价值理性的公共政策论文

2022-07-03

摘要：在全球政府治道变革的过程中，公共政策执行模式逐渐从“单中心”向“多中心”模式转变，多元独立行为主体通过参与公共政策制定、执行与社会管理，巩固和加强政府与各种社会力量之间的合作与信任关系，促进合作型政府信任关系的建立。今天小编给大家找来了《价值理性的公共政策论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！

价值理性的公共政策论文篇1：

浅析我国公共政策的价值取向

摘要：文章由公车改革出发，结合马克斯·韦伯关于工具理性和价值理性的理论，简要分析了当前我国公共政策在价值取向上存在的偏颇和因为这种现象造成的严重后果及其改进的方向和途径。

关键词：工具理性；价值理性；公共政策；价值取向

“公车改革”是近几年推行范围较广，影响较大的一项政策。但是各地车改的成效不是很大，没有从根本上解决问题。其实在我国现行的公共政策制定和执行过程中，存在着很多这样的现象。主要是因为政策制定主体的价值取向存在偏颇。

陈庆云从公共政策的本质出发，将公共政策定义为政府依据特定时期的目的，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定地行为准则。因而，公共政策有其特定目标和价值取向。可见，价值取向是公共政策最本质的规定性。

但是，由于受我国现行政治体制和政治环境的影响，大多数政策取向倾向于工具理性，即手段的科学化和机械化，较少考虑到推行公共政策的根本目的。然而，片面追求手段的有效性，而不反省、批判其追求的目的的工具理性是无法胜任制定和推行政策的根本任务的，价值理性必须充分发挥其特定功能。

一、当前公共政策价值取向分析

（一）工具理性和价值理性的内涵

所谓工具理性，就是通过实践的途径确认工具（手段）的有用性，从而追求事物的最大供销，为人的某种功利的实现服务。其核心是对效率的追求。而价值理性与工具理性一样，可以直接作为日常生活行动的指南，但不是为了解决日常问题而计算手段与目标的关系，而是建立于某种特定的终极的立场（或方向）为依归。工具理性和价值理性相伴相生，自然有着密切的联系。

1、价值理性与工具理性互为存在的基础与条件。首先，价值理性的存在，为工具理性的存在提供精神动力。虽然工具理性的存在是人的意识能动性的体现，在某种意义上可看作一个相对独立的价值系统，但它的存在是以主体为客观事物及其规律的反映为前提。其次，工具理性的存在，为价值理性的实现提供支撑。

2、价值理性不可代替工具理性。价值理性引导主体“做什么”，而“如何做”，则借助工具理性解决，前者不能代替后者。

（二）当前我国公共政策价值取向上的偏颇

纵观人类理性的发展历史，可以发现，对工具理性过分追逐，导致对价值理性的忽视和漠视成为理性发展的常态。理性的发展史成为一部工具理性“一理独大”、价值理性无以置身的历史。这一现象和趋势即为韦伯所说的“理性化的吊诡”。这样就造成了把人作为目的的价值理性的衰落和式微，使价值理性非理性化。这种理性的工具化和价值理性的非理性化表现在公共政策选择中是显而易见的。就是政策选择者把某种价值或目的作为既定的和先在的东西加以确认，对公共政策的选择只做工具理性的考量。也就是说，在“目的”既定的假设条件下，公共政策选择的作用仅限于发现实现目的的最佳手段和途径。然而在对这样的政策选择的结果进行考察时，发现这个“价值”或者“目的”并非像政策选择者所说的那样是“既定”的，更让人侧目的是工具理性对作为“价值”和“目的”的价值理性的偏离和戕害。事实上公共政策选择者的这样一种工具理性偏好，已经在现实中造成了严重的后果。

（三）工具理性的膨胀和价值理性的缺失所带来的后果

1、不利于政策目标的实现。个人合目的、合规律的社会实践活动的成功，取决于价值理性与工具理性的统一。对于政府来说也是如此。一项公共政策要想获得成功，必须符合公共利益的需要，拥有合乎民众需求的目的和操作性较强的实施手段。如果片面强调工具理性只会导致公共政策的既定目标无法实现。

2、不利于继续推进改革。“上有政策，下有对策”已成为一种歪风邪气，大部分改革已在与“潜规则”的博弈过程中扭曲变形。然而随着改革的深入和政策本身的工具理性偏向，势必造成社会不公，改革的合法性遭到质疑，改革阻力空前巨大，举步维艰。

3、不利于社会的稳定和可持续发展。公共政策选择的工具理性偏向致使城乡和地区间贫富悬殊，人们为了追求更高的生活质量，大量涌入城市和东部地区。巨量的人口超出了这些地方的环境承载量，影响社会安定。另外，当代人疯狂掠夺自然资源，漠视后代的发展权益，挤压子孙后代的发展空间，掠夺性开采资源，造成自然资源的严重浪费和环境的进一步破坏，不能进行可持续发展。

4、有损政府形象，削弱政府公信力。政府的政策须以公共利益为其逻辑起点和最高宗旨。如果不能代表公共利益，政府就失去了其存在的理由和合法性基础。而单纯追求手段的有效性的工具理性根本无法代表公共利益的需求。这样的改革多了，政策便会丧失公信力，得不到群众的拥护和支持，势必会损害政府和官员形象，也会影响到中国体制转轨的大局。

二、造成我国公共政策价值取向产生偏颇的原因

（一）思想根源：片面强调“理性”，导致对意义和价值的忽视

随着“启蒙”的展开，人类的“工具理性”将压倒“价值理性”。“工具”的意味也越来越浓，而对于“善恶是非”之类的道德价值，却越来越不屑一顾。正如韦伯所预言的那样：沉醉于“工具理性”将会使人类陷入“理性化的吊诡”，即理性化却导致了非理性的生活方式。

工具理性的基本特征是要求人的行为必须是选择最有效的手段以实现既定目标的行为，或者说以手段的最优化作为理性的最高要求。工具理性张扬的同时，价值理性衰落。因而，现代官僚制走向了工具理性的极端化和片面化。根据工具理性所做出的官僚制设计抽象掉了价值的因素，实际上是用抽象的形式化的框架把人隔离和定位在一个个分立的单元中。如此，整个政府体系陷入了工具理性的陷阱，反而忽视了更具有实质意义的价值取向的政策所应体现的根本意义所在。这是我国政策主体在制定公共政策时产生价值取向偏差的思想根源。

（二）公务员选拔录用制度的缺陷导致政策主体水平有限

从某种意义上说，政策主体的价值选择就意味着公共政策的价值取向。公共政策应当遵循的一个基本原则是使多数人普遍获益，至少不应该使大多数人的利益受到损害。但是公务员选拔录用制度上的某些不合理设计却导致了政策主体的水平有限，从而无法科学合理的制定政策。首先，公务员的录用虽然强调“凡进必考”，但由于规划不够，管理不统一，考试环节诸多问题，招考范围有限，缺乏录用评估等原因导致某些不适合从事公务员工作的人进入公务员队伍。随着政府职能的细化，对政策主体的科学化决策水平要求越来越高。但公务员考试一向重文轻理。这使得科学化决策根本无法实现。另外，虽然很多政府都建立了专家咨询团，建设所谓的“智库”，尽管专家是政府决策的专门顾问，但由于专家始终未能进入实质性决策，只能起到科学决策的门帘作用，以及吹捧政府和解释政策。这样的决策模式根本不可能达到工具理性和价值理性的统一，从而实现正确的合理的公共政策的价值取向的。

（三）不合理的绩效评估体系导致政策主体短期行为主义盛行

我国的政府绩效评估的设计者和实施者往往把评估的工具意义置于价值意义之上，体现为把评估主要作为政府管理的一种工具，谋求管理的简单化和控制的便捷，而对绩效评估的目标导向作用缺乏周密、细致的考虑，把绩效评估形式化，使其缺乏应有的预期性和科学性而呈现主观性强、随意性大、运动式的特点。不合理的政绩观导致官员们只求短期的数字的增长，而忽略了真正的为人民服务。因而产生了极其严重的短期行为主义。

政府行为短期化是决策主体不追求未来长期收益而只考虑短期利益的决策行为。其症结应主要归因于不合理的绩效评估体系所导致的政府官员的短视或急功近利以追求政绩。正是由于有了这种观念，政策主体在制定政策时，首先考虑到的不是这项政策所能最终实现的目的和结果，而是推行这项政策的过程中手段是否具有形式化和机械上的可操作性。从而达到为自己的政绩增添砝码的目的。这种偏重于工具理性的价值取向是不可能实现公共政策的公共性本质要求的。

三、工具理性和价值理性的统一：公共政策价值选择的应然状态

（一）用工具理性和价值理性的统一解决公车改革中存在的问题

公车改革中产生的激烈矛盾表现在，一方面，干部动辄上千元的高额补贴，被群众认为是变相涨工资，造成了不良的社会影响；另一方面，即便获得了高额车辆补贴，却宁肯放弃车贴而继续使用公车。导致这样一个矛盾的制度原因就是，公众即理论上公车的真正所有者被排除在改革之外。公车制度改革的整个过程，从改革初期的调研，到筹备、实施、直至被叫停，社会公众均被排除在外。事实上，要真正使公车改革落实，就必须给予所有相关群体，特别是公众充分发言的机会。看似简单革新，其实意味着整个改革体制的深入突破。

如果能够牢记公车改革的根本目的——压缩空间、释放能量、赢得民心，那么，整个改革就不可能有今天如此多重的阻力，就不可能在有意和无意之间异化。而只有充分遵循了改革宗旨、原则，自身程序规范、严格，实行真正打破官本位、对事不对人的务实改革，才能真正迎合民意，赢得民心，做到避免异化成为一种新的腐败成品和腐败平台。

（二）改变以往的工具理性选择偏好，突出“公共政策”的“公共性”本质

公共政策的实质是政府对社会利益进行分配的一种形式，它具有权威性、社会性和公共性。公共政策要得到有效的执行，必须具有权威性，而权威性根源于它维护了社会的整体利益，得到普遍的认同和支持。社会性在于其促进全社会的进步和正义,维护社会的整体利益。公共性表现为公共政策是涉及到全体社会成员的活动，是公共权力的运用。这三个特点都是以社会公平为其存在的基础。公共政策不能维护社会公平，社会成员就会抑制它，公共政策也会失去权威之源，社会就不可能实现整体进步和发展。但是，忽视了价值理性的政策选择倾向是不可能达到政策的这个本质性要求的。

要做到公共政策真正地实现其公共性，公共政策选择者在决策时，就必须在效率与公平的天平上增加公平一边的分量，改变以往的工具理性选择偏好，突出公共政策的“公共性”本质内涵，保证政策的价值理性，以高度的政治责任心和敏锐感来解决在社会发展中遇到的重大难题，特别是在分配领域的贫富悬殊问题。

（三）工具理性与价值理性的统一在具体的实践中表现为效率与公平的统一

在当前具体的实践中，要实现工具理性和价值理性在公共政策选择中的和谐统一，就要求对公平与效率有一个正确的把握和评估。效率是公共政策价值的逻辑起点，而其首选价值目标则应该是公平。正如陈振明教授所认为的：一方面，如果公共政策缺乏效率效应，政府就不能对社会进行有效的管理，社会将陷入无序状态，导致资源的巨大浪费，人民生活更加贫困，从而必将破坏并无法实现公平。相反，经济效率的提高则能够促进社会公平的实现。因此，经济效率是实现社会公平的必要条件之一，是公共政策选择的逻辑起点。另一方面，如果公共政策中贯彻公平理念，则可以防止公共政策行为的专横，维护公众和政府的良好关系，博得公众的信任、支持和配合，从而提高政府的威信，取得良好的行政效率。可见公平与效率在公共政策选择中是相辅相成的。效率是公共政策的手段和存在基础，社会公平是公共政策所秉持的首要价值和努力达到的根本目标，处理得当二者可以相得益彰。

公共政策是社会和谐的调节器，构建社会主义和谐社会首先要求公共政策做到和谐科学。要达到和谐科学，就必须做到效率与公平的和谐统一，也就是要求做到价值理性和工具理性的和谐统合。在效率问题相对解决的发展态势下，公平问题需要提到突出的地位，即呼唤价值理性的回归。只有这样才能做到公平与效率的辩证统一，在公平与效率的权衡中不偏不倚和谐统一，做到社会发展的合目的性和合规律性的统一。同时，使公共政策真正地实现它所应该达到的终极目的：即满足公众的需求，实现公共利益。

参考文献：

1、特里·L·库伯.行政伦理学：实现行政责任的途径[M].中国人民大学出版社,2001.

2、马克斯·韦伯著,于晓、陈维刚译.新教伦理与资本主义精神[M].三联书店,1987.

3、陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社,2003.

4、王国敏,李玉峰.工具理性和价值理性权衡下的我国公共政策选择[J].理论视野,2006(4).

（作者单位：中南财经政法大学公共管理学院）

作者：喻婷婷

价值理性的公共政策论文篇2：

公共政策多中心执行模式下合作型政府信任关系的构建

摘要：在全球政府治道变革的过程中，公共政策执行模式逐渐从“单中心”向“多中心”模式转变，多元独立行为主体通过参与公共政策制定、执行与社会管理，巩固和加强政府与各种社会力量之间的合作与信任关系，促进合作型政府信任关系的建立。

关键词：公共政策；合作型政府；多元独立行为主体；计划经济；市场经济；后工业化；利益格局；社会结构

自改革开放以来，我国正经历着从计划经济向市场经济的历史转型，以及工业化向后工业化的社会转型，思想观念、利益格局和社会结构等均发生了深刻的变化，政府信任关系也面临着严峻的挑战。合作型信任关系是政府公信力的基础，亦是走向社会主义和谐社会的可行路径，公共政策多中心执行的特点与建立合作型政府信任关系的诉求不谋而合，是构建合作型政府信任关系，实现多元社会主体合作治理的有效途径。

一、公共政策多中心执行模式的内涵

随着经济发展和社会进步，公共事务日趋复杂，公共利益日益多元化，传统公共行政范式下的单中心执行模式面临财政压力、公共政策执行偏差、效力低下等多重困境，政府作为公共事务的唯一管理主体往往力不从心，顾此失彼，因而公共信任危机不断加剧。在治道变革的历史趋势下，多中心政策执行模式所特有的合作性和包容性有效适应了公共政策执行和公共事务管理的复杂性与多样性需求，成为面向未来的合作主义公共政策执行的基石。

公共政策执行多中心是从政策执行的角度，基于政府治理理论以及公共事务的多中心治理理论推演出的治理分支。以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派从执行主体结构角度，将只有一个执行主体的公共政策执行模式称为“单中心体制”，把存在多个执行主体的公共政策执行模式称作“多中心体制”，非政府公共部门、私人部门、公民及其他社会力量将与政府合力，共同承担公共政策的执行责任，各主体之间维持一种合作与竞争的关系。

二、公共政策多中心执行模式是构建合作型政府信任关系的可行路径

（一）合作型政府信任关系的价值理性诉求

20世纪后期，学者们开始从政治层面来研究信任问题，张康之教授根据不同历史时期的社会形态，将政府信任分为习俗型信任、契约型信任、合作型信任。多元化的社会力量、复杂的政治网络结构以及全球治理趋势下形成的多中心世界合作秩序等因素，为合作型政府信任关系的构建创造了可能。在我国，合作型政府信任关系是建设服务型政府以及社会主义和谐社会的现实诉求。

合作型政府信任关系对早前治理手段及治理模式进行了批判的继承，“服务—信任—合作”的三位一体是服务型社会治理模式下的合作型政府信任关系的新型特征，涵盖了互信、自治、互助等社会治理要素。合作型政府信任关系是以社会本位、公民本位的理念为指导，突破现阶段与新型社会治理模式不相符的各种制度、思维模式以及行为方式，秉承民主精神，通过多元社会主体在公共政策领域的广泛参与，从而实现社会的多元共治。在共治的过程中，各合作主体之间的信任关系得以反复强化，从而建立起以合作型政府信任关系为基础性结构的合作治理体系。

（二）公共政策多中心执行模式作为构建合作型政府信任关系的工具理性审视

在传统的公共政策执行单中心模式下，政府是公共政策决策与执行的垄断性主体，社会与公民作为公共政策执行的目标群体，无法自由表达意志，积极性受到压抑，与政府的配合程度较低。在多中心政策执行机制中，通过权威分散和公民参与的网络结构，将一切治理活动建立在广泛且充分的合作、信任的基础之上，多元主体基于一定的集体行为规则，通过共同参与、相互调适，在合作和协商治理社会的过程中，形成多样化的公共事务管理制度和组织模式。

公共政策执行多中心的思想是相对于单中心权威秩序思维而言的，“多中心”思想下，政府是与多元执行主体并存的一元，意味着政府需要进一步优化职能结构，强化社会管理和服务职能，谋求与其他治理主体的共同治理。社会中多元的独立行为主体通过参与公共政策的决策与执行，在合作型政府信任关系的整合作用下，实现对公共事务的合作治理。在共治的过程中，政府、市场以及社会在合理分工的前提下共同协作，随着公共政策执行多元化的有效运行，官民之间的互赖性合作关系随着双方互动性的增强而增强，政策执行模式逐渐向对话性转换，合作主体之间的“信任—服务—合作”关系由此得到巩固和强化，有效促进合作型政府信任关系的发育。

三、公共政策多中心执行模式视阈下构建合作型政府信任关系的路径探索

（一）合作型政府的职能转变

多中心公共政策执行是一种合作、信任以及协商治理社会的过程，亦是一个善治过程。政府职能架构的调整、政府职能的张弛是多中心公共政策执行的政治条件，顺应当代“还权于民”“小政府大社会”的行政改革思维，全球范围内展开了重塑政府的行政改革实践，一方面优化政府职能结构，推进政府职能转化、弱化、强化的变革，“缺位”的“补位”，“越位”的“归位”，加强和提高政府的公共服务功能与公共服务效率；另一方面，为避免政府陷入职能与能力冲突的陷阱，通过政府、社会及市场的合理分工，使政府能够集中精力履行自己的核心职能，借助多元主体的协作，进一步解决市场失灵和政府失灵问题。政府职能与政府信任之间存在紧密的关系，政府职能的每一次扩张行为，都有可能释放和激发政府无法满足的公共需求，最终公民对政府的失望、不满随之提升。若将政府行为限制在特定范围内，促使其在真正需要它的领域承担起不可推卸的责任，更有利于树立政府的信用形象，建立与其他独立行为主体的信任关系。

（二）塑造积极的公民

公民是公共政策多元执行主体中重要的一元。在社会转型期，多元化的社会成为公民追求的共同目标之一，公民自由、自主、自治的意识逐渐觉醒和增强，公民参与社会管理、公共政策决策和执行的自觉性和热情日益高涨，推动社会治理模式向自我管理、自我服务的多元化治理模式转变，为公民社会的培育奠定了坚实的基础。

复杂各异的公民背景，如政治面貌、职业、收入水平及受教育程度等是影响合作型政府信任关系构建的重要因素。首先，政府应采取不同的信任社会资本培育政策，努力改善客观的公民背景条件，为政府与公民之间的信任与合作关系的建立奠定良好的基础。其次，加强公民教育，在全社会范围内树立公民精神和信任、互助、合作的公共精神，培养公民的主体意识、权利意识、参与意识以及自我管理意识，营造宽松的政治环境，多方位促进具有理性思维、开放视野、独立判断力及强烈社会责任心的现代公民的养成，多角度实现非官方、独立、服务性的第三部门之发展，通过加强实践引导，发动和鼓励公民参与社会治理、公共政策的制定及执行的讨论与协商，变公民的被动参与为政府与公民间的合作治理，改善二者之间的信任关系，高效妥善地化解政府治理过程中的各种矛盾与冲突，促使政府与公民一起共同形成公共秩序和公共权威，在政府有效治理的基础上形成多元治理结构。

（三）以法制化保障合作型政府信任关系的常规化

在“单中心治理”转向“多中心治理”的国际趋势下，中国的公民社会开始发育，许多社会组织已在法律上拥有了自主治理的身份。为了使多中心公共政策执行模式真正落到实处，不仅需要宽松稳定的政治环境，合理适度的财政支持，更重要的是离不开明确可行的法律保障。公民社会的发展离不开健全的法律法规体系，多中心公共政策执行与合作型政府信任关系的建立都必须在法的规治之下，以立法形式确立非政府组织的社会地位和权利范围，界定政府组织、公民组织、政党组织及个人等多元独立行为主体之间的关系，明确他们在法律上的平等地位和合作关系，确保多元主体有意愿、有能力、有保障地参与共同治理。“有序”的公民政治参与是与我国社会历史条件相容的渐进式的新型政治参与模型，通过塑造法治化的公民参与文化，营造良好的法律氛围，以法治化的政治参与带动“有序”政治参与局面的形成，避免冲动型参与、指向过高的参与等非理性化的参与行为对民主政治建设产生消极的影响。多中心公共政策执行模式下，建立和完善相关的法律法规体系，有助于在多元独立执行主体之间形成良好的合作规范，加快合作型政府信任关系的构建，促进互信的合作治理，助力培育繁荣的公民社会。

参考文献：

[1]【美】奥斯特罗姆，帕克斯·惠特克.公共服务的制度建构[M].毛寿龙，译.上海：上海三联书店，1999.

[2]张康之.在历史的坐标中看信任——论信任的三种历史类型[J].社会科学研究，2005，（1）.

[3]程倩.转型期对合作型政府信任关系的诉求——从服务型政府建设到和谐社会构建[J].探索，2007，（1）.

[4]刘晶.论政策执行模式的对话性转向与官民互赖性合作关系[J].学海，2011，（4）.

[5]董安琪.公共政策执行模式下的政府信任关系历史类型研究[J].中共南京市委党校学报，2009，（2）.

责任编辑、校对：张增强

作者：王海松

价值理性的公共政策论文篇3：

绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差及矫正

(福建师范大学，福建福州350007)

摘要：街头官僚理论是近些年公共行政学理论的一个前沿领域。处于公共政策执行末梢环节的“街头官僚”生存于公共政策执行资源稀缺和公共服务弹性需求的夹缝之中，出现绩效目标异化，表现出典型的行动逻辑——激励不足、规则依赖、选择行为、一线弃权和理性逐利，在公共利益权威分配的过程中产生偏差。矫正街头官僚政策执行偏差的主体路径包括三个方面：政策执行机构的内部改革，政策执行直接主体的自我优化，政策执行间接主体（目标团体）的问责监督。

关键词：绩效目标异化；街头官僚；政策执行偏差；主体路径

收稿日期：2008-11-21

作者简介：李旭琴（1984－），女，福建龙岩人，福建师范大学公共管理学院行政管理2007级硕士研究生，研究方向：地方政府治理与基层公务员制度。

“街头官僚”（Street-Level Bureaucrat）一词最早出现于1977年李普斯基《建立一个街头官僚理论》一文。1980年，他正式出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》，标志着街头官僚理论正式建立。该理论强调政策制定与政策执行是没有截然区分的、充满了上级与下级之间、政府与社会之间往来互动的过程。它从自下而上的微观路径出发，将在一系列约束之下握有自由裁量权的底层官僚视为研究政策制定与执行的起点，研究其在公共服务直接供给中所做出的选择。

一、街头官僚的涵摄及行动性质

“街头官僚是指位处基层和最前线的政府工作人员，是政府雇员中直接和公众打交道的公务员”[1]90，是拥有真正政策判断力的第一线官员。为便于讨论，本文仍沿用“官僚”一词。参照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，本文所探讨的“街头官僚”特指政府机关中直接与公民打交道的、非选举产生的基层政府公务员，也被形象地理解为是在政府机构的“门口”或“窗口”执行公务的政府公务员。他们主要是在履行社会管理与市场监管职能的行政机关基层部门中直接执行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。一般而言，政府机关中的街头官僚具有五个方面的典型特征：1.处于政府机关金字塔的最底层，权力小、地位低、数量庞大，占政府机关人数的绝大部分。2.处于资源紧张和需求弹性的夹缝之中，机构目标模糊不清和绩效测量困难并存，绩效目标异化的可能性大。3.处于政策过程的末端，在现场向公民执行法律法规、规章制度和上级命令等，在执行的过程中具有再决策的权力和动因。4.广大街头官僚具有自主性，必须裁量是治理过程的一个常态。他们具有一定的自由裁量权，其选择和行动“实际上是为广泛的公共政策提供了实际执行的意义”[2]，是政策实现的重要因素。5.街头官僚通常在国家与社会之间、国家权力与公民权利之间的交界面执行工作任务，其工作质量和绩效表现直接构成政府机关的产出，决定着行政能力、政府形象和官民关系等，主导着公众对政府的评价。

二、绩效目标异化中的街头官僚

（一）街头官僚个人偏好与组织绩效目标的冲突

街头官僚是行政权力运作的末端环节，无论是国家的法律法规和政府部门的规章制度，还是政治家和上级管理者制定的公共政策，其贯彻落实最终都有赖于街头官僚认真而正确的执行，使得街头官僚在实质上垄断了公共物品和公共服务的直接供给。街头官僚在制定和执行政策过程中“和大多数组织中的高层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权” [3]。相对于组织的权力而言，街头官僚机构存在某种自主性，他们可以有效地采取某种不合作的策略来抵制上级组织的命令。高层领导注重实现组织目标，街头官僚的兴趣则在于按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务。因此，街头官僚与政府组织的高层管理者之间存在目标和利益上的差异。

（二）特殊工作环境下绩效目标的模糊与绩效测量的困难

公共责任和顾客至上的公共行政价值目标要求基层公共部门的绩效管理以效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众需求的满足为第一评价标准。相对于街头官僚需要完成的任务而言，街头官僚手中所拥有的资源往往是有限的，信息缺乏和人力匮乏导致供给的不足，而公共服务是一种弹性需求，这种需求导致资源的进一步短缺。当资源的紧张与需求的弹性结合在一起，就使得街头官僚不得不在非常困难的资源约束下去完成工作，从而面临着两种不确定性：机构目标的模糊不清与绩效测量的困难。目标的模糊不清导致了绩效测量缺乏依据，同时多种因素和变量影响着机构的绩效，管理者对于政策的监督和控制就会越没有效果，绩效越难准确测量，发生绩效目标异化的风险就越大。

（三）偏重工具理性忽视价值理性导致“程序胜于结果”的绩效标准

公务员作为科层制的低层执行人员，容易使人专注活动的合逻辑性、合目的性，而忽视活动的价值前提，出现“目标异化”的现象。目前对工作人员的评估，主要是看他们能否严格遵守规则，而效率、质量、对组织目标的贡献和公众对其的满意度则退居次要地位。因此，过程取向的控制机制即上级对下级工作过程的每个环节和行动都进行控制，导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求经济、效率、效益的动机和条件，发生“程序胜于结果”的局面。

三、绩效目标异化下街头官僚的政策执行偏差

公共政策的本质是公共利益的权威性分配，街头官僚作为公共政策执行的直接主体，其特殊的角色、地位和工作环境导致其绩效目标异化，在政府层级上下信息不对称的体制中，他们会以某种看似合法的形式将私人动机融人政策的具体执行中，使得他们表现出某些典型的行动逻辑。这些行动逻辑包括激励不足、规则依赖、选择行为、一线弃权和理性逐利五个方面。深入剖析这些典型的行动逻辑，分析他们渗透到公共政策的执行过程的表现，既是理解街头官僚行动的基础，也是剖析街头官僚在公共利益权威性分配过程中出现的执行偏差的关键。

（一）激励不足导致敷衍式政策执行

激励不足是基层官僚机构最典型的特征。首先，在等级分明、权力本位的科层体制中，有限的职位设置与无限的职位需求之间的根本性矛盾，导致绝大部分街头官僚很难获得晋升和提拔的机会，极大地抑制了对街头官僚的充分激励。其次，街头官僚的工作大多是常规性的、程序性的，其工作投入和表现很少能够与应得奖励直接挂钩，日常激励大打折扣。再次，在我国当下的官场生态中，公务员的职务晋升制度还很不健全和缺乏科学性，缺乏公开的民主监督和法律保障，最终极大地抑制或扭曲了职务晋升的激励功能。既然稀缺的组织资源难以对街头官僚形成正面激励，大多基层官员就捧着公务员的“金饭碗”，安于现状，在政策执行中就表现为敷衍式政策执行。敷衍式政策执行也叫象征性执行，表现为政策执行主体在政策执行过程中敷衍塞责，只做表面文章和形象包装，并未采取可操作性的具体措施，忽视了深层次问题的解决。

（二）规则依赖产生机械式和野蛮式政策执行

“以规则为本”而非“以结果为本”导致形式正义侵吞实质正义。在规则缺位的地方，规则依赖实际上成为束缚街头官僚手脚的“镣铐”，也成为不负责任的“挡箭牌”。随着法治观念的深入人心、公民权利意识的发育以及法制建设的进步，街头官僚的工作正面临着越来越多的约束、挑战和风险，甚至动辄得咎，引发各种形式的争议、纠纷甚至诉讼。安全和自我保护的动机就不断驱使街头官僚在照章办事的官僚主义逻辑中寻求免责的“避风港”。既然躲在规则的夹缝当中能避免错误远离责任，那么街头官僚就会机械式执行政策，只是对政策机械地照搬照抄。一旦在执行中出现问题，就往往将过错推到公共政策本身，浪费了公共资源，降低了执行效率，那些需要用积极行动去实现的公共利益往往就被照章办事的名义给取消掉了。当遵循的规则明显违背公平和正义的规则——即所谓“恶法”的时候，遵循规则和照章办事表面看起来很有执行力，效率很高，但却损害了公民或法人的合法权益，更造成了实质正义的流失。野蛮式政策执行就是由于政策执行过程中街头官僚执行手段不科学而导致的野蛮粗暴式执法，加剧了双方的矛盾冲突。此外，完整的规则结构会削弱上级官僚的权威空间，使他们无法干涉街头官僚的工作任务和行为方式，其权威也难以对下属形成必要的奖励或约束。这样，如果街头官僚与上级官僚之间在某种程度上脱节了，责任控制的链条也就随之松动了。

（三）选择行为产生选择式和替代式政策执行

选择性行为，即避重就轻，选择那些能给个人或机构带来好处或利益的任务，而对那些无从得利的政策则采取消极应付甚至阳奉阴违的态度。首先，相对于社会对公共物品的旺盛需求，街头官僚面临着资源严重不足的内在压力，在政策目标模糊不清的情况下，街头官僚必须根据环境状况对价值进行排序，发展理性的资源配置方式。戴维•罗森布罗姆也同样认为，“基层行政人员可能更利己的而不是自动的去服务于公共利益。他们可能忙于‘表面事务’，努力做那些容易处理和让他们的绩效看上去更好的工作。”[4] 其次，绩效测算的行动一开始，人们就会开始考虑根据测算的内容来调整自己的行动，以努力适应和达到测算标准所要求的效率，而忽视一些难以见效的“软目标”。其典型表现就是政策执行中常见的“选择性执行”和“替代式执行”问题。街头官僚在政策执行过程中对政策进行过滤，只选择对自身有利的部分执行，对自己不利的就不执行。在政策的执行过程中街头官僚用自己的一套政策来替代既定政策，对不符合自己利益的政策进行曲解变形，以“开拓创新”作辩护来实现所谓的“灵活变通”，于是出现了替代性的政策执行。

（四）一线弃权导致观望式政策执行

街头官僚经常需要进入危险而紧张的工作环境，一个理性的、从自我利益出发的街头官僚往往以非常巧妙的方式逃避“一线”，以消极拖延或者是不作为的方式履行职责。克里斯托弗•胡德将这种现象形象地称之为“一线弃权”。这种现象在基层政府中习以为常，一些街头官僚也往往对其职责范围内的事务采取视而不见、充耳不闻的“踢皮球”方式加以处理，或者是找一些借口来敷衍或搪塞公民合理的需求，贻误政策执行的有利时机，规避了以此相关的责任。“一线弃权”本质上说就是一种渎职行为和行政不作为，在政策执行中最典型的就是观望式政策执行，又称为政策观望、政策滞后等。它是指在政策执行过程中，政策执行主体总是被动观望，观上级政府的态度是否动真格，观平级政府或机构的行动情况以便模仿，往往大大降低了政策执行的效率，致使中央和上级制定的政策在基层得不到及时有效的实施。

（五）理性逐利导致附加式政策执行

街头官僚与高级管理者的个人利益不尽相同，他们会调整政策以符合自身利益，不可避免地在执行政策与再决策过程中附带谋求私利。人们“直接的或个人的感情比他的同情心和社会情感强烈得多——不可避免地会导致个体之间的利益冲突。因此，个人关心自身的安全与幸福，远远超过关心他人的安全与幸福。”[5] 在公共政策执行过程中，政策执行主体以政策执行原则性与灵活性相结合为借口，打着上级政策与实际相结合的旗号附加额外内容谋取私利，附加了原政策所没有的一些不合理的内容，使政策在调整对象、范围、力度等方面超出了政策原定的要求，使不合理的东西具有了合法性。它使原有政策在执行中发生了偏差。这是政策执行主体在主观上、行动上反对政策的一种表现。

四、街头官僚政策执行偏差的矫正——主体分析路径

公共政策执行是一种行为过程，参与这一过程的机构和人员均可以称之为政策执行主体。因此，基层政策执行主体不仅包括具体推行政策的政策执行机构和直接执行主体（街头官僚人员)，而且还包括作为政策作用对象的政策目标团体（间接主体，表现为公民对政策的咨询、参与和接受）。

（一）政府机构内部的改革

1.变革政府组织结构，再造政策执行流程。首先，基层政府组织内部因层级过多而导致官僚主义和反应迟钝，街头官僚在政策执行过程中出现相互扯皮推诿，要按组织内部设计的一般原则进行扁平化设计，落实权责，并依据制度定期或者不定期地对下属的具体行政行为进行检查。其次，进行分权化改革，完善“自下而上”政策执行的途径。政策执行系统应该将政策执行链条的较低或者最低层次当作政策执行的基础，赋予并规范其自由裁量权的使用，为街头官僚创造一个能够适合执行环境的政策执行自主过程。最后，畅通政策执行监督与反馈的路径，建立行政行为备案制度，完善行政程序和行政救济制度。

2.降低政府组织层级间信息的不确定性，改善绩效评估体系。“街头官僚需要通过设置和运用某些工作程序来有效管理顾客和降低不确定性的后果”[1]96，实现操作流程的程序化、标准化和一致化，约束街头官僚可以运用的各种资源和手段，最终提高街头官僚的执行效率和行动效能。清晰地阐明组织目标、行为标准和绩效指标，为街头官僚做出适当反应提供清晰的行为标准。建立科学的绩效评估体系，完善一套科学可行的奖惩体系，根据对街头官僚的行为表现及其效果的监控，对其进行相应的奖励或惩罚，规范公务员职务晋升通道建设，以激励街头官僚遵守规章制度，提高工作绩效，实现公共利益。

3.走出资源不足与弹性需求的夹缝，改善绩效模糊的处境。要改变街头官僚政策执行的环境，关键要解决公共政策执行中的资源稀缺与需求增长的两难境地。高一级政府机构要对政策的执行落实相关资源，扩大基层组织的财政管理、支配权限和决策权限。基层政府机构要调整好上级利益、地方利益和组织利益的关系，拓宽政策执行的人力、物力和财力等资源的筹措渠道，面对公众公共服务弹性需求调整资源分配的策略，把资源落实到政策执行具有良好效果的政策中。

（二）优化政策执行直接主体——从街头官僚自身来规范

1.提高街头官僚的综合素质，提升政策执行认知能力。从基层公共政策执行的过程上看，首要环节是直接执行主体对政策的认知。“政策执行主体只有对政策的内容和精神实质，特别是政策所涵盖的潜在价值和利益有了正确的认知，才能准确地理解政策制定者的意图，才可能形成正确的政策态度，进而产生积极的行为动力和符合政策的目标，保证政策获得预期的执行效果产生。”[6] 直接执行主体应从以下几个方面提高自己的综合素质，以增强政策认知水平：首先，提高政治素质，树立正确的角色意识和权力观。一方面，只有在公共人和理想人的“角色丛”中明确自身在政策执行中的角色意识，才能正确地认识自己的地位、权力、义务，才能够在政策执行过程中采取正确的行为方式，以便保持其个人行为与政策执行环境的适应和协调。另一方面，只有正确认识权力的来源、本质，权力运用的目的以及权力与责任的关系，才能在政策执行中使其行为不偏离正确的轨道，自觉抵制以权谋私、拜金主义和官僚主义等腐朽思想的侵蚀，强化作为公仆的服务意识。其次，只有通过对政策进行深入、系统学习，才能真正了解政策的目标与内容，知晓政策的功能与价值，领会政策的精神实质，明确政策的作用界限，从政策认知方面为政策的有效执行奠定良好的基础。第三，完善知识结构，提高综合分析问题的能力，在政策执行过程中争取主动权。

2.规范自由裁量权的使用，改进政策执行方式。在街头官僚公共政策的执行中，不可避免地使用着自由裁量权，其权力的行使正确与否在很大程度上关系到基层政府的形象和公共利益的实现，在这个过程中要始终贯彻原则性与灵活性相统一的原则，改进政策执行的方式。第一，改变以往单一使用行政手段的方式，灵活选择多种执行手段，变直接的行政干预为间接的行政指导，增加政策执行的灵活性。第二，优先考虑、充分运用宣传教育手段，同时辅以行政、经济、法律等其他手段，充分发挥政策执行方式的综合配置优势。第三，审时度势，要正确地运用奖励和惩罚相结合鼓励方式，引导目标团体的行为。

3.改变街头官僚的政策执行价值理念，提升政策认同度。街头官僚控制管理着公共资源，其决策在很大程度上直接关系到许多公民的生活福利。因此，树立正确的政策执行理念，将公共政策执行文化贯彻到政策具体操作过程中，致力于建构一个以公民权和公共利益的交点为原点，以公平正义、公共责任和公共服务为坐标轴，并指向公众满意的坐标体系具有重要意义。当法治理念、透明理念、有限理念、责任理念、服务理念、公平理念、高效理念以及廉洁理念等政府公共关系理念深入到每个政策执行者心中，并成为其政策执行准则时，才能真正提高政策的认同程度。因此，要对街头官僚进行个体伦理控制，唤醒他们的理性自觉，完善他们的伦理人格：首先，强化公共利益理念。“所有的公共行政人员的行为都要以是否符合公众的利益为标准来衡量是否是负责任的行为”[7]。其次，公民权以及公民需求必须成为建构公共服务的支点，在以公民为中心的治理结构下，街头官僚将不再以专业的行政人员或技术专家自居，他们更应当是政策执行的专家顾问，担负着鼓励和引导公民参与公共生活的责任。最后，树立透明行政的理念，自觉接受公众的监督和问责，此外，还要树立政策执行法治观念、公仆意识和科学民主意识。

（三）从政策执行间接主体——目标团体角度来约束

在政策执行阶段，受利益的驱使，政策间接执行主体具备了影响街头官僚政策执行的直接驱动力。矫正街头官僚在政策执行中的偏差，除了规范政府机构内部和街头官僚的行为之外，还要调动起目标团体的积极性来约束街头官僚的政策执行过程和效力。

1.增进沟通，扩大公民对政策执行的认同途径。政府应该加强公众政策认知能力的宣传和教育方面的投入，增强政策执行主体与公众的互动机制建设。政策目标群体通常根据自己的价值观和利益取向决定对某项政策执行的态度。由于人们在长期的社会生活中已经形成一套行为模式，并习惯于保持这种状态，而政策执行又是对利益和行为的调整，因此街头官僚应在政策执行过程中尽力将目标群体在利益和行为方面所需要调整的部分降到最低，使之维持在政策目标群体的心理承受限度之内，以减少人为的抵制，实现政策的有效执行。

2.加强监督，完善公民政策执行的参与机制。公民政治参与是公共政策执行获得广大群众支持与配合的强大政治资源。公共政策都是针对特定的对象产生的，政策执行是对特定对象的利益进行重新分配，所以从某种程度上说，公众对政策执行问题的关心程度远远高于社会公共权威的预期。参与型政治文化唤醒了公民的主体意识和民主权利，从而增强对政策执行的有效监督、控制等制衡作用力，成为政策执行偏差产生的及时预替和有效纠正机制，大大增强政策执行的有效性，确保政策目标的最终实现。

3.引入问责，落实街头官僚责任追究机制。公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，街头官僚依据法定权力执行政策，是权、责、利的统一体。因此，作为政策目标群体的公众有权监督街头官僚政策执行情况，对政策理解偏差、贯彻不力、执行失误等行为进行问责，构建责任追究机制。通过完善行政责任制度，强化对失责行为或卸责行为的民主问责，督促街头官僚履行对执政党、代议机构、授权者和公民的责任。

参考文献：

[1] 马骏，叶娟丽.西方公共行政学理论前沿[M]．北京：中国社会科学出版社，2004.

[2] 格拉伯.沟通的力量：公共组织的信息管理[M].上海：复旦大学出版社，2007：251．

[3] Lipsky，M. street-level bureaucrat[M]. New York: Russell Foundation, 1980：13.

[4] 罗森布鲁姆，等.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].北京：中国人民大学出版社，2002：386.

[5] 唐斯.官僚制的内幕[M].北京：中国人民大学出版社，2006：80.

[6] 丁煌.浅析妨碍政策有效执行的主体认知缺陷及其完善途径[J].中共长春市委党校学报，2004（3）：48.

[7] 库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径[M]．北京：中国人民大学出版社，2001．

责任编辑谭焰

The Deviations of Policy Implementation by Street-level Bureaucrats

under the Alienation of Performance Targets and Its Rectification

LI Xu-qin