耕地农民社会养老保险管理论文

这里说的失地农民是专指在城市化进程中，基于城市建设用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持着农民身份，并未真正转变为城市居民的农民。失地农民与城市化是一对孪生矛盾，近年来，在某些领域，这对矛盾越来越尖锐，有的甚至引起了社会的动荡和不安。下面是小编精心推荐的《耕地农民社会养老保险管理论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

耕地农民社会养老保险管理论文 篇1：

中国农村耕地农民养老保险制度的路径选择

摘要：中国农村即将进入老龄化，由于耕地农民参保意识不强及参保能力不够，地方财政转移支付能力弱、农村保险制度存在缺陷等原因，造成当前参保农民较少、保险水平低等问题。为完善中国耕地农民养老保险制度，在制度设计上要考虑其特殊性及其与城镇养老保险制度的接轨问题，保费标准要与农民收入匹配，保险层次要与农民发展趋势吻合。

关键词：耕地农民；养老保险；特殊群体；制度创新

第五次人口普查表明，中国65岁及以上的老年人口为8811万，已占总人口的6.96％，其中城镇老年人口3180万，占城镇总人口的6.30％；农村老年人口为5631万，占农村总人口的比重为7.35％；老年人口的绝对数是城镇人口的1.7倍，老年人口中有64％居住在农村。可以看出，目前农村老龄化形成有以下几个特点：(1)农村人口中老龄人口的基数大，农村老年人的绝对规模远大于城市；(2)农村老龄化的速度快于城市。由此可见，当前中国养老问题的真正重点和难点不在城市而在农村，农村养老问题已成为中国养老事业的关键。

目前，在中国大部分农村地区，家庭养老是最主要和最普遍的方式。农村老年人主要依靠个人劳动收入，生活保障主要依靠土地，丧失劳动能力时才依靠儿女供养。农村居民生活风险与社会风险的积累，体现了农村对建设社会保障体系的客观要求。要真正保障农村居民中的弱势群体并使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体，就有必要积极推进农村社会养老保障制度建设。

以耕地为主的这一部分农民的数量较大，他们只拥有土地使用权，占有的社会资源很少，由于不断扩大的城乡差别以及对农民不公平的分配关系导致以耕地为主的农民生活日益窘迫。建立涵盖耕地农民的农村养老保险制度或为耕地农民建立农村养老保险制度应该是当务之急。笔者以耕地农民社会养老保险为切入点，根据耕地农民的特点，按照低水平、广覆盖和可持续的方针，建立适合耕地农民的养老保险制度。

一、耕地农民的内涵

1958年以后，中国居民被划分为城市居民和农民两种不同的户籍身份，并在此基础上附着一系列的社会分工和福利制度，同时还成为两者之间流动的壁垒。从此，农民这个称谓既代表了一种职业又代表了一种身份，由此也就形成了城乡二元分化的局面。1949年至改革开放前，绝大多数农民主要从事农业生产劳动，收入主要来源于农业，以农为生，农民的职业分化程度很低。随着农村经济体制改革的深化，特别是农村城镇化、工业化进程的不断推进，农村经济结构、产业结构、劳动力结构与人口结构发生了变化。大批农业劳动力从农业生产劳动转向工业生产劳动，从农村转向城镇，农村人口从原来传统意义上的农业人口开始分化，主要分为以下几种类型：(1)个体工商户；(2)农民工；(3)非农乡镇企事业职工；(4)失地农民；(5)耕地农民。

(一)耕地农民的内涵

耕地农民主要是指从事农林牧渔业等农业生产，长期居住在农村，户籍也在当地农村，以农业为生的农村劳动力。耕地农民具有三个基本的特征：户籍在农村，拥有法定的农业承包地，从事以农业为主的种植经营活动。

由于统计口径的不同，对耕地农民要做精确的统计数据比较难统一，因为统计上的农业从业人口常常包含那些长期或短期在外打工的流动人口。2000年11月第5次人口普查表明，全国人口为12.95亿人，其中农村人口为8.07亿人，这个统计数据包括了流动劳动力、乡镇企业在内的所有农民。根据焦远等(1999)的估计，1999年乡镇企业职工约为1.4亿人，流动人口约为1亿人，两者相加为2.4亿，如再加上其无劳动能力的直系亲属，这一数据将达3亿多人，从总计8.07亿农村人口中扣除，则耕地农民数目约为5.07亿人，约占农村人口总规模的62.5％。2001年全国农业普查中“农业从业人员”项目下的普查数据表明，2000年全国农村实际从事农业经营的人口约为5.19亿人，其中，在全国各省区中，超出1000万农业从业人员或留地农民的省份有20个；超出2000万农业从业人员或留地农民的省份有11个；而超出3000万农业从业人员或留地农民的省份则只有6个，即分别为江苏、安徽、山东、河南、湖南、四川等，其中山东、河南与四川3省的留地人口甚至超出了4000万。

(二)中国耕地农民的养老现状

中国长期以来形成的城乡二元结构造成农村的经济发展相对缓慢，在农村还未建成养老保险制度。中国的农村养老保险于1986年开始探索；1991年，根据《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》开展了建立县级农村养老保险制度的试点，1997年7月，国务院决定对已有的业务实行清理整顿，停止接受新业务，提出有条件的地方向商业保险过渡。1998年，农村养老保险由民政部转交给劳动与社会保障部，农村养老保险开始进入清理整顿阶段，一直持续到2002年，这一时期参保人数下降，农村养老保险反而出现倒退的现象。而耕地农民参加农村社会养老保险的状况和效果更加不理想，表现在：

1　参保农民较少。当前中国农村社会养老这种以个人储蓄为主的完全积累模式近乎于商业性养老保险，偏离了社会养老保险制度设计时的本质要求，其最大弊端是，能参保的多是有收入保障的农民，他们即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；而最需要养老保险的低收入和贫困农民往往被排除在养老保险之外，不能从养老保险中受惠，使得该制度既无法体现社会保障性质，更无法体现济弱扶困的社会公平原则。

农村社会养老是以自愿原则为基础，农民对农村社会养老保险知识的了解程度、对农村社会养老保险有关政策的态度、对当地政府的信任度及其年龄、文化程度、子女数、所在村的经济实力等，均会影响其是否参加农村社会养老保险。从参保农民的工作状态细分，以村干部、民办教师、种植业大户等收入稳定、收入水平较高或受教育程度高的农民参保居多，而以耕地为生的农民参保较少。

2　保障水平低。这是当前农村社会保障的最大特征。对于大多数的耕地农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除了维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗以外，其用于养老的积蓄极其有限，因此急需养老保障。同时由于中国农村的经济水平低下，农民可支配的收入更少，所以各地现行的大多数农村社会养老保险农民投保选择缴费基数低。缴费额度小，这直接导致农民年老时所领取的保险金少，根本无法满足农民老年的基本生活需要。

现行保险费征缴实行的是低标准、多档次，从2元～20元分为10个档次，由农民自由选择。由于制度

设计的缺陷和政府推行中的问题，加之个人利益最大化的考虑，绝大多数人都选择了最低档次。王国军等通过对农村社会保障在全国做得最好的样板县——山东省平阴县的调查，在《社会保障：从二元到三维》一书中所提到，该县农民多数选择了保费最低的2元阴的档次投保，依照民政部《农村社会养老保险交费领取计算表》计算，不考虑利率下调或通货膨胀等因素的条件下，缴费10年后个人每月可领取养老金4元7角，缴费15年后每月可领取9元9角，考虑管理费增加、银行利率下调以及通货膨胀等因素，农民实际领到的养老金可能会更少，难以体现养老功能。

二、当前耕地农民社会养老保险发展难的成因解析

实行农村社会养老保险，让农村耕地农民老有所依，老有所养，是一件利国利民的大好事。但以耕地为主的农民对养老保险的认同度低，参加养老保险的积极性不高，以致良好意愿难以实现，农村养老保险举步维艰。究其原因，主要有以下几个方面：

(一)传统养老观念影响深远，农民参保意识不强

社会保险的供给成本是分担的，作为公共品，不存在排他性和可让渡性，每个人都有使用机会。在新中国成立后的相当长一段时间里，农民被排斥在社会保险体系之外。当时的原因是认为农民拥有了国家给予土地的使用权，从而获得了土地保障。因此。与中国城乡二元经济结构相适应，目前中国的养老制度也呈现出二元化的特征：在城市，以社会养老为主，家庭养老为辅；在农村，则以家庭养老为主，自养为辅，社会养老次之。有关资料显示，从农村年轻人对自己将来养老问题的打算来看，94％的农村青年人希望将来在家中养老，72.2％的青年人希望将来依靠子女养老(周志凯，2004)。可见，传统的家庭养老模式将在相当长的时期起主要作用。

(二)农民收入水平低下，参保能力不够

改革开放以来，中国农村居民收入有了很大程度的提高。与1979年全国农民的年纯收入不到602元的水平相比，2007年全国农民的平均收入已经达到4140元，提高了将近7倍。但是，和城市居民的收入相比，农民的收入增长幅度缓慢，而且绝对水平也和城市居民的收入差距明显拉大。一些贫困地区农民的生活消费支出、生产经营支出和子女教育费用支出之和甚至大于其总收入，这就使得农民存在收不抵支的现象，根本无力缴纳保费。另外，随着城镇化、工业化进程的不断推进，由于农业收入较低以及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主。外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5％，比全部调查对象的比例高出16％，岡因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，对于养老保险有迫切的需求。因此，从经济收入的角度而言，耕地农民都属于农村人口的“弱势群体”，参保能力明显不足。

(三)地方政府财政收入水平低且转移支付能力弱

无论是国际的经验，还是中国的实践都表明，政府的财政补贴和支持对社会保障制度的发展至关重要。在城镇，国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》明确规定保险费由国家、企业和个人三方共同负担；而在农村，《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》以“坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为筹集原则，这违背了社会保险的社会公平性原则，实际上是农民个人养老保险，不是真正意义上的社会保险。据统计，从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80％的农民，只享有社会保障支出的10％左右，而占总人口20％的城市居民，却占到社会保障费用的90％。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上。人均财政收入水平相当低在一定程度上限制和制约了政府的转移支付能力及其对农民参加农村养老保险的扶持力度。

对以耕地为主的农民而言，更加难以获得相应的政策支持。以湖北省农村养老保险暂行办法规定为例：投保对象应平等享受集体补助。乡镇企业对职工及其他人员的集体补助，应在缴纳所得税前按允许扣除的工资总额的一定比例(最高不超过17％)提取并税前列支，意在调动农民加入养老保险的积极性。但是以耕地为主的农民很少在乡镇企业工作；并且集体经济不断萎缩，特别是农村税费改革取消村级三项提留，大部分村依靠财政转移支付维持运转，加之债务包袱沉重，无力对农民养老保险进行补贴。从湖北省随州农村养老保险调研的情况看，得到集体补助的主要是村组干部、民办教师，而普通农民很少得到补助。这种政策上的无力，操作上的不公，普通农民难得实惠，对养老政策有意见，持怀疑态度，更缺乏动力。

(四)农村保险制度存在缺陷，经营管理状况不佳

农村养老保险，属于社会保障范畴，需要政策保障，需要经济基础，农村养老保险制度显然对此考虑不足。在政策层面，尽管中央、省政府高度重视农村养老保险，出台了指导意见和暂行办法，但至今10多年没有调整和完善，在保险费缴费方式、管理机构经费保障、保险基金运营管理、养老金的计发办法等方面都缺乏有力的支持，与国家支持企业职工养老保险的政策相比，形成巨大反差。

由于缺乏财政支持，农村养老保险机构依靠按保费一定比例提取的管理费难以维持运转。养老金依靠银行存款和购买国债难以实现保值增值，加之参保农民少，收缴保费少，提取管理费少，养老金收益少，陷入机构难运转、业务难开展、兑付难保障的恶性循环和尴尬境地。另外，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，所以，当地民政部门或政府挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况便时有发生，使农民的养老钱失去了保障。

三、以耕地为主的农民社会养老保险构建的可行性分析

理论上，养老保险制度作为老年保障的重要手段应受到大力的发展和重视。现行的农村养老保险发展难、表明普通农民对国家政策连贯性和养老保障水平的担忧，而且现行的家庭和土地等传统保障方式还很有效，对目前农村的老人来讲，家庭养老保障比养老保险的效果更明显，进而缺乏参加养老保险的必要性和紧迫性。但着眼长远，家庭养老向社会养老过渡这一趋势不可改变。

(一)从国际经验看，农村养老保险条件具备

根据有关学者的研究，从对丹麦、英国、法国等13个欧盟国家的比较研究表明，在类似目前中国或更低的经济发展阶段时，这些国家都已成功地建立起了农村社会养老保险制度。其在农村社会养老保险制度建立时，农业GDP的比重为3.1％～4.1％，平均为16.2％，而中国农业GDP的比重1999年为17.7％。

以美元计价，13个欧盟国家当时的人均生产总值在1445美元～9580美元之间，平均为5226美元。中国1987年人均生产总值达1495美元，超过葡萄牙建立农村社会养老保险制度的最低点1445美元。中国1994年人均生产总值达到5316美元，超过13个欧盟国家建立农村社会养老保险制度的平均经济发展水平；中国2000年人均生产总值为9621美元，2001年人均生产总值已达10185美元，超过了爱尔兰建立农村社会养老保险制度的最高点9580美元。即使按照购买力平价计算，2001年中国人均国内生产总值也已达到5447美元，也超过发达国家建立农村社会养老保险制度5226美元的平均水平。因此，中国已具备建立农村社会养老保险制度的条件。

与中国经济发展水平相当或相距甚远的发展中国家，有的也已建立了农村社会养老保险制度。如越南以“米保障”的特殊形式建立了农村社会养老保险制度；在人口总数超过8.5亿人的印度，为避免出现“因老返贫”问题。也为65岁以上的老年农民每月提供5美元的养老金。印度拥有世界上第二多的老龄人口，随着工业化进程的展开，工业化及城市化等对社会保障立法提出了更为紧迫的要求，也开始着手建立农村养老保险制度。因此，我们为农民建立农村社会养老保险制度是非常必要和及时的。

(二)从国內形势看，农村养老保险势在必行

1　农村在21世纪二三十年代全面进入老龄化社会，而在社会老龄化到来之前的20年～30年是储备积累应付支付的最佳时期。因此，现在是建立农村社保制度的黄金时间。

2　农村家庭小型化加快。20多年来，家庭人员开始减少，结构不断简化，从2004年家庭户规模的分布来看，3人户的比例最高。达到31.44％，4人户、2人户分别为21.83％、19.65％，5人及5人以上户为19.26％，也就是说全国有80.74％的家庭规模为4人及4人以下户④，农村家庭模式正由大家庭向核心家庭转化。大部分家庭以“4－2－1”为主，这意味着家庭收入减少，赡养老人的负担加重，能力降低，急需社会养老作保障。目前，中国农村依靠家庭儿女养老和土地养老保障的功能越来越弱。中国是世界上人均耕地较少的国家，随着城市化和非农产业的发展，人均占有的耕地会越来越少。由于人口流动性增强和价值观念的改变，年轻人在外独立生活和不愿承担养老责任的比以前增多。据湖北省农调队对全省17个县市170个村进行的农村社会保障制度专题抽样调查显示，目前农村老人单独居住的比率达到27.6％，比20年前上升了11.4个百分点，同时，老人靠自己劳动养老的达到了31.3％，也就是说，有一部分与子女共同居住的老人并不是由子女供养的。

3　城乡居民收入差距扩大，2006年达到3.3:1；同时农民之间贫富距离拉大，农村劳动力结构开始转变，一些弱者成为新的贫农：农民失地、农村劳动力转移，这些都加重了农民养老负担，降低了农民养老期望值，带来各种不稳定的因素，客观上要求建立社会养老保障机制。

4　耕地是人类赖以生存的基础，农业是基础产业。中国是人口大国，任何时期必须高度重视耕地、重视农业、重视农民。现阶段，以耕地为主的农民是农业的主力军，人口比重大，老龄化趋势明显，解决其养老保障问题非常重要，势在必行。

(三)从现实条件看，农村养老保险时机成熟

1　中央重视“三农”问题，农村全面快速发展。中央做出建设社会主义新农村、全面建设小康社会的重大决策，2004～2008年连续5年出台支持“三农”发展的１号文件，正是党中央、国务院坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重的体现。

2　惠农力度加大，农民收入不断增加。中央坚持少取多予的方针，全面取消农业税，农民减负约1250亿元；对种粮农民实行综合直补，7.28亿种粮农民直接受益；西部地区率先实施农村义务教育经费保障机制改革，4880万学生直接受益。惠农政策的不断出台，减轻了农民的负担，直接增加农民收入。

3　财政实力增强，社会保障力度加大。2007年中央财政收入达到5.13万亿元，比2003年翻了一番多。财政实力显著增强，对“三农”的投入力度加大。2006年中央政府对“三农”的总投入是3 397亿元，2007年在这个基础上预算增加了520亿元，因此，2007年中央财政对“三农”投入的预算是3917亿元。但是考虑到农村改革发展各方面的需要和实际财力，2007年中央财政对“三农”的投入是比预算增长300多亿元，所以2007年对“三农”的投人大概在4200多亿元，特别是安排资金支持地方推行农村合作医疗保险、农村低保，加大困难群众救济力度，使得农村社会保障体系得到加强。

4　城乡交流加快，农民参保意愿增强。随着广播、电视、交通条件改善，农民外出打工、经商、回流，新一代农民加强与外界交流，开阔了眼界，拓宽了视野，吸纳了很多先进理念，更加关注新鲜事物，注重生活质量，对今后养老有新的认识参加社养老保险的意愿增强。

四、建立耕地农民养老保险制度的设计思路

1　在制度设计上要考虑农村养老社会保险制度的特殊性。按照目前情形来看，未来10年农村人均纯收入如果能以平均每年7％的速度增长就是相当不易的，而城镇居民收入的年均增速很难低于9％，城乡差距将继续扩大。因此，要综合考虑耕地农民与企业职工参保的不同特点，农村经济发展的实际情况以及地方财政的承受能力等诸多因素。农民养老保险应从制度设计上比城镇居民养老保险更优惠，体现国家财政的作用，要将游离于城镇企业职工养老保险体系之外的全部农村居民纳入新的养老制度中，调动农民参加养老保险的积极性。

2　在制度设计上要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度将来的接轨问题。当前在中国不同地区存在着各种类型的农民养老保险，例如有针对耕地农民的农村社会基本养老保险，针对失地农民的被征地农民养老保障，针对农民工的农民工养老保险，针对乡镇务工人员的城镇职工养老保险，针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险，等等。这种针对不同对象开办的养老保险固然可以满足不同农民群体的特定要求，但是人为地进行制度分割也带来很多问题。因为首先要对农民进行身份鉴定，然后将其归人某一类账户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必会带来很多困难。因此，保险制度的设计要考虑农民的不同职业群体，要根据经济社会发展和参保人职业的变化，打通各类不同层次养老保障制度之间的转换渠道，设计出与老农保、农民工养老保险、失地农民养老保险和城镇职工养老保险的多种“接口”，以便参保人可以根据自己的职业变换自主选择养老保险门类。当农保参保人员转至二、三产业就业时，应终止新农保关系，转入城镇职工养

老保险。

3　保费标准要与耕地农民人均纯收入匹配，避免形成农民参保动机上的瓶颈。按照社会平均工资核定养老保险缴费基数和养老金计发标准，是国际通行做法，这既是考察现阶段参保人员缴费能力的标准，也是考察今后参保人员养老生活保障水平的标准。农民人均纯收入是考察农民生活水平的一个重要指标，可以在一定程度上反映农民的缴费能力和生活保障水平。耕地农民养老保险基金的组成方式可以由个人账户资金、个人缴费和财政补贴组成。个人账户养老保险金的缴纳，原则上按照预期领取的养老金不低于当地农村最低生活保障标准，不高于本地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平规定农村社会养老金的缴费率，确定缴费金额，并根据农村最低生活保障标准和该地区上一年城镇企业退休职工养老金平均水平的变化作相应调整。保险费原则上应按年缴纳，也可按月缴。财政补贴账户设计类似城镇居民的统筹账户，财政部门应根据各地区的经济发展水平确定不同的补贴标准并记入耕地农民养老保险财政补贴账户。政府应当承担农村社会养老保险管理机构费用。中国城镇养老保险管理费用是由国家财政列支，同样，耕地农民养老保险管理费由国家财政列支更彰显了社会公平，同时也有利于将来统筹城乡社会保障制度。政府应设立农村养老金待遇调整储备金，各地区劳动保障部门可以根据本地区人均可支配收入、生活消费指数、物价指数、最低生活保障标准等因素，制定本地区待遇调整方案，合理安排专项资金，作为调整储备金用于对退休农民的养老金调整。

4　保险层次要与以耕地为主的农民发展趋势吻合，避免造成农民养老保险个性化需求障碍。随着国家加大支农力度，加快发展现代农业。农村经济提速发展，以耕地为主的农民群体分化加快。一些种植、养殖大户出现，农村剩余劳动力加快转移，客观上要求提高养老保障标准。应鼓励经济条件较好的农民选择较高层次的养老保险，灵活与城镇养老保险对接，同时发展多层次的养老支柱，提高农民养老保障水平；对于基本养老保险，要控制其保障水平，扩大其保障面，养老金的领取数额应该高于最低保障线且低于五保户的保障水平，同时，要充分考虑耕地对农民的养老保障作用。耕地是以耕地为主的农民的养老底线，应重视耕地养老功能。一要严格土地征用制度，征用土地补偿金首先用于农民养老保险。二要建立耕地流转制度，改变当前耕地流转的无序状态，耕地流转收益分配应重点考虑农民养老保险。

责任编辑　关　华

责任校对　孙　飞

作者：邓大松　李　琳

耕地农民社会养老保险管理论文 篇2：

失地农民与城市化:如何解开这一对尖锐的矛盾死结

这里说的失地农民是专指在城市化进程中，基于城市建设用地需要，耕地被征用而失去土地，但仍然保持着农民身份，并未真正转变为城市居民的农民。失地农民与城市化是一对孪生矛盾，近年来，在某些领域，这对矛盾越来越尖锐，有的甚至引起了社会的动荡和不安。如果说失地农民是城市化和工业化的必然结果，那么，我们迫切需要关注的是在城市化进程中农民失地后的境况如何?他们的合法利益是否得到了保障?我们又该努力为他们做些什么?使这对孪生矛盾成为孪生姊妹，和谐并进。如果我们的城市化是以牺牲农民利益为前提，带来的后遗症将遗害无穷。失地农民问题解决不好，城市化将寸步难行!失地农民问题解决不好，城市化将无从谈起!失地农民问题解决不好，我们将得不偿失!失地农民问题解决不好，城市不安!农村不安!社会不安!

一　支庞大的失地农民群体　一个越打越大的死结

据统计，我国目前失地农民总数已超过6000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增。按照我国近些年城镇化速度年均超过1％的实际水平，到2020年我国城镇化水平将超过60％。按照世界上每1万城镇人口平均需要不少于1平方公里耕地的基本要求和我国城镇化水平每提高1％将增加1270万城镇人口的水平，我国城镇化水平每提高1％则需要占用耕地约190万亩，每年需要安置被征地农民约266万人左右，到2020年我国可能还会形成被征地农民约4260万人。那时失地农民总数将过亿，亿万失地农民的大事，是一个够得上战略的问题，饭碗、生存、稳定将成为我们一个十分棘手的问题。近年来，贵州城市化水平也相对提高。由1997年的20.6％提高到2008年的29.1％。然而城市化的推进是需要以大量农民无私而非公平地贡献土地为代价的。据统计，这些年贵州省共征用农村土地200多万亩，平均年增长率为36％，预计今后每年还将以20多万亩的征用速度递增。征地数量的增加，必然导致大批的失地农民。据不完全统计，这些年，贵州省共有失地农民近200YJ-人。而且到“十一五”，我省城市化水平将达到34.7％，按以上计算比例，我省失地农民失地数和失地农民数还将大幅增加。而就这个数与全国50％的城市化水平差距也还很大，而且增幅少20余个百分点，增速少10余个百分点，速度差距还在拉大。城乡和谐，城镇化具有不可低估的作用，城市乡村化，乡村城市化，终极目标是城乡一体化，方能促进城乡和谐，打破二元结构。而我们要奋起直追，加快城市化步伐，还将加大失地农民数和农民失地数。城市化不发展不行，发展又会造成大量的失地农民和农民失地。这是一个矛盾的死结，这个死结越打越大。这个死结怎么解开，那就是还农民以公道。

土地的失权带来一系列问题

农民是土地的主人，土地是农民的命脉，是农民的命根子。改革开放前后，中国的土地发生了根本的变化。新中国成立不久，就颁布了土地法，把土地分给了农民，让农民成为土地真正的主人。农民有了土地，他们就拥有了最基本的生活资料，有了自己的铁饭碗。农民有了土地，他们就能安下心来耕种，休养生息，日出而作，日落而息，社会也因此实现了稳定。当时战争刚刚结束，人们最大的愿望就是稳定。十一届三中全会以后，实行了家庭联产承包责任制，把土地承包给了农民，土地就成了农民最宝贵的长期性财产。但是改革开放以后，随着经济的快速发展，城市、道路、水利等建设，农民失去了大量的土地。也就是说大量的农民失去了低成本的生活方式，失去了最基本的生活保障，失去了自己的铁饭碗，更严重地说是农民失业了。

据国土资源部和农业部统计，我国耕地面积从1994年的19.51亿亩减到为2009年的17.37亿亩。全国耕地面积净减少2.14亿乙亩。前面说了，贵州减少大约是200万亩。当然，这些减少的土地是用于经济建设的需要，从某种意义上说，我们这些年的经济发展一定程度上是用土地作为牺牲品来实现的。

我国是一个占世界人口1／5的泱泱大国，若大量的失地农民失去了土地，这不仅影响了社会的稳定，而且还影响到我国以后的粮食安全。对此，国家出台了一系列措施保护土地，可是，在实际的操作中，土地的征用大都是用金钱的补偿方式来实现的，对失地农民的长期生活、就业等一系列的社会长治久安问题却未充分考虑。由此产生了一系列的社会问题。

1.农民失地，严重地说是失业

土地是农民赖以生存的基础，农民失去了土地也就失去了最基本的生活方式和铁饭碗。再加上由于大多数农民的生活观念比较落后，他们又无一技之长，这样，失地农民再就业就会很困难。笔者在贵州某村了解到：该村某村民在征地前共有1／6亩地，共有4口人，土地基本上能养活2口人，可征地后(土地全被征完)政府只按10000元／亩的价格来补偿(实际价格是30000元／亩)，最后，该村民仅得到了约1666元的补偿费。由于他没有一技之长，两个女儿的年龄还小，他痛苦地说：“我们的生路完了。”

2.失地农民，一种新型弱势群体

许多地方征用土地以后，政府的补偿费又不高，某些政府又不按土地征用的标准价格来补偿，所以农民所得到的补偿费十分有限。相反，失地农民的支出却大大增加，他们失去了土地，有的还失去了房屋，他们又要为重新安置新房的费用所担心。有的无长远的生活观念，在短短的时间内，就把补贴费全用光。同时，面对补偿费用的不合理，大多数失地农民又没有法律知识，他们也不知道用什么来保护自己的土地和自己的利益。根本不清楚土地征用的用途是什么，价格是多少?也不敢向上级部门反映，也找不到什么充分的理由和依据反映，大多数保持沉默，任人宰割，他们既“不清”也“不幸”还“不争”，失去土地的他们成为新型弱势群体和弱智群体。某些政府又趁他们还没醒来，抢抓“机遇”，滥征土地，廉价补偿，使一些不该征用的土地被强制征给某些别有用心的个人中饱私囊。在土地征用中暗藏潜规则，竞争上岗，“能”者上，弱者让，让强者更强，肥上添膘；使弱者更弱，雪上加霜。笔者在某村了解到：该村某村民认为政府的征用及其补偿费不合理，便找该县报社反映。事与愿违，该报却虚报了这种情况，说土地征用合法，补偿合理，人民安居乐业。结果，该村民的老母被活活气死。征地，一个新的弱势群体产生了。

3.失地农民，影响社会稳定和粮食安全

征地过程中，工作不是全方位的，而农民的牺牲是全方位的，是最大的。地没了，家没了，生存的依据都没了，还有什么?农民拥有一小块土地，这就套住了他们的生活与行动方式，使他们有活干，有饭吃，从而保证了社会的稳定，也保证了粮食安全。滥征用土地，不合理补偿，使农民失去了对政府的信任，从而影响了正常的党群关系干群关系。不少农民对此深怀不满，甚至仇恨，开始蠢蠢欲动，你要端他饭碗，他就端你脑壳，你要断他“生”路，他就断你“活”路，制造了一些触目惊心的惨案。有的甚至聚众闹事，

上街游行，从而扰乱社会秩序，扰乱社会治安，破坏社会稳定。这些失地农民将成为社会动荡的最主要、最直接、最可怕的因素。我国是一个人口大国，如果大量土地被征用，解决好我国13亿人口吃饭问题将难以为继，这对我国长期的粮食安全问题也产生了动摇。有几篇文章叫做《贵定农民哭问生计》、《贵州失地农民12年上访无门》、《贵州失地农民集资上访案中案》在网上和社会引起强烈反响，就是事关社会稳定和粮食安全的例证。

4.失地农民身份模糊

农民失地之后，既不是居民也不是农民，而是挣扎在两者的边缘群。是一个两不像的“第三者”。要说他们是农民，没有土地；要说他们是居民没有城镇居民户口；要说他们是工人无工做。那么他们属于什么?身份是模糊的，管“农”的管不了，管“工”的管不了，管“城”的管不了。最终成了几不管的游民群体。他们必为自己的生存和“名分”而抗争，结果只有两种，要么是悲剧，要么是大患。历史的发展规律告诉我们可能是后者。这是个可怕的结论，是一个够得上战略的问题，是一个有足够理由引起我们高度重视的大事情。

失地农民利益缺失的原因分析

1.补偿标准过低，“出入”差距过大，甚至补偿不到位

“土地补偿”一词在我国主要源于2005~3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》。按照现行《土地管理法》第47条规定，征收耕地的补偿费用仅包括土地补偿费用、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，至于补偿标准为该耕地被征收前3年平均年产值的6--10倍，特殊情况下不超过30倍。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍”。从以上立法可以看到我国的土地征收补偿采用的是有限的低价补偿，并且补偿范围也只限于《土地管理法》第47条的规定。这一规定反映出我国现行征地政策仅仅站在“保护国家建设”的角度，很少顾及对农民权益的保护。以我省某市为例，征用前三年平均每亩年产值约为：蔬菜地1800元、粮食地1200元，土地补偿费按该产值的10倍计算、安置补助费按15倍计算；青苗补偿：蔬菜地和自留地按一年种三季、补偿两季，粮食地按一年种两季、补偿一季。照此标准计算，每亩土地的征地补偿费最高4.6万元，最低1.5万元。某市城郊农民人均拥有土地约0.3亩一0.5亩，那么每个农民能够获得的征地补偿费最高不会超过2.3万元，最低不足1万元。就是这么低的补偿费用，农民还-不能全部拿到手。而市政府出让土地的价格一般在每亩25万元50万元，而对农民的征地补偿实际大约在6000元／亩12000元／亩，差距一般是40-50倍左右，有的“黄金”带甚至高达100倍。这个惊人的差距你叫农民怎么保持沉默，忍气吞声、任人宰割才不正常。当一个群体为自己的生存而抗争，他们便会由弱势群体变为强势群体，乃至改写历史，这是历史留给我们的一个大大的惊叹号。瓮安一个中学生尚能引起如此震动，一个庞大的失地农民群体绝对是一个强烈地震，不能不引起我们高度的关注。要说政治敏感性，这就是政治敏感性，这就是政治责任和政治使命。

2.征地补偿分配混乱，缺乏配套的法定规则

一是县市、乡镇政府参与征地补偿分配。县市、乡镇是政府组织，并非农村土地的所有者，但在农村征地补偿分配中，却截留了相当比例的征地补偿费。二是村集体与农民个体之间分配比例混乱。有的村将征地补偿费全部留村集体统一使用，有的村实行七三分成、三七分成或二八分成等，也有的村全部归农民。村与村之间比例不一，各村对所留部分的使用方式不一样，利用效果也各不相同。由此形成了政府、集体、农民、开发商四家不合理“平分秋色”。一些官员也想乘乱捞一把，这些年因征地拆迁引发的腐败案频频发生，腐败官员频频“登台”亮相。三是失地农民之间分配混乱。有的村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后分配；有的村将劳动力安置补偿费综合考虑按人头平均分配。分配不一，缺乏配套法定规则，这是分配混乱的原因。

3.征地程序不尽合理，农民参与程度低

我国现行土地征用制度基础形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，所以由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程，在这种强制力下，农民只能被动的听从和服从于政府的安排，加上农民不是土地交易的主体，所以其参与权、知情权严重受损。主要表现在：首先在征地的前期，农民对于征地工作的参与就不够，政府只是在征用土地方案批准后才公布，因此农民对是否应当征地、征地价格是否合理、工程是否应当建设等，没有发言权和知情权，即使知情了对征地方案有意见，也不能再作修改或中止。其次在征地后，对农民进行补偿安置上，地方政府在征地补偿“安置方案”公布后才听取被征地农民的意见。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定，征地必须告知农民，并且组织农民听证，较以前有了很大的进步，但实际上征地方案仍然是强行要求农民接受的，不知白不知，知了也白知。在现行体制下农民并无谈判权利，国家征地面对的是集体，而不是农户。

给失地农民以出路

“土地是财富之母”，土地没有了，活路在哪里?农民失地是历史发展的必然，也是时代进步的需要。如果说失地是农民对现代工业化和城镇化必须尽的义务，对社会必须作的贡献，那给予失地农民应享有的权利，妥善解决失地农民生活和就业问题则也是政府对失地农民必须尽的一种责任和天职。

城市化是通向现代化的必由之路，这不是一个理论判断，而是被人类文明进程所证明了的发展规律。我国已经到了以经济结构战略性调整推动社会结构转型的重要历史发展阶段，21世纪城市化的步伐必然加快。因此我认为，21世纪中国的发展就是工业化、城市化进而走向现代化的历史历程。

中共中央第十五届四中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》正式采用了“城镇化”一词。这是近50年来中国首次在最高官方文件中使用“城镇化”。城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。这个“聚集”和“转移”首先面对的就是“失地”。政府应从失地农民的根本利益出发，从长效机制上解决失地农民的保障措施问题，不断在农村健全一系列的保障体系，让农民自主，防止侵害农民利益行为的发生。政府在农村应增加就业机会，同时，政府还应加强对农民的再就业培训，让他们学会一技之长，提高生存能力和市场竞争能力。具体应从几个方面人手：

(一)健全法律法规，合理征用土地

失地农民的文化水平都不高，大都是初、小文化，既是弱势群体，又是弱智群体，他们对法律知识知之不多，甚至

不知道。在征用土地的过程中，某些政府是滥征土地。由于农民没有这方面的法律知识，他们无从反抗，也不敢反抗。他们认为当官的说了就算，当官是会为民作主的，不作主的就卖红薯去了。农民的“无知”、“无法”和对“官僚”的绝对信任，致使许多农民利益受到严重损害和流失。对此政府应健全法律法规，合理征用土地，以法律保护农民利益。认真执行《土地管理实施条例》规则，让农民直接参与土地征拨的全过程，充分保证他们的合法权利，把权利还给农民，让农民有自主的权利。对滥征土地的部门，政府应坚决纠正，严重的追究其刑事责任。

(二)征地过程清晰化，补偿费用合理化

要完善土地征收程序和补偿机制，做到征地过程清晰化，补偿费用合理化。

征地补偿方案应听取农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿登记后，应到县级农村土地承包主管部门办理土地承包经营权证书变更或核销手续。严格实行先安置后拆迁，征地补偿安置费用没有足额到位的，不准动工用地。推行征地项目补偿标准和安置方案听证制度，全面执行征地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记的“两公告一登记”制度，即申请征地(预公告)，协商补助安置一报批一审查批准(公告)，实施补偿安置(登记)，保障被征地农民的知情权、财产权和监督权。农民在征地过程中的牺牲是最大的，他们获取的回报也应该最大，至少应该合理化，清晰化。为了让农民清楚地了解征地的用途，政府应在土地征用前就给农民预告，让他们提前有一个心理准备。同时，政府还应把土地征用的用途给农民公开，让农民知道自己的“铁饭碗”以后的用途，究竟是征来做什么用的，是否会成为“金饭碗”，让失地农民有一点安慰感。在征地的过程中，政府应从农民的根本利益出发，对农民的补偿费用应按国家的标准来发放。规范征地审批程序，切实做好征地补偿安置工作，以确保被征地农民的合法权益。有些农民视土地为骨肉，为生命，即使按国家的标准来补偿也是不够的。政府还应提高补偿水平，不仅仅是从经济上，还应从精神上给予一定的补偿，从而保障失地农民的长远生计和社会的长治久安。

土地作为不可再生的特殊资源，有其比较高的社会价值和经济价值。然而，政府并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是以征地前耕地若干年的产值为标准。由于征地补偿费明显偏低，所以土地征用不仅没有富裕农民，而是制造大批贫困农民的弱势群体和弱智群体，不仅没有促进社会的进步、和谐和稳定，而是扩大了社会的不公平，滋生了百姓的逆反心理。如贵州省某县政府国土部门征用农民土地每平方米10-30元，卖给开发商每平方米150-300元，差距10-15倍；我省某市征用农民承包地每亩3万元，而农民实得不到1万元，市政府国土局卖给房地产商每亩1030万元，差距10-30倍；贵州某县征地每亩给农民补偿3万元，卖出挂牌价每亩135万元，差距45倍；在一些新城中心区差距将近100倍。无论出于什么成本理由，这个差距都是令人无法接受的，也是难以做通失地农民工作难以平息民怨的重要依据。同时，农民对土地增值收益分配不满。在土地增值收益分配方面，华盛顿大学法学院Posterman教授认为需要注意两个方面问题，一是补偿总量，农转非时应该以非农用途的市场价值为基准。二是补偿的分配问题。土地征收过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。根据笔者的调查，某地区的土地补偿费10％-20％的部分被县、乡镇政府拿走，20％-30％的份额留给了村集体，剩下的50％-70％才归失地农民所有。地方政府占了补偿收益的一部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往得不到完全补偿，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数领导和村干部所侵吞。而且根据我们的访谈，补偿的分配问题是关键的问题，而不仅是补偿的总量。农民知道总的补偿是多少，但分配不公平，农民非常愤怒。可见，政府行政强制性征用农民土地的过程并不是一个平等的产权交易过程。本身补偿低，加之分配又不公，因此，如果说城镇化进程的加快是引发失地农民社会问题增多的根因的话，那么土地征用制度和对制度执行监控的重大缺失则是失地农民矛盾不断升级的真正原因。我国《土地管理法》中明确规定了土地征收的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在严重不足。它难以正确准确合理体现土地的增值部分和区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的严重不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，难以为农民所接受。因此，政府执政为民的理念应该表现为征地补偿以土地的市场价值为依据，这是给农民平等国民待遇之根本，也是保护农民利益之根本。还是减少失地农民社会问题之根本，这个“本”丢了，一切无从谈起。这是造成失地农民怨声四起，民心不稳，冲突加剧的深层根源。只有征地过程清晰化，补偿费用合理化，才能给农民以说法，给农民以活法，给农民以公道，给农民以生道。同时也可以遏制腐败，不给腐败官员以可乘之机，保护农民利益不受侵害和流失。

(三)对失地农民实施积极的就业政策

要努力拓宽就业空间，增加就业渠道。加大对失地农民的就业培训，给失地农民就业援助和就业出路。大多数失地农民的就业观念比较落后，他们认为唯一的生活方式就只有土地。当他们第一次失去土地就像婴儿离开了娘，断了奶，对自己的生活失去了信心，失去了依托，失去了“命脉”，失去了“命根子”。政府征用土地后，对农民应该加强就业培训，努力拓宽就业渠道，给失地农民传授再就业知识，从而拯救他们的“绝望”心理，改变他们落后的生活方式和生活观念，使他们对以后的生活充满信心，使他们失地不失业，成为助推经济的能手。其实，失地农民在征地前的生活水平也不高，他们只要能基本维持自己的生活就会满足。农民失地后，政府只要扶持他们，进行再就业培训，让他们的收入和失地前基本一致，他们就会知足。政府对失地农民实施积极的就业政策的意义不仅在于解决失地农民的生存权问题，而且更重要的是解决其发展权的问题。因此，政府除了应该给予失地农民合理的货币补偿外，还应对失地农民的再就业在观念转变、政策保护和技术培训等方面予以积极支持。

1.帮助失地农民树立主动就业的观念。大部分失地农民缺乏市场就业意识，因此有必要通过宣传教育，引导失地农民转变等靠要的观念，让失地农民主动地积极地尽快地实现再就业，走自立自强之路。

2.对失地农民实施保护性就业措施。由于失地农民文化程度不高，缺乏技能，所以在就业方面明显处于劣势地位，其大部分处于失业和半失业状态。所以，对失地农民的

就业应该采取保护性政策。例如，在推进城市化进程中创造的大量的就业岗位，应该优先录用和安排失地农民，可让农民参与到拆建劳动中；可组织失地农民参加城市绿化和管理；同时，开发更多公益性就业岗位，安排更多的失地农民就业。

3.给失地农民一技之长。对失地农民要进行职业培训，给失地农民多种多样的技术特长，以适应不同的市场竞争，提高失地农民就业能力，使更多的失地农民实现再就业。让他们失去“铁饭碗”端上金饭碗，握住自己生存的“命脉”。

(四)对失地农民实施社会保障。给他们以永远的希望

完善失地农民的社会保障制度，有助于降低他们的再就业风险，从而稳定社会。农民失去土地后，他们面对新的就业、生活方式和生活习惯，有的农民会失去对以后生活的信心甚至绝望而酿成大患。因此，政府应完善好他们的社会保障制度，为他们从原来的生活方式向新的生活方式的转变架起桥梁，使他们对新的生活方式充满信心，从而稳定人心，稳定社会。

1.将生活无着落的失地农民纳入最低生活保障体系。1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》不适用于农民更不适应失地农民。农民失地之后，既不是居民也不是农民，而是挣扎在两者的边缘群，又如何能适应?浙江省于2001年在全国率先建立起失地农民社会保障制度。2001年10月1日正式实施的《浙江省最低生活保障办法》确定了城乡一体化的最低生活保障制度，为建立失地农民最低生活保障提供了制度上的保障。目前浙江省已有52万被征地农民纳入社会保障范围，其中符合条件的15万被征地农民已在按月领取。贵州于2007年底也制定了《被征地农民的社会保障办法》，但因资金、历史等种种原因，约有1000余人受保，进展缓慢，成效十分微渺。

2.将失地无业农民纳入现行失业保险制度。政府应该将新产生的失地无业农民纳入失业保险范围，执行现行的失业保险法规政策。参加失业保险的失地无业农民在依法履行缴纳失业保险费的义务后，就应该享受到失业保险的待遇。同时，充分发挥失业保险促进就业的作用，积极促进失地无业农民再就业。

3.将失地老年人纳入养老保险统筹体系。让他们老有所养，给失地农民一条长生之路。养老风险是每一个失地农民都将面临着的问题，失去土地，加之劳动能力下降或机会的丧失，老年人不再具有收入来源或收入来源明显减少，在传统的家庭养老模式下已不能完全得到保障。让失地农民享受到养老保险待遇应该成为地方政府的一种责任。

4.为失地农民提供医疗保障。如果说城镇医疗保险制度仅仅为职工而建立的话，那么80％的农民则根本享受不到医疗保险制度，而失地农民的医疗保障更是一个社会问题。因此，政府有责任将失地农民纳入城镇医疗保险制度，同时，还应该为失地农民建立相应的医疗救助制度。

5.建立失地农民社会保障基金。建立社会保障金是各国社会保障制度通行的做法，而建立失地农民社会保障金则有助于降低其面临的风险，促进社会的和谐与发展。失地农民保障基金的来源除了失地农民的土地安置费和土地转用的增值收益外，还应该有中央政府和地方政府的财政拨款以及慈善捐赠等。为促进基金的保值增值，还应该引入竞争机制，同时，还要搞好社会保障基金的监管工作。

如果以浙江为鉴。浙江省在征地中创新的土地换保障机制的做法值得借鉴：将一定的土地资源直接转换为社会保险费，以“土地换保障”的形式建立失地农民的社会保险制度，也即将征用土地补偿费和安置补助费部分转化为养老保险，逐步将被征地农民纳入社会保险体系。浙江省政府从2001年起在全省各地建立被征地农民基本生活保障制度。2003年上半年，浙江省劳动和社会保障厅等部门联合发出《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，对被征地农民的养老、就业、医疗、低保和培训等提出明确要求。根据被征地农民不同情况，实行分类保障。2004年浙江省进一步加强被征地农民的社会保障，对所有被征地农民一次性办理农转非，并确保他们享有与当地城镇居民同等待遇。被征地农民基本生活保障金按照不低于当地城镇居民低保水平的要求合理确定，并建立相应的增长机制。被征地农民已经就业的，参加当地城镇职工基本医疗保险；未就业的参加新型农村合作医疗制度，获得基本医疗保障；有条件的以灵活就业人员身份，参加城镇职工基本医疗保险。从而使被征地农民病有所医，医有所保。浙江给全方位做出牺牲的失地农民全方位社会保障的做法非常值得我们借鉴。

总之，城镇化进程中的农民问题是一个极其复杂而艰巨的问题。我们应从保障农民根本利益出发，探索和建立市场化取向、科学合理的社会保障制度，真正做到权为民用、情为民系、利为民谋，确保失地农民生活无忧，民心稳定。以上工作做好了，则地可征，民可安，社会可和谐。

责任编辑：龙菲

作者：赵雪峰

耕地农民社会养老保险管理论文 篇3：

关于促进和规范天津农村土地承包经营权流转的研究

摘要：土地承包经营权流转是优化配置土地资源，发展土地适度规模经营，提高土地的集约化经营水平，促进农业和农村经济持续稳定发展的有效途径。天津的土地承包经营权流转进入了加速发展阶段，取得了很大成绩，但目前仍存在一些问题。促进和规范天津农村土地承包经营权流转应该做到：保护耕地资源，坚持土地流转“三个不得”的原则不动摇；加强立法，确保农民土地承包经营权的落实；构建市场，为土地承包经营权流转搭建平台；加强管理与服务，为土地承包经营权流转提供保障；完善配套措施，为促进土地承包经营权流转创造条件。

关键词：天津农村；土地承包经营权：流转

土地承包经营权流转是优化配置土地资源，发展土地适度规模经营，提高土地的集约化经营水平，促进农业和农村经济持续稳定发展的有效途径。为了深入贯彻落实党的十七届三中全会精神和《中华人民共和国农村土地承包法》，规范和促进天津市农村土地承包经营权流转市场的健康发展，南开大学组成课题组对天津市农村土地承包经营权的流转状况及存在的问题进行了分析研究，并提出一些对策建议。

一、天津市农村土地承包经营权流转状况

天津市总面积11919.7平方公里，全市耕地面积为41.85万公顷。改革开放以来，天津市土地承包经营权流转经历了一个从自发流转到规范和快速发展的过程，并显示出明显的特点，产生相应的经济效益。

(一)土地承包经营权流转的发展历程

天津农村土地承包经营权流转起步较早，始于上世纪80年代，大致可以划分为如下几个阶段：

1，自发流转阶段(上世纪80年代至上世纪末)。第一轮家庭承包即家庭联产承包责任制实行后，农民获得了生产经营自主权，乡镇企业、个体经济竞相发展，吸纳了大量农民就业，自发性的土地流转应运而生，流转形式主要是亲属之间的互换或转包。因此，此阶段的土地流转多数处于自发状态。

2.逐渐规范阶段(2001至2005年)。根据中央《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》精神，天津市先后下发了《天津市农村土地承包经营权流转工作意见》、《关于进一步稳定和完善天津市农村土地承包关系的通知》和流转合同示范文本，使得天津市土地承包经营权流转工作逐渐规范。在这一时期内，《中华人民共和国土地承包法》的贯彻实施，进一步保障了农民的土地承包权益，天津市农村第二轮土地延包工作进展顺利，土地承包关系稳定，广大农民群众对此满意。

3，加速发展阶段(2006年至今)。天津市第九次党代会以来，天津市经济社会加快发展，大批农民转移到二三产业，农地流转供给增加，对土地集中连片流转产生了迫切需求。顺应形势的发展，天津市及时出台文件，积极探索建立市、区县、乡镇三级土地流转服务平台，完善、规范了土地流转的政策措施。组织开展土地承包权流转管理服务体系建设试点，启动市级流转服务平台、2个区县级流转服务中心暨土地承包经营权流转交易所、10个乡镇分中心和20个土地流转合作社建设。天津的土地承包经营权流转真正进入了加速发展阶段。

(二)土地承包经营权流转的特点

1.流转形式多种多样。一般而言，农地使用权的流转方式包括转包、出租、互换、转让、股份合作等。天津市各郊区县的土地承包经营权流转方式也不尽相同。例如，西青区土地流转主要有两种方式：一是农户自发转包，多在农村内部亲友间进行，占流转总面积的45％；二是由集体帮助农户统一出租，租金收益再全部返还给农户，占流转总面积的54％。流转期限一般为3～5年，目前流转价格在400-500元／亩。又如，宁河县岳龙镇小阎村全体村民通过签订《以承包土地入股合作经营志愿书》，以手中的土地为股本，加入农民专业生产合作社，实施农业的规模化经营，达到农民收益和土地效益的双赢效果。目前，天津的土地承包经营权流转方式已经由过去的转让和互换为主，逐步转变为以转包、出租为主，以转让、互换和人股为辅的多种形式并存局面。

2.流转主体呈多元化趋势。除了传统的农户间流转之外，现在越来越多的农业企业、农民专业合作组织和专业大户等规模经营主体参与流转，并呈逐步增加趋势。

3.流转规模不断扩大。随着天津市设施农业的发展和农业的规模经营，全市土地流转速度不断加快、规模不断扩大。第二次农业普查资料显示，2006年末，天津市经营耕地460.41万亩中，农村常住户转出耕地，4l.27万亩，耕地面积转出率为9.O％，其中将耕地全部转出的住户共转出耕地35.52万亩。与十年前天津市第一次农业普查结果相比，全市农村住户转出耕地由5.72万亩上升为41.27万亩，多转出耕地35.55万亩，增长了6.2倍，耕地面积转出率提高了8.0个百分点。到2008年底，天津市农户承包耕地面积475.45万亩，农村土地流转总面积为73.65万亩，占农户承包耕地总面积的15.5％。

4.流转的地区发展不平衡。土地流转主要集中在城市化进程较快、二三产业较发达的环城四区和滨海新区。而在其他地区，农民对土地依赖程度仍然较高，绝大多数农户流转土地的需求不迫切。

(三)土地承包经营权流转的成效

1.促进了农业结构的调整和农业规模化、标准化、产业化经营。如蓟县西龙虎峪镇，土地流转带动了全镇农业结构的调整和农业产业化经营，目前该镇已发展酿酒葡萄基地6000多亩，食用菌大棚52个，种植农户达3345户，亩均收益在5000元以上。

2.提高了农民素质和组织化程度。土地流转过程中，农民了解了农村土地政策和有关法律法规，增强了依法维权意识和能力。通过与工商企业的联系，学到了先进生产技术和管理经验。同时，在参与组建农民专业合作社中锻炼了经营管理能力，提高了组织化程度。全市通过土地流转建成设施农业合作社150个，新增带动农户5万户。

3.实现了农村劳动力的转移，增加了农民收入。随着农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，农业产业化的趋势逐步加强，越来越多的农民从土地的束缚中解放出来，并向其他产业转移，通过务工经商等方式拓宽了挣钱的渠道，切实提高了收入水平。据统计，2008年天津市农民人均来自土地流转的收入为83元，每亩土地平均流转收益达到428.2元。除此之外，通过土地流转增加了农业产业工人的就业岗位，大大提高了农民的收入。

4.推进城乡统筹，加快城镇化建设。依据国务院关于“在符合规划的条件下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有制建设用地使用权可以依法流转”的规定，天津市开展的“宅基地换房”探索实践，破解了小城镇建设面临的土地和资金制约难题，加快了城镇化

建设。以东丽区华明镇为例，作为天津市第一个实施宅基地换房的试点小城镇，在国家现行法律框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地不减、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设了有特色、适合于产业集聚和生态宜居的新型小城镇，取得了很好的经济效益和社会效益。

二、天津市土地承包经营权流转中存在的问题及成因

尽管天津市土地承包经营权流转进入了加速发展阶段，取得了很大成绩，但由于受各种条件制约，目前仍存在一些问题，并在一定程度上制约了现代农业的发展。

(一)土地承包经营权流转存在的主要问题

1.耕地保护形势严峻，保护任务艰巨。天津作为沿海特大城市，土地资源十分紧张，耕地保护面l临着与国家相同的严峻形势，表现为“一多三少”(人口多，人均耕地面积少、优质耕地少、耕地后备资源少)。人均耕地面积0.6亩，仅相当于全国平均水平的52％，低于联合国粮农组织确定的人均占有耕地0.8亩的警戒线。由于自然条件的限制，农用地总体质量不高，土壤质量差、农作物产量低，特别是耕地的盐碱化、沙化、污灌问题突出，再加上经济建设的高速发展扩大了建设用地需求，导致耕地面积大量减少，后备资源严重不足。2000年天津市的耕地面积是48.34万公顷，到2007年减少到44.52万公顷，7年间减少耕地近4万公顷，这比塘沽、汉沽、大港和东丽四个地区的耕地总量还多。随着城市化、工业化的推进，如何在进行土地流转过程中严格限制耕地用途，防止土地流转中的“农转非”现象，确保耕地保护红线不受冲击已成为天津市需要密切关注的问题。

2.土地流转程度总体较低，制约了农业的规模化、产业化经营。天津市的土地流转主要集中在环城四区和滨海新区，而远郊地区因二三产业发展相对较慢，农民对土地依赖程度仍然较高，绝大多数农户流转土地的需求不迫切。天津市第二次农业普查资料显示，全市农村不同区域之间的耕地转出状况存在明显差异，环城四区耕地流转程度最高，有42.3％的住户已将耕地全部转出，转出面积占全部经营耕地的39.6％；滨海新区有31.4％的住户已将耕地全部转出，转出面积占全部经营耕地的25.9％；相对而言，远郊五区县耕地流转程度较低，只有5.4％的住户将耕地全部转出，转出面积仅占全部经营耕地的3.3％。远郊地区土地流转程度较低，制约了农业的规模化、产业化经营。

3.土地流转操作程序不规范，纠纷增加。由于土地流转机制不完善，多数地区的土地流转程序还不够规范。主要表现为：一是自行流转多，报批备案少。户与户之间的土地流转，绝大部分没有通过发包方同意，没有到主管部门登记备案，给乡镇土地承包合同管理机构和村委会建立健全土地流转合同档案带来很大困难。二是口头协议多，书面协议少。土地流转大多没有较规范的文字协议或合同，只是户与户之间的口头协议，实行一年一议，随意性较大，给土地流转管理造成很大困难，引起纠纷难以调解。三是双方约定不明确的多，约定明确的少。有的流转双方虽有书面协议，但是条款不细，内容简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地地上物处置、有关赔偿措施等缺乏明确具体的表述。四是乡(镇)、村在土地流转管理上错位。一些地方基层干部对乡村组织在土地流转中应发挥的作用不清楚，导致管理上的错位甚至缺位。有的越俎代庖直接充当土地流转的主体，违背农民意愿，随意改变土地承包经营权关系，以行政方式推动土地流转。有的把土地流转作为增加村镇收入的途径，或者作为炫耀政绩的“形象工程”，严重损害了农民土地承包经营的合法权益。个别地方对“反租倒包”热情较高，以行政方式推动流转的意愿较强。也有一些乡(镇)、村不能积极主动承担起相应的管理职能，对土地流转基本不参与，放任自流，使乡镇土地承包合同管理机构和村委会均无法建立健全土地流转合同档案，给解决土地流转纠纷带来很大难度。

4.市场发育不完善，中介组织缺乏。目前，天津市土地流转市场发育还不完善，土地流转信息不畅通，土地流转的范围、规模还都比较小，土地流转管理和市、区县、乡镇三级土地流转服务平台建设刚刚起步，管理服务体系还不适应土地流转的发展形势。连接流转双方的政府指导机构和中介服务组织尚未健全完善，土地供求双方对接困难，影响土地流转在更多方式、更大范围和更高层次上进行。

5，土地流转规模较小，效益有待提高。目前天津市土地流转主要还是在农户与农户之间进行，工商企业介入发展现代农业进行规模经营的项目还比较少，已实施规模经营的也仍然存在面积过小、技术素质有待提高的问题。天津市第二次农业普查资料显示，到2006年末，土地流转仍是农户以较小规模(20亩及以下)租入耕地为主，这部分耕地的面积为15，23万亩，占租入耕地总面积的44.7％；中等规模(20亩以上，100亩及以下)租入耕地面积为10.19万亩，占29.9％；较大规模(100亩以上)租人耕地面积8.63万亩，占25，4％。较小的经营规模必然会制约集约经营和产业化发展目标的实现，因而农民从土地流转中分享更多利益的效果还不十分明显。

(二)土地经营权流转存在问题的成因

1.对流转土地缺乏科学的农业发展规划。土地流转的目的是变分散为集中，以加快本地的设施农业和现代化农业发展。目前，天津市相关政府部门还没有围绕沿海都市型农业的发展对流转集中起来的土地进行科学规划，现实中的土地流转也多为自发、小规模、随意性的流转，尚未达到通过流转实现集约经营、产业化发展的目的，进而影响土地资源利用效益的提高。

2.对土地流转的认识存在误区。部分乡(镇)、村干部和群众对土地流转的意义和相关政策存在一些模糊认识。一些干部把土地承包关系的稳定与土地承包经营权的合理流转对立起来，认识不到两者之间的辩证统一关系，把家庭承包经营体制的稳定与狭隘的地块稳定混为一谈，从而不敢因势利导，也不愿参与土地流转。有的干部和群众认为土地承包到户后，土地使用权归农户，使用权流转是农户自己的事，与政府和村集体没有关系，不必报村里批准或备案；有的农民认为流转无需签订书面协议，都是邻里，平时相互也了解，口头说一下就行了，立书面协议显得见外。这种认识上的错误与混乱，势必成为土地依法自愿有偿有序流转的障碍。

3.土地流转载体缺位，市场机制不健全。虽然农村土地流转在民间已运行数年，但多数地区尚未形成统一、规范、有序的土地流转市场，流转中介组织匮乏，土地流转的供求信息不能及时有效沟通，价格体系也不完善。由于尚未建立土地流转补偿制度和土地投资补偿制度，土地流转费的确定就没有可操作的价格标准，容易出现竞相压低租金、损害农户利益的现象。同时也有个别农户漫天要价，阻碍土地流转。农民与种养大户、企业要求不合拍，达不成共识，必然影响到土

地生产要素的合理流动和优化配置。

4.政策扶持较弱，风险保护机制缺乏。一是政策扶持有待加强。主要是缺少对农村土地流转的财政补贴、信贷支持和对规模经营主体、中介服务组织的扶持政策，以及与土地流转相关的土地整理、农业综合开发等项目的鼓励措施。二是农村社会保障体系有待完善。尽管天津市已初步建立了农村社会保障体系，农村最低生活保障基本实现了应保尽保，但农民的养老、医疗、救助等社会保障水平还不够高，农民仍把土地视为生产和生活的最后保障，对土地流转后的生活还有顾虑。有些农民虽具备了流转条件，但由于对流转政策了解不够、认识不足，对于自己的承包地宁可粗放经营，甚至不惜撂荒，也不愿将土地流转出去，担心因流转而失去承包权。特别是近年来多个中央一号文件的出台，国家对农业许多优惠政策，极大地调动了农民种粮积极性，农民感到现在种粮很划算，一些弃耕农民纷纷讨要农田复耕。三是风险保护机制有待健全。随着市场经济的发展，市场化的风险也越来越高，作为土地的出让方，农民在出让土地承包权的同时也承担受让方的风险，一旦受让方经营失败，农民难以得到合理补偿。由于缺乏风险保护机制，有关部门也难以保障农民的利益。

5.目关的法律体系不健全。当前农村土地产权关系的权能较混乱，主要表现为，一是承包地的产权主体不明确，依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：村农民集体所有、乡(镇)农民集体所有及村以下农民集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这就使得土地所有权的归属还没有特别明确，模糊界区过大，土地产权主体呈现出多元化的特征。二是土地的各种权益模糊，没有明确土地承包经营权的物权属性及土地使用权流转合同的债权属性，如承包权、使用权、出租与买卖权、继承权、抵押权、收益权和转作他用权等权益，以及如何在集体和农户之间具体划分等。三是土地承包权的性质界定是以政策为主，土地权利的规定还没有完全上升到法律高度。因此，承包土地的各项权能还不能完全受法律保护，权利边界模糊，弹性较大。

6.土地流转的实施细则不完善。由于相关法律体系不健全，很多相应的实施细则也不完善。比如现行《农村土地承包法》虽然规定了土地流转的形式、原则、合同形式、违约责任以及法律责任等条款，但农业发展的地区不平衡，土地流转原因、形式和规模等千差万别，使它不能较全面地指引和规范土地流转，土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理等需要进一步明确规范。该法规定了土地承包经营权的流转应遵循“不得改变土地所有权性质和土地的农业用途”的原则，也规定了流转双方的义务，但对于违反该义务的行为却没有相配套的制裁性法律规范。2005年，农业部颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》，随着形势的发展，该办法对—些新问题不够适用。由于缺少法律依据，在土地流转中—些问题难以解决。

7.土地流转监管调处机制不健全。目前，大部分农村土地承包经营仲裁机构缺乏必要的人力、物力、财力和法律支撑，难于有效开展工作。土地承包与流转纠纷的调处缺少详尽的法律依据，向法院起诉又由于情况复杂、政策性强、诉讼费用难以解决等问题，加大了法院受理难度。上述诸多问题，造成土地流转工作难于严格监管，土地流转纠纷调处难以有效受理，一些地区的农村土地承包经营权流转处于被动、孤立、无助状态，甚至造成干群矛盾，影响了农村社会和谐稳定。

三、促进和规范天津市农村土地承包经营权流转的对策建议

(一)保护耕地资源，坚持土地流转“三个不得”的原则不动摇

针对天津市土地资源紧张的严峻形势，各级政府在引导农民进行土地流转时，必须遵循“三个不得”原则，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。保护耕地资源，努力实现土地节约集约经营。

1.实行最严格的耕地保护制度，坚守天津市耕地红线。天津作为中央直辖城市，必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。第一，加强土地利用规划管理。各级人民政府要根据国家产业政策和天津市国民经济与社会发展规划、土地利用总体规划的要求，制定包括耕地保护、各类建设用地征用、土地使用权出让、耕地开发复垦等项指标在内的年度土地利用规划，加强土地利用的总量控制，并加强对全市土地利用状况的动态监测。第二，划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高，切实加强基本农田保护的监督管理，对违反者依法严肃处理。第三，实行占用耕地与开发、复垦挂钩政策，实现耕地总量动态平衡。各区县人民政府要从政策导向、资金扶持、技术指导等方面做好协调，在不侵害农村集体经济组织利益的情况下，动员社会力量引资开发，也可参股开发，兴办集体农场。

2.实行最严格的节约用地制度，从严控制建设用地规模。随着城市化、工业化的推进，天津市土地流转中的“农转非”现象日益凸显。因此，必须节约用地，严格控制建设用地规模。第一，“宅基地换房”后所节约出的土地，首先要复垦为耕地，凡调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。第二，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。各项建设用地必须严格按照法定权限和程序报批，凡不符合土地利用总体规划和有关规定的，都不得批准用地，项目不得开工建设。第三，对城市建设用地要充分挖掘现有潜力，尽可能利用非耕地和提高现有土地利用率。坚持工业东移的战略布局，充分利用滨海地区不宜农的滩涂和荒地或填海造地，从而有效保护现有耕地资源。

(二)加强立法，确保农民土地承包经营权的落实

有法可依是农村土地流转制度有效实施的基本保证。而我国现行法律法规中涉及土地流转制度的条款还存在着一些不明确甚至限制性的规定。因此，应需从立法上加以完善，这是确保土地经营权有效流转的前提条件。

1.明确土地产权主体。我国现行法律规定的农民集体土地所有权，没有明确规定农民集体作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，没有解决农民集体和农民个人的利益关系，这种农民集体土地所有权并不完整。因此，必须对农民集体经济组织主体地位进行明确界定，取消乡(镇)、村以及村民小组三级所有的分化现象，明确农村土地产权的主体是村集体，确立村民委员会作为集体土地所有权主体的代表。

2.完善土地承包经营权权能。明确、完善的土地承包经营权权能是土地经营权流转的制度保障。但现行法律法规对土地承包经营权权能的规定和保护，还存在一些不确定性和不完备的地方。因此，从立法上完善土地承包经营权权能，显得尤为迫切。第一，充分保

证农民自主转让权。第二，赋予承包经营权以抵押权。要解决农业融资“瓶颈”问题，必须突破农村土地不能作为抵押物的限制，应积极探索农村土地经营权抵押贷款的有效途径和形式，使农民更充分并有保障地享有土地权利。

3.稳定土地承包关系。第一，妥善解决天津市一些区、县、乡(镇)存在的土地延包遗留问题，能确权确地的坚决落实到地块和人头，不能确权确地的要通过确权确利、确权确股的方式予以落实，将土地承包经营权证书全部发放到户。第二，做好农户承包经营土地和流转土地的核实工作，做到底数清、情况明；认真清理、整理并永久管理好土地承包档案资料，逐步实现土地承包档案管理信息化；健全土地承包经营权登记制度，从立法上充分体现土地承包经营权变动的公示、公信原则，建立土地承包经营权登记制度的权利救济机制。第三，“承包关系长久不变”后，土地承包管理制度、管理任务将发生新的变化，要深入研究这一政策对承包合同、经营权证书、流转期限、征地补偿年限的计算等问题的影响，制定科学而严密的规划。包括流转目标、阶段重点、流转规模与速度、流转价格、流转主体培育等，实现以规划引导流转，以流转促进布局。

(三)构建土地产权交易市场，为土地承包经营权流转搭建平台

1.建立完善的土地流转中介组织。第一，加快建设市、区县、乡镇、村四级土地流转服务平台，以区县、乡镇农经管理机构为依托建立土地流转服务中心、分中心，村建立土地流转服务站，构建土地流转的组织体系。第二，探索建立土地流转信息平台，重点构建区县、乡镇、村三级土地流转信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通双方的相互联系，实现土地流转的信息化动态管理，提高土地流转的信息化服务水平，提高土地流转交易的成功率。第三，探索建立土地流转中介平台，培育农村土地经纪人或经纪公司，为土地承包经营权的流转提供策划、寻求交易对象等方面的服务，在提高政府机构服务水平基础上，积极引导、扶持农村土地流转中介服务组织的发展，健全土地流转中介服务体系。

2，建立科学的地价评估机制。尽快制定农村土地估价指标体系，确立科学的评估方法和最低保护价制度，既使农地估价有章可循，又便于政府对农村土地交易市场的宏观调控。同时，不妨在一些中小城镇(乡)，创建专业的农业资产评估机构，以使农村土地权利价值的评估指标和结果更为贴近农村的实际情况。农村土地价值评估机制的建立，是土地承包经营权流转制度有序推进必不可少的前提条件。土地产权价格体系不健全，土地承包经营权的商品性就不可能通过市场明确地表现出来，就不可能通过土地权利的流转在大范围内实现市场的调整。

3，建设规范的土地交易机构。目前，农民对于土地权利交易的信息较为闭塞，土地承包经营权的流转存在相当大的盲目性和较小的选择性。这不但会影响到土地承包经营权流转的速度，也会影响土地资源的市场化配置。因此，应当加紧组建规范化的农村土地交易机构，包括专业从事农村土地权利交易的代理机构、专业的农地产权交易场所，甚至包括鉴证、法律服务机构等。成熟的农村土地产权交易市场的建立是土地承包经营权流转的润滑剂，也是完善该项制度不可缺少的关键因素。

(四)加强管理与服务，为土地承包经营权流转提供保障

1.强化政府的管理与服务职责。第一，加强土地流转规范管理。建立健全土地流转合同备案、登记和档案管理等制度，全面推行流转合同规范文本，指导流转合同签订，开展流转合同鉴证；加强对土地转出方土地等级、坐落位置、面积、价格和土地转入方的资信情况、经营能力、项目可行性等的审核，建立土地流转经营主体准入机制。第二，加强土地流转用途监管。土地流转不能改变土地农业用途，要确保农地农用，重点是发展高效现代农业。要加强对工商企业参与的流转面积大、流转期限长的项目的监督，防止改变土地用途，特别要防止通过土地流转变相解决建设用地紧张问题。第三，及时查处土地流转中的违法违规行为。重点是纠正和查处违背农民意愿强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题。第四，妥善处理土地流转纠纷。要认真贯彻落实土地承包纠纷仲裁法，加强市和区县土地承包经营纠纷仲裁机构建设，综合运用协商、调节、信访、仲裁、司法等手段及时解决土地流转的矛盾纠纷，保障流转顺畅。第五，为农户提供信息服务、中介协调服务和咨询指导服务，使流转合同依法、有效、科学，形成政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展保护农民权益的土地流转制度。

2.明确政府的行政权力。各级政府在土地流转中既不能搞强行推动，也不能放任自流，要坚持因势利导，充分发挥市场机制的基础作用，努力做到引导而不干预，服务而不包办，放活而不放任，充分体现流转的主体是农户而不是干部，流转的机制是市场而不是政府。为了更好地督促、规范和方便政府部门行使职权，地方立法机构可按照农村土地承包法的规定，制定符合本地区实际的土地承包经营权流转的地方性法规和实施细则，使政府部门的指导、服务与管理工作落到实处，从而促使土地承包经营权的有效流转。

3.创新土地流转的有效模式。第一，积极探索土地股份合作经营。鼓励农民把依法取得的土地经营权，以入股形式组建土地股份合作社，实行股份合作经营或统一对外租赁经营，使农民在获得地租收益的同时又可获得薪金收入，实现农民与企业双赢。第二，积极探索建立新型农业规模经营主体。积极发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等规模经营主体，通过联合与合作，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系，形成现代规模农场、家庭农场、农业庄园等新型规模经营主体，实现现代农业集约经营和规模经营。第三，积极探索工商资本参与土地流转的形式。探索鼓励工商资本参与高效农业、现代农业、设施农业和植树造林等项目建设，充分利用工商企业资金、技术、管理等优势，建立农产品基地，开展现代农业集约经营，逐步实现统一经营。第四，积极探索集中连片土地流转模式。积极探索以村为单位的集中连片流转，特别是整村土地全部流转用于设施农业等现代农业开发建设的实现形式和方法，按照布局区域化、经营规模化、产业特色化的要求，逐步形成一村一品、一乡一业的特色产业发展格局。

(五)完善配套措施，为促进土地承包经营权流转创造条件

1.建立完善的社会保障体系。首先，要建立个人出资、财政补助的农村社会养老保障制度。对务农的农民，可就农民以土地承包经营权收益换社保的新型农村养老生活保障开展试点，对务工的农民，可实行务工农民、务工单位和财政三方相结合，共同筹措养老保险资金，消除农民流转土地的后顾之忧。其次，制定转移就业的政策措施，落实进城落户农民的市民待遇。进城农民一旦具备长期稳定的生存条件，就应在制度上使其真正转变为市民，按城市制度平等解决他们的住房、社保、就业、子女就学等问题；对进城农民在农村的承包土地、房屋、宅基地，要通过创新体制机制，完善资产处置办法，帮助其完成进城落户的资产积累。否则，农村的存量土地无法盘活，土地规模经营难以形成。再次，积极发展农业灾害保险事业，形成涵盖整个农村的灾害补偿体系，提高经营者抗御风险的能力，最大限度地减少农业经营者因自然灾害造成的损失，保障农户具有再生产和再经营的能力。

2.制定相应的扶持政策。首先，市和区县政府应建立土地流转专项引导资金，重点引导和扶持土地流转管理和服务平台建设及土地承包纠纷仲裁机构建设，推进土地流转的规范化、制度化、市场化建设。其次，在财政、信贷、项目等方面制定扶持政策，支持各类规模经营主体投资现代农业开展规模经营，对其基础设施和设施建设给予贷款贴息支持，并加强技术指导服务等。再次，在符合土地利用总体规划、不破坏土地耕作层的前提下，对各类规模经营主体长期大面积参与现代农业规模经营的，可按一定的比例给予临时建设用地的优惠。

3.建立健全农业生产和销售的服务机构，帮助土地经营者增产增收。一是通过引进农业技术人才和对现有技术人员的定期业务培训，提高基层农业技术人员的素质，为农民提供农业生产方面的技术指导，帮助农业生产者确实获得土地收益。二是建立专门的农业生产信息网，整理发布相关信息，让农民对种植作物的品种、市场供求状况等信息有全面的了解，以便从宏观上安排自己的生产经营。三是建立专门的农产品辅助销售公司，通过完全市场化的中介机构帮助农业生产经营者对农产品进行深加工和开拓农产品的销售渠道，从而实现农业生产经营者生产收益的最大化。

责任编辑：宋奇

作者：赵美玲 王素斋 杨秀萍 刘 云