事业单位法人治理结构工作政策

事业单位法人治理结构工作政策（通用6篇）

篇1：事业单位法人治理结构工作政策

事业单位法人治理结构工作政策

及相关知识问答

治理结构的意见》和山西省编办《关于印发〈**省事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案〉的通知》文件精神，使我市开展法人治理结构试点工作顺利进行，现将有关政策及相关知识以问答形式进行宣传。

1.什么是事业单位法人治理结构？

答：事业单位法人治理结构，是指提供公益服务的事业单位，以依法独立运作、自我管理和承担职责，实现事业单位宗旨和职责为目标，各利益相关方共同参与治理的组织架构与运行机制等相关制度安排。

2.为什么要开展事业单位法人治理结构建设工作？ 答：开展事业单位法人治理结构工作，是进一步转变政府职能，创新体制机制的重要内容，是实现政事分开、管办分离的有效途径：一是通过明确理事会等决策层的决策地位，减少政府主管部门对事业单位的微观管理和直接管理，有利于明确事业单位的功能定位，进一步激发事业单位从业人员的积极性和主动性。二是通过吸收事业单位外部人员参加决策层，扩大参与事业单位决策和监督的人员范围，有利于进一步规范事业单位的行为，确保公益目标的实现。三是通过明确决策层与管理层的职责权限和运行规则，有利于进一步完善事业单位的激励约束机制，提高公益服务的质量和效益。

2.开展事业单位法人治理结构建设工作的指导思想是什 么？

答：开展事业单位法人治理结构工作立足于推动公益事业更好更快发展，满足人民群众日益增长的公益服务需求。核心是创新体制机制，革除制约公益事业发展的制度性障碍。应有利于进一步转变政府职能，激发事业单位生机与活力。

4.开展事业单位法人治理结构的目标是什么？

答:开展事业单位法人治理结构工作，重在探索完善政事分开、管办分离的有效途径，落实事业单位法人自主权；规范治理模式，创新事业单位管理体制和运行机制；强化公益属性，扩大公众参与，加强对事业单位的监督管理。最终目标在于逐步构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的治理结构和运行机制，切实提高事业单位的公益服务能力和水平。

5.开展事业单位法人治理结构工作有哪些要求？ 答：开展事业单位法人治理结构工作应遵循以下要求：一是要确保事业单位的公益属性只能加强不能削弱，提供公益服务的能力、水平只能提高不能降低。二是各相关部门和事业单位要做好相关的政策解释和说明工作，确保事业单位职工队伍的稳定，不能激化矛盾。三是要严格按照事业单位法人治理结构相关政策文件的有关规定，并结合事业单位自身实际，科学设置管理架构和运行机制。

6.事业单位法人治理结构的基本架构是什么？

答:事业单位法人治理结构的基本架构包括决策层和管理层。决策层是事业单位的决策与监督机构，负责对本单位的重大事项进行决策，并对管理层执行决策层决议事项有关情况进行监督。管理层是决策层的执行机构，对决策层负责，并向决策层汇报工作。对服务事项涉及公众普遍需求，承载较多公共利益，以及可以依法开展相关经营活动的事业单位，可设置监事会，作为本单位的专门监督机构，负责对本单位的财务、理事和管理层履行职责的情况进行监督。

7.决策层的主要组织形式是什么？

答：事业单位法人治理结构决策层的主要组织形式是理事会，也可以探索董事会、管委会等多种形式。对于举办主体、投资主体单一的事业单位，一般采用理事会的组织形式。对于存在不同的举办主体，投资主体多元化的事业单位，也可以考虑采用董事会或者管委会的决策组织形式。具体采用何种形式，由事业单位、举办单位和同级机构编制部门商榷确定。

8.事业单位的理事会应如何组成？

答：事业单位的理事会主要由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。政府有关部门的具体范围应结合事业单位的业务情况和工作实际需要进行确定。其他有关方面的代表，指相关领域的知名人士、专家、行业代表等。直接关系人民群众切身利益的事业单位，应尽可能增加代表服务对象利益的理事人数，且本单位以外的人员担任的理事要占多数，具体比例应结合本单位实际在事业单位的章程中予以明确。

9.事业单位理事会的规模如何确定？

答：事业单位的理事会成员一般为7-11人，为奇数。事业单位的理事会应设理事长1名，根据工作需要，规模比较大的理事会可设副理事长或常务理事长协助理事长开展相关工作。

10.事业单位理事会的职责权限是什么？

答：事业单位的理事会作为本单位的决策与监督机构，其职责权限主要包括以下几个方面：（1）拟定和修改本单位的章程；（2）拟定本单位的发展规划；（3）审议和决定本单位重大业务事项；（4）负责本单位管理人员的任免或任免提名；（5）审议和批准本单位的财务预决算；（6）审议和批准内部职工的收入分配方案；（7）监督管理层执行理事会决议；（8）拟订单位合并、分设、变更、解散的方案；（9）法律法规和本单位章程规定的其他工作。

11.事业单位的理事如何产生？

答：事业单位理事的具体产生办法应在本单位章程中予以明确。一般而言，代表政府部门或者相关组织的理事由政府部门或者相关组织委派，代表服务对象和其他利益相关方的理事原则上由服务对象群体和其他利益相关方群体推选产生，事业单位党组织负责人、行政负责人以及其他管理岗位负责人可以确定为当然的理事。理事成员应报主管部门和同级机构编制部门备案，并由主管部门颁发聘书。

12.事业单位的理事长如何产生？

答：一般而言，理事长原则上由举办单位分管领导兼任，具体产生办法、方式，应在事业单位章程中予以明确。

13.事业单位理事的权利和义务是什么？

答：事业单位的理事可以行使以下权利：（1）参加理事会会议，并对理事会决策事项进行表决；（2）对管理层执行理事会决议的行为进行监督；（3）检查本单位的财务状况；（4）提议召开临时理事会会议；（5）向理事会会议提出议案或罢免建议；（6）本单位章程规定的其他职权。事业单位理事应遵循的义务主要有：遵守法律法规和国家政策，按时出席理事会会议，忠实、诚信、勤勉地履行职责，谨慎决策等。

14.事业单位理事长的职责是什么？

答：事业单位的理事长除履行理事的一般职责外，还承担召集和主持理事会会议，代表理事会签署理事会决议和有关文件，检查理事会决议实施情况等法律、法规、规章和本单位章程规定的其他职责。理事长主要统筹负责理事会的正常运作，对理事会的具体决议事项不具有最终决策的权利。

15.事业单位理事会的议事规则是什么？

答：理事会实行会议制和票决制。理事会会议分为定期会议和临时会议，定期会议应当按照本单位章程的规定按时召开，每年不少于两次。理事长、三分之一以上的理事、监事提议召开临时会议的，应当召开临时会议。理事会决策实行一人一票。属于理事会决策范围的一般事项须经全部理事的半数以上通过，重要事项须经全部理事的三分之二以上通过。一般事项和重要事项的具体范围，由事业单位根据本单位实际在章程中予以明确。因特殊原因确实无法出席理事会会议的理事，可以书面委托其他理事代为表决。

16.理事会会议的一般流程是什么？

答：理事会会议一般按照以下程序进行：一是由相关主体提议召开理事会会议，并确定会议议题。二是提前五个工作日以上的时间，将会议议题及相关材料提供给所有的理事。三是召开理事会会议并就有关议题进行讨论。四是表决并形成决议。五是根据会议有关情况，真实、完整地形成理事会会议记录，并按有关规定向有关方面传达、报告或者披露。

17.对事业单位的理事会、监事会、专门委员会及其成员是否核定编制？

答：对事业单位的理事会、监事会、专门委员会及其成员，一般不核定编制。理事主要来自政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他利益关联方。监事主要由事业单位内部职工选举产生的代表兼任。根据本单位特点和工作需要，为提高决策的科学性和有效性，可以在理事会下设咨询委员会或者发展战略、审计、财务、薪酬与考核等专门委员会，负责为理事会决策提供咨询建议，其成员主要由事业单位聘请相关领域的专家代表组成，不纳入编制管理。事业单位应将本单位理事会、监事会的人员组成情况报同级机构编制部门备案。

18.事业单位理事是否可以领取相应的报酬？

答：事业单位的理事为非授薪职位，一般不得凭借理事身份从事业单位领取报酬。因履行理事职责所需的相关补贴，按照本单位章程的有关规定办理。对来自政府部门和事业单位之外的理事，可根据理事的履职情况提供相应的误工补贴等。具体标准在事业单位章程中予以明确。

19.事业单位的章程如何产生？

答：事业单位的章程由事业单位根据本单位实际进行草拟，并由事业单位理事会审议通过，经行政主管部门同意后报同级事业单位登记管理机关审核备案。事业单位章程的修改也应按照前述程序，经行政主管部门同意后报同级事业单位登记管理机关审核备案。

20.事业单位章程应包括哪些内容？

答：事业单位章程是法人治理结构的制度载体，是理事会和行政负责人运行的规则，对理事长、理事、行政负责人及管理人员都具有约束力。事业单位的章程由理事会组织制定。主要内容包括：单位名称；住所；开办资金和举办单位；宗旨和业务范围；组织机构（法人治理结构）；理事会和行政负责人的关系；产生方式、人员组成、主要职权、资产管理和使用原则；章程的修改；薪酬和社会保障；终止程序和终止后关系的处理办法；信息披露等。

21.事业单位管理层的组成和职责是什么？

答：事业单位的管理层由行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层的职责主要体现在：（1）拟定业务活动计划；（2）组织开展业务活动；（3）管理本单位财务和资产；（4）向理事会提出一般管理人员的任免建议；（5）负责一般工作人员的聘任和管理；（6）执行理事会的其他决议。

管理层实行行政负责人负责制，由行政负责人就管理层的整体运作情况对理事会负责。一般情况下，行政负责人也是本单位的法定代表人。

22.事业单位的管理人员如何产生？

答：事业单位主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。比如，事业单位行政负责人等主要管理人员可以由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或者批准。专业技术性较强的事业单位，可以选择1-2名行政副职领导岗位和总工程师、总经济师、总会计师等管理层岗位实行公开招聘。一般管理人员可由管理层向理事会提出任免建议，再由理事会决议任免。

23.事业单位应建立哪些监督机制来保证决策层和管理层正确履行职责？

答：事业单位应建立和完善决策失误追究制度、工作报告制度、重要信息公开制度和绩效评价制度，拓展社会公众参与事业单位管理、运作和监督的渠道。

政府主管部门可以通过委派理事会成员，参与事业单位的决策管理；通过参与事业单位年检、绩效评价等，监督事业单位的管理运作。社会公众可以通过推选代表参加理事会、事业单位重要信息公开制度等，对事业单位进行监督。机构编制部门可以通过绩效评价机制、章程审核备案制度、报告备案制度等对事业单位的管理运作进行监督。

24.事业单位法人治理结构与公司法人治理结构的区别与联系是什么？

答：事业单位法人治理结构与公司法人治理结构既相联系又相区别。就联系而言，事业单位法人治理结构在组织架构和运行机制上主要借鉴了公司法人治理结构的相关经验，二者的基本原理都是在组织体内形成决策、执行与监督相互分离又相互协调的权力运行机制。就区别而言，事业单位具有公益属性，组织使命是提供公益服务，弱化出资者角色，体现利益相关方的多方共同治理；公司具有财产属性，组织使命是获取利润，依出资比例分配收益，彰显所有者权益。25.建立和实行法人治理结构的事业单位与行政主管部门之间是什么关系？

答：建立和实行法人治理结构并不是要取消行政主管部门对事业单位的监管，只是将原来的直接、微观管理改为间接、宏观管理。行政主管部门的分管领导可以兼任理事会的理事长，制定发展规划或相关政策等对事业单位进行监督管理。事业单位依法独立开展相关业务活动，依照有关规定和程序产生或提名本单位的理事会及管理层人选，并按照法律、法规、规章和有关政策的规定对本单位财产、内部人事和其他事务进行管理。事业单位应及时向行政主管部门反馈业务开展情况，并将发展规划、财务预算、工作计划、报告等重要事项报主管部门审定或者备案。

26.事业单位法人治理结构是否与在事业单位加强和改善党的领导相冲突？

答：二者并不冲突。党的领导主要是方针、政策和组织的领导。在事业单位中建立和实行法人治理结构，属于具体的公益性事务管理的范畴，其最终目标是使事业单位的公益服务效益最大化，满足人民群众日益增长的公益服务需求，这与党的路线、方针、政策是相一致的。在建立和实行法人治理结构的事业单位，加强党的领导可以通过两个路径来实现：一是组织领导上的保证。事业单位的党组织领导人、行政负责人可以是理事会的当然成员，考虑到事业单位的行政负责人以及政府相关部门委派的理事一般也都应具有党员身份，可以在一定程度上确保理事会的决策管理与党的路线、方针、政策保持一致。二是思想政治上的保证。由于治理结构规范、治理规则有效、治理过程透明，事业单位的生机与活力得以充分体现，内部的凝集力、向心力将进一步加强，客观上为党的基层组织做好基层群众的思想政治工作营造良好的环境。

27.事业单位应将哪些重要信息进行公开？

答：事业单位应当严格按照法律法规和本单位章程的有关规定，真实、完整、及时地公开本单位章程、法人登记事项、主要业务活动情况等应公开的重要信息，接受社会监督。其中涉及人民群众切身利益的重大业务事项，还应按有关规定进行社会公示或者举行听证。

篇2：事业单位法人治理结构工作政策

试点工作情况报告

XX市实验小学 2016年9月

2012年初，XX市启动事业单位法人治理结构试点改革工作。市编办、市教育局确定我校为首批试点法人治理结构试点事业单位。在市编办和市教育局的指导下，学校在以往办学体制改革经验的基础上，认真总结，科学整合，以构建学校法人治理结构为突破口，以深化人事制度改革为核心内容，对法人治理结构建设试点工作进行了周密安排，积极探索、努力推进，构建具有推广意义的现代办学机制。根据省编办《关于召开推进和规范法人治理结构建设交流研讨会的通知》要求，现将我校事业单位法人治理结构试点工作情况报告如下：

一、市实验小学的基本情况

我校创办于1993年秋，原广东省委书记吴南生为学校题写校名。校园占地面积18000平方米，建筑面积8684平方米，含教学主楼、办公综合楼、教学附楼、教师宿舍楼、运动区、绿化区、植物园等基础建设，配齐各项功能室及后勤保障。

建校二十多年来，学校以‚六年成就一生‛为办学理念，坚持以‚管理上规范，教学当示范，育人当模范‛为努力方向，构建和谐校园，大力加强教师队伍建设、加强学校硬件建设、加强校园文化建设，取得了显著成效。近年来，学校先后被评为‘十二〃五’规划课题先进实验学校‛、‚全国课题实验研究先进集体‛、‚全国科研兴校先进集体‛、‚全国示范家长学校‛、‚全国推进素质教育特色学校‛、‚全国特色语文示范校‛‚全国语文教改示范校‛、‚十二〃五语文教师专业化试点项目‛、‚语文教师专业化发展工程基地校‛、‚中国少年儿童美术教育学会全国少儿美术教育先进单位‛、‚广东省交通安全文明示范学校‛、‚广东省绿色学校‛、‚广东省民乐教育示范学校‛、‚广东省少先队工作重点联系学校‛、‚广东省书香校园‛、‚广东省体育特色学校‛、‚广东省五四红旗团委‛、‚广东省普及普通话先进单位‛、‚广东省青少年科技创新大赛优秀组织奖‛、‚XX市教研先进单位‛、‚XX市职业道德建设先进单位‛、‚XX市德育示范学校‛等等。学生参加各学科竞赛近三千多人次获得国家、省、市级奖励，赢得广大家长的赞誉。

二、市实验小学建立法人治理结构的情况

（一）工作概况 根据XX市编办印发《XX市市直事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案》（汕机编办[2012]48号）的要求，我校自2013年开展试点工作，印发了《XX市实验小学法人治理结构建设试点工作实施方案》，建立了学校法人治理结构，成立了学校理事会，制定了《XX市实验小学办学章程》，推举了理事会成员，修订、完善了各项规章制度，积极探索教师聘任、内部分配等方面的改革与创新。学校于2014年1月24日召开了首届理事会第一次全体会议，审议通过《章程》，现代学校制度的基本框架在我校逐步建立并实现了良好运作。

（二）改革的主要做法和成效

四年多来，在市编办的支持和市教育局的推动下，我校试点工作已取得了阶段性成效，教育质量实现了稳步提升，学校管理朝着更加科学、民主、和谐的方向迈进。

1、建立了法人治理结构、理事会，实现了政校分开和监督制度化建立现代学校制度下的法人治理结构，即建立学校决策机构（理事会）和执行机构（学校行政班子），并对两者的关系进行分工梳理。

（1）理事会成为决策机构，学校实现按《章程》办学。理事会是学校的领导决策机构，对学校发展战略、规划和教育教学管理等重要事务进行领导、决策、咨询、协调。在主管部门的主导下，根据学校的办学实际，我们采取了以上级 主管业务部门、学校党政领导、校职工代表和社会人士组成的理事会模式。XX市实验小学目前的理事会由9人组成，市教育局代表任理事长，其余8人由上级业务主管部门代表、学校党政领导、学校教职工代表、学生家长代表等任理事。

（2）学校行政班子成为执行机构，学校实现依法管理。学校建立了以校长为代表的学校行政班子，作为学校管理的执行机构，按学校办学章程的规定，执行理事会的决议，负责编制预算方案、任命学校中层干部和相关管理人员、聘用教职工、确定专业技术岗位以及负责学校日常运行的各项管理事务。目前学校的行政班子为4人，校长全面主持学校工作，副校长分别负责后勤、财务、教学、德育和行政工作。

2、建立和完善了校长负责制以及各项现代学校内部管理制度，增强了办学自主权。

（1）按照《章程》规定，学校实行理事会领导下的校长负责制，学校的办学自主权有了进一步增强，校长根据《学校章程》和理事会决策负责学校日常教育教学及行政管理，建立并不断完善了开放、竞争及富有活力的学校人事管理制度和渐趋完备的社会保障制度。

（2）2014年1月24日首届理事会第一次全体会议上，审议了学校的办学章程，理事会的议事规则。经过多次修改的XX市实验小学《办学章程》，在学校二届教代会五次会议上获得审议通过。每年两次的理事会议对学校的年度工作计 划和总结、年度财务预算、招生计划、人事计划、内部改革等重大事项进行评估和决策。随后，我校理事会决策失误追究制度、人事用工制度、审计制度、绩效评估制度、信息公开制度、年度报告制度、民主管理机构、社会监督机制等配套相继成形，为理事会运作搭建了较为完善的制度框架，增强了自我约束、自我管理意识，促进了学校的健康发展。学校法人章程、校长管理办法、管理层的运行规则也为有关部门对学校进行监管提供了重要依据。

①建立了现代学校人事用工制度。一是强化岗位管理。我校在市教育局核定编制的范围内，按照‚资格准入、竞争上岗、择优录用‛的原则，严格聘用程序，严格合同管理，严格聘后考核，全面推行‚岗位聘用制‛，逐步建立了以事定岗、以岗择人、按岗聘用、一岗一薪的岗位管理制度，实现由身份管理向岗位管理的转变。以2012-2013学年度为例，我校严格配合市政府、市教育局、市教育局纪检组查‚吃空饷‛问题和整治‚庸懒散奢‛四风问题，清退了个别领薪不到岗的职工，督促存在四风问题的教职工迅速整改。工作完成后，学校办学效率提高，教风、校风都有了质的提升。二是引入竞争机制。学校按照公开、公平、竞争、择优的原则，采取公开考录、竞争上岗等形式，逐步形成了人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机活力的用人机制。三是细化考核管理。学校根据市教 育局有关教职工年度考核和专业技术岗位聘用管理的要求，结合实际制订了《XX市实验小学教师绩效考核办法》，按小学高级、中级和初级分别制订了‚教师履行岗位职责考核考核项目及考核基本要求‛和‚教师专业技术岗位聘用考核‛，考核结果作为专业技术岗位聘用的依据。

②完善了学校内部分配激励机制。学校根据‚按需设岗、多劳多得、优劳优酬、效率优先、兼顾公平‛的原则，深化教职工的内部分配制度的改革。学校根据教师的工作实绩和贡献，在考核的基础上，每年确定一次校内补贴和奖金等，打破了论资排辈和大锅饭的传统做法，体现了待遇能高能低、干好干坏不一样，既调动了学校教职工的积极性，又降低了办学成本。学校在执行国家、省市工资津补贴基础上，对于在教育教学工作上有突出表现的给予奖励。学校在实施校内分配制度、考核制度、岗位成才奖励办法等制度基础上，现正在制订岗位等级考核办法，实行岗位等级聘任，为实现‚评聘分离、高职低聘、低职高聘‛作铺垫。

③修订了其他相关内部配套制度。学校全面修订了涉及党务、校务、教务、教科研、政教、师资管理、总务后勤、工会、团委等各个方面的内部管理制度，同时正在拟定专业技术职务资格评聘分开制度。新制度实行后，凡是符合岗位任职条件的专业技术人员可以通过竞争上岗的办法予以聘用，可以高职低聘，也可以低职高聘，专业技术岗位管理经 得到进一步落实。

④健全职工民主管理监督机构。1998年，我校成立教职工代表大会、工会委员会。迄今为止，我校教职工代表大会、工会委员会已经履职18年，召开过18次会议，审议学校各项规章制度，及近几年法人治理的多项文件报告。健全的民主管理机构，为落实职工民主参与，强化内部监督，促进学校办学规范运作奠定了基础和前提。

⑤初步建立起有效的社会监督机制。首先，XX市实验小学理事会组成多元化，有上级主管部门、教职工代表、社会代表，本身就是对学校旅行职责的有效监督。其次，学校严格按照理事会章程规定，落实信息公开、绩效评估制度和审计制度，凡涉及与公共利益相关的信息必须公开，如学校资源的使用情况、财务经费使用情况、购买服务的招标情况及绩效评估报告、审计报告等，有的向上级主管部门提交报告，有的在学校网站上公开。在法人治理结构这种管理体制下，能有效地监督学校是否真正做到了信息公开，接受社会监督。通过一系列的制度保障，维系了社会公共与学校的信息沟通和意见反馈，建立了一个有效的社会监督机制。

三、建立法人治理结构遇到的问题及下一步打算 我校在改革试点推进的四年多时间以来，我们体会到，建立以理事会为核心的法人治理结构有着明显的优势，不仅可以提高决策效率，确保决策科学化、民主化、合理化，而 且也为后续事业单位改革提供了可资借鉴的实际经验，但无论在理论上还是实践上都还存在需要进一步探索的问题，主要问题如下：

1、现行体制下，我校仍按传统的管理方式进行，难以建立独立、灵活的运作机制。充分落实事业单位在人、财、物方面的自主权。例如，学校没有权利自主聘用人员的人事权，难以根据业务开展实际灵活聘用人员；工作经费都是由人力资源保障部门预算统筹，与学校逐年增长的学生人数和工作量不匹配；学校的大型公共物资购置也经由上级主管部门统一招标采购，流程繁复、时间长。

2、缺乏相关的改革配套措施。我校虽然建立了理事会，但由于宣传力度不够，有些老师、部门对理事会的法人治理结构改革了解不多或认识不深，对理事会的工作不配合、不理解，法人治理结构改革与现行制度的衔接有待完善。下一步，希望政府职能部门能完善相关配套措施，为法人治理结构改革奠定坚实的基础。

篇3：事业单位法人治理结构工作政策

一、事业单位法人治理结构构建目的

(一) 重新界定政事之间的关系

不论是政府还是事业单位, 其基本职能都是提供公共服务。我国政府自改革开放以来经历了由政治统治型政府到经济建设型政府, 再向公共服务型政府的两次转型, 逐步突出强化了政府的公共服务职能, 主要涉及提供公共设施、公共事业及公共信息服务等内容。事业单位是由政府机关利用国有资产举办的公共服务组织, 不同于以权力运作治理社会的政府机关。对于两者的关系, 要由以前的政府对事业单位的“办”、“管”一体, 从宏观和微观两个角度进行管理, 转变为政府仅从事业单位外部的宏观角度进行监管, 将事业单位的经营决策权、管理权归还给事业单位, 使事业单位成为自主依法经营、独立核算、独立行使民事权利和承担民事责任的法人实体, 不再是政府机关的附属物。

(二) 重新设计事业单位的运行机制

对于事业单位的法人治理结构的构建, 明确产权关系至关重要, 但是仅有这些是远远不够的, 必须要建立有效的事业单位运行机制、激励机制和约束机制。改变事业单位以前经费“等”、“靠”、“要”的财政供给模式, 改变事业单位员工终身制的用工方式等。通过设计新的运行机制, 在事业单位之间和事业单位中引入竞争机制, 通过竞争来提高事业单位生产社会公共服务的水平和数量, 更好地服务于我国的社会发展。

二、事业单位法人治理结构存在的问题

(一) 事业单位的自主决策权弱化

在我国庞大的事业单位组织体系中, 政府机关充当着所有者、决策者、管理者等多重角色, 事业单位完全接受政府机关的领导, 依附于政府机关, 形成了高度集中于政府的事业单位财务管理体制、人事管理体制、决策机制, 事业单位不能成为独立提供社会服务的法人组织, 造成了事业单位所有权和经营权不能实现两权分离, 使事业单位成为政府机关的附属物或职能延伸。

(二) 事业单位的经营自主权弱化

长期以来, 由于我国事业单位没有规范化的法人治理模式, 法律对事业单位的法律地位、经费预算、运行效率等没有明确的保证和监督。政府作为出资者, 控制着事业单位的经营权和收益权, 限制了事业单位的创新动力, 助长了事业单位“等”、“靠”、“要”、“搭便车”现象的产生。

(三) 事业单位的内外监督制度弱化

由于事业单位缺乏自主决策权、经营管理权, 与之相对应的责任也会被弱化, 加上事业单位的绩效很难像营利性的企业那样易于考核, 造成了事业单位的内、外监督流于形式, 导致事业单位的资源配置效率和使用效率低下, 从而使事业单位所提供的公共社会服务数量不足、质量较低。

三、事业单位法人治理结构构建的影响因素

(一) 事业单位法人的概述

根据《中华人民共和国民法通则》规定, 事业单位是由政府投资兴办的, 接受政府委托独立为社会生产公共服务的组织。其职能和运行机制与政府机关存在很大的不同, 应该将事业单位和政府机关区分开来, 明确其存在的目的和职能, 便于更好的设计事业单位法人治理结构和运行机制。

(二) 事业单位的产权关系

产权理论是在研究资源短缺的条件下, 如何通过界定、变更和确定产权结构, 协调人与人之间的权益冲突, 降低交易成本。通过明晰产权关系, 才可能有效降低主体的交易费用, 实现社会资源的优化配置, 实现所有权与经营权的分离, 因此明确产权关系成为事业单位法人治理结构构件的前提条件之一。但是由于事业单位的特点, 对其改革应改以维护公共利益和改善公共服务为根本出发点, 因此事业单位不能像国有企业一样通过出让股权来明晰产权关系。另外, 超产权理论对产权理论进行了发展和修正, 认为产权明晰只是提高组织绩效的必要条件, 而非充分条件。因此事业单位的产权改革应该借鉴国有企业资产的改革经验, 强化事业单位独立的法人财产权, 对包括国家在内的出资人所投资形成的全部法人资产享有占有权、使用权、收益权和处置权, 使其真正具有法人资格, 成为市场竞争主体, 依法自主经营, 独立承担民事责任。

(三) 事业单位运营费用的来源与获取方式

事业单位的运营不同于企业, 企业的各项运营成本可以通过列入产品或服务的成本, 通过销售予以补偿。事业单位运营资金的来源一般来源于财政拨款, 不同类型的事业单位在获得拨款的比例上存在差别, 意味着事业单位的运营成本不是直接由产品或服务的消费方全部支付的, 而是由政府以财政供给的方式对事业单位的运营成本予以补偿, 消费者获取公共服务是免费的或仅需支付部分费用。这种运营费用的补偿方式不利于调动事业单位提高服务水平的积极性, 因为政府在补偿事业单位运营费用时, 更多的是依事业单位的人员编制多少为供给基础, 事业单位经费的增加就是想办法扩充人员编制, 再加上事业单位的服务水平和绩效难于通过一些指标明确地进行考核, 因此这种经费补偿方式降低了事业单位提高服务水平的主动性和积极性。由此可见, 事业单位运营费用的来源和获取方式对构建事业单位法人治理结构有着重大的影响。

(四) 事业单位人事管理制度

由于我国事业单位一直作为政府机关的附属机构或者能延伸机构, 因此其一直仿效政府机关的人事管理机制。传统的事业单位人事管理制度采用的是员工终身雇佣制, 员工在事业单位中能进不能出, 能上不能下, 事业单位没有权力在员工无重大过失的情况下解雇员工, 衡量考核员工往往主要依靠的是员工的身份而不是工作绩效。对于事业单位的员工, 许多人也有这种认识, 就是政府是按人员编制划拨经费的, 不论我工作干得好坏, 政府都已经出钱养着我, 我的报酬来源于政府财政而不是所在的事业单位, 再加上事业单位员工绩效考核中的一些欠缺, 因而助长了员工工作中的惰性。因此事业单位的人事管理制度就成为影响事业单位法人治理结构构建的重要因素之一。

四、基于规模纬度的事业单位法人治理结构模式构建

(一) 行政管理类与行政支持类事业单位的治理模式

对于行政支持类事业单位, 虽然不具有行政执法权, 但这类事业单位往往是直接为行政机关的决策和管理提供政策性支持, 与政府机关的管理密不可分, 因此可以采用政府公务员的管理模式, 由政府机关进行直接管理。

(二) 营利性事业单位的治理结构模式

对于营利性事业单位的治理结构, 可以借鉴营利性组织的治理结构模式进行设计, 甚至可以通过事业单位所有权的出让或转移使其完全市场化, 成为自主经营、自负盈亏、独立核算、自担风险的市场化社会组织。对于营利性事业单位的治理结构可以按其规模大小、股东数量多少细分为两种模式。一是规模较大、股东数量较多的大中型营利性事业单位。这种事业单位可以按照二元制模式设计, 即设立董事会的同时, 还要设立监事会, 执行职能与监督职能分开。董事会负责执行职能, 监事ÁÁ会负责监督职能, 监事会对董事会具有制约作用。见图1。

二是股东数量较少的小型营利性事业单位。这种事业单位由Á于股东数量少, 可以不设立股东会, 股东直接进入董事会。治理结构可以按照一元制模式设计, 即只设立董事会, 不设监事会。董事会集执行职能和监督职能于一身, 对组织运行的监督职能主要依靠董事会内部的独立董事制度实现。见图2。

(三) 公益性事业单位的法人治理结构模式

由于我国事业单位政府投资主体的单一性, 在事业单位法人治理结构中可以不设立股东会, 由政府委派所有权代表加入理事会。作为出资人的权利主要表现为:审核重要行政人员的任命;对事业单位的资产拥有最终所有权, 从事业单位外部监督其资产运营情况;从宏观角度审定事业单位的发展方向和规划;监督公共产品和服务的社会效果, 保证社会公共利益、社会目标的实现。由出资者代表、行业内专家、利益相关者组成的理事会, 行使事业单位的经营决策权, 理事长是事业单位的法定代表人, 由理事会选举产生, 负责事业单位的经营和管理人员的聘任, 在出资者授权的范围内, 充分发挥业内专家的作用, 全面裁决事业单位的重要事务。要建立科学合理的事业单位法人治理结构, 必须改变现行事业单位负责人的政府委任制的领导选拔方式, 实行面向社会公开招聘领导人的用人办法, 通过严格的选用和审查程序选拔具有专业背景的管理人才作为事业单位的执行负责人。

事业单位的良性运行离不开有效的监督机制。公益性事业单位的监督机构应充分发挥党组织的政治核心作用, 在事业单位内部建立党委会对理事会及行政负责人 (执行长) 的监督, 及党委领导下的职工代表大会监督;在事业单位外部建立国有资产监管部门的监督和媒体与社会公众的舆论监督。这几种监督的侧重点不同, 不能混为一谈或设立一个部门统一监督。党委会对理事会及行政负责人行使职权的活动实行监督, 以保证事业单位利益和业务活动的合理性, 防止过度市场化的倾向, 保证党和国家方针政策的贯彻执行。职代会监督是事业单位职工作为利益相关者参与民主管理的一种形式, 事业单位员工是事业单位社会公共服务的直接生产者, 在整个监督体系中占有重要地位, 是员工利益的维护者和事业单位发展的建议者和实践者。国有资产监管部门负有监督事业单位资产保值、增值的责任。

规模较大的公益性事业单位的法人治理结构。对于较大规模的公益性事业单位, 在内部可以设立理事会领导下的执行长负责制, 理事会行使决策权, 执行长享有运营管理权, 党委会及党委领导下的职代会行使内部监督职能。国有资产监管部门享有国有资产的所有权, 进行资产的监管, 行业部门行使业务监管权, 媒体及公众对事业单位实行公开的监督。见图3。

规ÁÁ模较小的公益性事业单位的法人治理结构。对于一些规模较小的事业单位, 由于其自身特点的限制, 不宜建立独立的决策机构、运营机构和监督机构。可以将同一地区同一领域规模较小的同类事业单位, 设立一个联合理事会, 进行统一决策, 每个事业单位不再单独设立决策机构, 并且设立一个总的党委会进行监督, 每个事业单位可以设立各自的职代会以维护职工的权利并对执行长的管理活Á动进行监督。见图4。

五、事业单位法人运行机制与约束激励机制加强措施

(一) 建立公益性事业单位重要事务的公开制度

对于影响公益性事业单位发展及具有重大社会影响的事务, 应该强化事务管理的公开性, 注重信息披露。这样既能将公共权力置于群众的监督之下, 使监督者有充分的信息基础, 真正享有民主管理民主监督的权利, 又能有效地预防腐败的发生。

(二) 建立有效的事业单位间的竞争机制

以前不论是事业单位的建设, 还是事业单位的运营, 其资金来源都是政府的财政拨款。加上事业单位的绩效考核不到位, 致使事业单位并没有将主要精力用在如何更好的提供公共服务上, 而是想方设法获取政府的财政拨款。获得了拨款, 也不是有效地去利用资金, 提高资金的使用效用, 浪费严重。对于同一类事业单位中, 可以通过引入运营费用获取的竞争机制来提高事业单位的经营绩效。如我们可以将以前获取经费的财政拨款方式改为在对事业单位绩效考核的基础上, 对事业单位提供的公共服务按项目管理的方式由政府进行购买, 组织绩效高的事业单位可以获得较高的服务购买收入, 这样能更好地调动事业单位的积极性。这种运营费用获取方式的改变将会极大地提高事业单位提供服务的水平和数量。

(三) 完善事业单位的全员岗位聘任制

事业单位实行全员岗位聘任制, 是改变事业单位原有人事管理制度的最佳方式。按照事业单位原有的人事管理制度, 一个人只要进入事业单位, 占有了一个事业单位编制, 那么就等于国家出钱把这个人养了起来。一方面国家对事业单位员工的工资报酬是按人事编制划拨的, 另一方面在员工没有重大过失的前提下, 事业单位无权将员工解雇。再有我国事业单位的薪酬结构、薪酬级差的设计模仿了政府机关的相应制度, 对员工的激励作用很小, 致使员工倾向于论资排辈, 工作缺乏创新性。在事业单位中推行全员岗位聘用制, 建立员工“多劳多得、少劳少得、不劳不得”和“能者上、庸者下”的工作报酬分配和职位晋升制度, 打破事业单位能进不能出的惯例, 在员工中引入工作竞争制度, 是有知识、有能力的员工脱颖而出。

(四) 建立事业单位的问责机制

事业单位的问责机制是指事业单位的个人或组织对其使用的资源的流向及资源使用效用的交待机制, 主要表现在一方面要交待事业单位的资源都用到哪里去了, 另一方面要交待这些资源使用的效果如何。事业单位的问则机制对于有效地配置事业单位有限的资源和发挥有限资源的最大效用起到基础性的保障作用。对使用资源的个人或组织起到有效的约束作用。以往我国的事业单位每年也要进行问责交待, 但仅限于对政府的问责交待, 交待的方式也仅限于年检, 其作用很小。因此对于事业单位的问责交待, 一方面要设计具体、操作性强的评估标准, 另一方面要强化对被服务对象的问责交待机制。

参考文献

[1]孔超:《公共服务制度的系统构建》, 《天津社会科学》2007年第2期。

篇4：事业单位法人治理结构工作政策

文化事业单位法人治理的意义

建立法人治理结构是深化公益性文化事业单位改革的必然要求。2003年以来，公益性文化事业单位按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求进行改革，取得了显著成效，但还存在着管理体制不顺、运行机制不畅等问题。主要表现在：事业单位普遍存在着行政化现象，管办不分、效能不高、活力不足、监督机制不健全等。上述问题制约着文化事业健康发展和公益文化服务的有效提供。建立法人治理结构，就是转变政府职能、创新文化事业单位体制机制、实现管办分离的重要内容和途径。通过建立法人治理结构，一是明确文化事业单位的自主权，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交给决策层，以激发文化事业单位活力；二是扩大社会参与，通过吸收文化事业单位外部人员进入决策层，扩大参与文化事业单位决策和监督的人员范围；三是规范运行机制，明确决策层和管理层的职责权限和运行规则，完善文化事业单位的激励约束机制，提高运行效率，确保公益文化目标的实现。

建立法人治理结构也是推进我国事业单位改革的重要内容。2011年3月，中共中央、国务院发布的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》就把健全法人治理结构作为推进公益服务事业单位改革的重要内容。国务院办公厅还印发了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，作为分类推进事业单位改革的配套文件之一。这份文件对建立事业单位法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容、组织实施等，作了系统论述。一些省市建立事业单位法人治理结构的试点工作也已开展，并取得了很好的经验。文化事业单位改革是事业单位改革的一部分，这些文件和试点经验对推动文化事业单位建立法人治理结构有很强的指导意义。

法人治理结构的先进做法

建立法人治理结构是发达国家和地区公益性文化机构的普遍做法，有成熟的运作经验。以英国为例。1963年，英国国会通过了《大英博物馆法》，明确规定大英博物馆理事会是大英博物馆的法人团体，拥有管理大英博物馆的权力。大英博物馆理事会成员除了首相任命的少数人选外，其他理事均为相关领域的社会精英。理事会的主要职责有五项，一是选聘博物馆馆长，并报请首相批准；二是公布博物馆年度财政收支状况；三是制定博物馆管理政策；四是制定博物馆发展规划；五是监督博物馆长的职能履行等。再如，我国台湾的两厅院（类似于内地的国家大剧院）目前实行的是行政法人制度，由董事会，艺术表演委员会，监事会组成。两厅院实行董事长负责制，董事会负责执行演出计划，具有决策权；艺术表演委员会由相关专家组成，主要对每年的演出计划进行审定；监事会则负责监督运行情况。这些公益性文化单位建立法人治理结构的成功做法，对我国公益性文化单位建立和完善法人治理结构极具借鉴价值。

目前我国公益性文化单位法人治理结构走在前列的省市有深圳市、成都市、温州市、铜陵市等等。深圳图书馆早在2008年就开展了法人治理结构改革试点，2010年建立了由政府部门代表、社会人士、行政执行人等11人组成的理事会，负责确定深圳图书馆的发展战略和发展规划，行使深圳图书馆重大事项议事权和决策权，促进了开放民主的治理取向，形成多元规范的监管体系。

温州市图书馆理事会，共有理事13名，理事的组成是：文化教育界代表3名、工商企业界代表3名、卫生界代表1名，普通读者代表2名，图书馆志愿者代表1名，市文广新局的代表1名、2名图书馆职工代表，理事长由企业界的人士担任。理事每届任期为3年，不因理事资格另外领取薪酬。为充分征询和吸收读者意见，每个月最后一个周末在图书馆设立理事接待日，每位理事轮流接待。理事会的权力，据公开的材料说，理事会对图书馆各项工作事务享有发言权、表决权、监督权、选举权等各项权利。图书馆的工作计划、财务预算、领导班子人选、薪酬分配方案、重大项目等，都需要理事会表决并获得三分之二以上理事通过方可实施。

充分发挥法人治理结构作用的有效途径

我国公益性文化单位建立法人治理结构，需要充分发挥社会和市场机制作用，重点应做好以下几方面工作：

建立理事会。《决定》指出，要“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会。”理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。《决定》特别强调，要“吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”同时，应根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等方面特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模，亦要明确理事的权利义务，建立理事责任追究机制。

充分搭建管理层。管理层作为理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。管理层对理事会负责，按照理事会决议独立自主履行日常业务管理、财务资产管理和一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。事业单位其他主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。

制定规范和章程。事业单位章程是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。事业单位章程应当明确理事会和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事的产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。事业单位章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。

建好各项制度。科学建立和不断完善相关制度，确保法人治理结构的相关措施能落实到位。此外，还要研究制定文化事业单位法人治理准则，进一步规范文化事业单位法人治理结构建设。完善文化事业单位年度报告制度，加强对事业单位履行章程情况的监管。建立文化事业单位信息公开制度，强化社会对文化事业单位的监督。

总之，建立完善的文化事业单位法人治理结构，是进一步落实自主权，激发文化事业单位动力和活力的重要举措，也是衡量文化事业单位改革是否取得成效的重要标识之一。建立和完善法人治理结构是一项系统细致的工作。既需要下放政府对文化事业单位的具体管理权限，减少对文化事业单位具体事务的干预，明确文化事业单位独立法人的地位，使事业单位自主管理微观运营事务；也需要强化对文化事业单位的宏观管理，加强绩效管理和目标考核，不断提高文化事业单位服务质量和效率，确保实现文化事业单位的公益目标。

|作者单位：山东省文化馆

篇5：公益类事业单位法人治理结构探析

2010-09-30 06:31:00 来源: 湖北日报(武汉)跟贴 0 条 手机看新闻

法人治理结构是市场经济条件下，实现各种法人有效治理、平衡各种利益、达到多赢的基本形式。公益类事业单位存在的种种问题，实际上是由于事业单位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理结构的不合理

从上世纪80年代开始，我国事业单位改革走过三十年的历程，取得的进展和成就有目共睹，但也存在很多问题。以往改革的最大成效是通过放权、搞活等一系列手段，调动事业单位的积极性，但最大问题是在放权、搞活的同时，忽略了政府的监管职责，忽略了从内部和外部对事业单位进行有效的引导和控制。其结果是事业单位在提高效率、政府在减轻财政负担的同时，事业单位却过度偏离了组织的公益目标，违背了组织设立的初衷。国际公共管理的经验表明，政府分权的前提是政府具备较强的组织能力，能够从组织内部和外部对事业单位进行有效的引导和控制。否则，简单化的分权，最终会导致混乱和失序，而无法实现改革的目标。而从组织内部和外部对事业单位进行有效控制和引导的前提是建立完善的法人治理结构。因此，未来中国事业单位改革的核心问题应该是法人治理结构的建构。

公益类事业单位法人治理结构内涵

法人治理结构是基于委托——代理关系，形成由利益相关者组成的理事会和负责日常事务的管理层，通过权责分明、互动互利的有效机制，实现对利益相关者的约束与激励，促进事业法人的良性发展。它的目标是实现政府监管有力、事业单位充分自主、社会公众积极参与。

一般认为，事业单位需要建立法人治理结构的主要原因在于事业单位“所有权与控制权的分离”，及其形成的委托——代理关系。由于事业单位的所有权属于发起的政府机关，而事业单位的控制权属于内部管理层，因此，事业单位的所有权与控制权是相分离的。在所有权与控制权“两权分离”的情况下，就必然存在着委托——代理关系。通常，代理人很容易利用信息不对称来欺骗委托人，牟取个人或组织的私利。而这正是目前事业单位偏离公益目标的主要原因。法人治理结构的建立则有助于通过组织内部与外部的问责交代，实现委托人对代理人的激励与监督，并降低引导和监督的成本，提高引导与监督的效率，使代理人能够真正维护代表公众的委托人利益，实现社会公益的目标。国内外法人治理结构的理论和实践都向人们揭示，任何一种治理结构模式都体现了两个核心问题：一是建立委托——代理关系，即理（董）事会接受所有者的委托行使决策权，由理（董）事会选聘产生的执行层行使管理权（代理权），明确委托——代理关系；二是形成有效的分权制衡，即决策者、执行者（管理者）、监督者之间能够通过法人治理组织机构，建立相互独立、相互制约、相互配合的制衡机制。而这正是科学有效的法人治理结构的本质内涵。

公益类事业单位存在问题的根本原因是法人治理结构存在缺陷

我国公益类事业单位改革的总体目标可以理解为：建立以社会主义市场经济发展和民主政治建设相适应，功能完整、结构合理、运行高效，有利于促进事业单位和公共服务事业健康发展的管理体制和运行机制。改革开放三十年多来，虽然国家对事业单位进行过多次大小规模的调整和改革，但尚未达到预期效果。目前，我国事业单位管理模式严重依赖行政命令，内部管理权利配置有失平衡，社会监督机制尚未建立，加之法律规范又缺乏相应的实施细则，政府职能转变又处于过渡状态，尚未完全明晰化，这些因素导致了公益类事业单位组织形式单

一、政府与公益类事业单位之间责权不清、所有者缺位、单位内部人控制现象严重。再加上前期事业单位推行的“扩大事业单位自主权”和“市场化措施”，使它们违背国家举办公益事业单位的社会公益目的和自身的公益目标，一味追求小集体甚至小集团私利，不择手段，甚至违背国家政策、管理制度和社会公德，谋取不当利益，以公共服务的名义营利。而公益类事业单位存在这些问题的根本原因是法人治理结构存在着缺陷。

构建公益类事业单位法人治理结构路径探析

法人治理结构是实现法人有效治理的重要途径。国外经验和国内实践证明，法人治理结构是市场经济条件下，实现各种法人有效治理、平衡各种利益、达到多赢的基本形式。公益类事业单位存在的种种问题，实际上是由于事业单位治理不善造成的，而治理不善的根本原因在于治理结构的不合理。因此，要实现社会公益服务的最大化，就必须建构产权归属清楚、公益目标明确、约束机制完善、微观运行高效的公益类事业单位法人治理结构。

首先要推进政事分开，进一步明确公益类事业单位独立法人地位。从公益类事业单位治理结构改革的主体而言，事业单位法人治理结构的构建、调整与健全固然是一个重要内容，但是，从世界各国典型的公立组织治理结构模式来看，中国公益类事业单位法人治理结构模式的弊端与各级政府相关的制度安排有很强的关联性，因为政府是我国公益类事业单位的举办者和管理者，掌控着基本的经费和资源，政府的管理模式直接影响着这类事业单位的体制与管理。因此，建立科学、规范的事业单位法人治理结构，首先必须理顺政府与公益类事业单位的关系，实现政事分开、管办分离，使公益类事业单位成为真正独立的法人。法人治理结构实际上是通过制度安排，达到所有权、经营权和监督权的分立与制衡，使利益相关方各得其所。建立公益类事业单位法人治理结构，就必须实行所有权与管理权的真正分离，充分保障事业单位的自主权。政府本身只能作为举办者，行使所有者（出资人）的职权，即通过委派有关人员在事业单位理事会中担任理事，参与事业单位的决策和监督，使公益类事业单位成为真正意义上的独立法人实体。这是构建事业单位法人治理结构的前提。

其次要建构理事会——行政负责人的治理结构模式。由于我国现有公益类事业单位所有制结构单一，几乎全部由国家投资举办，无须明确股权结构。因此，在这些单位中推行建立法人治理结构，大都应建立以理事会为主导的治理结构模式。理事会是本单位的决策和监督机构。理事会成员一般应包括举办单位、资产监管部门、管理层、职工代表、服务对象、知名人士、社区等方面的代表。这样，一方面可解决这些单位所有者（委托人）缺位问题，另一方面又兼顾了各利益相关方的利益。理事会应当向举办单位负责，其职权主要包括：制定和修改本单位章程、业务发展规划、聘任或解聘单位行政负责人，根据行政负责人的提名，聘任或解聘单位的副职、财务负责人，决定单位内部机构设置及基本管理制度，筹备召开理事会会议，监督行政负责人执行理事会决议情况等。行政负责人是事业单位的执行机构，执行理事会的决议，向理事会负责，在理事会的授权下独立自主地开展工作。为了和现行“党管干部”管理制度相衔接，党委（组）班子成员和工会（职代会）主要负责人必须进入理事会，从党委（组）班子成员中推选理事长。同时，行政负责人应当从党委（组）成员中产生。以此确保事业单位在决策和执行过程中，能够与党中央保持高度一致，能够较好地贯彻落实党的路线、方针和政策。

最后要科学建构法人治理结构的制度规范与保障。科学而富有效率地治理结构，不仅仅是指治理组织结构，同时也包括规范事业单位治理结构运行的治理机制和治理规则。因此，保证公益类事业单位法人治理结构的实际运作，并提高治理效率，必须做到规范的治理结构、有效的治理机制、相应的治理规则三者的有机结合，缺一不可。因此，为了使事业单位法人治理结构真正有效运转，除了设计合理、科学的治理结构和制衡机制外，还必须切实解决两大重要难题：一是要防止治理结构中“权力的人格化”，即防止机构的权力演变为“个人”的权力，防止个人的专断；二是要防止“互相制衡的主体之间的共谋”，为了局内个人的利益而牺牲单位的利益，牺牲单位对社会提供最大化公益性服务的社会公共利益。而要防止这两类问题的出现，就必须对事业单位的治理规则和治理机制进行立法。

篇6：事业单位法人治理结构工作政策

国家事业单位登记局局长

李松武

《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号，以下简称《指导意见》），对新形势下事业单位改革进行了全面部署，其中提出，今后5年完善法人治理结构改革方面要取得较大突破。如何深刻领会、全面贯彻中央关于事业单位改革精神，按照统一部署，切实推进事业单位法人治理结构建设，是我们面临的一项重大任务。结合学习《指导意见》精神，我就建立健全事业单位法人治理结构谈几点看法。

一、什么是事业单位法人治理结构

治理结构一般指治理的机构、体系及其内在控制机制，通常由决策层、执行层和监督层组成。我们理解，事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排；核心是建立不以举办权为基础的决策机制，实现决策权、执行权和监督权科学运行、相互协调；关键是引入事业单位外部人员主要是服务对象参与决策和监督；目的是确保事业单位公益属性，有效解决公益服务的公平和效率问题。

建立健全法人治理结构是国外公益服务机构治理的普遍做法。在我国，公司法人治理结构已实践多年，取得比较成熟的经验。事业单位法人治理结构与其相比，有相似之处，也有本质区别。相似之处是治理结构基本架构以及决策、执行和监督机制，接受法律和政府监管等方面；本质区别主要是：在属性上，前者是公益属性，法人使命是公益服务，后者是财产属性，法人使命是公司营利；在理念上，前者围绕公共利益，最大限度弱化所有权概念，后者围绕财产所有权，依资本大小决策；反映到组织设计上前者决策层中要体现利益相关者的职责、权益，后者则主要体现所有者利益。

建立健全事业单位法人治理结构，是我们对发达国家非营利机构治理实践经验的有益借鉴，是对我国相关改革实践的深刻总结，是对事业单位发展规律探索的理论成果，是创新事业单位体制机制的制度安排，对我国事业单位改革和发展、经济社会发展全局必将产生重大而深远的影响。

二、建立健全事业单位法人治理结构的重要意义

事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。建立事业单位法人登记管理制度后，全国事业单位基本在各级登记管理机关登记为法人。建立健全法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施，具有重要的理论意义和实践意义。

一是建立健全法人治理结构，有利于转变政府职能，实现政事分开、管办分离，落实事业单位法人自主权。在计划经济时代，事业单位是政府的附属物，政事不分，没有自主权；在社会主义市场经济条件下，事业单位要成为独立法人，必须实现政事分开、管办分离，政府和举办单位逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理，不再直接行使对事业单位的具体管理权，而是通过委派理事参与决策，监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动；事业单位建立法人治理结构，直接拥有法人自主权，独立决策、执行，落实用人权、用工权和分配权，真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。

二是建立健全法人治理结构，有利于规范事业单位行为，强化公益属性。公益属性是事业单位的本质属性。举办事业单位的目的就是为了提供优质高效的公益服务，不断满足人民群众和经济社会发展的需要。当前事业单位存在公益属性弱化的突出问题，主要原因是，在目前的体制机制下，事业单位对谁负责、怎样负责的问题没有解决好，难以兼顾相关各方利益，容易产生内部人控制等问题，偏离公益目标。通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益属性的实现。

三是建立健全法人治理结构，有利于加强对事业单位的监管。一直以来，对事业单位的监管主要来自政府和举办单位，它们同时也行使事业单位决策职能，既当裁判员又当运动员，监管很难落实，监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍。通过建立健全法人治理结构，政府、举办单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责，政府和举办单位把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管，有效解决“只管脚下、不管天下”的问题；同时，事业单位通过健全自我约束机制，加上有事业单位外部人员参与监督，可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。

四是建立健全法人治理结构，有利于完善事业单位运行机制、提高效率、增强活力。目前，事业单位普遍存在效率低下、服务质量不高的问题。建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；同时，事业单位可以更好地行使法人自主权，建立好激励机制，有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。

五是建立健全法人治理结构，有利于实现事业单位投入主体多元化，推进构建公益服务新格局，促进公益服务市场健康发展。实现政事分开，管办分离，使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体，能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别，有利于促进解决公益服务供给方式单

一、总量不足、事业单位“行政化”等问题，有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性，促进公益服务新格局的形成和公益服务市场的健康有序发展。

三、事业单位法人治理结构的主要内容

建立健全法人治理结构的范围，主要是面向社会提供公益服务的事业单位，重点是教育和医疗卫生事业单位，其他事业单位根据提供公益服务的性质、特点、服务对象以及与人民群众关系的密切程度考虑是否建立。不宜建立法人治理结构的事业单位，继续完善现行管理模式。事业单位法人治理结构的主要内容包括：

一是建立组织架构。决策层、监督层和执行层是治理结构的基本组织形式。决策层的主要形式是理事会，也可探索董事会、管委会等多种形式。理事会是事业单位的决策和监督机构。根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模。理事会的组成和决策是建立健全法人治理结构的核心内容，必须充分体现事业单位的宗旨和属性。首先,确定理事会的构成。一般分为三部分，即政府和举办单位代表、服务对象和其他方面代表，以及事业单位代表，前两者为外部理事。外部理事应占理事会多数，比较理想的构成是各部分均为1/3，任何一方均不占多数，防止任何利益方垄断理事会的决策权；其次，明确理事的产生方式。代表政府部门或相关组织的理事，一般由政府部门或相关组织委派；代表服务对象和其他利益相关者的理事，原则上推选产生，宜推选与事业单位服务有较直接、较稳定关系的服务对象，并兼顾理事履行职责必备的道德水平、能力素质、知识结构和责任意识。事业单位行政负责人及其他有关职位的负责人可以确定为当然理事；再则，确定理事会的决策方式。理事会决策采取“票决制”，外部理事和内部理事一人一票，不设权重差别。也可以单独设立监事会，负责对理事、管理层人员履行职责等情况进行监督。管理层是理事会的执行机构，由事业单位行政负责人及其他主要管理人员组成。事业单位行政负责人由理事会任命或提名，并按照人事管理权限报有关部门备案或批准。事业单位其他主要管理人员的任命和提名，根据不同情况可以采取不同的方式。

二是明确职责定位。这是事业单位法人治理结构良好运转的前提和基础。理事会依照法律法规、国家有关政策和本单位章程开展工作，接受政府监管和社会监督，其职责包括：负责本单位的发展规划、财务预决算、重大业务、章程拟订和修订等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会对理事所代表的各方负责。管理层的职责包括：按照理事会决议独立自主地履行日常业务管理、财务资产管理、一般工作人员管理等职责，定期向理事会报告工作。管理层向理事会负责。

三是制定完善章程。事业单位章程如同事业单位的“宪法”，是法人治理结构的制度载体和理事会、管理层的运行规则，也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。根据有关规定和事业单位实际情况制定事业单位章程。事业单位章程应当明确决策层、监督层和管理层的关系，包括理事会的职责、构成、会议制度，理事产生方式和任期，管理层的职责和产生方式等。章程草案由理事会通过，并经举办单位同意后，报登记管理机关核准备案。

四是健全相关制度。健全相关制度是法人治理结构良好运行的重要保障。研究制定事业单位法人治理准则，明确治理结构的基本原则、组织框架及职责定位，为法人治理结构的建立运行提供指导和规范。逐步建立事业单位信息披露制度，年度报告、理事会决议和涉及人民群众重大利益事项要及时向社会公开，鼓励引导社会各界加强监督。健全绩效评估制度、离任审计等其他配套制度。建立充分体现事业单位法人自主权，并适应市场经济规律的用人用工、工资分配等激励约束机制。建立坚持党的领导、完善党组织参与事业单位重大决策的程序和工作机制。

四、积极稳妥推进事业单位法人治理结构工作

推进事业单位改革，是一项系统工程，是全社会的任务。各级登记管理机关承担着事业单位法人登记管理的职责，熟悉事业单位法人运行情况，参与推进法人治理结构建设责无旁贷。要按照统一部署，切实承担职责任务，精心组织，统筹协调，积极稳妥做好相关工作。

一是解放思想，提高认识。认真学习《指导意见》及其它配套文件，吃透文件精神，把握改革全局，自觉破除一切与改革要求不相适应的思想观念和模糊认识，把思想认识统一到中央决策部署上来，增强工作的责任感和使命感。同时，结合工作实际，抓紧研究和制订有关工作方案，抓紧研究与法人治理结构相关的重大理论和实际问题，如法人治理结构的理论基础和重要原则，各类法人治理结构的区别和联系，管办分离的实现形式，改革中坚持党的领导等，为推进改革工作提出意见建议。

二是坚定信心，形成合力。建立健全法人治理结构是事业单位体制机制的重大变革，是权力利益的深刻调整，也是解决人民群众日益增长的公益服务需求的必由之路。建立健全法人治理结构，必须与经济社会发展进程相适应，与经济体制改革、行政管理体制改革、法制化建设、社会文明程度、民众观念素质等状况相协调。目前，在一些先行试点单位中，普遍存在认识不统一，利益难协调，动力不够足的问题，使这项工作具有艰巨性、复杂性和长期性。要加强舆论宣传，进行正确引导，营造良好氛围，推动举办单位放下对事业单位独立运行的忧虑；推动事业单位本身克服安于现状、怕担责任、怕受监督、怕参与竞争的心理；推动事业单位服务对象实现从被动接受服务到主动参与有关决策和监督的转变，改革中一时可能有些人的利益受到影响，但要坚信改革成果最终会由人民共享，从而顾全大局，正确处理改革中的利益矛盾，自觉参与改革，形成改革合力，不断推进改革。

三是抓好试点，逐步推进。建立健全法人治理结构是一项新任务，涉及面广，情况复杂，必须坚持试点先行、分类指导、分步实施，慎重处理好改革、发展、稳定的关系。按照统一部署，积极开展法人治理结构试点工作。继续追踪全国事业单位分类改革5个试点省（市）试点单位的工作情况，总结和推广好的做法和经验。同时，继续选取部分与人民群众利益密切相关、条件成熟、有代表性、特别是具有改革内在动力的事业单位先行试点，并认真加以指导，逐步研究完善相关政策措施，为全面推开这项改革奠定基础。