城乡一体化农民工社会保险论文

摘要：城乡一体化是城乡二元结构转换的需要，也是贯彻落实科学发展观、建设西部强省的必然要求。当前，陕西城乡一体化发展面临着城乡经济社会发展失衡、对农村的歧视性政策依然存在、农村基础设施薄弱、城镇化进程滞后于工业化等问题。下面是小编整理的《城乡一体化农民工社会保险论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

城乡一体化农民工社会保险论文 篇1：

我国城乡一体化建设法律保障机制研究

摘 要：加速城乡一体化进程，应有法律保障和政策支持。但是，什么是城乡一体化？怎样实现城乡一体化？城乡一体化在我国各个地区应达到什么样的目标？全国实现城乡一体化应分几步走？目前，这些问题在理论上和实践上都缺乏清晰路径。本文认为，我国城乡一体化的实现必须在户籍制度、土地制度、社会保障制度、城乡统筹、就业制度等方面实现城乡统一，在行政体制、财政转移支付方式等方面进行制度创新， 对户籍制度、土地权属、社会保障、城乡就业制度等进行改革，制定城乡一体化协调发展的法律，以破解我国城乡一体化建设中的各种制度障碍。

关 键 词：城乡一体化；法律保障；二元经济结构

收稿日期：２０１２－０５－０７

作者简介：刘玉平（１９５６—），男，辽宁绥中人，东北财经大学法学院教授，研究方向为宪法与行政法，经济法。

基金项目：本文系２０１１年度辽宁经济社会发展立项课题、辽宁省社科联２０１１年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁省农村失地人员社会保障制度建设立法问题研究”的阶段性成果，项目编号：２０１１ｌｓｌｋｔｆｘ－１５；２０１２年度辽宁经济社会发展课题、辽宁省社科联２０１２年度辽宁经济社会发展立项课题“辽宁省农村城市化进程中农民合法权益法律保障问题研究”的阶段性成果，项目编号：２０１２ｌｓｌｋｔｚｉｆｘ－０２。

城乡二元结构是发展中国家在工业化过程中普遍遇到的问题。中国社会存在的二元经济结构是阻碍中国经济发展和农民生活水平提高的重要原因，如果不尽快解决这一矛盾，中国的现代化是难以实现的。而解决这一矛盾的根本出路是在发展工业经济、农业经济的基础上走城乡一体化道路，促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，突破制约城乡统筹发展的体制性因素。我国的二元经济结构转变即是由农业经济向工业经济和知识经济的转化，其关键是农民向非农民转化，农业向非农产业转化，农村向城市转化。故此，城乡一体化是破解我国二元经济结构制度性障碍的根本路径。然而，什么是城乡一体化？怎样实现城乡一体化？城乡一体化在我国各个地区应达到什么目标？全国实现城乡一体化应分几步走？无论在理论上还是实践上都缺乏清晰有效的方案。究其原因就在于没有相应的法律对我国的城乡一体化加以规范。本文针对城乡一体化模式、实现路径、城乡一体化要解决的主要问题等予以探讨，从我国应制定城乡一体化协调发展的法律，破解城乡一体化建设中遇到的各种制度障碍的角度提出相关建议。

一、中国特色城乡一体化发展模式

“我国应建立促进城乡经济社会发展一体化制度，尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合。统筹城乡产业发展，优化农村产业结构，发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动。统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。”这是《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中描绘的宏伟蓝图。在城乡一体化建设中中国特色是什么？笔者认为：

（一）城乡一体化是一项系统工程

城乡一体化在中国将是一个长期漫长的过程。城乡一体化进程不仅表现为二元体制转换，还表现为二元经济结构转型。健全农村市场经济体制只能是促进二元体制转型，为城乡一体化进程构建体制环境；城乡一体化目标的完全实现还取决于二元经济结构转型。我国经济社会已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记提出了两个重要论断，强调我国总体上已进入工业支持农业、城市支持农村的发展阶段。城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；农村人口众多，土地资源稀缺，人均占有土地不能满足农民生活需求，产生的大量剩余劳动力成为在城市从事工作的工人，统称农民工。农民工是指具有农村户口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的人。［１］其中“农民”表明他们的社会身份，“工”则表明他们的职业，“农民工”就是这种身份与职业的独特结合。农民工身份使他们在户籍、社会保障、子女教育等方面难以融入到城市中来，这种状态既是我国经济结构存在的突出矛盾，也是农村相对贫困和落后的重要原因。我国的现代化进程在很大程度上说是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。解决这一矛盾的根本出路应是在发展农村经济的基础上走农村城市化道路，实现城乡良性互动，逐步减少农村人口，转移农村剩余劳动力，增加城镇人口，转变生产增长方式，提高劳动生产率，优化第一产业结构，促进第二、三产业的发展，从而提高农村整体的经济效益和社会效益。［２］在我国城乡一体化发展进程中，需要进一步打破城乡二元制度安排。改变城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度，促进城乡居民在就业机会和社会福利范围及水平上的公平。打破城乡分割的市场机制，改变农村各种资源外流的格局，加快建立市场资源从城市向农村流动的机制与渠道；要通过城乡产业规划布局一体化，打破城乡分离的工业化模式。推进行政管理体制改革，破解阻碍城乡发展的各种制度障碍。

（二）城乡一体化是我国近期经济发展的理想目标

目前，我国的城市化进程已进入持续、快速发展时期，各级城市都开始重视城乡统筹发展。在经济发达地区，已经制定的城乡一体化协调发展战略推进了城乡一体化进程。城乡一体化已经成为我国当前改革过程中的重要内容。 正如《决定》中指出的那样：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果”。［３］随着城乡统筹观念逐步深入人心，我国在实现经济体制和经济增长方式发生根本性转变的同时，还要推动社会结构由城乡对立、城乡分割到城乡融合、城乡一体的历史性跨越发展。我国已经具备城乡一体化发展的条件，其依据是：第一，城乡居民收入差距逐渐缩小，农民居民收入增长较快。据国家统计局２０１０年统计年报显示，全年农村居民人均纯收入５９１９元，剔除价格因素，比上年实际增长１０．９％；城镇居民人均可支配收入１９１０９元，实际增长７．８％。农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为４１．１％，城镇为３５．７％。按２０１０年农村贫困标准１２７４元测算，年末农村贫困人口为２６８８万人，比上年末减少９０９万人。年末全国参加城镇基本养老保险人数２５６７３万人，比上年末增加２１２３万人。其中，参保职工１９３７４万人，参保离退休人员６２９９万人。参加城镇基本医疗保险的人数４３２０６万人，增加３０５９万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数２３７３４万人，参加城镇居民基本医疗保险人数１９４７２万人。参加城镇医疗保险的农民工４５８３万人，增加２４９万人。参加失业保险的人数１３３７６万人，增加６６０万人。参加工伤保险的人数１６１７３万人，增加１２７８万人。其中，参加工伤保险农民工６３２９万人，增加７４１万人。参加生育保险的人数１２３０６万人，增加１４３０万人。２６７８个县（市、区）开展了新型农村合作医疗工作，新型农村合作医疗参合率９６．３％。新型农村合作医疗基金支出总额为８３２亿元，累计受益７．０亿人次。全国列入国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数１０２７７万人。年末全国领取失业保险金人数为２０９万人。全年２３１１．１万城市居民得到政府最低生活保障，比上年减少３４．５万人；５２２８．４万农村居民得到政府最低生活保障，增加４６８．４万人；５５４．９万农村居民得到政府五保救济，增加１．５万人。第二，建立和完善了农村社会保障制度，正在逐步实现城乡社会保障体系一体化。第三，国家的整体实力在增强，ＧＤＰ跃居世界第二位，财政收入增加速度快，财政规模扩大迅速。 第四，财政用于农业支出的投入规模加大。国家开始对“三农”进行大规模的投入以及全面补偿。国家对农民实行了种粮补贴、良种补贴、购买农机具补贴和农资综合补贴。同时也加大了对农村基础设施建设和社会事业建设的投资力度。第五，建立了适度倾斜于农村的税收制度。［４］（ｐ５６）进入２１世纪后，随着工业化步伐的加快，我国逐步由农业大国转变为工业大国，国家的财政收入主要依靠工业和为工业服务的现代服务业。第六，为统筹城乡劳动力就业，建立了农村劳动力转移的制度框架。第七，有步骤地改革了户籍制度，以实施城乡统一户籍制度。

二、构建我国城乡一体化的设想

构建我国城乡一体化的发展规划，应在户籍、土地权属、社会保障、平等化就业市场等方面进行制度改革。

（一）户籍制度统一化

城乡一体化中的户籍制度并不是把农民户口简单改为城镇户口，也不是笼统地取消城镇户口、农村户口的称呼，而是将农民在就业、子女入学、社会保障方面的权益与城市居民对等。为此，必须缩小城乡差距、地区差距，将二元的、条块分割的教育、医疗、财税、金融、住房、社会保障等体制统一化。实现农民迁徙自由，不应以农民放弃土地权为代价，农民进城后又返回农村的还应有可以耕作的田地。城乡居民可以在城市全域内自由迁徙，不再受任何限制，城市里的居民可以自由回归田园，而农民也可在无任何限制的情况下进城。农民也不再作为一种身份的象征，而仅仅是一种职业，农村居民将可以选择未来是否当农民。农民将享有与城镇居民同等的社会福利保障，以切实维护农民的权益。政府要投入大量资金改善农村地区的基础设施，如标准化的乡村中小学、乡镇卫生院、公路等。由此可见，统筹户籍制度改革势在必行，实现公民身份上的平等，是实现城乡一体化的基本前提。［５］（ｐ７８）

（二）土地权属明晰化

土地制度作为国家调节国民经济社会有序发展的经济制度，通过规范国家、集体、个人在土地上的权属，可以实现国家集体土地的有效利用，促进经济社会的全面发展。目前，由于村民集体经济组织没有实质意义上的集体土地经营管理和处置权，法律赋予农民的无产权和地租功能的土地制度不具有激励功能；不具有自发地、持续有效地减低社会运行成本和解决冲突的执行机制，因此，农村土地承包经营权流转不畅、农村集体建设用地管理失控和农地征收矛盾突出，已经成为制约统筹城乡发展的关键性因素。从法律上看，产生这些矛盾的根本原因在于农村集体土地产权主体虚置、权属关系不清，土地流转制度不完善以及农民的土地权利难以得到有效的制度保障。从理论上分析，我国目前城乡一体化的困境难以避免，而改革土地制度势在必行，其出路在于土地权属明晰化。按照党的十七届三中全会精神的要求，应积极推进农村产权制度改革。一是要从法律上赋予农户物权性质的农用土地承包权，允许其自由转让、出租、抵押、入股、继承。二是给农民私有和集体所有的房产颁发产权证，允许上市交易和抵押。三是积极推进社区股份合作制，把村级集体经济组织的资产量化为其成员的股份，明晰集体资产的产权，促进集体资产保值增值。

（三）社会保障一体化

建立城乡一体化的社会保障制度对于促进经济发展、维护社会公平、保障人民群众的根本利益具有重要作用。我国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障体系建设。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式。而在广大农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，且社会保障体系尚待完善。城乡社会保障因此出现了明显的差异，形成了一种“城乡二元社会保障体系”。［６］这两种保障体系在保障范围上大小不一、保障项目多少不均、保障水平参差不齐。因此，我国急需建立起城乡一体化的社会保障制度。一体化的社会保障体系既是国际潮流，也是中国发展的方向。［７］（ｐ１０２）“农村的社会保障目前应以不断减轻农民负担，增加农民最紧迫需要的补贴，比如教育、医疗、养老等方面的支出；不断增加土地的“含金量”，比如对农业税的彻底减免，强化农业生产和农产品市场流通的基础设施建设”等为主。［８］充分利用经济实力强、城乡差别小和社会基础好的优势，进一步完善社会保障制度，实现更广泛意义上的社会公平，这也是全面建设小康社会的重要内容。

（四）劳动力市场平等化

稳定城市化是解决劳动力结构性短缺、解决自然失业问题的关键。有学者建议： 一是加快户籍制度改革，消除户籍制度对劳动力市场健康发展带来的负面影响。要淡化户口对劳动力市场供需双方自主选择权的约束，逐步实现不同户籍身份的统一化，减少劳动者因户口不同而在就业和社会福利上产生的差异。为劳动力创造公平的就业环境，修正户籍制度对劳动力收入预期的负面影响。二是通过相关法规建设和制度改革，减轻劳动力市场上的性别歧视。要通过劳动立法等手段进一步提高男女两性在就业机会和就业过程方面的公平性，加大劳动法规的执法力度，切实维护女性的就业权利；通过补贴等手段，减少企业因女性员工生育而带来的损失，消除企业在雇用女性方面的经济顾虑。［９］（ｐ２０１）在建立城乡就业一体化过程中，首先，要消除城乡在就业方面的不同待遇，也就是不区分城乡而只强调劳动力的就业。这意味着城乡就业一体化并不是简单地解决农村剩余劳动力的转移问题，而是倡导公民以自身条件赢得就业机会。让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平、公正、公开的就业竞争。让劳动力供求主体双向自由选择和确定劳动就业关系，从而让进城农民就业合法化、制度化和效率化。其次，要深化企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，可以完全自主地在城乡统一的劳动力市场上选聘人员。此外，还要加快建立健全就业信息网络，努力让流动的农民都能得到及时、有效的信息，大力发展劳动力市场中介组织，为进城农民就业提供有效的、高质量的服务。［１０］

三、城乡一体化建设的立法模式

城乡一体化建设规划首先需要分析一个地区实现城乡之间资源再分配的核心推动力，然后研究其演进和合理分布，进而针对其不同发展类型提出合理的实施路径，这是城乡一体化规划的基本思路。针对我国的实际情况，应加强城乡一体化建设立法，用法律措施保障城乡一体化建设目标的实现。

（一）制定《中华人民共和国户籍法》，统一城乡户籍制度

我国现行户籍法律制度的依据是《中华人民共和国户口登记条例》及有关户籍政策，其基本内容是把人口划分成为城镇户口和农村户口两大主要户口类型，并据此实行相应的社会福利待遇。［１１］ 为加快城乡一体化建设，发挥户籍法律制度的应有作用，首先，要对其进行准确的定位。户籍法律制度改革应该从还原其本来面目着手，要把强加在其身上的多余功能剥离出来，对其本应具有的功能进行强化，使其真正成为便于行为人行使权利和履行义务，以及为政府和社会提供人口信息的法律制度。其次，要对我国现有的各种有关户籍的“规定”按照宪法、立法法的规定进行清理。迁徙自由权应重新写进我国宪法，以确认和保障公民的迁徙自由；再次，制定和完善其他配套的法律制度。一是要逐步取消暂住证制度。暂住证制度是对公民平等权和迁徙自由的严重侵犯，不符合身份平等的原则。管理者在对公民依法进行管理时，应该以身份证为依据，从而真正发挥公民身份证作为证明公民身份的法定证件的作用。二是要建立全国范围内的个人信用系统。要按照市场经济规律对户籍法律制度的要求，实现户籍管理的全国联网。建立公民身份证号码查询服务中心，从而实现对人口的动态管理，对公民就业、子女入学、社会保障及选举等实行城乡一体化。有学者提出我国当前应暂缓制定户籍法。［１２］因为，老的户籍制度问题还没解决，新的户籍制度还可能带来新问题。这其中的原因就在于：如果社会福利保障制度和社会公共资源享用制度不是覆盖全体国民的，不着力促进差别社会保障制度和差别社会公共资源享用制度的平衡，那么户籍制度的改革就难以取得实质性的结果，或者又会掉入另外一个“陷阱”。而这绝不是发布一个取消“歧视”性户籍制度所能解决的问题。

（二）制定新的《土地法》，建立健全土地补偿机制 目前，我国的征地制度主要依据的是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及各地出台的地方性法规及政府规章。多年来，在执行过程中存在明显弊端。有学者概括了我国土地制度改革发展方向：一是进一步推进农村土地产权明晰化进程。中国农村土地制度改革的一个基本态势是进一步明确界定土地产权关系，使农民和集体经济组织等不同利益主体的权利在新的土地制度框架内得到分割和明晰。二是农村土地适度集中和规模经营正在不断加速。快速的城市化进程带动了大量农村劳动力向城市的流动，农村人口向城市集中带来了纯农户和兼业农户数量的不断减少。因劳动力外出务工而空置的承包地客观上需要向纯农户、公司等流转和集中。三是农村土地空间置换发展加快。四是农村土地资本化条件逐步形成。［１３］但是，以上设想必须要通过立法才能实现。虽然相关部门已于２００４年对《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》进行了修正，但还存在诸多不足，有必要制定新的《土地法》进行规范。首先，要明确界定公共利益的范围。《中华人民共和国土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。我国应当在法律中以列举方式规定何为公共利益，说明国家征地的目的，严格限制土地用途，明确公共利益范畴。其次，尊重失地农民利益。充分尊重农民的主体地位，让失地农民直接参与到征地的全过程中。并且，按照市场交换的原则，处理征地单位与失地农民之间的利益关系。再次，完善土地补偿机制，建立合理的征地补偿程序，改变现有的安置补偿制度。征地补偿应体现在多个方面，如适度的经济补偿、参照市场价提高征用补偿标准、帮助安置就业和提供基本的社会保障。还有，完善土地征用程序，保障承包土地农民在征地过程中的话语权。

（三）制定《中华人民共和国社会保障法》，建立健全社会保障机制

根据社会主义市场经济发展的需要，切实保障失地农民合法权益，国家应制定《中华人民共和国社会保障法》。中国是世界上最大的发展中国家，人口众多，地区差异大，国家所掌握和可供支配的社会资源十分有限，再加上社会保障易衍生“福利病”等原因，我们只能选择构建项目层次低、待遇水平不高的全民基本社会保障法律体系。《中华人民共和国社会保险法》已于２０１１年７月１日起施行。表明国家通过建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下，依法从国家和社会获得物质帮助的权利。未来制定的《中华人民共和国社会保障法》应明确：第一，社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面，将失地农民最低生活保障、医疗保障、养老保障、就业保障纳入社会保障法调整范围，使所有失地农民都能享受同城市居民一样的社会保障待遇；统筹城乡发展，最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的社会保障制度。第二，用专章规定失地农民的社会保障问题。其内容包括：失地农民社会保障的范围；政府对失地农民的社会保障责任；失地农民保障基金以及基金来源与原则等。

（四)落实《中华人民共和国就业促进法》，将失地农民纳入到就业扶持范围

２００８年１月１日起施行的《中华人民共和国就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法借鉴了国外的先进经验，使就业促进工作更加制度化、科学化。该法第５２条规定：“各级人民政府建立健全就业援助制度，采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助”。该法第２１条明确规定就业困难人员范围：“就业困难人员是指因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员。”其中“就业困难人员”包括因失去土地难以实现就业的人员。基于此，政府应采取各种措施扶持失地农民再就业。失地农民的就业问题能不能很好地解决、解决到什么程度，是影响社会保障的一个重要因素。该法明文规定“失去土地难以就业”属于就业困难人员。但是该法对就业困难人员的具体范围则由省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。 另外，改革传统城乡分割的就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；取消限制农民工进城就业的不合理规定等问题，还有待于《中华人民共和国就业促进法》实施细则加以完善。

【参考文献】

［１］［１０］陆学艺．城乡一体化的社会结构分析与实现路径［Ｊ］．南京农业大学学报（社会科学版），２０１１，（０２）：２３－２４．

［２］关锐捷．因地制宜推进城乡一体化［Ｊ］．理论前沿，２００９，（０１）：３５．

［３］十七届三中全会报告［Ｒ］．２００８－１０－１２．

［４］陆学艺．“三农”新论——当前中国农业、农村、农民问题研究［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００８．

［５］国务院研究室课题组．中国农民工调研报告［Ｍ］．中国言实出版社，２００６．

［６］国务院发展研究中心课题组．中国失地农民权益保护及若干政策建议［Ｊ］．改革，２００９，（０５）．

［７］蔡昉，白南生．中国转轨时期劳动力流动［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００６．

［８］崔晓黎．城乡户籍制度的改革思路［Ｎ］．经济参考报，２００６－０１－２８．

［９］蔡昉．中国流动人口问题［Ｍ］．社会科学文献出版社，２００７．

［１１］闫继华．浅析我国户籍制度弊端提出构建新模式的理念［Ｊ］．科教文汇，２００７，（０３）．

［１２］王秀卫．户籍立法应该缓刑［Ｊ］．法学杂志，２００２，（０２）．

［１３］郭晓鸣．中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势［Ｊ］．中国农村经济，２０１１，（０４）：２５．

（责任编辑：牟春野）

作者：刘玉平

城乡一体化农民工社会保险论文 篇2：

推进陕西城乡一体化发展的战略思考

摘 要：城乡一体化是城乡二元结构转换的需要，也是贯彻落实科学发展观、建设西部强省的必然要求。当前，陕西城乡一体化发展面临着城乡经济社会发展失衡、对农村的歧视性政策依然存在、农村基础设施薄弱、城镇化进程滞后于工业化等问题。统筹陕西城乡一体化发展，必须以增加农民增收为中心、以破除城乡二元结构为重点，创新农村经济管理制度，加快形成具有陕西特色的城乡一体化发展新格局。

关键词：陕西；城乡一体化；西部强省;科学发展观

一、推进陕西城乡一体化建设的必要性和重要性

推进城乡一体化发展，既是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，也是陕西加快发展、转型发展、和谐发展、协调发展、创新发展，建设西部强省的必然要求。

1.从根本上解决陕西“三农”问题、加快全面建设小康社会的需要。近年来，陕西经济市场化、国际化、信息化进程明显加快，工业化、城市化进程全速推进，但是农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的问题没能得到有效解决，城乡差距、工农差距扩大的趋势尚未扭转，农村经济和社会发展水平、农民收入水平与全面建设小康社会的要求相差还比较远。究其原因，主要在于城乡二元结构突出、城市化滞后、城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系。这种城乡分割的体制性障碍和发展失衡状态，造成了“三农”问题的现实困难，农村小康成为全面建设小康社会的最大难点。因此，在全面建设小康社会的新阶段，必须突破就“三农”论“三农”的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，推进以城带乡、以工促农，以工业化和城市化带动农业农村现代化，形成城乡互补共促、共同发展的格局，推动农村全面小康建设。

2.贯彻落实科学发展观、建设西部强省的战略选择。近年来，陕西改革开放不断深入，工业化、城镇化、现代化加快推进，2010年已迈入万亿元大省行列。但由于历史条件的制约，特别是长期形成的城乡二元结构没有根本消除，工农关系不协调、城乡关系失衡的局面尚未从根本上改变，制约科学发展的深层次矛盾依然存在，经济总量依然偏小、居民收入水平较低、城镇化和外向度偏低等问题还比较突出。发展是解决所有问题和矛盾的关键。陕西“十二五”要实现“加快发展、转型发展、和谐发展、协调发展、创新发展”和建设西部强省这一目标，就要坚持科学发展，更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。可以说，统筹城乡一体化发展，抓住了陕西存在问题和矛盾的关键，抓住了科学发展的核心要旨，是贯彻科学发展观、建设西部强省的战略选择。

3.构建和谐社会、维护社会稳定的战略举措。近年来，城乡经济社会发展不平衡和城乡居民收入的差距日益拉大，已带来许多社会问题。特别是由于农村社会保障体系不健全，农民就业不充分，部分失地农民因不满情绪导致上访，带来了社会不稳定的隐患。统筹城乡一体化发展，就是要协调推进工业化、城镇化和农业现代化，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展融合，加快建立以工促农、以城带乡长效机制。从根本上讲，就是要破除城乡二元结构，公平对待农民，使农民获得平等的教育、就业、公共服务和社会保障等权益，提高农民的社会地位，让农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果。只有这样，才能破解城乡分割的二元结构，最大限度地缩小城乡经济社会发展的差距，逐步使城乡广大居民享有大体相当的公共服务，为构建社会主义和谐社会奠定稳固的基础。

4.加快经济结构调整、转变经济发展方式的必由之路。加快转变经济发展方式是我国经济社会领域的一场深刻变革，必须贯穿经济社会发展全过程和各领域。加快转变经济发展方式，首先要转变城市发展方式，变城乡分割、城乡对立为城乡一体、城乡融合。从城市发展形态看，城乡一体、城乡融合，是城市发展的最高境界、最佳形态。加快转变经济发展方式，必须加快调整经济结构。加快经济结构调整是转变经济发展方式的主攻方向，无论是调整需求结构、供给结构、要素投入结构，还是调整国民收入分配结构、城乡结构、产业结构、区域经济结构和国土开发空间结构，都离不开统筹城乡区域发展。从这个意义上说，统筹城乡区域发展，就是转变经济发展方式和城市发展方式。加快转变经济发展方式，必须保障和改善民生。保障和改善民生是加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业，推进基本公共服务均等化，使发展成果惠及全体人民。从这个要求上讲，城乡一体化发展是加快转变经济发展方式的必由之路。

5.陕西在新时期实现新跨越的重大抉择。“十二五”是陕西实现从经济欠发达省份跨进中等发达省份行列的重要时期，也是加快形成城乡经济社会一体化发展新格局的最佳时期。根据经济社会发展的规律，城市化水平接近50%开始出现城乡一体化的趋势。2010年陕西城市化率为46.5%，工业化程度53.9%，已接近或超过50%左右。国际经验表明，此时也是推动城乡融合的最佳时期。目前，陕西已经进入工业化的中期阶段，工业化、城镇化步伐正在加快，城镇正成为区域经济的增长极，城乡关系、工农关系越来越密切，统筹城乡经济社会发展显得更加紧迫，也更有条件。

二、陕西城乡一体化发展存在的主要问题及原因分析

近年来陕西经济社会发展迅速，为统筹城乡一体化发展打下了良好的基础。但是，城乡二元体制所导致的工农差距、城乡差距的不断扩大也加大了统筹陕西城乡经济社会发展的难度。

1.城乡经济发展失衡，一体化发展难度加大。统筹城乡一体化发展，目的就是缩小工农差距、城乡差距。但是，近年来陕西城乡关系还没有走向融合，工农差距、城乡差距还在不断扩大。从工农业发展看，2001年—2010年这十年间，第一产业年均增长率为6.57%，第二产业年均增长率为16.44%，一产发展落后二产9.87个百分点；从城乡居民收入看，2005年—2010年间，陕西城乡居民收入之比为分别为3.61：1、3.97：1、4.03：1、4.08：1、4.10:1、4.11:1、3.82:1。城乡收入差距呈不断扩大趋势，只有到了2010年，农民人均纯收入比上年增长19.4%，首次超过城镇居民11.1%的涨幅。城乡差距较大、城乡经济发展失衡的根本原因在于城乡二元结构还没有完全突破，城乡分割的政策、制度还没有得到根本性的纠正，城乡经济社会发展还缺乏内在的有机联系，致使工业发展与城市建设对农村经济发展带动力不强，还没有形成从城乡对立走向城乡融合的新型关系。

2.城乡社会发展失衡，二元体制严重制约一体化实施。城乡社会发展失衡主要体现在教育、就业、医疗、养老、基础建设、住房等社会保障方面。在这些方面，农村都远远落后于城市。舒尔茨指出：造成穷人贫穷的绝不是什么他们的观念落后，而在于欠发达国家对农业部门的制度性歧视。在我国,这些制度性歧视就是长期以来形成的城乡二元体制结构：一是城乡二元的户籍管理制度，人为造成了社会上对农民的歧视，使其享受不到与城市人口同等的社会保障和福利制度，制约了统一劳动力市场的形成。二是就业、教育、医疗、养老、基础建设、住房等社会保障体制，实行城市和农村的区别对待，采取不同的投资策略和政策支持。城乡二元体制结构已成为建立城乡经济一体化不可回避而且难以逾越的障碍。如果任由“城乡差别的鸿沟”扩大蔓延，势必造成整个社会结构的断裂。

3.对农村的歧视性政策依然存在。长期以来，在宏观政策上倾向于城市和工业，城市和工业过度地汲取农业、农村创造的价值，这种倾向在财政政策和金融政策上都得到了反映,主要表现在以下四点：一是“重城镇，轻农村”的财政投资政策。2010年全省社会固定资产投资8562.04亿元，农村投资393.81亿元，仅占全社会总投资的4.6%，城镇投资是农村投资的20.74倍，公共设施和公共服务的投入与建设新农村建设远远滞后于城镇；二是“偏好城市，吝啬农村”的金融政策。金融系统将农村存款的一部分转贷到城市和工业，农村信贷支持严重不足。由于农村金融机构出于效益最大化的考虑,往往重视对优良行业、优良产业、优质企业等的信贷支持,从农村吸收的资金也大半流向城市。据统计，占全省60%的农村人口，贷款余额占全省贷款余额的7.86%；三是工农产品剪刀差的存在，转移走农村创造的一部分价值，从而造成了城乡居民收入、消费水平的巨大差距,也造成了城乡发展水平的巨大差距；四是农村土地的廉征贵卖，使农民蒙受了至少 2 万亿元的损失。这些歧视性政策严重影响了城市生产要素到农村投资创业、经营农业和居住以及农村剩余劳动力向城市转移。

4.农村基础设施依然薄弱。“十一五”期间，陕西累计投资338.8亿元，基本实现100％的建制村通公路，完成了80％的建制村通油路（水泥路）的目标任务，农村基础设施较前几年有了较大的改观。但是，城乡基础设施还存在着差异较大、功能布局不合理、设施共享性差等问题。由于长期以来农村基础设施投入不足，农村多数地区交通、能源、农田、水利等生产生活条件比较滞后。现有农田水利工程大多严重老化，农业机械化水平低；生活设施落后，虽然公路基本实现了村村通，但约20%左右的行政村主干道仍然是沙石路面，约50%左右的行政村没有集中供水设施；农业资源与环境约束增强，环境卫生差，没有建立长效的排污处理措施。基础设施的不完善，影响了城市向农村拓展以及资金向农村转移的力度，延缓了社会主义新农村建设的推进及城乡的良性互动、协调发展。

5.城乡产业关联性不强。目前，陕西城乡产业关联性不强、融合性差，优化产业布局不到位，还未能在城乡之间形成相互协作、优势互补、共生共荣的产业关系。主要表现是：农业专业化、规模化、产业化明显滞后，与陕西装备制造业和农业科技大省的身份不相称；小农户小规模经营格局没有明显改变，而农业劳动力高龄化、农业家庭经营粗放化、农业经营规模细碎化、农业资源要素短缺化、农业装备设施老旧化、农产品产销无序化等问题十分突出。究其原因，就是由于在农村的产业大多是劳动密集型，难以和城市知识密集型、资金密集型的产业之间产生相互依存关系，进而无法形成产业集群。加之多年来形成的思维定势和政策惯性，认为在城市发展产业就是发展现代化工业和服务业，在农村就是加快农业产业化、对农业结构进行调整，这种片面思维和政策弱化了城乡产业的关联性，导致城乡产业良性互动差，一体化发展难。

6.城镇化进程依然滞后于工业化。从世界各国的城镇化规律看，城镇化水平一般都高于工业化水平。但是，陕西目前城镇化水平明显滞后于工业化。据测算，陕西工业化程度达到56%，城市化低于工业化10个百分点，低于全国1个百分点。这些情况表明，城乡分割的二元结构体制没有得到根本改变，不仅制约农村经济社会发展，导致农村人口收入增长缓慢，而且还成为影响工业化和整个国民经济健康发展的重要制约因素。

三、推进陕西城乡一体化发展的思路与对策

统筹城乡一体化发展，必须以科学发展观为指导，以增加农民收入为中心，以破除城乡二元结构为重点，以推进农村经济管理制度创新为动力，加快形成具有陕西特色的城乡一体化发展新格局。

1.统筹城乡规划，促进城乡发展合理布局。这是推进城乡一体化发展的重要前提。一是要建立健全城乡一体化的规划体制，形成以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，土地利用规划、城乡建设规划、各级各类规划相互衔接、功能互补、定位清晰的规划体系；二是应尽快编制和完善新一轮城市总体规划和省域城镇体系规划，完善省域产业布局规划和基础设施建设规划，修订土地利用总体规划，积极实施《陕西省主体功能区规划》，引导人口经济向适宜开发区域集聚；三是加强县域规划工作，统筹编制好县域内城镇发展规划、新农村建设规划、乡村建设规划等。

2.统筹城乡基础设施建设和公共服务。这是推进城乡一体化发展的重点领域。把城乡作为一个整体，进一步加大城乡路、水、气、电、能、通讯等基础设施及教育、文化、卫生等公共服务建设。一是着眼强化城市与农村设施连接，继续实施水、电、路、气、房、网“六到农家”工程，加快城乡基础设施如给排水、排污、天然气、暖气、垃圾处理等设施配套性和共享性；二是加大对农村基础设施投入的力度。可以先从小城镇、工业园区、农产品集聚区、旅游观光区试点，成功之后再进行推广。三是加大农村广播电视网络建设，推行网络教育和网络办公，为群众提供便利，让边远农村、贫困地区的孩子也能享受名校名师教学；探索建设“数字农家书屋”惠民工程，为农民提供“内容多、更新快、覆盖广、成本低”的阅读资源。四是巩固和完善新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，进一步健全农村医疗救助制度，促进基本公共卫生服务均等化。

3.实现工业化、城市化、农业现代化互动融合发展。这是推进城乡一体化的重要抓手和突破口。工业化是对社会经济结构的彻底改造，是“三化”融合发展的核心和基础，是“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民、“化”传统农业为现代农业的强大动力；城镇化是工业化发展的必然结果，是城乡一体化进程的必要途径，是现代化的必然要求；农业现代化为工业化拓展广阔空间，推动农业人口向城镇转移，有助于加快城镇化进程。因此，推进城乡一体化，首先要发挥新型工业化的带动作用和支撑作用，以新型工业化带动新型城镇化和农业现代化。其次要在城市化的进程中，发挥城镇聚集、吸收、辐射、带动作用，不断将城市的先进生产力、现代文明向农村传播，最终达到城乡共荣共享。最后，在大力发展现代农业、切实转变农业发展方式的过程中，要通过发展农民专业合作社、土地股份合作社等，将农产品的生产与市场流通有效地结合，进而引导、带动、辐射农业产业化的发展，形成规模经营。

4.完善城乡经济社会一体化保障体制。这是推进城乡一体化的重中之重。多年来，一大批长期进城务工人员和被征地的农民工，无法享有与城市居民同等的社会保障待遇。为此，要借助政府力量，从社会保险、社会福利和社会救济等层面出发，以国家、集体、农民投入为主体，建立城乡有机衔接包括就业、教育、养老、医疗、失业、低保、救济、扶贫、廉租房建设补贴等在内的一体化社会保障模式，让农民工平等地享受各种社会保障福利措施。尤其要加快发展农业小额保险，取消融资、土地、就业等方面的歧视性规定，加速城乡一体化。

5.建立城乡统筹的劳动就业和社会管理体系。着力解决农民工特别是新生代农民工问题是推进城乡一体化发展的当务之急。一是深化户籍制度改革。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权利，为最终形成城乡一体化的户籍制度作准备。二是推进保障性住房制度改革。应多渠道、多形式改善农民工居住条件，鼓励有条件的城镇将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。三是稳定土地承包经营权。农民转为城镇居民以后，对其承包地、宅基地予以保留，不能强行要求农民放弃，以解决进城农民的后顾之忧。四是加快建立统一的劳动力市场。为统筹城乡就业和社会管理，要继续清理、废除针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制，加快形成城乡劳动者平等就业制度，切实加强农民工权益保护，加快出台指导意见，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。要完善相关配套法规和政策，扩大农民工参加工伤、医疗、养老、失业保险的覆盖面，建立健全农民工大病医疗保险制度。

6.创新促进城乡一体化发展的体制机制。一是创新农村土地制度。在稳定农村土地承包关系的前提下，建立土地承包经营权流转市场和流转办法，促进土地向种植大户、龙头企业、优势产业集中，发展多种形式的适度规模经营。明确农民宅基地的物权性质，在有条件的地方，积极探索农民以宅基地换住房、以承包地换保障的办法。积极探索不同所有制之间、不同村集体之间，集体建设用地流转的途径和办法，为人口向城镇集中，偏远村向中心村集中、农村工业向小城镇和县城集中创造条件。二是创新农村金融制度。积极发展村镇银行、贷款公司、资金互助合作社等新型农村金融组织，探索发展合作性、互助性金融服务，充分发挥民间资本在农村金融服务中的作用。创新农村担保方式，扩大有效抵押品范围，可选择有条件的地方开展农民住房抵押贷款，解决农民贷款难的问题。三是创新财政支农制度。调整财政支出，提高各级财政对农村、农业的投入幅度，扩大金融投入，吸引工商企业投入，激发农民投入，建立多元化、多层次、多渠道的投入机制。

参考文献：

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[2]李朝林.安徽城乡经济一体化发展探讨[Ｊ].经济体制改革,2011,(3).

[3]尹成杰.加快推进中国特色城乡一体化发展[Ｊ].农村工作通讯,2010，（18）.

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[6]陕西国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].陕西统计网.

[责任编辑：宇 辉]

作者：李茜

城乡一体化农民工社会保险论文 篇3：

北京市城乡一体化发展体制改革研究

摘要：经过多年发展，北京市虽然在城乡一体化方面取得了很大成绩，但是仍然存在不少问题，主要有城乡收入差距继续扩大、城乡二元结构阻碍一体化、现行发展体制不完善等。为了推进北京市的城乡一体化进程，文章提出了推进新型城镇化、深化各项农村改革、加强农村现代金融体系建设、加大农业和农村投入、推进城乡社会保障一体化建设、创新社会管理体制等方面的建议。

关键词：城乡一体化；城乡二元结构；新型城镇化

城乡一体化就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体来进行统筹规划、综合研究，实现城市和乡村在规划、产业、市场、政策、生态环保等方面的一体化建设和一体化发展。城乡一体化是经济发展的阶段性产物和必由之路。

当前，北京市已经进入了城乡一体化发展的关键时期。“十二五”时期，北京市城乡一体化主要包括规划、产业、基础设施、基本公共服务（教育、卫生、医疗等）、就业保障、社会管理等方面的一体化发展。

一、 发展现状

1. 农村地区的城镇化进程加快。21世纪的前十年，北京市的新农村建设取得很大进展，为推进城乡一体化发展奠定了基础。北京市郊区建制乡镇从2000年的214个（67个乡、147个镇）减少到2010年的182个（40个乡、142个镇），行政村从4 044个减少到3 950个；本市户籍的农业人口从346.8万人减少到268.3万。2013年末，全市有常住人口2 114.8万人。其中，城镇人口1 825.1万人，占常住人口的比重为86.3%。农民生活质量不断提高。截至2013年，北京市城镇居民的人均可支配收入已经超过4万元，而农村居民的人均纯收入也超过了1.8万元。

北京农村的城镇化主要通过城市功能区建设、重大产业项目建设、城乡结合部重点村拆迁、农民自主进行的旧村改造、新城和小城镇建设等方式推进。如：亦庄经济技术开发区东扩和西扩工程带动了大兴、通州部分农村的城镇化进程；首都国际机场东扩、现代汽车生产基地建设、花博会等重点项目带动了顺义区的城镇化进程；通过对海淀区大北坞村和唐家岭村、朝阳区大望京村等50个城乡结合部重点村的改建，十几万农民融入了城市；房山区韩村河村、昌平区郑各庄村、通州区大稿村等则是农民自主开发、自主建设，实现农村城镇化的典型。

2. 农村各项改革深入推进。农村改革涉及到土地、金融等多个方面。到2013年底，北京市已经完成了集体土地所有权确权，农地流转信息平台基本建成，农村土地承包、流转及调解仲裁体系初步形成。集体经济组织产权制度改革继续深化，集体林权制度改革全面推开。农民专业合作社达到6 010家。进行了小城镇建设和新型农村社区试点。持续推进北坞、大望京等城乡结合部地区的城市化改造。探索了村庄社区化管理新模式。农村金融体制改革也取得了突破性进展。

3. 社会事业全面发展。2013年末，北京市分别有1 311.3万人、1 354.8万人、1 025.1万人、920.3万人和883.2万人陆续参加了基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险；有180.1万人参加了城乡居民养老保险，其中，农村居民参保人数为168.7万人；参加新型农村合作医疗的人数有254.3万人，参合率为98%。北京市有各种社区服务机构10 210个，其中社区服务中心205个。

北京市率先在全国实现了社会保障的城乡全覆盖。城乡居民养老保险制度实现了并轨，建立了城乡一体的就业失业管理制度。农村地区包括教育在内的各类基础设施明显改善，健全了三级卫生服务网络，农民的安全饮水问题得到了全面解决，实现公路、公交、广播电视等方面的“村村通”。2013年，全市新增城乡一体化学校30所、学位2.4万个。完善了覆盖城乡的公共文化服务体系。此外，北京市还加强了社会管理，70%以上的社区和村庄被社会服务管理网格化体系所覆盖。

4. 坚持产业带动，形成都市型现代农业体系。2013年，北京市第一产业增加值为161.8亿元，增长3%；农林牧渔业总产值为421.8亿元，比上年增长6.6%；林业实现产值75.9亿元，比上年增长38.4%。截至2013年末，北京市一共有1 299个农业观光园，观光园总收入为27.4亿元。有民俗旅游实际经营户8 530户，比上年增加163户；共实现了10.2亿元的民俗旅游总收入，同比增长12.6%。设施农业收入实现了57.3亿元，同比增长10.3%。种业收入为14亿元，下降13.1%。基本形成了包括设施农业、节水农业、会展农业等在内的都市型现代农业体系。

5. 城乡统筹的发展机制初步建成。“十一五”时期，北京市政府向“三农”领域投入了大量资金和其他资源。在政府固定资产投资中，高达50%以上的比例投向了郊区；通过财政体制改革，把212亿元的财力让渡给了区县；农林水支出539.4亿元，是“十五”时期的三倍多；出台了粮食直补等许多惠农政策。“5+3”等农村基础设施建设工程累计投资近200亿元。城乡融合的产业和生态体系建设取得显著进展，逐渐形成了工业反哺农业、城市支持农村的局面。

二、 北京市城乡一体化发展存在的主要问题

1. 城乡收入差距持续扩大。北京市城乡居民收入扩大的趋势虽然在“十一五”时期得到了有效遏制，但2013年末城乡居民的收入差距仍然在2万元以上，并且，从绝对值上看收入差距仍然在进一步拉大。北京市需要进一步落实工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活的方针，采取多种举措来提高农民收入，加大对农民和农村的政策支持力度。

2. 城乡二元结构阻碍了城乡一体化发展。虽然北京市的城镇化率已经高达85%，但农民在享受公共服务、社会保障等，农村在基础设施建设（例如教育、文化、卫生、道路等）方面与城镇居民和城镇相比，仍然差距很大。城乡二元结构的存在割裂了城镇和乡村，是北京市城乡一体化发展的最大障碍。城乡二元结构具体表现为户籍制度、土地管理制度、社会保障制度等方面的二元体制。例如，北京现行的基本医疗卫生服务把城镇居民和农村居民分为不同的类别，分别对应城镇居民基本医疗保险制度、城镇职工基本医疗保障制度和农村的新型农村合作医疗制度（“新农合”），城镇和农村居民享有的医疗保障的内容、范围和标准都有明显区别。二元结构的长期存在使北京市城乡资源不能合理流动，城乡公共资源配置和生产要素分布处于不均衡、不对等状态，导致城乡在多方面的差距，农村发展长期滞后于城市。

3. 现行的城乡发展体制尚需进一步完善。一是现有的城乡一体化的体制机制存有薄弱环节。例如，社会保障方面，北京市医疗保险制度的覆盖面还需要继续扩大，特别是在城乡结合部地区和困难群体中尚未完全覆盖；北京市失业救济制度的保障范围还不包括农民。二是现有的体制机制不合理。例如，基本公共服务方面，北京市把大量优质资源集中在市区及少数发达农村地区，而其他农村地区分配到的教育、医疗卫生、财政投入等公共服务资源较贫乏。三是现行体制在新形势下表现出不适应的一面。随着经济和社会的发展，北京市在不断推进城市化进程，人口膨胀、社会公平等方面的矛盾日益加剧。城镇和农村之间养老保险制度不统一、保障标准不一致会产生不公平，影响社会稳定。此外，北京市还出现了老龄化等一些先前没有遇到的新问题。人口老龄化使离退休人员数量增长快于参保人员，导致社保基金承受较大的压力。破解这些难题，迫切需要城乡在规划、产业、基础设施、基本公共服务（教育、卫生、医疗等）、就业保障等的一体化管理方面有新思路，创新各类体制和机制。

三、 北京城乡一体化发展体制改革重点

1. 推进新型城镇化。新型城镇化是北京实现城乡一体化的重要抓手，是城市、小城镇和新型农村社区协调发展、共同促进的城镇化，也是产业、人口、土地、社会等方面一体化发展的城镇化。北京应该以“中心城-新城-小城镇-新型农村社区”为目标建设现代城镇体系。

在建设新型城镇化的过程中：一是应该制定好科学合理的新型城镇化发展规划，这是产业、基础设施、基本公共服务、社会管理等方面一体化发展的前提。通过发展规划来整合、控制各类城乡资源，引导城市要素向农村配置。城镇规划应该从实际情况出发，宜大则大、宜小则小，避免建成空城、挤城。

二是要实现产业的一体化发展。产业是城乡一体化发展的重要基础。要在农村地区大力发展多种类型的都市型现代农业（会展农业、籽种农业、循环农业、休闲农业等）和各类非农产业（文化创意产业、农产品加工业、农村手工业、乡村旅游业等），并引导城乡资源优化组合，如推动城市核心区的现代制造业、现代服务业项目向郊区转移，构建起城乡一体化的经济体系。

三是缩小城乡在基础设施建设方面的差距。完善水、气配套管网建设和运行管理机制，推进村镇实现集中供水和集中处理污水；加强农村电网改造，推进农村循环经济的发展，建设垃圾综合管理体系。完善农村基础设施和公共服务设施长效管护机制。

四是逐步在教育、卫生、文化等领域实现基本公共服务的一体化。在教育领域，可以通过大量新建城乡一体化学校来实现教育资源的均衡分布。城乡一体化学校实行的是“同一法人、一体化管理”模式，把中心城区名校的优质教育资源扩散到了郊区和农村。从2012年起，北京市已经陆续建设了45所城乡一体化学校。今后除了继续新建一体化学校之外，还应该推动城乡学校校长、教师的交流与合作。鼓励优秀教师人才和高校毕业生到农村任教。医疗卫生领域，要推进覆盖城乡的基本医疗卫生制度建设。引导市区优质医疗资源向农村、郊区分散。加强农村卫生人才队伍建设。在文化和体育领域，要健全基础文化设施管理和运行制度，实现农村文化和体育投入保障体制的完善和稳定发展。

2. 继续深化各项农村改革。坚持最严格的耕地保护制度，节约集约用地。进一步完善土地储备工作机制和宅基地管理机制，盘活农民闲置住房。

鼓励承包土地经营权向新型经营主体流转，加快构建新型农业经营体系。推进农用地承包经营权、集体建设用地使用权确权颁证。此外，北京市还可以借鉴成都经验，设立农村产权交易所，统一为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权等项目提供专业性服务。

3. 加强农村现代金融体系建设。引导更多资金投向“三农”，使农村存款主要用于农村发展。大力培育新型的金融组织，如小额贷款公司、村镇银行、农民资金互助社等，鼓励有条件的区县设立社区银行。鼓励金融机构开发适合农村地区的金融产品，例如涉农中小企业集合票据、信托产品、短期融资券等。

加大农村信用体系建设，建设符合农村地区特点和实际情况的征信系统。加强各类涉农要素市场建设，如碳汇市场、农村产权交易市场、林权市场等。提高农村集体资源资产配置的市场化水平，探索依靠信托等形式来管理集体资产，实现农村集体资产运营的保值增值。建立农村信贷担保机制。加大扶持各类农民专业合作社，鼓励合作社开发农产品加工、物流等服务，加大农商对接。

扩大农业政策性保险的业务范围，开发新型的涉农保险产品，如信贷保证保险、保信贷贴联动等。建立健全农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制。

4. 持续加大农业和农村投入。要建立健全公共财政向郊区倾斜的长效机制。大幅度提高政府对农村基础设施和社会事业的投入，提高政府土地出让收益用于农业农村的比例。制定社会力量参与新农村建设的激励机制，鼓励企业、科研院所、城市居民、社会组织等各类社会力量参与新农村建设。完善农产品物流体系、市场体系和价格形成机制。要坚持已有的直补政策，并健全农业补贴等支持保护制度，逐步使林业和抗旱、节水等机械设备纳入补贴范围；完善适合北京特点的主要农作物补贴制度。健全生态环境补偿制度。

5. 推进城乡社会保障的一体化建设。尽快对北京市城镇和农村之间的各项社会保险制度进行整合，建立覆盖全部城乡、有效衔接的一体化社会保障体系。

在养老保险制度方面，要逐步缩小城乡养老保险待遇差距，构建城乡一体化的“职工与居民”养老保险体系。在医疗保险制度方面，把城镇医疗保险和新型农村合作医疗制度进行整合，实现城乡一体化的“职工与居民”医疗保险体系。在失业保险制度方面，要把农民工纳入失业保险范围，实现失业保险制度的城乡一体化。在工伤和生育保险制度方面，逐步在工伤保险制度体系中纳入农村合作组织的成员、镇村自主创业人员、灵活就业人员等。总而言之，北京市应该先易后难，分类推进城乡一体化的社会保障建设。

对农村的进城务工人员，如果就业稳定的，可以考虑把这些人纳入现行的城镇社会保障体系中，使其能够正常参加城镇居民的养老、医疗、失业、工伤等社会保险，享受与城镇居民相同的权利和义务；如果就业不稳定，可以允许其只参加养老、医疗和工伤保险这三项基本的社会保险，以降低参保的门槛。对失地农民，总的思路应该是“土地换社保”。农民在土地被征用后应该享受与城镇居民同等的养老、医疗、失业等保险。失地农民往往缺乏就业技能而导致失业，因此，还应该同步建立失业登记、就业培训等一揽子的失业农民就业保障制度。对农村仍然务农的人口，在医疗保险制度方面，北京目前分别在城镇和农村实行基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。因此，一方面，应该继续对现有的新型农村合作医疗制度进行完善，提高保障的程度和水平；另一方面，应该尽快建立城镇和农村医疗保险制度之间的衔接机制，形成覆盖全民、统筹城乡的医疗保障体系。在养老保险制度方面，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定把新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）进行合并，逐步实现城乡居民基本养老保险制度的全国统一。而北京市早在2009年就已经实现了城乡居民养老保险制度的并轨。此外，北京市还应加快制定职工基本养老保险与城乡居民养老保险的衔接办法。

6. 创新社会管理体制，实现社会管理的城乡一体化。

（1）探索实行新型的社会管理制度。试点社区自治等新兴社会管理模式，培育不依赖于政府投入的民间自主财源循环方式。将社区公共服务主体由单纯的政府本位向社会参与与政府资助相结合转化。在农村推广城市的社区管理模式，构建城乡一体的新型社区服务体系。在农村地区加快建设乡镇社区服务中心和农村社区服务站，并以乡镇社区服务中心和农村社区服务站为依托，创建符合农村特点的现代化社区管理体制，实现劳动就业、社会保障、社会救助、卫生防疫、综治维稳等方面的基本公共服务的一站式社区管理。

（2）创新人口服务管理体制机制。2013年末，北京市有常住人口2 114.8万人，其中，户籍人口为1 316.3万人。人口增长过快、总量过大是北京市产生交通拥堵、大气污染等各类“城市病”的重要诱因，而大量流动性人口的存在也增大了北京解决人口问题的难度。未来，北京市要落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。逐步推行居住证制度，把流动人口纳入统计范畴，建设实有人口服务管理全覆盖体系。建立流动人口的动态信息和管理服务的联动机制，改善流动人口的服务管理工作。建立中心城优质公共服务资源向新城转移的倾斜机制，引导人口合理布局。

（3）完善交通管理体制机制。建立完善缓解交通拥堵工作会商协调机制。完善重大投资项目的交通影响后评估机制。建立新的停车场建设管理制度，鼓励社会力量参与建设经营性的停车场。

（4）健全城市运行管理机制。构建北京市的“生命线管理机制”。完善生活必需品以及能源资源的供应保障体系和重要物资的储备制度。完善首都应急管理协作机制和防灾减灾体系，提高北京市的抗灾和重特大安全事故应急能力。

参考文献：

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[3] 李永进，张士运.北京现代化报告（2010-2011北京城乡一体化建设体制机制研究）[M].北京：北京科学技术出版社，2011.

作者简介：陈光（1983-），男，汉族，河北省石家庄市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为创新政策、体制改革；王继源（1986-），男，汉族，安徽省合肥市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为产业结构、投入产出分析。

收稿日期：2015-07-12。

作者：陈光 王继源