我国农村政策性金融思路论文

摘要：基于政策性金融功能构造的角度，对我国政策性金融的若干理论和实践问题进行比较分析。从基本内涵界定、理论根基和现实需求等方面，阐述政策性金融的发展逻辑，论证政策性金融体系构造的原则、思路及方法。从金融协调可持续发展的角度，政策性金融的功能重构应实现金融效率和金融公平的机制融合、风险分担，由公共财政主导并促进业务竞争。今天小编给大家找来了《我国农村政策性金融思路论文(精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

我国农村政策性金融思路论文 篇1：

我国农村政策性金融改革思路

摘要：我国现行农村政策金融制度安排存在较大缺陷，已不仅是依靠通过业务范围的扩大、现有体制下机制的转型就能解决的，不能只就农发行谈我国农业政策金融改革，必须以创新的观念和方法重新构建农村政策性金融体系。

关键词：农村政策性金融；综合改革；合作金融；政策法规

文献标识码：A

作者：卢　平　蔡友才

我国农村政策性金融思路论文 篇2：

地方金融中的政策性金融功能：制度与体系重构

摘 要：基于政策性金融功能构造的角度，对我国政策性金融的若干理论和实践问题进行比较分析。从基本内涵界定、理论根基和现实需求等方面，阐述政策性金融的发展逻辑，论证政策性金融体系构造的原则、思路及方法。从金融协调可持续发展的角度，政策性金融的功能重构应实现金融效率和金融公平的机制融合、风险分担，由公共财政主导并促进业务竞争。

关键词：政策性金融；政策性金融功能；金融协调；金融效率；金融公平

一、引言

政策性金融是与商业性金融相互对称、平行并列，并相互补充的一种金融中介形式。其较完整的定义可表述为：“政策性金融是在一国政府支持和鼓励下，以国家信用为基础，运用种种特殊融资手段，严格按照国家法规限定的业务范围、经营对象，以优惠存贷利率或其他条件，直接或间接为贯彻、配合国家特定经济和社会发展政策或意图而进行的一种特殊的资金融通行为活动。它是一切意义上的政策性贷款及一切带有特定政策性意向的存款、投资、担保、贴现、信用保险、存款保险、利息补贴、债权重组、外汇储备投资等一系列特殊性资金融通活动的总称。”[2]这段权威的定义对政策性金融的内涵做了十分全面的阐释，但由于政策性金融形态多样、业务涉及面广，其制度载体——政策性银行发展历史短，且正处于深化改革的探索发展阶段，因此对政策性金融的科学认识及其规范建设，便不免常常存有明显的认识偏差与意见分歧。

如何规范理论认识，充分发掘政策性金融资源配置和金融公平的功能作用。本文拟从政策性金融的理论基础出发，对其原理、功能、制度载体的构建模式、运行方式等问题，展开理论的比较和分析，为政策性金融制度体系的科学构造提供思路、方法；并且从金融协调可持续发展的角度，为金融效率和金融公平的机制融合，为政策性金融的功能重构提供对策建议。

二、文献综述

Stiglitz（1998）根据不完全竞争市场理论，从理论角度论证了政策性金融的价值及作用。但围绕政策性金融的大量实践（黄达，2003），国外却并未形成一个统一称谓。由于存在政府的影响，因此许多学者将政策性金融界定为一种由公共部门主办、控制或主导的金融中介形式，能够实现某些特定战略产业政策的特殊金融手段（小滨浴久 等，1994），甚至不乏理论和实务界人士简单地将政策性金融直接等同于国家金融、政府金融，将其当做一种“财政性金融”（李志辉 等，2008）[1]。这类理论认识容易混淆财政与金融的本质区别，对政策性金融的功能定位容易产生偏差，乃至错位。

科学的政策性金融理论，实际上是20世纪80年代末首先被我国学者提出的（戴相龙 等，1998；白钦先，1987、2010），理论提出之初即强调政策性金融与财政支付的差异，明确政策性金融的金融属性，即其仍然具有金融业务的有偿性及偿还性[2]。随着我国市场经济制度的不断发展与完善，政策性金融也仍然被许多学者当作是我国市场经济和现代金融体系不断创造、创新的重要组成部分之一（胡炳志，2003；李扬，2005、2008；王广谦，2008）。在经济转型的过程中，在金融体制要向更广阔领域深入改革之际，政策性金融体系的科学构建更显重要而关键（贾康，2011）[3]。

关于如何发挥政策性金融的功能作用，促进我国的金融公平与经济发展。中国人民银行课题组（2006）从产业结构优化调整的角度，论证了政策性金融弥补农村金融市场缺陷的政策导向作用[4]；刘营军 等（2011）则通过微观调研，实证分析了农户受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效带动受排斥农户，解决有效金融供给不足的问题[5]；景玉琴（2004）认为，中小企业的融资约束，也应该通过对政策性金融体系的完善加以解决，如发展中小企业政策性金融机构，完善信用担保制度及体系，加强政策性与商业性金融的协调配合等[6]。同样，围绕战略性新兴产业的培育、发展和升级，政策性直接金融和政策性间接金融的引入，可以适时形成与需求相适应的金融支持（顾海峰，2011）[7]。

对政策性金融研究关注更多的集中在政策性银行的发展改革方面（张涛 等，2006）。通过国际同业间比较，丁振京（2013）为我国农业政策性金融制度的完善寻找了解决办法[8]。李志辉 等（2008）基于开发性金融理论，为中国农业发展银行的“职能调整、业务拓展、资产整合、风险监管”等方面设计了战略改革措施[9]。

综合和比较对政策性金融的研究可以发现，肯定政策性金融（功能）的观点认为，政策性金融是财政和金融的“巧妙”结合体与统一体（白钦先 等，2010）。通过政府信用、政策导向和金融资源配置，政策性金融能以低成本和长期信贷的优势，有力扶持“强位弱势”群体①的发展。但其在阐释政策性金融的财务可持续性时，往往会强调“牺牲小我，成就大我”，所持的风险补偿观点较难令人信服。相反，主张政策性金融改革的观点，则更关注政策性金融的制度载体——政策性银行的财务可持续性。他们认为政策性金融存在经营机制问题，应改革其传统的委托代理体制；而开发性金融是政策性金融改革发展的更高阶段，能保证机构经营业绩，且是市场建设的“开路先锋”[1]。

本文认为，对于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的机制保证，是深化政策性金融制度改革的基础。即在保证政策性金融服务目标、服务宗旨不变的前提下，提高政策性金融自身的经营效率，在实现政策目标，达成金融公平的同时，也实现金融效率的积极提升。下文即从理论基础、功能作用和实践证据等诸方面展开比较分析，以证明政策性金融功能重构的公平、效率目标是必须、必要，并且是可行的，能够共存于政策性金融的理论框架之下[10]。

三、政策性金融的理论基础

政策性金融是一种特殊形式的制度安排，有着充分的理论基础和需求广泛的业务对象群体。目前，我国经济金融的转型升级，遭金融排斥的“强位弱势”群体，小微企业、低收入者和“三农”发展等，无不对政策性金融的资源配置功能提出了内生需求。为何商业性金融业务不构成与政策性金融业务的竞争、替代关系②，而是相互补充、协调合作？为何开放性金融并非政策性金融的高级发展阶段，而只是政策性与商业性金融业务的整合形式？这需要首先对政策性金融的理论背景进行厘清。

以金融功能的作用机制为视角，政策性金融的理论基础涉及经济金融、金融风险管理和普惠金融等多个领域。

1. 政策性金融的经济金融理论基础。政策性金融的服务对象是通常金融业务中的“强位弱势”群体，其所面对的金融市场是非完全竞争市场。金融约束理论认为，非完全竞争市场的市场机制很难发挥作用（Hellman et al，1997），因此针对市场无效部分，政策性金融在不与商业性金融进行业务竞争的前提下，面向特定群体，提供低息贷款、承担担保保险责任，通过特殊金融安排可发挥资源配置导向的作用。

同时也由于缺乏市场机制的作用，以及“强位弱势”群体自身的信用信息不完全，使得“强位弱势”群体更易受到信贷配给的约束（Stiglits et al，1981；Bester et al，1987）。由于“强位弱势”群体或处于国家战略经济地位，或关乎国计民生重要部门、关乎社会公平，因此其消费的金融产品就不同于“私人产品”，而是具有了“准公共产品”的特征。公共产品的生产存在着市场失灵，其供给难以满足实际需求，这就为政策性金融的进入预留了市场空间。更重要的是，在资源配置目标上政策性金融追求的是社会整体合理性，而不主要是经济有效性，这对商业性金融机构来说，是无意也无力承担的。因此，政策性金融功能是补充而不是取代商业性金融功能，二者的协调合作对我国整体经济来说具有重要意义。

2. 政策性金融的风险管理。与商业性金融不同的是，人们对政策性金融的研究会较少关注其风险管理问题。但从我国政策性金融机构的实际运营来看，实则不然。政策性金融作为金融业务形式，天生就必然需要面对收益风险的权衡问题。政策性金融机构要发挥其金融功能，发挥宏观金融的资源配置作用，就必须要解决与金融风险管理相关的资金来源、项目选择、风险识别控制，以及自身经营管理机制等问题。更进一步地，政策性金融要发挥金融协调职能，实现金融效率和金融公平的统一，发挥政策性资金的杠杆作用，也必须从风险分担的视角来重新设计其金融实现的内容与形式（贾康，2011）[3]。

3. 政策性金融与金融普惠。金融普惠增加了金融服务的可得性（低收入或弱势群体更易获得金融资源配置），也增加了社会生产性投资（如教育和创业）的机会。相反，若缺乏金融普惠，则不仅会导致金融不公平，收入贫富差距难以消除，最终也必将拖累经济发展，降低商业性金融的金融效率（Demirguc-Kunt et al，2013）[11]。我国正处于产业升级和经济转型时期，市场机制仍不完善，经济发展差异大，结构性矛盾多，地区金融发展不均衡，这些都决定了政策性金融在我国必须发挥金融公平与金融协调的资源配置作用，促进金融普惠发展，弥补市场机制的缺陷③（白钦先 等，2010）[12]。

四、政策性金融功能与资源配置目标

政策性金融可以看作是财政与金融的某种结合，但不同于无偿拨付的财政，也有别于利润优先的商业性金融，其对资源配置的回报要求是：有限、有偿。即在基本投资收益的前提下，保证对金融资源的回收。这一有些矛盾的原则要求，往往会让政策性金融陷入资金预算的“软约束”。在改革“转型”时（如政策性银行）又容易矫枉过正，过度追求“市场化”目标，利用政策优势来进行市场竞争。这让政策性金融的功能发生了异化与弱化，偏离了它本来的宗旨及目标。有学者指出[12]，政策性金融功能的核心是对“强位弱势”群体的金融支持，是对社会经济合理性目标的满足；支持战略性、重点项目，实现金融排斥的金融公平。财务盈利并非不重要，但要权衡政策目标的社会价值、项目风险以及对于风险的分担。

1. 地方政策性金融的经营特点及其功能表现。事实上，如果从地方金融的成效来看，政策性金融的功能作用（包括能力及其效果）仍是较为有限的。以浙江省为例，表1归纳了省级政策性金融的若干经营特点。从表1可以看到，在地方金融中政策性金融也是以战略性重点项目作为其主要的金融支持对象，政策性银行的经营业绩稳中有升，支持实体经济的能力也不断增强，但相比较其宗旨与目标，仍存在明显差距：（1）虽支持了战略、重点项目，但覆盖面较小，中长期贷款投放的行业占比仍不足20%；（2）支持的项目常常是国家、省、市重点项目，或有国有经济背景，或为行业龙头企业，真正“强位弱势”群体仍难获得政策性金融支持；（3）政策性金融的机构数量（包括机构设置）相对缺乏，资本金和资金来源较为有限，业务上的竞争机制④更处于“空白”；（4）和商业性金融一样，政策性金融虽创新了各项“债权保障”措施，但针对政策性金融的风险分担机制却仍未形成；（5）“三农”、低收入者和小微经济，仍是金融支持最薄弱的领域，弥补商业金融缺陷的金融公平仍难实现。

2. 政策性金融的资源配置目标——效率或公平。图1是政策性金融与中长期贷款投放的增长率对比，图中两条增长率曲线的走势变化较为一致，但政策性金融的贷款增长率相对更为平稳，具有一定逆周期、稳经济的宏观调控作用。这一对比说明：（1）政策性金融和商业性金融的资金投放具有较大相似性，二者间存在着竞争关系，其效果要大于两者间的互补关系。（2）政策性金融的中长期贷款在有助金融公平的同时，也有助于长期的金融稳定。

从贷款投放地区来看，政策性金融与商业性金融也存在着较大的相关性。图2将贷款投放地区划分成浙江省的11个地市（顺序为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、金华、衢州、台州、丽水和舟山），以国家开发银行为代表，将政策性金融和商业银行的地区贷款投放进行了对比。图2中的曲线变化关系说明，二者在贷款投放上具有相似的地区偏好。这也意味着，政策性金融的资源配置完成了与商业金融相接近的职能，在金融资源充沛的地区投放了更多的金融资源。受到金融排斥的“弱势”地区、“弱势”项目和“弱势”群体，实际更难获取政策资金的支持。

3. 政策性金融的金融协调。通过贴息、信用担保、银团贷款，或银政企融资平台等方式，政策金融能吸引商业金融和聚合社会资本，发挥金融协调功能，实现银行资金和民间资本的联合、共赢。其中，“政策引导”与“风险共担”是政策金融制度的关键。

然而，限于体制、机制等多方面原因，现有的政策性金融体系实际较难承担起金融协调的职能。比如2011、2012年度，浙江省政策性银行完成的银团贷款金额分别只有8亿和25.12亿，占贷款总额的比率也分别只有0.3%和0.79%。

五、政策性金融的体系和功能重构

如上文所述，我国政策性金融实现功能重构的关键，在于“制度和体系”，而不在“制度载体”本身。从我国政策性银行的改革实践历程来看，指望几家股份制的企业实体承担起全部的社会金融职能显然并不现实。

从金融公平和金融效率的目标出发，本文为我国政策性金融的体系和功能重构提供如下的发展思路：

（一）通过金融合同和融资模式创新，实现政策性金融的风险分担

提倡通过股份制、基金和共同出资等形式，为政策性金融的项目进行融资，或提供金融服务（包括担保、保险、支付结算等）。资金的来源应多元化，由借款人（提供担保）、政府和金融机构共同承担，以此形成激励相容和风险共担的机制。

（二）引入政策性金融业务的竞争机制，打破业务垄断

政策性金融的改革应以政策性金融功能的实现为首要目标，而不是去维护政策或业务的权威。通过招投标等竞争机制，来选择确定最具经营优势和金融效率的业务承担者，打破政策性金融业务的垄断。

（三）鼓励组建地方性的中小金融机构，形成地方金融中的政策性金融体系[13]

推动银行网点、中小银行和信用担保机构的设立。通过社会信用体系建设的政策及条件，为地方金融生态的形成培育成长沃土。

通过政策性业务的分账管理、单独核算，整合地方性中小金融机构成为政策性金融体系的一部分，使之不仅能代理政策性业务，而且能为金融风险的防控提供便利条件和灵活手段。

（四）公共财政支持和地方政府主导

通过制度建设或立法约束，保证公共财政对政策性金融业务的资金支持，向业务经办机构提供直接的贴息、财政贷款或定期的资本金补充。

鼓励地方政府在政策性金融业务中发挥积极的主导作用，明确政策目标、筛选监管项目和制定风险补偿的办法。通过发挥政府信用优势，搭建融资合作平台，实现信息共享和业务合作。

（五）由被动选择项目转向主动项目推荐

即赋予金融需求者主动申请政策性金融支持的机会和渠道（通过政府部门或金融机构）。政策性金融体系所需完善的是明确政策、统一标准、减少环节、创造条件，借助政策性金融体系和新金融技术，为受排斥的“强位弱势”群体提供低成本、无差异的政策性金融服务。让金融普惠在效率中产生，让金融公平于政策中实现。

注释：

①这里的群体是指符合社会经济政策目标，关系国计民生的特定产业、领域或企业、个人等对象。

②商业性金融机构和政策性金融机构之间却仍然可能因业务招投标而形成竞争与合作的关系。

③这也再次说明政策性金融的目标和宗旨是金融公平与金融协调，政策性金融的功能是弥补市场无效和失效，开放性金融以搭建市场平台为目的，实质是商业性金融与政策性金融的某种结合（比如可分为开发性商业性金融和开发性政策性金融），而并非是政策性金融的高级发展阶段。

④不同于市场竞争，而是指金融业务上的竞争机制，如“招投标”制度等。

参考文献：

[1]李志辉，王永伟.开发性金融理论问题研究——弥补政策性金融的开发性金融[J].南开经济研究，2008，（4）：3-15.

[2]白钦先，徐爱田，王小兴.各国农业政策性金融体制比较[M].北京：中国金融出版社，2006.

[3]贾康.政策性金融改革与浙江民间资本对接[J].浙江金融，2011，（2）：12-17.

[4]中国人民银行上饶中心支行课题组.农业产业机构调整与政策性金融支持的理论及实证分析[J].金融研究，2006，（10）：181-190.

[5]刘营军，褚保金，徐虹.政策性金融破解农户融资难研究[J].农业经济问题，2011，（11）：66-71.

[6]景玉琴.中小企业融资约束与政策性金融体系的构建[J].经济评论，2004，（6）：107-112.

[7]顾海峰.战略性新兴产业演进的金融支持体系及政策研究[J].科学学与科学技术管理，2011，（7）：98-103.

[8]丁振京.中国农业政策性金融改革——国际比较视角[J].经济社会体制比较，2013，（2）：76-84.

[9]李志辉，崔光华.基于开发性金融的政策性银行转型——论中国农业发展银行的改革[J].金融研究，2008，（8）：1-12.

[10]周丹，郭万山.从股价偏差问题看金融研究方法的演进[J].经济学家，2010，（10）：97-104.

[11]Demirguc A，Klapper L. Measuring Financial Inclusion： Explaining Variation in Use of Financial Services across and within Countries[J]. Brookings Papers on Economic Activity，2013，Spring： 280-321.

[12]白钦先，王伟.科学认识政策性金融制度[J].财贸经济，2010，（8）：5-12.

[13]曹永琴.金融创新、金融中介效率与金融体制改革[J].商业研究，2013，（4）：97-104.

责任编辑：张 然

Absract： From the perspective of function reconstruction of policy finance， this paper makes a comparative analysis of the theory and practical debates in policy finance of China. The author discusses about the basic connotation， theory foundation and actual demands， and puts forward the principles， ideas and methods of reconstruction of policy finance. On the view of financial coordination and sustainable development， for the efficiency and fairness of financing， the paper provides some suggestions for the development of policy finance.

Key words： Policy finance； Function of policy finance； Financial cooperation； Financial efficiency； Fairness of financing

作者：周丹

我国农村政策性金融思路论文 篇3：

基于供给视角的农村金融改革

摘 要：我国农村存在的金融问题主要表现在金融供给的不足，如农村金融制度供给不足，农村金融服务供给不足，农村金融创新供给不足，农村金融人才供给不足，农村金融生态畸形等等问题，本文从理论和实践两个方面对金融供给不足存在的原因进行了分析，指出了未来农村金融改革的思路和需要把握的原则。

关键词：农村金融改革；金融供给制度；农村金融服务

农村金融体系存在的主要问题是金融机构供给不足，信贷供给总量不足，结构不合理，监管力度小等，而农村金融改革的突破口是适应农村产业化的需求特点，建立多层次、多元化、多种竞争主体的金融供给制度。由供给引导需求，创造需求，符合建立社会主义新农村的战略目标。

一、从供给角度研究农村金融的理论基础

1-国外理论的借鉴

在农村金融组织发展与农村经济增长关系方面，具有代表性的理论观点是美国耶鲁大学经济学家休·T·帕特里克(Hugh T·Patrick)提出的两种模式：一是“需求追随”模式，强调农村经济主体的金融服务需求先于农村金融组织及相关金融服务的供给；二是“供给领先”模式，强调农村金融组织及相关金融服务的供给先于农村经济主体的需求。他还认为，这两种模式与农村经济发展的不同阶段相适应，两种模式之间存在一个最优顺序问题。^[1]该理论对于研究我国农村金融组织的制度供给具有理论指导意义。首先，中国农业银行和中国农业发展银行的成立可以说是供给引导型进入模式。其次，农村合作基金和农村民间借贷基本上属于需求追随型进入模式。农村民间借贷同样也属于需求追随型。最后，农村信用合作社的成立属于供给引导和需求追随交织型进入模式，并最终落脚于供给引导型金融。农业生产的特点和农户小规模分散经营方式决定了合作性金融在农村的重要地位。

从以上分析可以看出，农村金融机构供给引导型进入的优点是进入阻力小，因而能够迅速进入，其风险也容易控制。特别是在经济落后的中西部农村地区，仍然要以政府主导型金融为主，千万要避免出现农村金融服务的“真空”，以避免农民对农村金融丧失信心。

2-我国供给型金融抑制的理论

我国关于金融抑制的理论也有三种论述：有的认为是供给型金融抑制；有的认为是需求型金融抑制；有的认为我国农村金融抑制主要表现为供给型金融抑制，需求型金融抑制是从属现象。笔者认同第三种论述。农户的融资需求不足，一方面是自然需求不足。主要原因是农村商品化程度低，农户自给自足消费高，货币化程度低，降低了农户对资金的交易性需求；另一方面是人为需求不足。这是产生需求性金融抑制的主要原因，它是政策压抑的结果，其根源在于制度供给短缺，例如由于消费信贷服务严重滞后，导致农民将消费信贷需求转向了非正规金融部门，从而减少了对正规金融部门的资金需求。供给型金融抑制起着主导作用，其他形式的金融抑制处于从属地位，这是因为：首先，按照经济发展一般规律，先满足量的要求，然后才有质的提高。因此，只有在缓解供给型金融抑制的基础上，才会考虑需求的增加与需求的多样性问题；其次，在经济发展的早期阶段，金融“供给领先”(Supply—Leading)模式已为许多国家，特别为东亚国家的发展所证实；第三，供给型金融抑制有时也会以需求型等金融抑制的形式出现。对一些欠发达农村地区，表面上看是金融有效需求不足，其实质是金融供给类型不对，政策性金融乏力，合作金融不发达，本质上是金融供给的总量不足。

二、农村金融供给在新农村建设中存在的缺陷

中国的农村金融组织区域性布局失衡，在东部经济较发达的地区，农村金融机构的区域分布相对比较完善，农村商业金融业较发达，农村金融商品的供给较为充分，在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然已形成了农村信用社、中国农业银行、中国农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。农业银行设置在乡镇及其乡镇以下的分支结构，被大量撤并。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的垄断性供给。在中西部农村，金融供给主体区域布局失衡现象比较严重，金融商品供给严重不足，尤其是贫困地区，已经陷入了农村金融和农村经济互相制约的怪圈。

1-农村金融制度供给不足

为“三农”服务的农村金融机构不足，使农村金融组织体系稳定性缺乏“组织基础”。

（1）金融机构缺失，金融体系不完善。农村金融市场除商业银行、农业发展银行、农村信用联社及邮政储蓄外，没有股份制商业银行等区域性中小金融机构，没有金融租赁公司、证券公司等直接融资机构和相关的中介机构。

（2）机构缩减，从业人员减少。随着商业银行扁平化管理的推进，机构改革及其战略定位将逐步向大城市转移，商业银行在农村地区的营业网点锐减。

（3）管理权限上收，授权、授信难。“机构扁平化，管理垂直化，经营集约化”，导致基层商业银行信贷权限缺失，农村市场符合授权、授信承贷对象的稀缺，使中小企业很多项目缺少资金支持，流动资金严重短缺。

（4）信贷投放萎缩，资金供需矛盾加剧。

（5）资金大量外流。商业银行“储蓄所”、“远程终端”作用单一职能的发挥，源源不断地吸收农村的“闲置”资金，然后，有组织的大量外流。

（6）支农资源稀释。从中国金融改革的特点来看，“重城市、轻农村”趋势明显^[2]，不仅工、中、建等国有商业银行纷纷撤并在农村的经营机构和部分县支行，而且农业银行也撤销了大批营业所，导致相当一部分地区、县以下只有农村信用社。就是农村信用社本身，在与农行脱钩后这几年中，也处于“摇摆不定”的改革之中，“合作制”改革并未到位，因此，所谓“合作金融、商业金融和政策性金融”并存的农村金融组织体系并没有真正健全。

2-农村金融服务供给不足

（1）农户的资金融入需求增加。

我国农户既是农村资金的主要供给者，又是农村金融服务的主要需求者。但是农户的资金需求经常处于被压抑状态。目前，一般以种植业为主的农户，其生产规模较小，融入资金需求量不是很高，但是一些从事工商业或养殖业的农户，其融入资金的需求一般大于普通农户，但他们缺乏有效的借贷机制，缺乏商业贷款供给所要求的抵押或担保品，因而难以从银行或信用社申请到贷款。对于相对比较贫困的中国农民来说，资金短缺依然是制约农村经济发展和农民生活水平进一步提高的重要因素。

（2）农村中小企业的金融需求分析。

农村中小企业即乡镇企业，它是中国农村工业化和城市过程中出现的一种特有的组织形式。乡村中小企业的金融需求主要表现为资金融出（即存款）、结算和资金融入，以资金融入的需求为主。其金融特征主要表现为融资市场化程度高，负债率高和非规范的直接融资占负债的比例较高。目前中国农村地区的正规金融机构基本能满足中小企业的存款服务和结算服务，但由于资金规模、贷款方式等因素的制约，对企业的贷款需求满足程度较低，严重制约了企业的发展。当正规金融机构无法满足企业的需求时，企业就转向非正规金融组织或民间金融市场融通资金，从而也刺激了非正规金融组织或民间金融的发展。然而由于向非正规金融组织融资，潜伏着高度的金融风险，并且这种融资方式也很难满足乡镇企业的资金需要，因而在一定程度上存在着乡镇企业融资困难。

3-农村金融创新供给不足

当大中城市金融机构一个个推出金融服务品种时，农村市场却依然故我，经营着单调的存、贷、汇业务。除金融结算和少数乡镇开通的针对单位的代收水电费之类的中间业务外，代销国债、基金、银行卡等科技含量稍高的业务几乎没有。当农村资金需求出现多样化，农业产业化需要大量资金投入之时，农村信用社依然钟情小额农贷。支农实力的制约，导致农村信用社不能根据农村种植、养殖产业化的周期规律来合理安排贷款期限。在贷款方式上，除对少数已评级农户以信用方式发放小额贷款外，其余贷款一般都得提供相应的抵押或质押，且抵押的品种仅有机具、房屋等有限品种。农村金融信贷服务品种创新的缺乏，造成了农民贷款的现象，阻滞了农村经济发展速度。

4-农村金融人才供给不足

农村金融从业人员来源缺乏开放性、公平性和竞争性，人员素质普遍偏低，正规高学历人才奇缺。现有金融制度安排使农村地区很难留住优秀的金融人才。

5-农村金融生态畸形

金融生态环境的优劣直接决定金融业的经营方向。农村金融内生畸形主要表现是农村金融环境内生畸形和社会环境外部畸形：一是经营收益低，商业银行不愿介入。二是农村信贷成本高，商业银行不能介入。三是银行资产保全困难，商业银行不敢介入。

社会外部环境畸形表现在企业方面：一是企业有效抵押能力不足，难以满足银行贷款条件，主要是土地、房产；两证不全。二是抵押评估中介费高，担保中介机构缺失或担保基金运作不到位。三是中小企业贷款、农户贷款等特殊贷款的税收优惠和监管豁免还没有明确的规定，业务盲区多。

表现在农民方面：一是农民的金融意识淡薄，投融资意识缺乏。二是金融知识宣传不到位，农民使用金融工具和防范金融风险的能力滞后。三是农民间融资活动频率加大，融资纠纷和债务纠纷呈上升态势。农村经济金融错位导致农村资金大量外流，法制建设滞后导致金融维权难以受到保护，征信体系欠缺导致贷款人道德风险加剧，信息年披露失真导致银企关系扭曲。可以说，制度供给不足是农村金融生态畸形的根本原因。

农村金融供给不足，导致农业生产经营资金流通不畅，农业无法快速发展，农村社会有边缘化的迹象。

三、造成农村金融供给不足的原因分析

1-农村金融市场竞争不充分

农村金融市场竞争不充分，呈现高度的垄断特征。尽管我国农村存在多种金融组织，但这些金融组织之间并没有形成有效竞争的格局。农业银行作为国有商业银行，近年来随着商业化改革步伐的加快，市场定位发生了重大变化，业务范围已与其他国有商业银行无异，从农村转向城市，从农业转向工商业。各种形式的非正规金融组织，难以受到国家法律和政策的制约和保护，游离于正常的金融市场之外。在这种情况下，农村信用社几乎成了农村金融市场上惟一的正规金融组织。信用社经营活动存在着明显的地域限制，这使得信用社之间缺乏必要的竞争。信用社处于垄断地位，缺少改革和创新的内在动力，再加上其历史包袱沉重，实力薄弱，导致农村金融供给总量不足，且金融产品单一，服务质量较差。这就需要发挥对农业支持的政治优势，放宽到农村建设金融机构的条件，用市场的和行政的力量鼓励金融机构的介入，对于农村金融机构发放农业贷款的给予利息贴补，弥补零售贷款的成本高的损失。

2-农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计

农村金融机构之间的分工与协作缺乏整体上的制度设计，表现在：

(1)商业金融与政策性金融之间缺乏分工，既存在职能重叠又存在职能缺位。一方面，作为政策性金融机构的农业发展银行，精力多集中于粮棉等大宗农产品收购资金的供给，无力从事农业基础设施建设、扶贫开发等支农事业；另一方面，作为商业金融机构的农业银行和农村信用社却承担着大量的政策性金融业务。政策性金融与商业性金融不分，不但降低了商业性金融机构的效率，而且还大幅度提高了政策性金融业务的操作成本。

(2)缺乏规范而有效的支持“三农”的信贷制度。农业发展银行功能定位不清，支农力度非常有限。商业化后的农业银行和信用社，尽管迫于政策压力承担一部分支农贷款任务，但在利益机制驱动下，其支农贷款比重仍逐年下降。

3-农村储蓄资源的利用率较低

农村储蓄资源的利用率较低，资金大量外流。四大国有银行商业化改革后，纷纷向中心城市收缩，并将农村的主要业务放在吸收存款上，农户和农村中小企业获得金融支持极为困难。从农村信用社来看，农户从信用社获得的贷款数远远小于信用社从农户吸储的存款数，每年通过信用社净流出的资金超过了500亿元。

4-农村金融组织产权不清晰，治理结构不完善

农村信用社作为合作金融组织的法人治理结构一直没有建立起来，民主管理制度徒有虚名，“内部人控制”问题十分严重。农业银行作为国家独资银行，法人治理结构残缺，缺乏自我发展、自我约束的内在动机。

四、农村金融改革应遵循的基本思路

适应社会主义新农村建设的要求，深化农村金融改革，必须深刻剖析农村资金主体的多样化需求与资金供给的组织、结构、制度之间的矛盾。最有效、最合理地安排农村金融制度，使之能够最大限度地与需求主体的融资结构相匹配，从而达到为实现农业产业化、农村城镇化、农产品市场化的农村经济发展提供优质全面金融服务的目标。

1-农村金融改革的基本思路

设计农村金融改革应遵循的基本思路包括：

（1）建立一个与新农村建设、农村经济发展相适应的金融支持制度。

（2）建立一个开放的有序竞争的农村金融市场制度。

（3）建立一个财政支持明确、商业化操作强的农村金融导向制度。

（4）建立一个产权明晰，法人治理结构完善的农村股份合作金融制度。

2-农村金融改革的整体目标

农村金融改革的整体目标是：通过农村金融的重新构建，组建组织形式多样、分工明确合理、资金供应可靠、安全保障充分、持续稳定发展的农村金融体系。

（1）组织形式多样。包括国有产权的农村政策金融、股份制的农村商业银行和储蓄银行、股份合作制的农村合作银行和农村信用社、合作制的民营合作社和小额信贷机构。组成以股份制和股份合作制为主体，合作制为补充，政策金融为基础的农村金融体系。

（2）分工明确合理。从经营业务分工来说，既有政策金融，又有商业金融和合作金融；政策金融以中长期和批发业务为主；农村商业银行是发达地区农村的综合性商业银行；储蓄银行以农村城镇建设和中长期信贷业务为主；农村合作银行和农村信用社以农村农民和中短期信贷业务为主要服务对象；民营合作社以入股社员为主要服务对象。

（3）资金供应可靠。从资金来源来说，农村政策金融的资本金由财政解决，通过发放农村金融债券和和向人民银行借款进行政策性业务运营。其他农村金融主要靠吸收存款进行业务运营。其中，中西部地区农村金融小额农户贷款缺口可以向人民银行申请支农再贷款解决。

（4）安全保障充分。解决农村金融安全问题包括三个层次：一是建立农村金融保险制度，保障农村金融机构的安全。二是建立各种中介担保公司，解决农村信用担保问题。三是通过建立农业保险来分散农户或生产风险。

（5）持续稳定发展。农村金融持续稳定发展问题包括两个层次：从微观层次来说，通过建立现代农村金融企业制度，使农村金融真正成为市场主体，增强农村金融持续稳定发展的内在机制和动力。从政策层面来说，必须建立科学合理的农村金融政策，为农村金融持续稳定发展创造有利的外部环境，两者缺一不可。

五、农村金融改革需要把握的几个原则

1-确保农村金融结构与农村经济结构的协调发展

我国农村经济发展的一个突出特点是经济结构不断调整和优化。从产业结构看，农村经济已不是单一的第一产业，第二、三产业有了较大发展；就农业内部结构看，畜牧业和渔业在农业中的比重不断提高；从所有制结构看，随着乡镇企业的“改制”，私营经济和股份经济成份大幅度增加。农村经济结构的调整不仅对融资提出了新的要求，而且在其他金融业务上也有新的要求。但是，农村金融结构的调整却没有跟上农村经济结构优化的步伐，金融机构单一，金融品种不多。以农村信用社为主体的农村金融机构，需要提供多样化金融产品和金融业务，满足农村经济发展对金融的多样化需求。从融资方面看，农村金融融资机构的贷款投放不要局限于传统小农业领域，贷款品种不要局限于短期流动资金贷款，要有针对大农业的固定资产和更新改造的中长期贷款，贷款利率、贷款方式等方面要改革。

2-确保农村金融服务体系与农业产业化经营的有机结合

20世纪90年代以来，农业产业化经营，不仅打破了行业界限、地区界限，而且把规模做大，从而需要有全方位的金融服务，从贷款融资、货款结算到保险、咨询、代理服务等。但是农村金融服务却仍然是“专业化”的，即主要提供农业贷款服务，而不能提供农业产业化经营的技改信贷、进出口结算等金融服务，至于保险、证券以及其他代理业务更不能完全提供，缺乏较为完整的金融服务体系。要求改变金融服务业务种类少，结算手段落后，缺乏服务观念等问题。在信贷服务中，填补消费信贷、科技信贷和助学信贷的空白。

3-确保农村金融市场与农村金融需求的有机结合

资源禀赋、经济社会发展水平使我国不同区域农村的生产经营存在很大差异。农村金融市场的地域性明显。周立将我国农村金融需求分为三类：农村发展需求，农业生产需求和农民生活需求。发达地区农民就业和收入已经非农化，金融需求主要表现为基础设施建设等发展性需求；中等发达农村的农业生产需要进一步发展，金融需求主要表现为农业生产需求；欠发达地区农民缺乏应对大项支出和临时性支出的能力，金融需求主要表现为消费性生活需求。^[3]

我国农村各地区的内部金融需求也呈现层次性，企业和农户之间、规模不同的企业之间、生产经营模式不同的农户之间对金融产品的需求存在差异。比如，一般种植户主要金融需求是小额信贷，而当地的龙头企业的金融需求是用于企业专业化和规模化的大额信贷，二者不可互相替代。因此，同一农村地区存在不同的金融市场。

在农村金融市场体系中，农户小额信贷市场是最低端、最重要的市场。农户是我国农业最基本的生产经营单位，特点是数量大且分散、经营规模小，个体信贷数额小，经营此类业务的交易成本大，这个市场一向被金融机构视为低端市场。所以，需要政策性金融与受优惠政策的农村合作银行来支持这部分需求。如截止2006年2季度末，天津农村合作银行系统全部贷款余额为453-3亿元。从贷款构成看，农户贷款户数25-5万户，余额136-8亿元，占全部贷款余额的30-18%；小企业贷款户数23 383户，余额273-2亿元，占全部贷款余额的60-26%（其中：个体经营户贷款户数10 445户，余额26-6亿元；小型企业贷款户数10 938户，余额242-2亿元）。截止2006年8月末，建立农户信用档案6l万多户，评定信用户近5l万户，约占全体农户数的47-5%。评定信用各乡镇71个，占全部各乡镇数的48%，评定信用村2 474个，占全部行政数的64%。发放贷款证39-4万本，总授信额度199亿元，已向24万户农户发放信用贷款、担保贷款、联保贷款114亿元，其它形式的贷款26亿多元。2007年7月对天津合作银行调查记录

4-增强正规金融对非正规金融的竞争力

从经济学的角度看，建立在血缘、亲缘、地缘等社会关系基础上的农村民间非正式金融安排具有相当程度的有效性和合理性，可以在加强引导、监督并纳入法制管理的前提下，适当给予发展空间，以发挥其在农村金融体系中的补充和辅助作用。我国农村民间金融活动非常活跃，据中央财经大学课题组研究，全国15个省份农户通过非正规金融途径取得的借贷规模指数为56-78，即农户只有不到一半的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，非正规金融途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了一半。^[4]应该承认非正规金融对农业现代化的推动作用。但是，我国银监会又出台了一些满足农民小额贷款需求的一些优惠措施。建立县（市）村镇银行，注册资本300万元，建立乡镇村镇银行，注册资本100万元，设立乡镇信用合作组织，注册资本30万元，设立行政村信用合作组织，注册资本10万元。这些优惠措施可以降低在农村办理金融服务的门槛，对非正规金融有一定引导作用。只有增强正规金融的供给，才能减少非正规金融对农村金融的渗透。

参考文献：

［1］ Hugh T-Patrick,1966-Financial development and Economic Growth in Underdeveloped Countries［J］-Economic Development and Cultural Change,1966-14(2,January)-

［2］ 谢平-中国农村信用合作社体制改革的争论［J］-金融研究，2001，（1）-

［3］ 周立-农村金融供求失衡与政策调整——广东东莞、惠州、梅州调查［J］-农业经济问题，2005，（7）-

［4］ 王晨波-中国地下金融已近一万亿之巨 东北成为新灾区［J］-中国新闻周刊，2005-

［5］ 何广文，冯兴元-中国农村金融发展与制度变迁［M］-北京：中国财政经济出版社2005,11-

［6］ 马忠富-中国农村合作金融发展研究［M］-北京:中国金融出版社，2001-

［7］ 刘锡良，等-金融制度变迁与金融稳定［J］-财贸经济，2000，(3)-

(责任编辑：杨全山)

作者：高晓燕