公共理性与服务型政府论文

摘要：新公共服务理论赋予公共服务型政府新的价值内涵，这种全新的价值诠释在公共性话语的解读中应被理解为公共领域的主体性界定与公共理性的诉求，因此，公共服务型政府的价值维度应体现在以公民为中心的价值理念、建立沟通对话机制的服务职能、公务员角色的重塑与定位、多中心合作的社会治理模式、公共精神的培育等方面，因而也是公共服务型政府的核心构成要素。以下是小编精心整理的《公共理性与服务型政府论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

公共理性与服务型政府论文 篇1：

人民满意的服务型政府建设应坚持的三个基本原则

摘要：在服务型政府建设过程中，为了坚持促进人的全面发展这一根本价值取向，必须坚持三个基本原则：一是保持工具理性与价值理性之间的合理张力，将工具理性与价值理性合理归位并统一于服务型政府建设中；二是坚持政府、社会、公众之间的协调互动，转变政府职能，理顺政府与社会、政府与公民之间的关系，倡导公共精神，鼓励公民参与，建立多元共治的公共治理格局；三是坚持政府发展与人的全面发展的统一，不仅要将政府发展作为一种自觉要求，更要通过人的全面发展目标的层层设定，将政府发展与人的全面发展统一于服务型政府建设之中。

关键词：服务型政府建设；人的全面发展；政府发展

2014年10月，十八届四中全会提出了“全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化”[1]的要求，2017年10月，党的十九大报告明确指出：“深化机构和行政体制改革，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”[2]建设服务型政府正是提高我国治理水平、促进治理能力现代化并逐步实现善治的重大举措。在我国，全面推进服务型政府建设已十多年。十多年来，政府社会治理和公共服务职能得到了明显增强，政府行为和工作方式也发生了较大的变化，政府公信力也有了一定程度的提升。尽管我们在服务型政府建设的道路上成就不小，但存在一些问题。基于此，本文从人的全面发展的视角提出了新形势下我国加强服务型政府建设应坚持的三个基本原则，即：保持工具理性与价值理性之间的合理张力；坚持政府、社会、公众之间的协调互动；坚持政府发展与人的全面发展的统一。我们要以“全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化”这一国家重大战略部署为契机，在坚持人的全面发展这一根本价值取向的基础上，坚持“三个基本原则”，深入推进服务型政府建设。

一、保持工具理性与价值理性之间的合理张力

工具理性是指“通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为条件或者手段，以期实现自己合乎理性所争取和考虑的作为成果的目的”[3]。工具理性的核心是对效率的追求，注重的是技术的可操作性、过程的可控制性、方法和手段的有效性。与工具理性相对应的是价值理性。“价值理性则是人类对价值和价值追求的一种自觉意识，是在理性认知的基础上对价值追求的自觉理解与把握。价值理性在人的活动中表现为价值主体合规律性与合目的性相统一的行为取向。”[4]价值理性注重的是目的和结果以及在实现目的和结果过程中的道德合理性，其关注的重点是以伦理道德为基础的价值取向，方法、技术、规则乃至制度或体制都只是达到目的的手段而已。在我国服务型政府建设中，存在偏重工具理性而忽视价值理性的倾向。很多地方过分强调行政技术的作用，突出行政手段和行政方式的科学化和现代化，而忽视了人的重要地位和积极作用。

因此，呼唤价值理性的回归，突出价值理性的重要性，将价值理性摆在比工具理性更加重要的位置上，并坚持二者的辩证统一，保持二者的合理张力，成为我国服务型政府建设的重要问题之一。

首先，工具理性与价值理性的合理归位。随着工具理性在行政领域的过度张扬，出现了工具理性的越位，使工具理性成为实际在公共行政运行中发挥主导作用的理性，而价值理性却走向衰落，开始处于从属地位。在我国服务型政府建设过程中，必须重拾价值理性，重塑价值目标。我国服务型政府建设的根本价值目标应该是提高群众的满意度以及促进人的全面发展，而不能把单纯的行政技术的改進、制度的创新和体制机制的革新当作服务型政府建设的价值目标，以避免出现服务型政府建设中的表面化、形式化和简单化。其次将工具理性回归到本来的从属于价值理性的位置上，使工具理性在价值理性所提供的目标与所设置的前提下发挥作用。在我国服务型政府建设中，追求行政效率，强调行政技术和手段的改进以及重视制度的创新和行政体制机制的革新必须从属于实现社会公平与正义、提高政府公信力、提高群众满意度以及促进人的全面发展等价值目标，是为实现这些价值目标服务的。

其次，将工具理性与价值理性统一于我国服务型政府建设中。没有工具理性的存在，价值理性难以实现，没有价值理性，工具理性的过度膨胀会导致工具理性的异化。因此，在我国服务型政府建设中，要把工具理性当作价值理性的现实支撑，同时把价值理性当作工具理性的精神动力。在我国服务型政府建设中，如果仅有服务型政府建设的宏伟蓝图，仅有服务型政府建设的终极理想，即便提出以提高群众的满意度和促进人的全面发展为目标，但如果没有实现目标的一步步的计划和实际行动，没有行政技术的改进和行政手段、方式方法的创新，没有相关制度的建设和体制机制的革新，在价值理性的张扬之下沿用传统过时的行政方式和手段，价值理性再合理最终也会沦为空谈，不可能取得服务型政府建设的成功。同样，如果把行政技术的改革和行政手段、方式方法的创新当作服务型政府建设的目标，而缺少对公平正义的追求和人民群众对政府满意度的提高以及促进人的全面发展等价值理性的终极关怀，这样的服务型政府建设同样也不会取得成功。因此，在我国服务型政府建设过程中，必须把行政技术的改进、行政手段的创新和体制机制的革新等工具理性当作实现我国服务型政府建设终级目标的现实支撑。而提高政府公信力、提高群众满意度以及促进人的全面发展等价值目标应成为工具理性的精神动力。工具理性和价值理性必须相互支持，相互支撑，有机统一于我国服务型政府建设之中。

二、坚持政府、社会、公众之间的协调互动

我国服务型政府建设是一项复杂的系统工程，是一场全方位、深层次的行政体制改革，是一场深刻的政府转型。我国服务型政府建设不仅涉及到制度的创新、行政体制机制的改革以及行政手段、行政技术的改进，更涉及到政府与公民、政府与社会关系的重大调整。在当前服务行政时代，迫切需要调整政府与社会、政府与公众之间的关系，这是适应我国服务型政府建设的必然要求。在社会转型的过程中，市场经济的发展以及社会的分群与分层导致了利益格局的多元化，不同利益群体的利益诉求催生了社会组织的发展，也使公民社会有了发展的空间。利益格局的多元化也导致了公众的需求日益多元化，而政府已无力充分满足公众多元化的需求。因此，为了更好的满足公众的需求，实现更好的社会治理，政府应该不再是单一的社会治理主体，社会组织需要承担起一部分社会治理的职责。在部分公共产品和公共服务的供给上，要让市场和社会的力量参与其中，探索市场化与社会化的公共产品提供方式。从而逐步形成政府、社会、市场、公民多元共治的公共治理格局，促进国家治理体系和治理能力的现代化。而且公民政治参与能力和水平逐步提高、公民参政意识的增强也为实现多元共治的公共治理格局提供了条件。这样人人参与其中的公共治理格局不仅可以使能力有限的政府充分发挥其应有的功能，节省行政开支，减少行政成本，更为重要的是在这一过程充分调动了不同利益主体的积极性与主动性，无疑有利于促进人的全面发展。因此，在我国服务型政府建设中，为了人的全面发展必须坚持政府与社会、政府与公众之间的协调互动。

首先，转变政府职能，理顺政府与社会、政府与公民之间的关系。在管制型政府模式下，国家权力渗透到社会生活的方方面面。“国家权力的扩张必然导致中间社群的衰微和个人的原子化，而个人主义的膨胀和个人的原子化也必然把人的需求引向对国家这种更大社群的诉求”。[5]这样就会形成“强政府、弱社会”的格局，不利于社会组织发展，也不利于人的全面发展。相对于管理型政府而言，现代政府应该是有限政府，其权力边界需要适当收缩，在权力行使过程中不要越位。在当前服务行政时代，如果政府依然像管制型政府一样，权力高度集中，政府依然包办很多本不该由政府承担的事务，就会导致政府与社会之间权力与责任界限的模糊，以致于出现公共管理的“失灵”，这样不利于服务型政府建设，也不可能建设好服务型政府。在当前服务行政时代的多元治理格局中，要处理好政府与社会的关系，政府就要放权给社会，把那些通过社会组织能够做的事务交给社会组织管理。对符合社会要求的社会组织要放宽政策，赋予各类社会组织合法地位。政府要减少对社会组织的干预，并在资金、政策、人力资源等方面对社会组织给予支持和帮助，提高社会组织的自我管理和自我治理能力，提高社会组织的独立性，从而逐步实现政社分开。对于政府与公民之间的关系，需要从以前的管理与被管理、控制与被控制的关系转变成协商、合作、互动的关系。政府要充分尊重公众多样化的社会需求，多深入群众、深入基层，了解群众的真实想法、倾听群众的心声，把满足群众的利益和要求放在政府工作最为重要的位置上。在政府主导的多元治理格局中，政府的角色要由“划桨”变为“掌舵”，政府集中精力进行经济调节、市场监管、社会治理和公共服务，特别是在社会治理创新和公共服务提供上要有新的举措，努力为各类社会组织的发展和人的全面发展提供良好的条件、创造优良的环境。

其次，倡导公共精神，建立多元共治的公共治理格局。服务型政府建设实际上就是政府治理方式的全方位变革，从管制型政府走向服务型政府就是由政府是单一的公共管理主体转变为政府、社会、公民多元共治的公共治理格局。公共治理的目的就是促进公共利益并以此而促进人的全面发展，而公共利益的实现需要公共精神的支持，因此，建立多元共治的公共治理格局首先需要倡导公共精神。“公共精神孕育于公民社会之中，表现为自由、民主、平等、秩序、协作、正义、责任、道德等一系列价值规范，它锤炼于社会成员的社会实践活动中，渗透凝聚在社会成员的精神内，影响和制约着社会成员的公共行为，构成社会运作与社会发展的深层结构。”[6]如果没有公共精神的支撑，多元共治的公共治理格局很难得到真正的贯彻与落实。但是长期以来，一方面由于我国公民社会的发展相对缓慢，导致公共精神的培育相对不足。另一方面，政府对公共精神这种价值规范也没有足够重视，没有发挥公共精神在公共治理中的良好作用。这显然不利于多元共治的公共治理格局的形成，有悖于我国服务型政府建设，也不利于人的全面发展。因此，为了促进我国服务型政府建设中多元共治治理格局的形成，坚持政府、社会、公众之间的协调互动，必须大力培育公民社会，在全社会范围内大力倡导公共精神，唤起公众对公共利益与公共价值的关注，尤其是政府工作人员更要有强烈的公共精神与人文关怀。

再次，鼓励公民参与服务型政府建设，建立有利于发挥公民主体地位和重要作用的现代制度。现代服务型政府建设的价值目标就是维护社会公平与正义、提高公众满意度并以此而促进人的全面发展。要实现这样的价值追求就必须充分发挥公民的作用，鼓励公民积极参与服务型政府建设。一方面要努力培养公众的现代公民意识，提高公众的参与意识、责任意识、监督意识和法治意识，提高公众的参与能力和参与水平，使之更好地发挥主人翁作用。另一方面要进一步拓宽政治参与的渠道，畅通政治参与的途径，为公众参与服务型政府建设创造条件，使公众都能通过合理、有序、制度化的方式表达自己利益诉求，形成公民有序政治参与的格局，努力形成人人参与服务型政府建设、人人共享服务型政府建设成果的良好局面。[7]此外，还要加强服务型政府建设的理论与实践的舆论宣传，让群众更多地了解当前我国服务型政府建设的现状和目标，以形成社会共识，让群众更好地参与服务型政府建设。为了保障公民参与服务型政府建设，发挥公民在服务型政府建设中的主体地位和重要作用，还必须建立相关制度。只有建立和完善相关制度，公民有序參与服务型政府建设才有制度上的保障，才能充分发挥公民主人翁作用。当前，在我国服务型政府建设中，一方面要建立并逐步完善体现公共利益和公共精神的政治参与制度、公众监督评议制度和社情民意反映制度。另一方面要逐步完善政务公开、村务公开等制度，为公众参与服务型政府建设创造基础性条件。

三、坚持政府发展与人的全面发展的统一

我国服务型政府建设不仅需要实现政府工作效率的提升和政府工作方式的现代化，也需要提高政府的公信力，提高公众对政府的满意度，更需要不断促进人的全面发展。因为一切社会治理的目标最终都是为了人，都是为了促进人的全面发展。服务型政府建设作为社会治理创新工程的一部分，理应承担起促进人的全面发展的历史责任。我国十多年服务型政府建设的实践，注重行政效率、重视行政技术的措施和方法却在一定程度上促进了政府的发展。“政府发展是指政府为了提高行政效率和对外界环境的适应性，以改革和创新作为基本手段，通过科学方法和先进技术的使用，推动行政系统不断优化，行政活动方式和行政关系不断改善，政府活力和政府能力不断提升的过程。”[8]十多年来，政府工作效率有了一定程度的提升，政府工作方式有了一定程度的改变，政府体系得到了适当的完善，政府能力得到了一定程度提升，特别是政府亟待提升的适应外部环境变化、应对风险的能力得到有了一定的增强。但我国服务型政府建设不能仅仅满足于此，或者可以说，政府发展只是服务型政府建设的手段或方式，而绝不能把它当作我国服务型政府建设的最终目标。我国服务型政府建设的最终目标是促进人的全面发展，当前我国服务型政府建设中所做的一切工作，所采取的一切措施和手段最终都应该是为促进人的全面发展服务的。因此，现代服务型政府建设必须坚持以政府发展为基础、以人的全面发展为目标，保持政府发展与人的全面发展的有机统一。

首先，将政府发展作为服务型政府建设中的一种自觉要求。我国十多年服务型政府建设的实践，因其对行政效率的追求和行政技术的重视，在一定程度上促进了政府发展。但这并不是服务型政府建设的自觉要求，在我国服务型政府建设中并没有提出过政府发展的目标或要求，甚至很多政府工作人员对什么是政府发展并不知晓，因此，需要加强宣传和教育，一方面让政府工作人員对政府发展有深刻的理解，并将这一发展理念贯彻落实到具体的日常工作中，另一方面要让政府工作人员明白政府发展与服务型政府建设的关系。尽管我国服务型政府建设的根本目标不是政府发展，但也离不开政府发展，没有政府发展作为基础，我国服务型政府建设不断促进人的全面发展的根本目标也难以实现。为了将政府发展作为服务型政府建设中的一种自觉要求，还需要根据不同时期政府改革与发展的不同需要，确定政府发展的不同目标和具体要求，并在平时的政府工作中体现这些目标和要求。比如政府能力的提升是政府发展最重要的内容之一，在政府发展的不同时期，对政府能力的要求也有所不同。在当前我国大力推进服务型政府建设的时代境遇下，提高政府公共服务能力、资源整合能力、应急能力等成为当代政府发展的最迫切要求。在政府内部，从每一个领导干部到普通的公务员都要有不断提高这些能力的意识并为之不断努力，这样整个政府系统就会逐步提高这些能力，这样也就为我国服务型政府建设的持续稳步推进奠定了良好的基础。

其次，在服务型政府建设中多提促进人的全面发展的目标。人的全面发展虽然是一个抽象的概念，其内容也难以具体地量化，但作为一种价值追求必须成为我国服务型政府建设的价值目标。人的全面发展作为马克思毕生追求的理想信念，作为社会发展的最高目标，在社会发展的不同历史阶段也应有不同的内容。在资本主义时代，超越人的发展的异化状态，使每一个产业工人不再成为资本家贪婪追求剩余价值的工具并拥有自由发展的时间和空间，使人不再畸形、片面的发展成为当时人的全面发展的主要内容。在社会主义时代，在满足人民群众的物质生活水平不断提高的同时，进一步满足人们的精神文化需求和政治需求，使人们的体力、智力不断提高，社会生活日益丰富、社会交往不断扩大成为这一时代人的全面发展的主要内容。在今后的社会发展过程中，人的全面发展还有更高的要求和更全面、更丰富的内容。当前，我国服务型政府建设需要根据我国目前经济社会发展的现状提出人的全面发展的要求和目标，比如人们的生活水平达到什么样的程度，人们的能力得到什么样的发展，人们的社会关系得到什么样的发展，人们的个性丰富到什么样的程度等等。在今后的服务型政府建设中还需要根据将来经济社会发展的状况提出人的全面发展更高的目标。只有在服务型政府建设中多提促进人的全面发展的目标并根据时代发展的要求层层设定具体的目标，才能使促进人的全面发展这一价值目标内化为人们自觉的价值理想和信念，使人的全面发展不再是一个抽象而空洞的概念，从而使人们在服务型政府建设的实践中时刻不忘促进人的全面发展这一根本性的目标，以此保障我国服务型政府建设朝着预定的目标顺利推进。

再次，将政府发展与人的全面发展统一于我国服务型政府建设中。从短期来看，服务型政府建设需要提高政府工作效率，需要改变政府工作方式和工作手段，需要提高政府工作的技术化和现代化水平，这些都可以促进政府自身的发展。这些都只是服务型政府建设一部分，是服务型政府建设的基础，但不是服务型政府建设的全部。服务型政府建设必须有更长远的目标，那就是促进人的全面发展。提高公众满意度是服务型政府建设的重要内容，而公众满意度的提高不仅需要政府自身的不断改革与转型，需要政府能力的不断提升，更需要有人的全面发展。公众只有在享受政府提供的优质、高效的服务的同时，也使自身获得不断发展的机会和条件并得到实实在在的发展，这样，公众的满意度才是最高的。我国服务型政府不能仅仅以政府自身的发展为目标，更需要以促进人的全面发展为目标。但也不能因为强调人的全面发展而忽视了政府发展，政府发展也是服务型政府建设的一部分，没有政府工作效率的提高，没有政府工作方式的改进，没有行政手段和行政技术的现代化，也不可能有真正的服务型政府建设。没有政府发展为服务型政府建设提供基础，没有政府内部的改革和完善，人的全面发展的宏伟目标提得再响亮，最终也只可能成为“空中楼阁”。只有在坚持政府发展的同时，不断促进人的全面发展，才是真正的服务型政府建设。因此，我国服务型政府建设要坚持以政府发展为基础，以人的全面发展为根本目标，在政府发展过程中促进人的全面发展，将政府发展和人的全面发展有机统一于我国服务型政府建设之中。

四、结语

与人民满意的服务型政府要求相比，我国服务型政府建设显然还任重而道远。面对成就，我们不能沾沾自喜、盲目自信，面对种种阻力和障碍，也不能丧失勇气、停滞不前。在深入推进服务型政府建设进程中，要保持工作理性与价值理性之间的合理张力，使二者统一于我国服务型政府建设中，这样既可以保证服务型政府建设不失长远的价值目标，又能确保具体的措施落到实处，使服务型政府建设朝着预定的目标顺利推进。要坚持政府、社会、公众之间的协调互动，倡导公共精神，鼓励公民参与，这样既可以使政府职能合理归位，使能力有限的政府多为公众服务，又能促进社会组织的发展，使我国公民社会日益成熟，而且还锻炼了广大人民群众，使其政治参与能力与水平不断提升，从而有利于促进人的全面发展，并逐步形成适应服务型政府需要的多元共治的公共治理格局，促进国家治理体系和治理能力的现代化。要坚持政府发展与人的全面发展的统一，这样不仅可以使政府发展成为一种自觉的要求，从而为服务型政府建设创造良好的条件，而且通过对人的全面发展层层目标的设定，使人的全面发展不再是一个抽象空洞的概念，为促进人的全面发展提供了现实之路。

参考文献：

[1] 中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2014- 10-24.

[2] 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[R].北京：人民出版社， 2017：39.

[3] [德]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1998：56.

[4] 曲婧.依法行政：工具理性和价值理性的分析[J].社会科学战线，2012（4）：279-280.

[5] 徐大同.现代西方政治思想[M].北京：人民出版社，2003：217.

[6] 孙百亮.“治理”模式的内在缺陷与政府主导的多元治理模式的构建[J].武汉理工大学学报：社会科学版，2010（3）：406-412.

[7] 王义.从管制到多元治理：社会治理模式的转换[J].长白学刊，2012（4）：127-129.

[8] 方盛举.论政府发展[J].云南行政学院学报，2005（6）：128.

责任编辑：李 锋

作者：周德祥

公共理性与服务型政府论文 篇2：

解读公共服务型政府的价值维度

摘 要：新公共服务理论赋予公共服务型政府新的价值内涵，这种全新的价值诠释在公共性话语的解读中应被理解为公共领域的主体性界定与公共理性的诉求，因此，公共服务型政府的价值维度应体现在以公民为中心的价值理念、建立沟通对话机制的服务职能、公务员角色的重塑与定位、多中心合作的社会治理模式、公共精神的培育等方面，因而也是公共服务型政府的核心构成要素。

关键词；公共服务型政府；新公共服务；公共理性；价值维度

一、理论视角：新公共服务理论对公共服务型政府的价值诠释

(一)确立公共服务的尊严和价值

重视民主、公民权和公共利益是新公共服务的价值理念，构成了新公共服务的理论内涵。登哈特认为，在传统的公共行政管理模式之下，政府的目标仅仅在于有效地提供服务，而且解决问题的主要方式是通过改变组织的结构和控制系统的途径而实现的。由于缺乏对民主价值的关注，特别是等级制限制了公民的参与，因而淹没了民主的价值。因此，新公共服务倡导的价值理念认为，公共行政官员首先就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理的至关重要性。因为人的行为不仅是一个自利的问题，而且涉及到价值观、信念以及对他人的关心。公民权的确立不仅重要而且是能够实现的，公民应该视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动。因此，公共利益超越了个人自身利益的聚集，新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。

从这种意义上分析，民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和后现代公共行政是构成新公共服务理论的当代性理论先驱。也正是在其所理解和阐释的概念基础上，登哈特建立起以公民权利为核心的新公共服务的价值理念，“将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础”。比如公民权可以从不同的方面加以考察，比较宽泛的一种观点认为，公民权涉及的是一些与一个人在某一政治共同体中成员资格的特性有关的更加一般的问題，其中包括诸如公民的权利和责任，而不管他们的合法身份怎样。登哈特认为，公民权涉及的则是个人影响该政治体系的能力，它意味着对政治生活的积极参与。除了定义的考虑之外，对于公民权内容的理解，公共选择理论和新公共管理理论认为，政府存在的首要目的就是要增进社区以及社区内部个人的经济利益。国家与公民的关系是建立在自利观念的基础上，政府的目的就是要通过一定的程序来确保公民作出符合自身利益的选择，确保个人利益能够自由、公正地相互影响。正如公共选择理论的代表人物布坎南所认为。尽管利他主义常常进入公共审议之中，但是政治机构的涉及目的是要最大限度地降低机构依赖利他行为的程度。登哈特超越了公共选择理论和新公共管理理论的观点，相信利他主义的“公共精神在民主治理中能扮演一种重要角色”，确信“人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权”，公民会关注广泛的公共利益，会积极参与民主治理，并且为别人而承担责任。在一个民主政体中，公民会把管理政府作为自己应该做的事情。这样，他们不仅能促进社会进步，而且会促进自己的积极负责的健康精神的培育。

(二)倡导公共行政的卓越价值观

在强调公共服务的尊严和价值的基础上，登哈特明确提出新公共服务的七大基本原则，以倡导公共行政的卓越价值观。1．政府的职能是服务而不是掌舵。现今政府的作用是与私营及非营利组织一起。为社区所面临的问题寻找解决的办法。其角色从控制转变为日程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。政府角色需要的不是管理控制，而是中介、协商以及化解冲突的新技巧。2．公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享的利益和共同责任。3．在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性。满足公共需要的政策方案可以通过集体努力和协作过程得以最有效并且最负责任的实现。4．为公民服务而不是为顾客服务。公共行政人员不是要对顾客的要求做出回应，而是要集中精力与公民建立信任与合作关系。5．责任并不简单。公共行政人员不应只关注市场，还应关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。6．重视人而不只是生产率。强调“通过人来进行管理”的重要性。要求公共行政人员善待公民，而公共行政人员本身必须受到公共管理机构的善待，倡导分享领导权和更高层次的价值观念。7．公民权和公共服务比企业家精神更重要。公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且必须将其在治理过程中的角色重新定位于负责任的参与者，而不是企业家。

二、话语解读：公共服务型政府的主体性内涵与公共理性诉求

(一)公共领域的主体性确立

回顾公共行政学的发展历程，由传统公共行政“威尔逊一韦伯”的官僚制范式到新公共管理再到新公共服务理论的提出，意味着一种公共性话语的回归，工业社会时代韦伯所钟情的官僚制理论创造了一个以效率为中心的管理主义时代，官僚们是官僚科层制等级序列中高高在上者，是社会的“精英团队”，统摄着社会生活的一切公共事务，公民只能被动地接受由他们提供的服务，工业社会时代的效率要求所形成的森严的科层制淹没了公民的权利意识。因此，不管是政治领域还是行政领域，在公民们看来是官僚们的事情，与自身的公共生活是相差甚远的，一切公共生活都会由科层制体系自上而下地安排好，作为公民只要被动地接受即可，公共生活的真实含义只存在与市场社会的讨价还价之中。新公共管理运动的发展以其“企业化政府”理念回应了人们对官僚科层弊端的反思，以“管理主义”的方法和“重塑政府”的精神将关注的焦点对准了二十世纪较为成功的“企业家精神”，政治领域和行政领域与市场便有了适宜的谋合之处。政府功能是“掌舵而非划桨”，通过公共服务的私有化途径来回应“顾客的需求”，这意味着公民在公共生活领域有了真正的舞台，而不仅仅只是被管理的对象，作为顾客的公民在公共生活领域终于找到了在市场领域讨价还价的感觉，有了可以选择何者为其服务的自由。随着人们对新公共管理运动的批判，登哈特夫妇提出的新公共服务理论超越了新公共管理的“尼采式超人幽灵”的时代，真正确立了公民在公共领域的主体性地位。“政府是服务，而不是掌舵”，公民权、民主和公共利益成为公共领域的话语主题，公民不再是“顾客”，而是公共领域真实的参与者，民主价值和公共利益是公共领域生活的本身，“已经有越来越多的人们要求恢复一种基于公民利益而非自身利益的公民权”，“他们会积极参与，并且会为别人而承担责任”，“他们不仅会促进社会的进步，而且还会促

进他们自己作为积极负责的人健康成长”。

(二)公共理性的诉求

以哈贝马斯和罗尔斯为代表的现代理性主义哲学家所倡导的现代公共领域的话语主题是公共理性。哈贝马斯的代表性理论——“社会交往理论”是以“主体间的相互交往和社会一致性，以及语言的乌托邦潜能为基础，致力于达成相互理解，形成非强迫性的共识”，“作为这种共识所具有的普遍性，是通过交流与沟通，通过人们之间的协商、商谈以及相互理解和相互宽容而达到的。因此，这种普遍性本身包含着个性，他能使人们真正在思想上有着共识和一致，在行动上形成友好合作”。而新公共服务理论的整个理论基础正是建立在这样一种公共理性的基础上的，其所倡导的公民价值理念必须在这样一种公共领域的话语背景下才能成立，其真正的意义才能体现出来。

继哈贝马斯之后，罗尔斯也曾致力于公共理性的探讨。人们质疑：在一个由自由、平等的公民所组成的社会中，由于人们的各种分化的合乎理性的哲学思想、宗教思想、道德思想所组成的公正稳定的社会是否可能，他认为解决这一问题的前提是，要使持有各种不同思想的人们能够在某种社会正义观念的基础上，达到一种“重叠共识”。而这种共识的达成有赖于公民的公共理性，“通过它人们可以作为一个平等的人进入一个公共世界，在那里通过公开讨论，自由发表意见，形成某种公共舆论，并由之最终形成某种公共意见”。在一个多元化的社会结构中，要想真正确立公民在公共领域的主体地位，使公民权利与公共利益获得充分地表达，充分的公共理性建立是新公共服务的理论需求。缺乏公共理性或公共理性不足，就无法形成一种“重叠共识”，公民的广泛参与便成问题。“只有当公民能够根据公共利益去行动，社会的广泛利益才能够从一个独立的、孤独的存在中脱离出来并转化成一种美德和完美的存在，向社会奉献的过程最终将是个人变得完整。……这种观点最确切地支撑了新公共服务”。

三、价值维度：公共服务型政府的意蕴与诉求

(一)以公民为中心的民主价值理念

新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导行政模式。从理论的视角来看。是对传统公共行政和新公共管理理论政府模式的扬弃，特别是针对企业家政府理论的固有缺陷，提出一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代社会发展和公共管理实践需要的政府模式。因此，新公共服务理论认为，政府是人民的政府，因而政府在为“国家”这条船掌舵的时候，必须听从人民的意见。正如登哈特夫妇所言：“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益，而不是试图去控制或驾驭社会。在新公共服务理论看来，政府是以公民为中心的政府，公民是公共领域的主体，政府必须听从人民的意见。正如乔治，弗雷德里克森认为：“要想充公地体现公共行政的精神。我们必须真诚地关爱公民并与公民一道工作；……也要对正义充满激情。因此，新公共服务理论所倡导的公共服务型政府既不是凌驾于社会之上的科层官僚机构，也不是企业家自居、将公民视为顾客的企业化政府，而是以公民的需求为中心，帮助他们表达并满足他们的共同利益，为其提供高质量、高效率的服务的政府。其作用在于与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决的办法，其角色从控制转变为议程安排、使相关各方做到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。“在新公共服务中，公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色”。在新公共服务理论看来，公民的公共利益应是政府的基本立场，但是它所指的公共利益不是象传统公共行政那样在政治上的简单界定，由法律做出表述，也不象新公共管理所描述的是个人利益的集合，而是共商共同价值观的结果，最大程度上尊重和体现了公民的公共利益。政府必须对公共利益有明确的界定，任何时候都必须确立以公民为中心的责任理念。

(二)服务与沟通对话的职能价值取向

从政府的职能来看，公共服务型政府的作用在于服务，“在这样一个公民积极参与的社会，公共官员将要扮演的角色越来越不是服务的直接供给者，而是调停者、中介人甚或裁判员。”新公共服务理论认为，政府发生作用的方式在于通过建立沟通对话和协商的机制，为公民充分表达自己的意愿，协商和协调各方达成一致，营造共同的价值观提供平台和服务。政府的基本职能在于实现社会公共利益的最大化，其本质在于它的公共性和社会性。至于如何真正履行政府的服务职能，在现代市场经济条件下，必须把政府的职能严格限定在对市场失灵的匡正上。凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出，实行政府与市场主体严格归位。政府不再直接经营竞争性物品和服务的生产和供给，并且在集体物品和服务的生产和供给方面选择多样化的机制，政府把精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，提供公平的法律，保障稳定的社会环境，建设市场制度，并促进市场的有序进行。

(三)多样化责任体系的行政价值模式

新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种基于共同价值观的对话。对于政府中的公共行政人员来说，其回应的对象不是委托人和选民，抑或仅仅是顾客，而应该是公民。“对于公务员来说，越来越重要的要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向”。因此，公务员不仅仅是要对“顾客”的要求作出回应，而且要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。公务员的激励基础不仅仅在于工资收益和公职保障，而应在于公共服务和期望对社会有所贡献。公务员的责任也不是单一的对自己的上级负责或者只对自己的顾客负责，而应该是处于一个多样化的责任体系之中，包括法律、社会价值观、政治规范、职业标准和公民利益等。在新公共服务理论家看来，政府与公民的关系不同于企业与顾客的关系。因为“在公共部门中，我们很难确定谁是顾客，因为政府服务的对象不只是直接的当事人，而且，政府的有些顾客凭借其拥有的更多资源和更高级能可以使自己的需求优先与别人的需求”。基于这种复杂的因素，新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的声音。因此，服务型政府的建构中对于政府中的公务员的素质能力、伦理规范提出了更高的要求。他们必须对一些超越短期利益的事务承担义务，而不仅仅关注顾客的自私的短期利益，这是他们在考虑公平、公正是必须考虑的一个因素。

(四)多中心合作治理的社会价值认同

从社会治理结构的角度来看，公共服务型政府应是民主参与的政府。从西方国家治道变革的实践来看，在丹麦近年来所进行的公共管理改革过程可以给我们启示：公共服务的

使用者可以通过选举委员会广泛地参与到行政过程中去，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督，与公共部门展开合作，提高了公共部门的行政绩效，满足了公民对公共产品的需求。这一实践表明，公共服务型政府应该为公众参与提供渠道。离开公众的参与，行政人员或专家往往无法获得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正确的信息，不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需的那部分知识与信息，也没有一个个体行动者有足够的知识与能力去应用所有的工具。因此，“公共部门所提供的服务质量在某种程度上取决于工作过程中的合作程度，而不是取决于政府员工个人提供的服务”。特别是在公共部门进行决策时。如果排除公众对重要决策的参与，容易造成政策失误，这在各国公共实践的过程中都印证了这一事实。可以看到，公共服务型政府的建构。不仅是政府管理体制上的变革，更是政府理念上的改革。因此，“公共行政官员应当积极地为公民通过对话清楚地表达共同价值观念并形成共同的公共利益观念提供舞台，应该鼓励公民采取一致行动，而不应该仅仅通过促成妥协而简单，地回应不同的利益需求”。应该致力于建立公共、私人和非营利机构之间的联盟，把各方面的力量集中到计划的实施过程中，注重发挥集体的合力使计划得以贯彻执行，从而满足相互一致的需求。我们可以这样理解：新公共服务理论所描绘的是这样一种社会治理结构，即政府的管理过程是一种公民民主参与的过程。其治理方式以服务代替了控制，政府、私人组织与公民组成的各种志愿组织共同构成了社会的治理体系，政府与社会、公民之间不再是一种官僚科层制中自上而下的单一的“权力一服从”型的关系，而是一种多向的、信任合作的良性互动关系。

(五)公民理性与社会公共精神培育的价值实现途径

罗尔斯说“公共理性是一个民主国家的基础。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共的善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标和目的所在。”从公共性话语的语境分析看来，新公共服务所倡导的公民权与公共利益的价值理念的实现，一方面必须诉求于政府得以公民为中心的价值理念的确立，建立服务型政府，建立一些具有完善整合力和回应力的公共机构；另一方面必须诉求于公民的公共理性的倡扬，即“公民可以而且能够积极地合理地运用所拥有的公民权来明确表达并实现公共利益，公共行政人员首要做的是帮助他们表达并实现公共利益而不再是掌舵”。以往通往公共利益最佳和最首要的途径，就存在于公共行政人员的本身和他们的理性判断中，因为“只有公民具有高度的公民精神才能实现管理的高效，即高公民精神与高职业主义才能形成公民友爱与相互信任的有效管理的环境”。因而在新公共服务的理论中，公民的公共理性是至关重要的。正如美国学者库珀认为，公民的概念不仅包括了权利而且还有责任；因此作为公民行动的个人必须在社会改良中发挥积极的作用。公民需要在行动中追求共同的善，并且和政治系统的核心价值一政治参与、政治公平、正义，保持行动上的一致。因此，从某种意义上说，新公共服务的理论体系也是一种有关合作体系的理论，新公共服务价值目标的实现必须助益于公民相当程度的公共理性。包括公民意识的确立、公民气质的具有、公共精神的培育和公共伦理的倡导。

(责任编校：于　佳)

作者简介：张治忠(1972—)，男，湖南绥宁人，中南林业科技大学公共管理学院讲师，湖南师范大学公共管理学院博士研究生；

廖小平(1962—)，男，湖南邵阳人，中南林业科技大学教授，博士生导师。

作者：张治忠　廖小平

公共理性与服务型政府论文 篇3：

公共服务型政府视角下的我国政府自身建设研究

摘要：要建立公共服务型政府，我国政府所面临的重要任务可归纳为以下四个方面：政府组织再造，提高服务能力；推动公共服务理念的合法化，实现监督机制创新；激发顾客服务需求，建构公共服务的动力机制；培育合作伙伴，拓展第三部门与其他社会组织的公共参与领域。

关键词：服务型政府；政府模式；政府责任；政府治理

一、中国公共服务型政府建设：传统公共行政的内在取向

自从中国政府强调“服务”概念，并把“服务型政府”作为自己未来建设目标之后，学术界便探讨了中国服务型政府建设的方向、路径与战略等诸多方面，形成了大量关于服务型政府建设的研究成果，为中国服务型政府建设提供了理论参考。但是，中国学术界与实务界所指的服务型政府与西方公共服务型政府从理念、机制与系络(context)等方面仍然有着本质的差别，从一些学者的论述中可见一斑。迟福林教授指出：“公共服务型政府的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排”。这一概念把公共产品与公共服务与政府管理相互联系，突出了政府管理的公共性质，但核心仍是强调中国公共服务型政府是一种政府治理的制度安排，与西方公共服务理论所指之内涵相去甚远。这种把中国服务型政府建设视为自身建设的认知具有相当的普遍性，如中国行政学会课题组指出：“服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。服务型政府的本质是社会本位、民本位。政府职能定位的依据是社会和公民的需要。”其中无论是社会本位还是民本位，从整个公共产品生产与供给系统来看，仍然是一种政府作为唯一主体的政府模式。该课题组总结的公共服务型政府的五大特征，与马克思·韦伯对理想型科层制认识的核心相差无多。无论从公共组织架构，还是从公共产品生产与服务的机制来看，学术界所认定的中国服务型政府仍然属于内在导向的对政府组织自我能力的提升范畴。

如果从西方公共行政发展的历程来看，其经历了传统公共行政、公共管理与公共服务三种范式，从实务层面而言，同样也历经了三种政府模式，即政府模式也从传统的政府内在导向的自我能力提升，到依托于市场机制、借助价格调节公共产品的生产，在与NPO的竞争中完成社会公共产品与公共服务的供给职能，再进一步发展成为以信任为核心、多元整合的公共服务型政府建设，这三种范式的转变，其实是由内在取向转向外在取向，最后形成整合形态的过程。

与此相比较，我国的公共服务型政府的建设其实是传统公共行政(行政管理)范式之下对政府自我行政体制改革的纵深化发展。简而言之，我国借用了西方公共行政学的第三个发展阶段的核心概念“服务型政府”或“公共服务型政府”，但并非是遵循西方公共服务型政府建设的结构与机制。学术界对此应保持足够的清醒，必须充分认清我国公共服务型政府建设与西方公共服务型政府的差异，明确我国的公共服务型政府建设其实质是提高中国各级政府服务能力的过程，仍然是传统公共行政所描述的内在取向而非外在取向。此阶段政府建设的重点不是引入市场机制去增加政府提供公共产品过程中的竞争力，而是“确认困境，迎对挑战。规范发展”的问题，这很难与有些学者所指称的“这是一种政府模式的转变”相联系。只有这样，才能够充分认识新时期中国政府所面临的巨大挑战与重大任务。

二、当前中国政府的核心任务：打造规范型政府

我国政府建设是一个系统工程，尤其是法治化的任务仍很艰巨。经常见诸于媒体的政府行为不当或政府行为与国家法律法规明显相违背的现象，是政府法治化程度不高的表征。法治化、决策科学化、政府机构设置合理化等均是政府能够更好提供公共产品的基础，所以。重新审视中国政府所处环境，对政府存在的诸如不能依法行政、官僚主义与文山会海等老问题进行整肃，建设规范型政府，这应当是新时期政府建设的核心，同样也是能够更好地为人民服务的基础所在。

从学术界的流行语言和时尚范式来看，法治政府或规范型政府的提法已经是老调重弹，但如果从实践考察，政府公共权力的行使并未被有效规范，还存在着人治大于法治、部门主义、隐性腐败等问题，这些仍然是社会关注的焦点。政府自身存在的组织建构、文化再造与监督缺乏问题，并未因学术界的研究兴致转向“服务型政府”而有所减少。按照公共行政学的三个范式考察，我国的公共服务型政府是政府理念与政府自我职责的认定，而非是政府模式的转化。“服务型政府”的提出虽然反应了中国政府公共理性的张扬，对于具体的政府建设而言，这有可能掩盖了最为核心的问题。“服务型政府”是一种发展方向，或者是一种先进的政府模式，如果一个政府仍未完成规范型政府或法治型政府的转变，“服务”就更是空中楼阁，因此，在逻辑上服务型政府目标必须依托于政府法治化、规范化、民主化、公民化的基础。

中国共产党对执政能力问题已经有了足够的重视，但从政府组织来看，政府的能力仍然存在着不少局限。规范型政府(基础是法治化)是服务型政府的基础，服务型政府模式必然是由规范型政府发展而来的。究其实质，服务型政府只有在政府自身能力得到充分发展，其组织效能已经基本到了难以再依赖本组织进行自我超越的界限时，才会发育完成。此时，规范型政府组织已经暴露出自身无法克服的缺陷与弱点，必然需要新政府模式的产生。中国现实的政府组织仍然存在着诸多人员、组织与文化层面的弱点，其规范性仍亟待加强。所以。在政府组织还未有效整合与充分发挥能力的阶段，如果集中有限的力量去建设服务型政府，其服务能力便会大打折扣，而服务行为也因为规范不足侵害到公众利益。可以说。如果不重视基础建设，所损害的不仅是政府组织，还有公共服务型政府这一政府模式的合法性。尤其是在当前全球化竞争加剧，国内阶层冲突、行业冲突、民族冲突等问题仍然存在，“服务”仍然是未来的职能要求。在有限的人力、财力、物力与智力的约束下，是聚焦于规范型政府的建设，以规范促进政府组织的服务功能，还是直接诉求于公共服务型政府这一范式的建设，是仁者见仁的问题。但“无法治便无服务”、“无责任便无服务”、“无规范亦无服务”当是一种常识。因此论者以为，当前政府面临的自我发展的重大任务，是法治化与规范化的问题，而不是服务的问题；是增加政府服务能力的问题，而不是政府模式转变的问题；是正视缺陷、解决问题的问题，而非基础具备、创新建构的问题。

再造法治政府，全方位规范政府行为，将是我国政府建设的重要内容。一般而言，政府法治化建设包括依法授权、依法问责与依法行政等诸多层面，其核心在于行政立

法、行政执法和违法检查，这些举措在以前建设法治政府的讨论中，已经多有着墨。但是应该明确，以前重点解决官员个人依法行政、提升行政效率的问题，虽然行政人员个体的违法行为有所减少，但是却出现了新的行政违法情况，即群体性隐性的行政违法。其实，这是一种前一阶段政府法治化建设之后，行政官僚群体为自身的部门利益而形成的对法律的规避。因此。对隐性权力违法与部门或群体的集体违法行政做出适当的法律建制与制度安排，仍然是新时期中国政府建设的重中之重，而且这必然会是一个持续的长久的过程。

在把握政府隐性违法、重塑政府法治化的基础上，必须在政府权力运行的监督机制上有所创新。最近温家宝总理提出“制度反腐”的战略，笔者认为，制度反腐的关节点就在于监督机制的创新。“法不徒以自行”当是一种常识，良好的法律必须依赖良好的执行，其功能才能够得以发挥。在行政过程中法律是否得到遵守，这就必须要依靠相应的机制来检查与监督。无论是制度反腐战略的推进，还是法治政府的确立。其最根本与最关键的，并不在于模仿西方三权分立等制度与法律的安排，而在于必须把握住中国传统政治文化的脉搏，切准中国传统政治文化中易于架空制度的潜规则。对于中国政治文化中易于削弱制度与法律效能和作用的因素，必须在制度与法律的设置上有别于西方，这就需要制度层次比西方更为纵深，而层次和系统也势必更复杂，诸如回避制度，就不仅指一般意义上的亲属回避，还应该针对不同情况，结合中国人情、关系文化的特点，切断除亲属之外的其他关系网络的联结，或实行区域回避，或实行行业回避，并结合更为透明有力的监督机制。而在其中，媒体的开放性监督应为重中之重。所以说，现阶段政府建设的法治化，已经是向纵深化发展，是一种自觉地反省政治文化弱点的制度创新。

三、当前中国政府建设的努力方向：培育动力机制

纵观西方公共服务型政府建设的进程可以发现，大众对政府角色的质疑与否定，以及大众对公共产品与公共服务的强烈需求是政府职能变革的根本动因。传统的公共行政强调层级节制的机制，以权威作为秩序维持和协调的工作，其核心价值为稳定、理性、技术、效率、控制等；新公共管理则强调市场机制，以价格作为维持秩序和协调的工具，其核心价值为竞争、理性、交易、效率、回应力等；而由Robert Denhardt等人所提出的新公共服务，则以“信任”(trust)作为秩序形成与维护的协调工具，强调“社群”(community)的概念，其核心价值为民主理论、策略理性(strategic rationality)、公民精神、合作模式、对话理论(discourse theory)等理念_。由西方政府模式的转变来看，其实质是一种否定之否定的发展过程，就中国现实而言，明显并不具有这样层级递进的发展系络。

我国政府职能变革的深层原因是中国共产党回应中国政治、经济与社会发展的内在诉求，但从现实层面来看，这一努力更多表现为中国政府的自我发展与自我完善，表现为当前中国政府公共理性的提升。但政府组织的变革如果缺乏根本动力，只凭借自身公共理性的推动，公共服务型政府的建构便无持久的动力，也难以得到相应的约束。论者认为，中国大众所关注政府行政权运行的重点，并非是其服务态度、服务意识、服务举措和服务方式等细微之处，仍然关注于整个社会中的重大问题，诸如政府行政权力的规范化、政府行政权力的滥用、政府的不作为问题、政府自我利益膨胀、政府行政人员与普通大众疏远等基本层面，涉及到政府腐败、官员道德腐化、利益分配两极化等多个层次。对于政府服务品质的关注，仍被大众认为是“行政风气”或“行政行为”层面的问题，而不是政府职能问题。

大众对政府问题的关注，浸透着他们在现阶段对政府的期望和诉求。这种诉求直接指向公正、平等、正义等核心价值，是一种对政府角色普遍价值追求，并非是立足于个体角色的个性化考量。政府行政的民主化、法治化、规范化的重要性远远大于对个体服务的要求，这与现实中国政府行政过程存在的诸多问题有关，也与大众个体对自我与政府关系的认识密切相关。在某种程度上说，公共服务这个概念对于人民来说，吸引力并不够大，尤其是某些基层政府与人民产生了阶层化或者身份化的断裂之后，人民已经基本上很难相信那个处于上位、自我权力寻租、行为难以规范、行使管制与管理权的政府是为普通大众服务的组织。在大众政治心理层面，更容易接受的是政府是管理者，人民是被管理这样的事实；人民所期望的是政府依法行使自己的权力，能够保障人民的法定利益不被这个强大的“利维坦”或是“利维坦”所庇护的势力所侵害。尤其是人民更为关注的是政府在整个社会利益分配过程中的公平与公正角色，重点并不在于政府有怎么样的服务行为。如果政府自身仍然存在着不依法行政、权利寻租、主导利益分配的非正义性等诸多问题，政府的服务构想只能增加大众的不信任感与疏离感。

所以说，在大众并无强烈的服务要求、政府主体自身还存在着诸多问题之际，欲跨越政府公共管理阶段而直接迈进公共服务的范式，无疑是不现实的。要建设一个能够适合全球化浪潮冲击，既勇于迎对国际竞争的压力，又能够有效治理国内事物的强力政府角色，就要求中国政府的建设任务必须是多层次的，在学术界的用语里可能有主流概念，但自身能力的塑造与外在功能的转化二者均不可偏废。上文曾论及政府规范化问题，便是向内求诸于自我能力再造来完善政府自我职能，同时，政府的职能之中还包括着另一个重要维度，那便是培育政府角色转变的动力机制——即大众诉求的育成。

大众对政府的角色要求，是政府职能转变的根本动力。政府职能转变虽然要经由自身发起，其推动力却在于人民群体之中。所以说，可以把政府职能转变视为一种“大众需求一政府回应”的模式，在大众对一种角色根本无认知、无价值偏好、无要求之时，政府仅凭公共理性推动是很难具有持久的变革动力的。因为变革是需要代价的，需要重新调整利益关系，势必会遭遇到多种阻力。当人民群体具有强烈诉求之时，政府就有力量克服阻力。因此。在建设服务型政府的理念推动下，政府的重要职责之一，就是有意识地培育人民的服务需求动力，提升大众服务意识，拓展大众服务需求，树立大众的主人(owner)角色，改变对传统政府是公共产品的供应者的观念，改变大众发展对政府的过度依赖心理。

四、中国政府的科学与和谐发展策略：培育第三部门等合作伙伴

西方成熟的公共服务强调人际间的网络关系，涉及组织内外多面向的社会关系。可以说，传统公共行政与公共管理主张层级节制与市场机制两种治理模式，都不适用于公共服务。公共服务必须依赖强大的社会资本的积累。人际间的相互信任感有助于公民参与，并建立以公民为中心的治理模式，培养长期的专业规范与合作的信任。公共服务精神，主要是维持社会的公平正义精神以及回应公民社

会需求，而非仅仅是效率与绩效而已。

正如上文所论及，中国政府面临效率与绩效的双重任务，这两个层面可以说是新时期中国政府面临的最为核心的问题，也是要首先解决的问题。但在政府建设的理念上，我们国家也强调公共服务的层面，这就势必给中国政府职责转变提出了多重要求，中国政府建设应该是一种“重点突出，统观全局”的形式，即以规范型政府为建设核心，公共服务型、学习型与节约型等新理念做为相应关注的任务，以“规范型”带动整个系统的发展，并在此发展之中，培育政府职能转换的力量，不能被公共服务的理念掩盖了我们政府自身最大的缺陷与不足。在科学发展观与建构社会主义和谐社会思想的指引下，中国政府建设还必须着眼于未来发展方向，立足现实，培育未来发展所需要的动力机制与支持体系。培育第三部门等其他社会组织的力量。用法律与制度规范第三部门参与公共事物的方式与途径，培育第三部门提供社会公共产品的能力，也是政府科学发展的题中应用之义。

我国的第三部门(即NGO与NPO)虽然已经初步形成，但其实力仍不强大，所参与的公共事务范围十分有限，其职能仍然受全能型政府意识的挤压。各级政府认为对公共事务的管理是自己的天职，而且相信自己有这个能力与实力。从政府与第三部门的关系上来看，第三部门因其功能发挥的空间有限，其发展受到制约。另一方面，第三部门自身实力较弱，也难以在某些公共产品的供应上与政府形成竞争的态势。但是，如要建立起现代的公共服务体系，非营利组织的参与是不可或缺的，培育第三部门的发展可以视为建设公共服务型政府的重要条件。从现实考察看，我国第三部门的职责受历史传统的影响，更多集中于社会救助等慈善事业，这远远不能满足建设公共服务的需求。

那么，如何在科学发展观的指导下，以政府为主导来培育NGO与NPO等社会合作伙伴呢?笔者认为，其重点在于从法律上明确第三部门的地位、价值与功能。由法律确定NGO与NPO的地位，确认第三部门是提供社会公共产品的主体，它的职能领域涉及到社会事物的各个层面，在提供公共产品的领域上并无禁区，其最终的选择是与政府主体的竞争或博弈所确定的；其价值在于弥补政府在提供公共产品时的力所不及或成本过大，即弥补政府失灵。因此，应该确立第三部门与政府之间的合作型伙伴关系，不是管理与被管理，控制与被控制的关系；另外。还应塑造一种合作的理念与文化。政府应该正确认识自己的权威性，改变自我是社会唯一权威的认知，把自身的权威性与政权建设的合法性紧密结合起来，重点在于要改变政府执政理念，塑造新的合作型执政文化。同时，政府还必须时刻反省自我角色，克制本身强势的无意识膨胀，把自己定位为一种合作型角色，整个社会的信任体系才会得以建立。

总之，在探讨中国服务型政府的问题上，必须保持清醒的思路与头脑，确认政府现存的主要问题，探讨解决主要问题的具体可行的对策，这当是政府研究与政府建设的核心任务。至于理论层面的先进性，还必须与中国现实政府研究结合在一起才会有价值与意义，否则理论就会历经热火朝天的阶段之后归于沉寂。会遭遇流行的学术研究对现实政府职能的改善并无实践价值的尴尬。如果在基础性问题仍然未被充分解构和认知，学术界与实务界去关注更高层次的建构问题，无疑会留下认知的盲区，而架空更高层次的讨论。也正因如此，深入探讨“服务型政府”理念之下当代中国政府面临的主要任务就尤其必要。

责任编辑　赵　静

作者：徐　彬　张英魁