。新形势下,社区民主的实践程度不仅关乎社区居民的知情权、参与权、表达权、监督权的实现,更关乎政府公信力的深度和执政的生命力。在科学发展观的理论指导下,民主对现有的政府体制和权力运行机制也提出了更新更高的要求。如果说公开化和透明性是民主的必要和基础,那么尊重和照顾少数就是民主的精髓和深意。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是我国民主制度的一体四面,我国也正以越来越稳健的步伐走在基层民主的道路上。然而,需要强调和注意的是社区民主对政府的要求不仅仅是这些,关键是形成民主的习惯和作风,无论是政府的内部事务,还是民众的利益诉求,一切的选举和决策,一切的执法和动员,都应当体现现代民主之风范、之精神、之要义。惟有如此,社区民主实践才能具备良好的政府支持环境,民主权利才能得以充分尊重,民主需求才能保证正确的导向,民主实践才能实现真正的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,居民自治和社会自治才能沿着人民当家民主和依法办理自己的事情的正确方向,才能顺应民主治理和促进国家科学发展的历史大趋势。

参考文献:

[1]城市社区的“社会资本”与基层民主[DB/OL]http://www.chinaelectiorg/NewsInfoasp.NewsID=70726

[2]俞可平,中国政治发展30年(1978-2008)[M].重庆:重庆出版集团、重庆出版社,2009:103-104.

[3]朱丽君,浅谈城市社区民主[DB/OL].http://www.bcu.edu.cn/truekxyj/journal/zengkan2006/20.htm.

[4]邓小平,邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社。1994:189.

[5]亚里士多德,政治学[M].吴寿彭,译,北京:商务印书馆,1965:199.

作者:郭祎

民主治理公共管理论文 篇2:

基于乡村振兴战略视域的乡村民主治理问题分析

摘 要:乡村振兴战略不仅使得村民有了对于美好生活的进一步追求,更是对于农村社会的繁荣起到了稳定作用,对于我国全面建设小康社会有着非常积极重大的作用。而在乡村振兴战略中,乡村民主治理在其中更是发挥着极为重要的作用。乡村民主治理一来可以使得农民成为主导,从而对农村的利益关系起到协调作用,二来可以使得乡村振兴战略在农村得以实践,进一步加快农村发展。但是目前我国乡村民主治理依旧存在各种不足和缺陷,如农村老年化严重导致乡村空心、没有一个规范的相关制度来进行乡村民主治理等。因此,基于乡村振兴战略视域,论述乡村民主治理的一些相关概念,在此基础上探索如何使得乡村民主治理能够推进经济的发展。

关键词:乡村振兴战略;乡村;民主;治理

自从确立建设新农村目标起,我国乡村社会发生了巨大变化,不论是经济、文化、生态等方面,乡村都取得了变革和发展上的一些初步成果。然而,乡村民主治理的发展需要循序渐进,不可能一口气吃成胖子,所以我国在执行乡村振兴战略的时候也是一步一步从管理到治理的这么一种过渡模式。而在这么一种模式下,随着现代化在农村之中推行,乡村原有的格局也发生变化,与此同时也增加了乡村民主治理的成本和风险,治理的主要部分也需要做出协调,再加上乡村民主的治理跟进速度慢、发展不平衡等等原因,使得乡村民主治理的发展受到制约,而且一些乡村还保留着一些不好的传统文化,这对乡村民主的治理也有着一定的影响。因此,如果想让乡村民主治理能够得到顺畅的推进发展,就必须将乡村振兴战略中的各个政策项目都落实到位,利用乡村民主治理来培训农民的公民资格,同时利用乡村民主治理来保障乡村振兴战略在乡村发展中的需求和稳定,以此使得乡村民主治理当中出现的各种问题都能够得到有效的解决。

一、乡村振兴战略视域下分析乡村民主治理的意义

乡村民主治理的意义可以分为两种,一种是理论上的意义,另一种是实践当中的意义。理论上看,乡村民主治理的探究分析是乡村振兴战略发展的必要条件和需求,对于充实乡村、繁荣乡村有着重要的理论内涵,可以为发展社会主义基层民主治理奠定坚实的理论基础,从而有利于完善社会主义农村的建设理论。从实践意义上看,乡村民主治理能够对乡村振兴战略做到正面和积极的效应,并且通过利用乡村民主理论可以稳定地为乡村振兴战略传输有利的政治资源,从而来协调新时代乡村振兴战略实施当中农村各方面的利益[1]。因此,乡村民主治理的推行不僅可以提高农民对于幸福的满足感,还能更为全面地保证小康社会的达成,剔除经济发展过于快速给乡村所带来的隐藏威胁。

二、乡村民主治理的内涵

对乡村民主治理,我们可以先把它拆开来分析。乡村民主治理中包含有三个词,分别是“乡村”“民主”和“治理”。“乡村”两个字就很明确地概括了其政策涉及的范围在于乡村,为政策指明方向;“民主”在我国给予的解释和具体表现形式为“坚持民主集中原则下的人民当家做主”;“治理”在我国和民主有着密不可分的联系,并不是强调国家政府强制来进行推进,而是更具有公共性、自觉性和主动性[2]。所以,所谓的乡村民主自理所指的就是以乡村为政策推行范围,以村民权利为基础,在政府的指引下自发地来进行建造村内管理,保障权利和责任的高度协调,从而开展改革。

三、乡村民主治理的作用

乡村民主治理中有着两个重要因素,民主和治理。两个因素拥有着互动互补的性质。民主方面,乡村民主治理的确立可以让村民们以民主选举、民主决策、民主监督、民主协商等方式来介入村务管理的过程,充分赋予村民参与乡村政治的合理性[3]。治理方面,以民主为主、治理为辅。两者相结合来促使村民在处理乡村事务时必须将乡村的集体经济放在首位,确保乡村民主治理能够朝着正确的方位发展。这样一来,乡村民主治理就可以构建一个和谐稳定的乡村社会,对于乡村村民的凝聚力和向心力有着极大的帮助,而且在乡村民主治理的推行下,村民对于自己的身份更有认同感,从而可以调动其主观能动性,使得村民更为自觉地参与到乡村民主治理的行程上来。所以,乡村民主治理对于乡村振兴战略来说,不管是理论制度还是实践实施上来说,都占据着非常重要的地位。

四、我国目前乡村民主治理的现有状况

(一)乡村民主治理概述

我国在经过多年的经济建设后,国内的经济快速发展,整体的局势也在往好的方向前进,社会的软实力也因此得到提升。而乡村也在不断地摸索着适合本地特色的发展产业,各种形式的经营也因此在乡村落户,农家乐、钓鱼池、水果园等等方式使得村民的经济得到了大大的改善,也因此使得城乡差距得到大大的改观,保障了乡村经济的发展。再者,随着乡村民主治理的相关政策开始在乡村落实,精准扶贫也在党的带领下积极推进着。在这一过程当中,也有村民发现有村干部存在着不良或者违纪违法行为,然后将其报告上级部门,最后通过司法程序对其做出处置。这就说明对乡村的法制宣传到位,体现出了对于乡村民主治理,法治有着非常大的作用,而村民通过乡村民主治理也明白了自身的权利和责任义务。

(二)乡村村民自治弱化

现在对于乡村民主治理,我国存在的较为严重的问题是乡村村民组织自治化不够强,而出现这一问题的存在就说明乡村民主治理的权利是处在结构的最底层,先是县,再是乡镇,最后才是村。而村里有“三委”:村党支部委员会、村民委员会、监督委员会,这三个委员会如果在权利关系上做不到协调的话,就必然会出现在管理上的相互推诿、决策不利、执行不力、监督缺失等现象[4]。另外,时刻对乡村民主治理的运转造成影响的还有乡村精英们的权利,于是,这样过于复杂的权利相互掺杂,势必会导致局面出现混乱,从而导致乡村民主治理不能朝着预想的方向发展。当然,这些权利相互之间如果处理协调,是能够推进乡村民主治理和谐稳定发展的,但是,一旦一些不好的现象得不到及时解决,就会使得村民对于村务管理的参与抱有抗拒性,对乡村民主的认同感也会大大降低,使得一系列的选举对村民来说变成了一场选秀,无法用认真的态度来执行,从而导致乡村民主治理陷入不良运作的旋涡当中来。村民委员会存在的职能价值是让群众性自治组织的活力提升,但按照目前的情况来看,更多的是用来服务乡镇政府,而不是服务村民,久而久之就脱离了其本身存在的意义。监督委员会的主要职能是两个方面,一个是对权利的监督,再一个是对财务的监督。而在我国大部分的乡村里,监督委员会在实际工作里并没有一个明确的工作内容,其职责在很大情况下没有得以划分明确界限,从而使得村民对乡村民主自治机构产生不信任感,认同感的减低会促使村民的凝聚力散失,生产劳动热情也会由此遭受打击。村支部书记在乡村民主治理中是扮演着指挥官的角色,但现如今,大部分的村支部书记只关心着获取更大的权力,而对本村和村民的发展并不怎么上心。所以,总结下来我们可以发现,在乡村民主治理现有的表现上看,行政权利的高度集中、内部权利结构出现的多元化和复杂性对乡村民主治理产生了一系列不良影响,这些影响很容易导致普通村民无法掌握权利,从而导致乡村民主治理以失败告终。

作者:李鹭

民主治理公共管理论文 篇3:

村级民主治理的发生基础与实质内涵

摘 要:通过分析一个乡镇的村庄选举和村民自治实践来认识一些中西部农村地区特有的民主治理现象。研究发现一些中西部农村地区村级民主的发生有其特有的政治社会基础和民主内涵。在人财物大量流失的背景下,中西部地区村级民主的发生是政府行政支持的结果。同时,村级民主的发生也与中西部地区村庄社会基础的演变有关,在富人城镇化、中等收入群体占主导的结构背景下,能够代表村民利益,回应村民诉求的村庄中等收入群体成为村庄的领导阶层。这部分群体通过群众动员和民主自治的方式来开展村级治理,实现了村级治理的民主内涵。

关键词:实质民主;行政介入;中等收入群体;群众路线

Key words:substantial democracy;administrative intervention;middle ̄income groups;mass route

一、問题的引出

改革开放以来,在西方民主价值观念和民主选举经验的影响下,我国从农村开始开启了一项以民主选举和村民自治为内容的民主治理试验改革。但随着村民自治的深入发展,学者们都不约而同的发现村民自治和民主选举模式没有促进社区公共事务的发展,也没带来民主政治,反而出现了新形势下的“精英政治”[1],基层代理人仍可利用职权来为自身盈利,基层治理陷入内卷化的困境[2]。

面对村民自治和民主选举的变异,学界展开了大量的研究,主要是分析改革开放以来政治制度变革对村民自治所产生的影响。如渠敬东[3]、周飞舟[4]、赵树凯[5]分析分税制以后,乡镇政府面临着“事权”和“财权”不匹配的局面。欧阳静[6]、贺雪峰[7]则进一步分析在资源汲取背景下,乡镇政府面对事权和财权不匹配所采取的应对行为和策略行为,包括与富人、狠人等基层社会势力合谋来达成自身的任务目标。而沈延生[8]、赵树凯[9]则侧重于分析乡镇政府是如何选择和控制基层精英,包括控制村庄选举,村干部准公务员化,村财乡(镇)管以及直接派公务员进村管理村务。 房正宏[10]、吴玉红[11]也指出在上级政府的压力下,乡村关系出现“行政权”与“自治权”错位与越权现象。

学者们在探究原因时,往往是从国家政权建设的视角来分析国家对基层治理实践所产生的不良影响,特别是行政权对自治权的不断压缩,并认为国家行政权力干预和乡镇政府控制村庄选举是村民自治和民主政治失败最主要的原因。因此,主张国家权力退出,恢复真正的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督[12]。但税费改革以后,基层政府无需再汲取资源,不再有较强的行政任务和命令,基层政府干预村民自治的动机和能力都已经大大减弱,外界所期待的民主自治依然没有大规模的发生。这也让人再次思考民主发生的基础和条件是什么。

2015至2017年,笔者分别在全国不同的农村地区开展村民自治的调研,调研期间笔者发现,一些地区村级民主治理的发生恰恰是政府介入和行政支持的结果,而在一些政府完全放任的地区,村级治理却出现了懒散瘫痪的局面。在后税费时期,政府一定程度的介入和支持,恰好把农民重新组织了起来,为村级民主治理的发生奠定了基础。此外,笔者发现,村级民主往往发生在村庄社会结构较为均质化的地区。调研过程中,所出现的这些现象,也启发笔者反思村民民主治理发生的基础和条件是什么。

高万芹:村级民主治理的发生基础与实质内涵

本文通过对丫镇村干部选举和村级民主实践的考察,来认识一些中西部农村地区的民主治理。本文之所以选择这个地区,是因为这个地区跟中西部的大多数农村一样,是以农业生产为主的村庄,青壮年大都外出务工,村庄富人也大都离开农村,实现了城镇化,村民也较为散沙化。同时,乡镇的财政实力薄弱,属于利益稀薄的地区。这一乡镇能够代表中西部的大多数农村地区,具有典型性。然而,正是在人财物流失、有限的资源背景下,这个地区乡镇政府的介入和制度供给有效的激活了村庄社会的力量,实现了村级民主治理。通过对这一乡镇村级民主治理实践的案例解剖,能更好的理解中西部地区村级民主治理发生的基础。

需要说明的是本文的“民主”主要指民众真正参与协商和参与治理的“实质民主”,而非重视程序选举的“形式民主”。按照王绍光对中西民主内涵的分类和对比[13],本文的村级民主包括以下内涵:村干部是否具有代表性,村级治理项目是否反映人民的基本需求,村级治理是否产生诸如社会正义、良治、福利、民享等实质效果;而并不看重村干部是不是民主选举产生,选举是否具有竞争性,以及村级治理是否带有诸如民权、自由、正式制度与程序等形式特征。

二、村干部的选拔与村级民主实践

(一)“两推一选”下的村干部选拔

Y镇可以说是典型中西部农村地区的乡镇。Y镇位于川西平原下面的一个偏远乡镇,属于纯农业型乡镇,工商业经济并不发达,由于农业收益较为低下,村庄中的年轻人大都外出务工,只剩下老年人在家务农。在长时间市场经济的洗礼下,农民之间也发生了阶层分化。

Y镇收入在20万以上的富人群体大约占3%~5%左右;70%农民家庭的收入都在中等收入水平上,大约在3~20万之间;剩下的就是生活在底层的群体。由于村庄附近没有经济机会和利益空间,Y镇富人群体大都进城,实现了城镇化。村庄中很少有富人精英竞选村干部,并且因为青壮年劳力的大量外出务工,村庄选举一直不激烈,有的村庄甚至无人愿意当选村干部,需要乡镇干部插手,做工作才能选出合适的干部。Y镇很多村民对村庄选举一无所知,对谁来当村干部也不十分关心,反而是一些无赖、想占便宜的人愿意出来当村干部。面对这种情况,乡镇政府也只能严格把关,尽力挑选出一些有能力,又没有不良企图的村干部。

Y镇村干部的选拔主要是“两推一选”的形式,“两推”采取的是座谈的方式,Y镇更重视村支书的任选。村支书的任选一般要通过以下程序:先由党内和党外人士推荐支委候选人,乡镇党委派人到村里对党员和群众进行个别座谈,征求村民代表和党员代表的意见,特别是村委班子和书记的意见,了解党员、群众对新一届人选的建议,通过在黨内外个别座谈了解的基础上,根据多数党员、群众意见,并结合上届村支委会意见,按差额比例,提出新一届村党组织委员候选人初步人选;接下来确定新一届村党组织委员候选人预备人选,预备人选在村党员大会酝酿通过后,确定为正式候选人,提交全体党员进行选举;再由乡镇党委根据推荐情况和任职条件,提名书记人选,在支部委员中选举产生支部书记。

村主任的任选形式和程序上要进行海选,但实际上也要由乡镇党委考察了后再决定。一般来说,村主任的人选会问村书记的意见,由村书记根据本人的观察或是听取一些老干部、老同志的意见来推荐合适的人选,乡镇干部再根据村书记的推荐进行考察。大部分情况下,乡镇干部会尊重村书记的意见,但对一些考察不合格的也会予以否决,对一些村庄情况较为复杂,村书记能力不足或存在其他问题的,乡镇领导也会直接搭配村委班子,以增强村级组织的战斗力和治理能力。乡镇党政机关会综合各种情况来搭配村委班子,并根据村书记个人情况(经济状况、性格特征、积极性、责任心等)来选一个能够制衡,配合村书记的人作为村主任,有时也会把适合下届村支书的人选提拔为村主任进行培养。村主任人选被确定之后,接下来就是走形式,把已定好的村主任“选”出来。Y镇村主任的选举基本上是村小组长“代选”,大部分村民对选票没太大兴趣,并没有很强的选举权利意识。

(二)在村中等收入群体与村级民主治理 在村民不关心村庄选举,富人不想当村干部的情况下,被选村民和乡镇政府挑选的村干部主要是一些“在村中等收入群体”。这些群体位于村庄的中间位置,不富不穷,收入大约在“3~20”万之间。这部分群体收入主要是在村镇附近获得,长期在村庄中生产生活,有时间,也有能力投入到村级治理中来,一些较有公心的人就被推选为村干部。一些研究也发现了这些群体在村庄农业生产和村庄社会生活中的作用和价值,并称他们为“中农”[14]、“中坚农民”[15]、“中等收入群体”[16]、“中间阶层”[17]。在村庄精英大量流失的情况下,这部分能够在村庄中,获得不低于外出务工收入的青壮年劳力就成为村中的“能人”。他们在乡镇的培养和推选下,也成为村干部的重要来源。然而,这些不是被海选出来的中等收入水平的村干部,却在村级治理中体现了较强的民意基础和民主色彩。

从治理主体和治理对象的权力关系和互动关系上来看,作为偏远农村地区的中等收入水平的村干部,既没有过多的私人资源,也没有可支配的公共治理资源,村级治理面临较多的困境。在这种局面下,村干部除了利用自己的人情面子,常规性的动员村组干部之外,也只剩下群众的力量。Y镇村级权力结构呈现出多中心、分散、弱小、扁平化的状态。这种权力结构就决定了村干部权势地位较弱,无法形成一个强势的权威中心,也没有私人权势资源来开展治理,村干部要想有所作为必须联合群众的力量,激发村民共同参与来实现村级治理的目标。在村级权力关系较为扁平化的状态下,村民的权力地位也较为平等,这也为村民平等参与协商提供了条件。同时,村民在参与过程中能够表达自身多样化的利益诉求,村级治理就具备了民意基础。对于村庄精英和村治主体来说,他们在最初的动员,协商村民利益矛盾和最终决策中发挥了更为主要的作用,他们承担了更多的组织协调和交易成本。与此同时,他们也加深了与群众的感情交流,收获了较高的社会声誉。

村支书在成为书记之前,一般先在村里有一定的特殊表现或是过人之处,在乡里邻里有一定的口碑。这些过人之处主要体现在:经济状况、公心魄力、年龄精力、知识水平、村庄影响力等。他们因这些优势被村民推选或被乡村干部发现,成为村副职干部或小组长等。在当职期间,随着实践的历练和经验的积累,逐渐有一定的能力承担村主职干部的职位,而被提拔为书记、主任。不排除一些当权的村干部,在推选党员和村组干部的时候会因为自身利益的考虑,长期把控村级政权,不发展村干部或是限制发展党员,排挤异己。但乡镇党政机关也会做出相应的介入,以保障村级权力的正常更替和新鲜血液的进入。对于乡镇政府来说,在新的治理形势下,村庄稳定是大局,在考虑村支书的人选时,更为公平公正,他们更超脱于村干部的个人利益和村级权力斗争,这在一定程度上纠正了村庄权力更替出现的不公正现象。

如果说村干部的起步和发掘首先是村庄社会的自我认可和发掘,那么乡镇政府的考核、任命和选拔,则是一个政府意志的体现。村干部特别是村支书的人选需要经过乡镇政府的考核,除了对村级权力更替和博弈有一个监督、纠偏的作用外,再就是为了保障村干部也能听党委指挥,是政府意志在村级政权的一个表达。因此,村支书的人选经历了一个再淘汰和再选拔的过程,第一轮是村庄内部的淘汰选拔,第二轮则是基层政府的淘汰选拔,村支书的最终人选是国家和村庄社会意志表达的结果。

因此,我们看到,尽管税改之后,乡镇政府仍在介入村干部的选举,但是,村级治理却反而出现了民主治理的状况。乡镇政府对村干部的选拔不是完全不顾民意基础,而是综合了一些村庄老干部、老党员和村民的意见。只是这些人才的选出,并没有通过正规的选举程序,而是事先就已经考察好的。乡镇党委对村级组织的行政介入反而成为中西部农村地区乡镇应对村干部治理动力不足,治理能力下降的应对机制。这种建立在内外举荐、实践历练基础上成长起来的普通“村干部”,逐渐成为村级治理的有效力量。

(三)在村中等收入群体与民主治理的亲缘性关系 “民主善治”的实现需要乡镇有一个好的培养选拔机制,但也需要一部分关心村庄事务,能够代表大多数村民利益的主体。在Y镇,有相当一部分群体逐渐成为村民公共利益的代言人,他们在参与村落公共事务和农村建设发展上有一定的热情,成为村庄民主发生的社会基础。在村庄富人精英流失的背景下,这部分群体就表现为一部分中等收入群体的崛起,他们与大多数村民有着共同的经济社会属性,能够作为村民利益代言人维护大多数村民的利益。这些内生的力量成为村级民主治理发生的社会基础。

在村中等收入群体的收入来源主要是来自村庄中的农副业生产,他们也在村庄中长期生活,与大多数村民有着共同的经济社会属性,对改善农业生产和农村生活的公共品需求强烈。因此,能代表大多数村民的利益诉求,与国家进行谈判和讨价还价。他们也有一定的积极性来关心村庄公共事务。中等收入群体与普通村民在公共品需求方面所体现出来的利益一致性,让他们有较强的合作互助诉求。除了有较强的利益动机参与村庄公共事务之外,中等收入群体也有较强的价值情感动机参与村庄事务。他们的价值情感体验主要在村庄中,在村庄公共生活之中的地位影响能让他们体验到自身的价值,因此,受村庄公共规范和熟人社会人情面子的约束也较强。

他们也有一定的能力成为村庄的领导者。作为长期留守在村庄的精英,他们是村庄公共政治生活的主要参与者。他们在年龄、技能、人脉、眼界、文化水平、政治觉悟和接受新事物上所表现出来的能力,让他们成为村庄公共规范的维系者和传承者,也是新秩序规则的引领者和实践者。他们作为中间阶层,能够调和村庄中各阶层之间的利益关系,也熟悉和理解大多数村民的利益诉求。他们之中有一定见识和公益心的积极分子,就成为体制内的精英,这些积极分子与基层政府人员也有一定的关系和往来,能够最先理解政府的意图,对国家和政府的政策理念也有一定的认可,也愿意承担起村庄公益角色的职能。他们是村庄与外界接触的窗口,是连接政府和村民之间的纽带,属于公共型人物,因而具有一定的地位和威望。

中等收入群体与村庄、村民的经济社会关联,使他们具备一定的经济、社会优势来开展村级治理。在村中等收入群体与大多数村民有着共同的经济利益诉求和公共品诉求,他们出任村干部能够很好的代表村民的利益,回应村民的利益诉求,并能动员村民一起参与到村庄建设中来。在熟人社会的背景下,在较为透明的信息、共识规则和信任关系下,熟人社会内部的自治资源就被在村中等收入群体激发出来。特别是后税费时期,项目资源的输入给村民自治带来了新契机。在村中等收入群体中一部分具有公利动机的人逐渐成为村组干部,并把国家供给的少量资源转化为村级治理的公共资源,利用这部分公共资源来凝结利益共识,激发村落社会的公共性。在资源输入和公共品建设的过程中,精英群体和普通村民参与村级建设和政治生活的热情就被调动起来了。

在村中等收入群体只能通过群众动员,而非依赖私人资源的方式来开展村级治理,就在于当下的村治环境中,正式的或是非正式的治理资源都比较稀缺,村干部无法通过个人的人情面子或是强制的方式来制约不服从公共利益和集体决策的人,但是,村民之间却可以相互制约,不管是采用強制的手段还是动用人情面子。在群众动员之中,民间精英和群众的力量被激发出来,大家来共同维护集体决策和公共利益,并形成对少数人的制约,从而真正践行民主集中制的治理原则。在越来越讲私德,不讲公德的局势下,大家共同维护村落共识和利益,就能有效的实现民主自治。

四、民主自治的传统与实质内涵

后税费时期,这些地区民主治理的特有模式和基础也让我们反思:为什么民主的发生不一定需要程序性的村民海选,反而需要一定的行政介入。这实际上也与我国长期以来乡土社会的自治传统和重视实质民主的传统有关。历史上,中国农村社会就不是重视个体权利的“公民社会”,而是建立在差序格局上的“血缘亲族”共同体。与西方精英选拔对程序民主和个体选举权利的重视不同,历史上中国的人才选拔模式表现为一种伦理路线基础上的“选贤任能”,更重视“贤能”的多方考核和考察,并没有出现过“民选”“民主”等概念。在乡村治理方面,这种选贤任能也体现为具有“伦理权威”的地方士绅、宗族领袖成为地方社会的领导阶层,而这种领导地位的实现也是在熟人社会的长期互动中形成的,需要地方绅士做出符合儒家伦理的公益行为[20]。家族精英权威的获得来自于血缘辈分等传统的规定,也来自财富地位、德性和公心,是一种内部的自觉推选和授权。精英身份的获得不需要外在的选举形式加以确定,而是合乎传统规定基础上的角色互动和实践,是在日常的交往互动之中逐渐建立起来的。精英的合法性来自传统和民众的认可,民众的认可并不取决于是否经过了民主的选举,而是精英是否维护了家族、村落的公共利益,是否做出合乎传统规定的德性行为和公共行为,是否做出了有利于大多数民众的行为,因此,村庄精英身份的获得更重视其具有实质意义的行为。乡村社会治理也不重视“民主选举”出来的精英,更强调选贤任能和符合传统规定的伦理政治。

精英维护家族、村落利益的“动力”也是出于情感和传统文化的价值激励。传统乡村精英受地方文化和人情资源的约束较强,对家族、村落有较强的文化认同和宗族情感,他们愿意为了家族、村落公共利益而奉献自己,维护家族成员的利益也成为他们义不容辞的责任。同时,村民个体权利的让渡和保护型精英身份的获得是相辅相成的,村庄精英也受到村庄传统和村落社会的监督,否则难以服众和获得自身的威望。在熟人社会的背景下,个人的行为举动很容易被观察和发现。精英的公利行为很容易就被大家认可,从而获得自身的权威;一些私利行为也很容易被大家发现而丧失公信力,乡村熟人社会不需要经过选举程序的保障,也不用担心家族精英的私利行为。

对于村落社会来说,民主协商、民主决策更多的发生在家族长、家族精英之间,村庄决策并不是建立在“个体”基础上的,而是建立在家族、宗族联合单位基础之上,因此,村落内部的利益矛盾,也是家族之间的利益调节,并不是个体之间的。家庭内部成员之间实行“责任无限连带”和“权利义务均衡”的方式,个体利益绝对服从家族集体的利益,同时,家族精英也需要对家族成员负责。少数家族精英之间的民主协商和集体决策也能实现村落的“善治”。

解放以后,家族精英和宗族网络被严重打击,伦理路线替换为组织路线和群众路线,但基层治理中,为“民”服务的公共性内核并没有改变,维护集体利益的“社队干部”替代家族精英重新成为乡村公共利益的守护者,基层干部通过群众动员和“群众路线”,极大的激发了基层社会的民主活力和村民参与,特别是大量中下阶层的底层农民[21]。中国共产党创造性的建立了党管干部的选拔机制,在“一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去”的路线指引下,“中国式民主”的内涵、路径和方法也进一步拓展:村干部要能够代表人民群众的利益,为人民谋利益。这一时期也没有明显的民主选举,党组织严格控制村级组织的人选,但群众却较大程度上参与到村庄政治生活和组织生活中来,民主协商、民主决策和民主管理的色彩比任何时期都广泛[22]。基层组织也能回应村民的利益诉求,开展广泛的建设,在“群众路线”的指引下,基层政权的合法性也很高。同时,乡村干部也不再被富人精英、权势阶层垄断,广大村民的“平等参与”以及对村民利益诉求的回应真正的实现了民主的实质含义。

改革开放以来,在持续的政治体制改革和治理转型中,中国已经建立了一整套可以被称为“选拔加选举”的干部选拔制度,也更加重视对民意的考察。只不过,改革开放以来,这种民意基础演变为西方的“形式民主”,在借鉴西方民主治理经验的基础上,中国在农村地区开启了一场村民自治实验,试图通过民主选举和民主治理来达到对村庄的有效管理。然而,这种制度设计和预想在具体的村庄政治实践中却出现变异,民主选举出来的“精英”并非有效的村治主体。实际上,国外的民主实践也在全世界范围内遭遇衰落和困境,无论是西方国家还是非西方国家,逐渐把民主简化为“选举政治”,具备竞争性的精英团体和民主选举程序成为判别民主的重要标准[13]。中国在学习借鉴西方的民主经验时,也把民主选举作为村级民主自治的重要条件,却抛弃了重视实际效果的本土民主的内涵、形式和经验做法,也导致基层民主实验水土不服,出现了诸多问题。基层治理呈现出富人治村、强人治村和狠人治村共同存在的情况。

后税费时期,被视为“民主”大敌的行政干预已经大大降低,民主应该大范围发生。然而,民主并没有大范围发生。在一些经济欠发达地区,这些地区的乡镇政府为了保障村干部的稳定接替和村级秩序的稳定,更倾向于选拔一些能够真正代表村民公共利益,也能够回应村民公共诉求的村干部,这反而使村级治理具备了民主治理的实质内涵。这恰恰反映了当下村级治理所面临的现实和希望,在经过革命和市场洗礼的现代社会,传统时期的社会资本和革命时期的政治遗产都已经弱化,但权威的合法性获得和长期形成的价值共识并没有消失,而是散落在村庄社会内部和民众的集体意识中,一旦被激活,就会出现新的生机,而这需要政府的支持、激活和介入。

从上述不同时期基层治理的演变,我们发现,村级“民主”的关键不在于如何选,而在于村治精英能否代表村落公共利益,能否回应村民的诉求,治理过程中是否体现民意,治理精英能否受到村庄公共性的制约,也就是说村级民主的实质内涵不在于民主选举,而在于实质的民主治理。同时,中国乡村“民主”的形式在不断拓展,由最早的依赖乡村绅士和伦理权威的“精英”政治,到依赖中低层“民众”的“群众路线”,“群众路线”下的村民平等参与进一步拓深了中国式民主的内涵,也更加丰富了乡村干部与村民的“鱼水关系”。

五、结论

本文通过研究发现,实质民主的发生并不必需经过村民选举,也不排斥乡镇政府的介入和管理。村级民主发生的重点在于是否任命了代表村民利益的村干部,村干部能否关心和回应村民的利益诉求,村级治理是否有村民参与和动员,产生了民主自治的效果。“两推一选”之所以具有民主内涵,就在于在乡镇政府的把关下,代表村民利益的“中等收入群体”型的村干部被推选出来,这些村干部能够通过群众动员的方式来共同治理和回应村民诉求,产生了实质的民主治理效果。“两推一选”的民主意涵,也与当下国家社会关系的转型变迁有关,它是国家治理转型和基层社会共同作用的结果。后税费时期,中西部地区则面临村庄空心化和精英流失的局面,村庄精英不再愿意当选村干部,村庄竞选和村民选举流于形式,在这种情况下,乡镇政府对村级选举和村级组织的部分介入,某种程度上弥补了精英流失和精英参政动力不足的局面,保障了村级组织的正常权力更替。

当然,中等收入群体参政并不必然导致民主善治,他们之中也有一些消极怠政的情况。“两推一选”的选拔形式也并不必然导致村级民主自治,这需要乡镇政府适当的放权和“消极行政”,也需要乡镇政府给予村级组织一定的制度配套和资源,帮助村级组织实现民主治理。一些基层政府也存在过度介入的情况。但总体上,当下的治理环境,蕴含着村级民主发生的政治社会空间。在村中等收入群体的经济社会属性和政治倾向,決定了他们与民主善治有着天然的亲近关系。然而在当下鼓励能人、富人精英参政的情况下,他们的优势和作用并没有被重视。中国特色的民主治理形式和中国农村社会所蕴含的传统自治资源也没有被政府和学界所重视。当下学习和借鉴西方的经验来改造中国的基层治理体制是政府较为通常。在学习西方民主选举经验失败后,学者们又开始学习西方其他的治理经验。例如目前流行的村干部职业化和村级组织科层化,直接抛弃村民自治和选举的做法,按照现代法治规则和科层化体制来实现对基层社会的管理。这些对基层民主自治实践产生了破坏作用,让基层政权越来越悬浮于村庄社会之上,无法回应村民的利益诉求。

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作者:高万芹