实践科学发展观的行政管理论文

摘要：作为科学发展观在社会实践和社会决策中的系统性拓展，“包容性增长”为中国社会政策的完善提供了重要的理论指导。包容性社会政策的核心内容在于落实“以人为本”及“成果共享”的公共服务政策。今天小编为大家推荐《实践科学发展观的行政管理论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

实践科学发展观的行政管理论文 篇1：

以新的视野和境界继续解放思想

30年前，开展了一场关于实践是检验真理的唯一标准的讨论。这场大讨论，对重新确立党的思想路线.对重大历史关头实现伟大转折，对推进我国改革开放和社会主义现代化建设的历史进程，都具有重大意义和深远影响。面对当今世界正在发生的广泛而深刻的变化j面对当代中国正在发生的广泛而深刻的变革，面对实现人民群众新要求新期待的繁重任务，党的十七大突出强调要继续解放思想，并强调“解放思想是建设中国特色社会主义的一大法宝”。新时期解放思想的本质意义在于，开拓马克思主义中国化的新视野，开创中国特色社会主义的新道路。因此，在中国特色社会主义的新起点上，我们必须以新的视野和境界继续解放思想。

一、要坚持以人为本理念

以人为本的理念，既揭示了我们推动经济社会发展的根本目的，也就是为了谁的问题，又揭示了经济社会发展的主体和根本动力，也就是依靠谁的问题。推动科学发展，促进社会和谐，归根到底是为了人的解放和发展。那种只重视经济增长、“见物不见人”的片面发展，忽视生态文明和文化、教育、卫生等社会发展指标，甚至直接损害人民群众的合法权益，不仅是一种“短视”，也是没有出路的。在经济社会发展中，人的素质越来越重要，越来越具有决定性的作用，这也必然要求在新的历史起点上的解放思想，要把重点和着眼点放在“人的解放和发展”上。把发展的重点从外部移到人自身，移到提高人的素质，移到依靠人的智力、科技、知识方面来，无疑是人的发展观念的重大转变，因而也必然成为新的历史起点上的解放思想的重要内容。科学发展观的核心是“以人为本”，历史新起点上的解放思想，把重点和着眼放在“人的解放和发展”上，应该说，这既体现“以人为本”的原则，又反映了“以人为本”的理论在思想领域的贯彻落实。解决民生问题，既是以人为本的具体体现，也是执政能力的检验尺度。把解决民生问题作为进一步发展的切入点和交汇点。在当前，就是要以民生类的改革为重点，着力解决公共产品与私人产品不相协调的问题。

二、要着眼新的发展任务

党的十七大要求我们，要勇于变革、勇于创新，永不僵化、永不停滞，既要以辩证态度看待历史成就、历史经验，又要以创新精神来研究新情况、解决新问题，要着眼于新的实践和发展。改革开放30年来，我们一方面取得了举世瞩目的巨大成就，另一方面也出现了一系列新的阶段性特征，如：全面参与经济全球化带来的新机遇、新挑战；工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化深入发展的新形势和新任务等。也就是说，我们在经济社会发展中遇到了许多亟待解决的重大问题，如：如何处理好经济与社会协调发展问题，构建社会主义和谐社会；如何在扩大对外开放和发展社会主义市场经济过程中，加强自主创新能力，建设创新型国家；如何在经济体制改革不断深化和对外交往不断增加的过程中，继续推进政治体制改革等。因此，解放思想必须着眼于复杂多变的国际形势和十分艰巨的改革攻坚任务，着眼于诸多新矛盾和新问题，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。

三、要推进制度发展创新

人类文明思想史表明，解放思想是社会变革与发展过程中的一种必须现象。一种新的社会制度建立之后，要永葆这种制度的生机与活力，必须不断地清除由于历史因素的影响和积淀而形成的某些僵化的体制和制度，这就需要社会主体因素不断地冲破旧观念的束缚，不断地冲破墨守成规的思维方式的羁绊。在新的历史起点上继续解放思想，必须进一步推进制度创新。要重视解决“潜规则”的问题。长期以来，“官本位”和“说假话”的现象已相当普遍，近年来“潜规则”也日益盛行，可以说已迷漫和渗透到社会生活的方方面面，人们极为反感，但又不能自拔，已近积重难返，如果解决不好，它会影响构建社会主义和谐社会的文化道德基础与社会心理基础，决不能掉以轻心。要重视解决既得利益集团和垄断行业暴利的问题，着力缓解收入分配差距拉大的问题。要重视解决发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的问题。没有民主就没有社会主义。发展社会主义民主政治，就是要健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民的政治参与，确保人民享有广泛的权利和自由。

四、要深化行政体制改革

30年改革开放的实践告诉我们，国有企业改革每推进一步，都离不开政府行政管理体制改革的深化。在继续解放思想的过程中，特别是要推进以转变政府职能为重点的行政管理体制改革。在新的历史起点上，无论是贯彻落实科学发展观，还是完善社会主义市场经济体制，无论是深化政治体制改革和推进和谐社会建设，还是加强反腐倡廉工作，都必须进一步改革现行的行政管理体制。这是发展社会主义市场经济的必然要求，也是推进政治体制改革的重要内容。深入推进行政管理体制改革的过程，就是进一步解放思想的过程。党的十七大提出，十七届二中全会部署的，并由全国人大审议通过的国务院机构改革方案，是以转变政府职能为重点的行政管理体制改革。这次改革将努力建设一个服务政府、法治政府、廉洁政府，并将按照权力制约的原则，形成决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的机制。我们必须以解放思想为先导，破除长期以来形成的全能政府等不合时宜的陈旧观念，树立政府治理新理论，扎实深入地推进这场紧迫而又艰巨的改革。

五、要自觉坚持实践观点

实践的观点是马克思主义的首要的、基本的观点，集中体现了马克思主义的世界观和方法论。在新的历史起点上继续解放思想，必须自觉坚持马克思主义的实践观。认识只有深刻反映既有的社会实践，把握事物运动的客观规律，才能更好地发挥指导和推动作用。无论是通过哪一种途径所形成正确的认识，都要从自己的实际出发，深刻把握身处其中的社会实践的历史进程及其蕴涵的各种矛盾与问题的症结所在。在新的历史起点上继续解放思想，必须以科学实践观为指导，在改造客观世界的同时改造主观世界，以不断的思想解放和观念创新推进实践创新。思想解放是推进社会实践的强大动力同时，思想解放必须跟得上实践前进的脚步，过去改革开放中所形成的观念和经验也要随着形势的发展而不断发展、创新。人民群众是社会实践的主体，也是理论创新和观念创新的主体。实践的群众性要求解放思想必须坚持群众路线，充分尊重和发挥人民群众的主体作用，特别是要不断总结和提炼人民群众在社会实践中创造和积累的大量生动新鲜的经验。

总之，在新的历史起点上，改革开放必须集中破解“实现什么样的发展、怎样发展”这一时代课题，解放思想也必须破解“实现什么样的发展、怎样发展”这一时代课题。这就要求我们必须以中国特色社会主义理论为指导，深入贯彻落实科学发展观，必须摈弃一切影响发展的传统观念、方式和做法，破除一切影响发展的思想观念和体制机制性障碍，不断创新发展理念、发展思路、发展模式和发展方法，切实推进改革开放快速、健康发展，不断开创中国特色社会主义事业新局面。

作者：李宪建

实践科学发展观的行政管理论文 篇2：

包容性社会政策的建构与公共服务创新

摘要：作为科学发展观在社会实践和社会决策中的系统性拓展，“包容性增长”为中国社会政策的完善提供了重要的理论指导。包容性社会政策的核心内容在于落实“以人为本”及“成果共享”的公共服务政策。基于杭州市上城区的例证，构建包容性社会政策的基本规范包括：坚持公平正义的社会主义价值观和效益优先原则；坚持“议行合一”的组织原则，在宪政现实基础上实现公共权力和公共利益的辩证统一；推动公民积极参与社会治理和公共服务，拓展从民生到民权的制度空间。

关键词：基本现代化；包容性公共服务：上城区

进入21世纪，全球化背景中的国家与社会的关系发展到了一个日益复杂且又比较微妙的历史进程，世界诸多国家的社会政策革新无不与现实世界的紧张状态紧密关联。对于中国而言，立足于马克思主义的立场，未来社会“管理”的所有方面将是完全负责的，人民的“共同意志”将占主导地位。因此，摒弃西方社会管理理论的意识形态，探索与中国行政生态相适应的社会管理范式，应是中国社会管理创新的逻辑选择，也将是中国实现社会主义初级阶段根本任务的必由之路。正如十八大报告中强调：“当前，世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有。全党一定要牢记人民信任和重托，更加奋发有为、兢兢业业地工作，继续推动科学发展、促进社会和谐，继续改善人民生活、增进人民福祉，完成时代赋予的光荣而艰巨的任务。”作为科学发展观在社会实践和社会决策中的系统性拓展，“包容性增长”为中国社会政策的完善提供了重要的理论指导。就当下及未来一段时间而言，如何将这一范畴融入社会发展的政策与实践中，这是一项具有重要现实意义和理论价值的课题。从此层意义出发，本文围绕着“包容性增长”的价值理念及其社会政策内涵，以杭州市上城区为例证，系统论述包容性社会政策的基本规范，希望能给正处在快速转型中的中国社会政策建设与社会管理创新带来一些启示。

一、文献分析：“包容性增长”理念及其政策内涵

“包容性增长”的概念具有极为丰富的含义。“包容性增长”译自英语复合名词“Inclusive Growth”，其中心词是“Growth（增长）”，常常与“"Economic（经济的）”搭配使用。作为一种使经济增长合理化、合法化、常规化的重要手段。“包容性增长”的初始意义源自于2007年10月亚洲开发银行组织的“新亚太地区的包容性增长与贫困减除”国际研讨会，主要是指“有效的包容性增长（发展）战略需集中于能创造出生产性就业岗位的高增长，能确保机遇平等的社会包容性以及能减少风险，并能给弱势群体带来缓冲的社会安全网”。从亚洲银行的界定来看，“包容性增长”实际上已跨越了发展经济学的范畴，扩展到发展社会学的社会经济体制领域，其中蕴涵着两个层面的内涵：首先。“包容性增长”是建立在多样性和多元化的基础之上，“包容性增长”意味着异质共生的价值理念；其次，“包容性增长”的目的在于社会发展，除了经济增长以外，还应该包括制度、社会、产业、管理的结构以及人的发展，而人则是“包容性增长”的最终落脚点。

中国是包容性增长的积极倡导者，更是包容性增长的积极实践者。2009年11月，胡锦涛在亚太经济合作组织上发表题为《合力应对挑战，推动持续发展》的讲话，首次使用“包容性”这一概念，强调“统筹兼顾，倡导包容性发展”。2010年9月，在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上，胡锦涛又发表《深化交流合作，实现包容性发展》的致辞，系统阐述了中国对包容性发展的认识和实现包容性发展的主要途径。在此后诸多重要的国际会议上，如2010年的金砖国家会议和博鳌亚洲论坛上，中国政府反复阐述并丰富了“包容性增长”的内容。于是，有学者指出，中国“包容性增长”的内涵包括：（1）改善不平等或收入分配状态；（2）扩展社会各阶层特别是弱势群体获得发展的机会；（3）提高社会各阶层特别是弱势群体参与增长过程的能力；（4）确保社会各阶层特别是弱势群体公平地享有增长成果。也有学者认为，在社会政策包容化的过程中，我们应努力关注更多不同群体的权益，重视底层群体及弱势群体的赋权，与此同时，大力发展我国的社会工作事业。学界相关结论显然都还不足以解释“包容性增长”作为一种价值理念在社会政策层面的内涵。

其实，中国深入贯彻落实科学发展观，积极构建和谐社会，本身就具有“包容性增长”的涵义。十七大报告中明确指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”在这里，科学发展观的核心以围绕人的全面发展而制定，其中人的基本生存需求和生存空间的不断被满足，是一切发展的基石。也正如胡锦涛在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞中强调：“实现包容性增长，根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”党的十八大报告进一步强调了共同富裕是中国特色社会主义的根本原则，“要坚持社会主义基本经济制度和分配制度，调整国民收入分配格局，加大再分配调节力度，着力解决收入分配差距较大问题，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”显而易见，“包容性增长”与科学发展观一脉相承，是科学发展观在社会实践和社会决策中的具体化和系统性拓展。

由于处于社会转型的关键时期，当前中国面临着一系列的社会矛盾和问题。“包容性增长”的提出，意味着从“发展是硬道理”的原初立场出发，开始重点思考如何发展、发展的目的、发展的方式等系列问题。在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上的致辞，胡锦涛还指出：“我们将以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加快推进经济结构调整，大力加强自主创新，切实抓好节能减排，不断深化改革开放，着力保障和改善民生，促进社会公平正义，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，切实做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”在十八大报告中，有关于社会发展与人民利益的辩证关系上升到了“人的全面发展”的立场。报告指出：“必须更加自觉地把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。”可以明确，“包容性增长”与马克思主义有关实现“人的全面发展”这一社会立场一脉相承，其中意味着“人民群众创造历史”这一辩证唯物主义的观点在中国不断得到具体实践和理论升华，也是科学地解决中国发展问题的必然选择。

毋庸置疑，“包容性增长”的理念为中国社会的发展和社会管理的创新提供了重要的理论指导。中国经济社会的发展需要科学发展，需要“包容性增长”，这很容易成为共识。因此，就当下及未来一段时间而言，关键是如何将这一概念融入经济、社会发展的政策与实践中。这里涉及三个层面的课题：（1）从政府的角度出发，包容性的理念与科学发展观相互支撑，已经上升为中国政府的一种执政理念，但是如何在具体的社会政策中贯彻落实“以人为本”、“公平正义”及“成果共享”的价值理念？怎么才能做到经济发展与改善民生的辩证统一？这需要在具体实践中不断摸索。（2）从社会的角度出发，包容具有主体相对性的问题，一方包容另一方的同时，本身也被他方所包容，包容存在包容和被包容的问题。换言之，包容性增长还面临着社会整体层面公共性和包容性的形成问题。如果得不到社会的普遍认可，这也就意味着第一个层面的努力是无效的。（3）上述相关课题相辅相成，彼此渗透，其问题的解决不仅需要依赖社会文明的自组织发展程度，还涉及到政府的决策如何通过自身的努力得到社会的认可，引导社会包容性的形成，这其实又涉及到了社会管理层面的问题。显然，三者彼此之间的张力成为了包容性社会政策的核心所在。

二、个案研究：包容性社会政策的实践命题

上城区位于杭州市区中心，辖湖滨、清波、小营、紫阳、望江、南星6个街道办事处，有51个社区140289户，34万常住人口。作为杭州经济社会活动的中心，上城区自改革开放以来一直大力实施“工业富区、商旅兴区、环境立区、科教强区、依法治区”战略，实现了经济与社会各项事业的全面协调发展。2005年全区实现生产总值48.6亿元，地方财政收入12.4亿元。2007年，实现地区生产总值352.2亿元，同比增长15.5%。实现财政总收入39.1亿元，同比增长44.4%，其中地方财政收入21.2亿元，同比增长44.9%，增长率分别名列全省第一和第五。十二五期间，上城区政府为了贯彻落实浙江省第十三次党代会提出的“推进浙江省率先实现基本现代化”的发展目标，实施居家服务系列惠民工程，要求各级政府完善就业、社保、公共文化、基础教育、基本医疗与健康、养老服务、住房、基本生活品供应等八大保障体系建设，具有明显的包容性社会政策特征。

（一）公平正义的社会分配结构

公平和正义作为现代文明社会的主要标志，是对政治、法律、道德等领域中的是与非、善与恶作出的肯定判断。从历史唯物主义的立场出发，公平正义的主要问题是社会的基本结构问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。作为杭州市的老城区，上城区人口密度大，老年人口和困难家庭较多。民生保障问题是人民群众最关心和最现实的利益问题。在上城区的公共服务体系中。涉及到的民生问题包括：扩大就业、调整收入分配关系、完善社会保障体系、推进医药卫生事业改革发展、做好人口和计划生育工作、维护社会公共安全和完善安居工程建设等方面。作为政府弥补市场机制缺陷而作出的制度安排，上城区创新公共服务政策突出了把普通市民的利益摆在首要位置，特别是保障弱势群体共享社会发展成果，关注他们不同的公共服务需求，强化了保障民生对本地区率先实现基本现代化的指导性地位，是实践包容性社会政策的一种重要手段。

2010年，当年全区财政收入50亿，用于民生保障的支出就达到15.5亿。2012年，在全区启动居家医疗服务T作时，上城区居家医疗的重点服务人群包括505名90岁以上独居空巢老人、617名困难残疾人、143户失去独生子女家庭等困难群体和抚恤优待对象，20%以上常住居民享受到居家医疗服务，其中90岁以上老人、残疾人（含精神病患者）全覆盖，政府购买上门服务的人数占老年人口总数的7%以上。截止到2012年7月，居家养老政府买单共112423人次，2145.19万元。实施“大服务”居家系列惠民工程。其根本目的是为了针对市场竞争机制造成的社会问题，保障老年人、残疾人、慢性病患者、儿童、孕产妇、贫困人口以及失业人员等弱势群体共享社会发展成果，涵盖了辖区内普通市民特别是弱势群体日常生活的方方面面。

（二）整体政府与网络服务模式

在此之前，上城区公共服务的供给模式存在着政府服务部门化、部门服务单体化等问题，导致政府公共服务部门条块分裂严重，隶属不同部门、不同单位间的公共服务信息交流不畅，公共服务提供质量不均，无法满足群众社会日益增长的公共服务需求。十二五期间，上城区强化政府服务一体化意识，要求“一专多能”，打破部门服务以邻为壑的格局，并由区民政局牵头组织对各部门工作人员的整合培训。在保留各部门自身信息化系统服务平台的同时，以“大管家”信息系统为核心扩充升级，与其它部门信息化系统相关联，逐步做到对外服务一个界面，按照响应及时、操作留痕、流程自驱、后台统计、量化评价、信息共享的统一标准要求各部门升级和改造原有信息化系统，从技术手段上提供“大服务”体系保障，实现了统一的规划设计、统一的宣传途径、统一的教育培训、统一的服务标识、统一的接入界面、统一的技术标准和统一的数据后台。

为了实现“大服务”体系的实现效果，上城区实行“三级管理。四级运作”的运作模式。区政府成立“居家系列服务惠民工程”领导小组，区委书记任组长，组员由区政府各职能部门、区各街道一把手组成，形成了主要领导负总责、分管领导具体抓、相关领导配合抓的组织保障。领导小组下设办公室，负责日常工作。相关行政部门出台了多项具体政策，对居家服务项目的落实提供完备的政策引导、资金支持与质量监督，街道建立综合性居家服务中心，社区建立居家服务工作站。同时，上城区综合采取政府购买服务、公建民营、民办公助等形式，运用市场化运作手段，鼓励支持社会力量参与居家服务事业。显然，上城区“大服务”以网络信息技术为支撑，使公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公众提供他们期望得到的服务。

（三）效率优先原则与责任政府的构建

公共服务的效率问题是一项事关人的自由发展的程度问题。也是公共行政的基本目标诉求。怎样把琐碎的生活服务需求整合成完整的服务流，实现社会需求与社会服务资源的无缝对接，成为摆在社会管理者面前的一大难题。为此，上城区通过公开招标、服务外包的形式，确定由杭州大管家服务社来进行“大管家系统”信息平台建设。该技术平台依据互联网“云计算”工作理念和后台支撑，积极应用物联网技术，非常好地整合了八家政府职能部门的服务路径，并附列详细的服务内容，形成了分类别分层次的服务对象信息库。在信息呼叫方面，该信息平台利用新技术直接接入互联网，信息呼叫自动实现中转，不需人工服务，直接向居民提供便捷服务。“一键通”、“生命在线”、远程监控、近距离非触摸感应等前台设备的推广有效整合了政府、社会实体及服务对象之间的沟通渠道，加上在中间途径上与华数、电信、大管家服务社等网络运营商和增值服务提供单位合作，确保通过“大管家”技术平台最终使得整个社会服务环闭合起来，使得全天候、全过程服务成为现实。

在具体实施过程中，区政府一方面通过“大服务”体系，以信息化为手段整合和规范政府公共服务，让普通市民通过“大管家”系统就能享受多项政府服务。实现“民有所求，我有所应；民有所需，我有所为”的公共服务目标；另一方面，政府通过各个部门特定的服务对象，由政府、政府服务外包商、企业等不同性质主体来为具体对象提供集聚式服务，最大可能满足个体服务需求。同时，上城区以弱势群体为主要服务对象，并向全区市民覆盖，以居民群众的“幸福感”和“满意度”来推进这项公共服务工程的主要标准，特别是公共服务的菜单式选择让百姓自主选择服务的项目和内容，切实增强了公共服务政策工作的针对性。可以明确，树立和提高民生意识是上城区政府打造包容性公共服务体系的前提，因而居家服务系列工程在推进中极力凸显了民生价值，实现了社会发展和民生的统一。

（四）多元参与与公共服务的社会支持

上城区通过政府购买服务将政府原来直接提供的公共服务事项，通过公开招标的方式交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据中标者所提供服务的数量和质量来支付服务费用。对于市场发育程度较高的公共服务领域，上城区通过招标采购或特定委托等方式购买服务。同时，通过居家服务惠民工程，促使“在水一方”、“清禾居家服务中心”等民间服务组织得到了更好发展，使得社会管理的网格更加有弹性、有活力，更加精细化和柔性化。另外，上城区通过“大管家”这信息服务平台，培育与扶持了400多家现代化的家政公司，使原有的各种资源产生倍数效应，同时拓展了就业岗位，向社区居民提供了280多个服务，促进了上城区家庭服务业的发展。

以市民的身心健康服务为例，上城区政府通过区卫生局加强了与浙医二院、浙一医院、浙江省中医药、杭州市一医院等省市医院的协作，通过双向转诊、专家预约、同质化培训、特色学科培育等合作，为居家医疗提供技术保障、智力支撑和科研平台。各社区卫生服务中心具体承接“大管家”平台转接的居家医疗服务。对辖区内困难群体实行基本医疗服务“零自负”，并根据服务对象的实际需求提供必要的心理疏导、体检、提醒检查项目等服务。对于独居空巢老人和残疾人，各街道社区卫生服务中心还每月提供两次居家医疗服务，具体包括基本医疗服务、基本公共卫生服务以及个性化的特色服务，内容涵盖慢性病诊疗服务、家庭护理、康复治疗、建立健康档案、开展健康教育、健康评估等。各合作归口部门根据协议按照政府埋单的形式，定期结算服务费用，支付给各社区卫生服务中心，区卫生局则通过“大管家”系统建立评价考核机制，确保居家医疗服务的质量。

三、理论总结：包容性社会政策与公共服务的基本规范

“一个政府如何选择自己的公共政策，选择什么样的公共政策来干预社会生活，直接关系到该社会中种种矛盾的解决以及社会结构的调整，从而也直接影响社会的未来发展方向。”显而易见，上城区的公共服务模式是一种包容性公共服务政策的建构和实践，维护社会的公平公正成为了这种公共服务模式的基本任务，它以居家服务为基础、机构专业服务为补充、社会（社区）服务为依托，其重点是倡导不同个体公平合理地分享社会和经济发展成果，不仅有助于推进公共服务社会化、专业化、标准化和信息化，而且对实现社会公平正义、促进社会和谐发展、培育社会公民意识都具有积极的意义。立足我国当前的现状。结合上城区实践的优势以及存在的不足。包容性社会政策的构建需要立足于以下基本规范。

（一）构建包容性社会政策需要确立以民为本的公共服务理念。坚持公平正义的社会主义价值观和效益优先原则

“社会包容”或者“社会融合”。就是将所有人包容到社会经济发展进程中，共享社会经济发展的成果，消除任何形式的“社会排斥”，消除社会阶层、社会群体之间的隔阂和裂隙，使所有社会成员，包括男性和女性，老年人、成年人和未成年人，健康人和病人、残疾人，富裕阶层、中间阶层、劳动阶层和社会底层都能够无障碍地融为一体。胡锦涛在十八大报告中指出：“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理。正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”构建包容性社会化政策，就是要求确立以民为本的公共服务理念，建立多层次、立体化的弱势群体社会支持网络，既要有政府的政策支持和制度保护，又要能够有效发挥社区服务和“第三部门”的积极作用，有利于从根本上解决弱势群体的社会支持和社会保护问题，彰显了我国社会制度的优越性。

一种理想的社会政策需要立足于正确的政治价值观以及具体的实施方案。对于中国而言，以民为本的公共服务理念其实质就是公平正义的价值观在现实条件下的实现问题，即社会基本权利和义务的分配制度问题。按照罗尔斯的观点，“在作为公平的正义中，分配正义的问题永远是这样的：基本结构的制度作为一种制度体系应该如何加以调整，以使一种公平的、有效的和富有生产力的社会合作体系能够得以继续维持、世代相继？”相比较而言，资本主义国家仅把公平正义停留在一种抽象的人道主义的层面，忽视了市场竞争机制所产生的诸多社会不公平问题。在市场经济条件下，社会不公的表现通常由制度、市场与政策的不完善与失灵所造成，作为中国特色社会主义的内在要求，公平正义的价值观需要加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系，努力营造公平的社会环境。

同时，上城区的案例告诉我们，公平正义作为一种价值观，并不排斥市场化的运作机制，但是需要社会制度的安排需要以“人的全面发展”为基础。需要深入社会实践活动的各个领域。在国家同归社会的过程中，人的自由与发展是非常有限的，而相对有限的自由发展需要通过公共利益的实现程度和实现效率来提供支持。效益优先的基本原则既需要肯定对组织完善、结构合理、技术先进、治理高效的追求，同时也需要把行政系统置于公平正义、公共责任、人的尊严与价值实现等“公共性”的价值基础之上，其核心存于与人紧密关联的公共利益的实现效率和程度。在此基础上，市场化的竞争机制能够充分发挥人的能动性，促使个人承担所应承担的社会责任，也有利于公平正义作为一种社会普遍价值为人们所共享，其实质是要坚持社会主义市场经济的改革方向，全面深化经济体制改革，深化行政体制改革，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

（二）包容性社会政策依赖于责任政府的整体性治理，要求坚持“议行合一”的组织原则以及实施宪政的责任保障

通过上城区的案例，我们可以确定，政府不断回应公民以形成一种以政府权力为中心、同时包含社会自治权在内的互动体系，是当代社会“责任政府”的体现。通过整体性的社会治理和网络化服务，公共管理主体（政府包括政府内部各层级与各部门等、公益组织、私人组织）在管理活动、社会服务中最大化的达到协调一致，从而实现功能、目标之间的整合，为公民提供他们期望得到的服务，这是实践包容性社会政策的基本路径。这显然有助于实现以是否符合公众的利益为标准来推进公共行政的发展，有助于促进公民社会正日益发育成熟，推动公民积极参与民主治理。然而，政府部门在整体性治理的过程中，如何做到公开、透明和规范？如何改变公共服务工程或购买服务项目的“临时性”？如何充分发挥服务对象的主体性地位？显然，这些是我国公共服务体系存在的主要问题。正如史柏年教授指出：“政府机关与民间服务机构不是建立在服务“购买者”和“提供者”基础上的合作伙伴关系，而仍然是“管理者”与“被管理者”的关系。”也就是说，公共服务在市场化手段与行政化手段联合之后，政府的责任落实和监督问题成为了主要问题。

立足于我国社会转型期诸多结构性的社会矛盾，“责任政府”的行为过程不仅要求具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中承担专业责任、法律责任、政治责任以及民主责任，而且还需要公共权力和公共行政保持协调一致，为公共服务提供一种统一有效的组织机制。从我国处于社会主义初级阶段的国情出发，“议行合一”是实现责任政府的一种体制保障。“议行合一”和“三权分立”体制之间的显著区别在于：由国家最高权力机关行使立法权、监督权和决定国家一切重大事务的权力，它与“一府两院”虽是分设的，但不是简单的议会，更没有与它平行或是可以相互牵制的机关，国家行政机关、司法机关和武装部队等都由它产生，受它领导，对它负责，受它监督。简而言之，“议行合一”即立法权和行政权相统一、政治与行政相统一，其组织原则包含了一条社会主义民主建设的总原则，这就唤起劳动人民，使他们代替官员积极参与国家事务管理，并逐渐走向“自由人的联合体”。

恩格斯曾经告诫到，国家是社会发展到一定历史阶段的产物。并有其萌芽、异化与回归的过程，取得胜利的无产阶级要在实现共产主义之前，尽量防止公共权力的异化。因此，“责任政府”还要求具有责任能力的政府在行使社会管理职能的过程中，积极主动地就自己的行为向人民负责；政府违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。实现权力和责任的统一。在“议行合一”体制安排下，在国家回归社会之前，实施宪政是实现责任政府的基本保障一宪政的核心目标就是“保护身为政治人的政治社会中的每个成员。保护他们享有真正的自治。宪法旨在维护具有尊严和价值的自我，因为自我被视为首要的价值”。同样，宪政精神及宪政本身在很大程度上要通过政府的公共管理的实施来实现，保障人民的自由和权利与限制和制约公共权力尤其是政府权力构成了宪政的基本精神。特别是在多元冲突的社会中，宪法只是代表一种形式的共识。社会管理的追求要服从于宪政价值，毕竟效率、价值离开了特定语境将失去意义。

（三）包容性社会政策需要立足于政策主体的相对性，推动公民积极参与社会治理和公共服务，拓展从民生到民权的制度空间

Tandon and Zhuang认为，发展中国家除了收入差距外，非收入方面的差距也在扩大，其中最受人关注的是民众在接受基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面所面临机会的不平等。而这主要是缘于民众尤其是贫困人口和弱势群体的各种权利（包括政治权利、经济权利和社会权利等基本人权）的被剥夺和被侵蚀，以及由于等级地位、权势和财势、城乡分割制度、地理位置、性别以及无能力等原因而遭受到的各种社会排斥。换言之，只有当公民各项权利得到了基本保障，才有可能实现机会平等和人的全面发展，才有可能推动公平、正义的社会政策的有效实施。长期以来，中国各级政府是公共服务供给的唯一主体，公共服务供给采用的是“自上而下”的管理决策模式，国家政府行政管理部门作为各具体公立服务机构的直接上级，决定着各具体服务机构的产权、资金、资源与人事的配置以及重大事项的决策与审批。这种公共服务的管理模式，不仅削弱或妨碍了公共组织的地位与效能，而且造成了行政机构包揽大量非公共行政事务。同时，公共服务自上而下的管理模式不能有效地反映人们的实际需求，人们在公共品供给决策中基本上没有参与权和表达真实意愿的话语权和渠道。因此最终形成公共服务脱离真实需求的非均衡供给决策困境。

从包容性社会政策的基本要义出发，经济增长、权利获得、机会平等和福利普惠相辅相成，缺一不可。包容性公共服务模式需要在社会经济包容性增长的基础上，提供普惠性的社会福利和平等的发展机会，并保障民众尤其是贫困人口和弱势群体的各种权利。“如果政府缺乏倾听人民呼声的机制，那么他们就不会对人民的利益，尤其是少数民族和穷人的利益作出有益的反应，这些阶层的人民往往很难使他们的意见传达到权力通道。如果政府不知道大众需求什么，那么即使是怀着好意图的政府。也不可能有效地满足他们的需求。”我国目前的公共服务政策虽然在一定程度上解决了“经济增长”与“福利普惠”及“机会平等”的辩证关系，特别是在培育和提升人力资本方面的基础教育、基本医疗卫生服务以及其他基本社会服务等方面取得了明显效果，但是在“权利获得”层面还存在有待进一步拓展的空间，这主要表现在广大市民还处于一种被动接受服务的状态，不能有效、积极地参与到社会公共政策的制定、监督和评估的过程，这也在一定程度制约了社会主义制度优越性的充分发挥，压抑了广大民众当家做主的积极性。

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，“包容性”的理念意味着中国未来的经济社会发展将会突出多元共生的价值取向，更多实现民间服务机构在体制内外的权力表达。从政策主体的相对性来看，民众对政府的信任不简单停留在得到什么或看到什么的物质层面，实施决策过程的透明、施政信息的公开以及政策过程中的存在维度起着至关重要的作用。换言之，就是要“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利”具体而言，构建和完善包容性社会政策，需要搭建市民广泛参与社会公共事务的平台。积极组建社会公共事务协商议事机构和社区居民（成员）代表大会等法定组织，需要完善公共事务的公示制度、听证制度、信息查询咨询制度和民主参与制度，有效提高公共服务的质量和效率，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，这既是中国在社会主义初级阶段培育社会公共性和包容性的必要步骤，也是为中国走向“自由人的联合体”提供社会准备。

责任编辑 杨小民

作者：袁年兴

实践科学发展观的行政管理论文 篇3：

西方国家政府绩效评估：特征、缺陷及启示

[摘要]我国政府绩效评估是在借鉴西方国家政府绩效评估理论与实践基础上展开的。西方国家政府绩效评估，具有新公共管理运动路径依赖、西方国家政党政治价值取向、顾客至上的评估理念，效率为中心的结果导向等基本特征。这些基本特征导致西方国家政府绩效评估公共性的缺失。我国政府绩效评估要依据国情，在理论基础、评估标准、评估主体、评估导向等方面体现公共性。

[关键词]西方国家；政府绩效评估；公共性

一、 西方国家政府绩效评估的基本特征

1.新公共管理运动的路径依赖

政府绩效评估起源美国，可远溯至1906年布鲁尔等人成立纽约市政研究局开展的公共部门绩效考评。新公共管理运动的兴起，促使西方国家政府绩效评估进入政府绩效管理阶段。

20世纪60年代以后，由于存在社会福利病、公共财政危机与公共部门效率低下等社会问题，西方国家民众对政府提供公共物品模式产生怀疑，这一怀疑扩展为政府信任危机。为应对这一危机，20世纪70年代末80年代初，英国撒切尔政府与美国里根政府率先进行政府改革，开始了西方国家的新公共管理运动。作为新公共管理运动的组成部分，“1993年《政府绩效与结果法案》出台之后，历届美国联邦政府都越来越关注绩效问题”[1]，标志西方国家政府绩效评估进入了政府绩效管理阶段。因此，“一般认为，真正促进政府绩效评估向政府绩效管理转变，并促使政府绩效管理兴起的是20世纪后期的新公共管理运动”。 [2]可见，上世纪90年代以来西方国家的政府绩效评估，是新公共管理运动推动的结果，具有鲜明的新公共管理运动路径依赖特征，这使西方国家政府绩效评估具有效率与服务等工具理性的同时，更具有维护西方国家政府政治统治的价值理性，正是维护政府政治统治这一价值理性，使得政府绩效评估“在应对西方国家政府危机方面发挥了不可替代的作用”。[3]

2.西方国家政党政治的价值取向

西方国家代表资产阶级利益的政党通过竞选轮流执政的政党制度，决定其政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向——以赢得选举为根本目标。

“西方国家的政府绩效评估由两条路径组成：一条是选民通过参加选举对政府绩效进行评估，政务官及其所在政党对评估结果负政治责任；另一条是政府系统内部根据绩效合同进行的评估，由政府间、政府及其部门间、政府部门与官员之间的绩效合同构成”。[4]长期以来，出于管理主义的学科视角与借鉴的动机，我国学界对西方国家政府绩效评估的研究，存在注重后一路径、忽视前一路径的取向。事实上，上述两条路径相互联系：一方面，正是西方国家资产阶级政党通过竞选轮流执政的政党制度，迫使西方国家政府绩效评估必须以选民选举为根本途径；另一方面，正是选民对政府及其官员的公共选择，不仅使西方国家政府具有绩效评估的压力与动力，也使这一评估具有了实质性功能：选民据此选择政务官及其所属政党。

唐斯认为，“政党为了获得选举而制定政策，而不是为了制定政策获得选举”[5]，这决定了西方国家政府绩效评估具有鲜明的西方国家政党政治价值取向。以赢得选举为根本目标，导致西方国家政府绩效评估以选民满意为标准，评估指标围绕选民满意而展开。

3.顾客至上的评估理念

新公共管理运动的路径依赖，使新公共管理理论倡导的顾客至上理念成为西方国家政府绩效评估的基本理念，西方国家政府绩效评估在一定意义上成为对政府为顾客服务程度的评估。

在顾客至上理念支配下，西方国家政府绩效评估强调政府管理必须以顾客为中心、以顾客需要为导向，这可从1993年9月美国总统克林顿签署的《设立顾客服务标准》中得到印证。这一行政命令“责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段”。[6]与此相呼应，1994年美国国家绩效评估评论专门出版了《顾客至上：为美国人民服务的标准》。[7]诚如哈佛大学教授巴达赫所指出，西方国家政府绩效评估，“最核心的观点是为结果而管理，而不是努力去完成那些被期望做的事；最重要的结果之一则是使顾客满意”。[8]由于政府服务是通过提供公共物品进行的，顾客也就是政府提供某一（些）公共物品的消费者。公共物品的不可分割性与非排他性决定了公共物品的消费者是以整体（群体）形态存在的。只有在全民消费的公共物品中顾客才与全体民众等同，其它情况下顾客只是全体民众的组成部分、甚至是一少部分。这使得西方国家政府绩效评估存在以下特点：其一，政府服务对象是顾客而不是全体民众与社会；其二，政府被动为顾客服务而不是对民众与社会的主动引导。顾客至上的政府绩效评估理念不可能改变西方国家政府的统治性质，只是相对统治型、管制型或管理型政府，表现形式变得“温柔”与隐蔽。

4.效率为中心的结果导向

西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。基于个体理性，选民更多关注经济利益并在政府绩效评估中追求自身利益最大化。因此，西方国家政府绩效评估重点体现在选民关注的社会经济方面，评估指标主要是经济与服务方面的效率指标。

基于对效率指标的重视，西方国家“政府绩效评估的另外一个重要理念是结果导向”[9]，体现为西方国家政府绩效评估就是对政府行为结果的评估。对此， 学界给予的解释是，如果政府绩效评估注重了绩效投入或过程，将会花费巨大精力而无法进行。这一解释从管理主义的效率至上理念出发，忽视了西方国家政府绩效评估的政治因素。事实上，西方国家政府绩效评估的结果导向源于特定的社会政治制度。其一，西方国家的选举制度，决定了选民可以依据政府行为结果选择政府，使选民忽视了政府行为动机；其二，西方国家法制化的决策体制，可在一定程度上保证政府决策过程的规范性，使选民忽视了政府行为过程；其三，西方国家普遍实行两党或多党制的政党制度，各政党都宣称代表全体选民的利益，不仅掩盖了西方国家政府与政党代表资产阶级利益的阶级本质，也使选民忽视了对政府与政党行为动机及过程的考量。

二、西方国家政府绩效评估的根本缺陷

长期以来，基于管理学学科视角，学界将政府绩效评估视为管理主义的工具并盛赞其具有强大的生命力，忽视了政府绩效评估的政治属性。近来，学界开始关注政府绩效评估的公共性问题[10]，但还缺少对西方国家政府绩效评估公共性缺失的本质、原因及表现的分析。事实上，西方国家政府绩效评估的公共性缺失是由其基本特征决定的根本性缺陷，具体表现为：

1.理论基础公共性的缺失

新公共管理运动的推动与路径依赖，使新公共管理理论成为当代西方国家政府绩效评估的理论基础。新公共管理理论主张对政府提供公共物品模式进行改革，主要途径是市场化、民营化与企业化。市场化与民营化途径是通过市场与民营机制提供公共物品，企业化途径是运用企业管理理念与方法管理政府。上述途径虽然表现形式有所差异，其本质都是用提供私人物品的理念与方法提供公共物品，这是忽视公共物品与私人物品本质差异的产物，反映了西方新公共管理理论公共性的缺失。西方新公共管理理论公共性的缺失，导致西方国家政府管理改革公共性的缺失，标志之一是腐败现象的增加。对此，西方学者有明确论述：“组织或机构从政府模式转向企业模式时，腐败与不道德行为有增加的倾向。当我们逐渐加强政府活动的民营化——把由政府直接提供的服务外包给私人企业的时候，我们事实上是在增加腐败和不道德行为的倾向 ”。[11] 以新公共管理理论为理论基础，围绕新公共管理理论主张的政府改革途径设计评估指标，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的理论根源。

2.价值取向公共性的缺失

西方国家的政党政治制度，决定了西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。这一标准虽然“蕴含了公众导向的民主行政内涵”[12]， 但由于选民只是民众的一部分且参加选举的选民又只是选民的一部分、甚至是一少部分，使得这种“民主行政”成为部分人、甚至少数人的“民主行政”。 首先，出于政治与经济方面的多种原因，西方国家民众对选举具有复杂心态，只有在民众认为参加选举的收益大于成本时，他们才会参加选举成为真正意义上的选民，唐斯在《民主的经济理论》一书中对此进行了详细分析。[13]另外，不同等级选民在选举中的政治话语权是不同的。如美国大选中，选举人与社会政治经济地位较高的选民政治话语权高于一般选民。再者，出于个体理性行为，选民往往会从个体利益最大化角度评估政府绩效。基于上述原因，选民满意导致西方政府绩效评估具有以下缺陷：一是选民满意可能是部分人满意而不是全体民众满意，甚至只是具有政治话语权的社会精英群体满意；二是选民满意的政府绩效可能只反映选民的个体利益或群体利益，这些个体利益与群体利益有时会与社会整体利益发生冲突；三是选民满意的政府绩效可能只反映社会现实利益或短期利益，社会现实利益与短期利益有时也会和社会长远利益产生矛盾。以选民满意为评估标准，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的内在动因。

3.评估主体公共性的缺失

在顾客至上的评估理念支配下，顾客成为西方国家政府绩效的评估主体。政府绩效由顾客评估，这一思路移植了企业产品由消费者评估的企业管理理念。企业管理以盈利为根本目标，企业通过顾客购买产品实现利润，顾客满意是企业获得利润的前提，企业产品由顾客评估具有合理性。这一合理性的特征是：其一，企业生产产品的权力通过合法途径获取而不是顾客授予；其二，顾客对企业产品的评估针对企业生产的单一产品而不是企业自身；其三，顾客对企业产品的评估通过个体的市场行为而不是公共选择行为实现。但是，将这一企业管理理念移植于政府绩效评估中，是忽视公共管理与企业管理本质区别的产物。如前所述，就单一公共服务而言，政府服务对象可能是部分民众而不是全体民众。因此，政府绩效仅由顾客评估会导致如下结果：其一，政府绩效评估可能仅仅是一部分人、甚至是一少部分人的评估，无法确保反映全体民众的意志。其二，政府绩效评估会成为公共服务提供者与消费者之间的政治交易、甚至会形成双向寻租行为。以顾客为评估主体，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的主体因素。

4.评估导向公共性的缺失

以效率为中心的结果导向，体现了西方国家政府绩效评估的管理主义特征。由于评估主体是选民或顾客，效率为中心的结果导向会导致以下结果：第一，选民或顾客从自身利益最大化角度过分关注政府服务效率，导致其对政府绩效公共性的忽视；第二，选民或顾客过多关注政府行为结果而忽视政府行为动机与过程，使得西方国家政府行为动机与过程忽视公共性，进而导致政府行为结果忽视公共性。按照马克思主义基本观点，政治是经济的集中体现。效率为中心的结果导向，不仅影响了西方民众的政治利益，也影响了其经济利益，针对西方国家选民从经济利益角度注重单项政策（政府行为结果）而不注重根本政治制度（政府行为动机与过程）的状况，公共选择学派代表人物布坎南指出，西方国家公共行政应该“是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象”。[14]效率为中心的结果导向，是西方国家政府绩效评估公共性缺失的具体体现。

三、西方国家政府绩效评估的启示

西方国家政府绩效评估上述特征与缺陷启示我们：我国政府绩效评估必须贯彻公共性原则。

1.落实评估标准的公共性

西方国家的政党政治制度，决定了西方国家政府绩效评估以选民满意为标准。我国是社会主义国家，各级政府是中国共产党领导下全心全意为人民服务的政府，我国政府绩效评估必须坚持人民满意标准，贯彻始终把最广大人民群众的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点的基本原则。在贯彻人民满意标准的同时，我国政府绩效评估还要将人与社会全面发展作为评估标准，全面落实科学发展观。目前，我国政府绩效评估需要处理好以下利益关系：一是处理好服务对象满意与人民群众满意之间的关系，建立起服务对象利益与人民群众利益之间的综合机制；二是处理好人民群众个体利益与社会整体利益、现实利益与社会长远利益之间的关系，建立起个体利益与社会整体利益、现实利益与社会长远利益的平衡机制；三是处理好经济发展同人与社会全面发展之间的关系，建立起经济发展同人与社会全面发展的协调机制。通过上述利益关系的综合、平衡与协调，落实我国政府绩效评估标准的公共性。

2.实现评估主体的公共性

目前，我国政府绩效评估主体呈现理论与实践脱离状态：我国政府绩效评估理论借鉴了西方国家政府绩效由服务对象评估的思路，我国政府绩效评估实践则在政府主导下进行，其本质属于政府部门自身评估。从政治学角度分析，政府运用民众赋予的公共权力履行政府职责，反映政府职责履行程度的政府绩效自然要由全体民众评估。因此，我国政府绩效评估主体不能只是政府自身，更不能是单纯的所谓顾客，应是党领导下的全体人民，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。目前，我国政府绩效评估在评估主体方面需要做到：第一，政府绩效评估必须在党的领导下进行，保证政府绩效评估坚持正确的政治方向。第二，地方政府绩效评估应在上级政府指导下进行，实现上级政府对下级政府绩效的有效监督并将其作为管理下级政府的主要依据。第三，政府绩效评估需要全社会的广泛参与，形成社会综合评估机制。为此，我国政府绩效评估需要建立健全社会和民众参与机制，形成“党委领导、政府负责、社会协同、民众参与、法制保障”的政府绩效管理格局，实现评估主体的公共性。

3.贯彻评估导向的公共性

西方国家政府绩效评估实行效率为中心的结果导向，我国政府绩效评估不能移植这一导向，应该贯彻评估导向的公共性。

（1）评估内容充分体现我国社会与政治发展。首先，在大力倡导加强和创新社会管理、促进社会公平正义的社会环境下，我国政府绩效评估需要更加注重社会发展，体现构建社会主义和谐社会的基本要求。其次，按照马克思政治学说，政府活动的本质是政治活动，反映政府活动结果的政府绩效评估理应包含政治内容。一般说来，政府绩效评估的政治内容主要体现为政府绩效的合法律性，即政府绩效必须符合国家宪法和法律精神。基于特定国情，我国政府绩效评估的政治内容还应包括以下两个方面：一是各级政府绩效必须符合党的政策精神，这是由中国共产党是中国人民各项建设事业的领导核心决定的；二是地方政府绩效必须符合中央政府政策精神，这是由我国单一制国家结构形式决定的。

（2）评估范围涵盖政府活动过程。在西方国家政府绩效评估理论与实践影响下，我国政府绩效评估也局限于对政府行为结果的评估，这是需要改进的。我国的政府绩效评估，需要在评估政府行为结果基础上，加入政府行为动机与过程的评估，实现由单纯评估政府行为结果向评估政府行为动机、过程与结果三位一体的转变——通过对政府行为动机的评估，确保各级政府决策动机充分反映人民群众的根本利益，用动机正义引领结果正义；通过对政府行为过程的评估，促进政府决策遵循规范程序，用程序正义实现结果正义。

（3）评估对象指向政府行为与不行为。西方国家政府绩效评估以选民满意为标准，政府行为自然以选民满意为出发点，这决定了西方国家政府只对选民关注的问题采取行为而对选民缺乏关注的问题不采取或较少采取行为。现代社会治理框架下，政府通过制定与执行公共政策履行职责。公共政策的本质是对社会价值进行的权威性分配，表现为“政府选择要做的任何事，或者它选择不去做的任何事”[15]，“既包括了政府的行为，也包括了政府的不行为”。[16]这表明，政府的行为与不行为都是政府公共政策的具体体现。我国的政府绩效评估，既要评估政府行为，也要评估政府不行为。一般说来，评估政府行为与不行为包括以下两点：一是评估政府在哪些方面应该作为而无所作为，表明政府没有履行应有职责；二是评估政府在哪些方面不应该作为却有所作为，表明政府行为超越了职责权限。我国各级政府必须有效执行中国共产党的各项政策，评估我国政府行为与不行为还包括两个特殊含义：一是通过评估政府行为，考察各级政府在哪些方面积极执行了党的政策；二是通过评估政府不行为，考察各级政府需要在哪些方面提高执行党的政策的积极性。

（4）完善政府整体评估体系。从根本意义分析，西方国家各级政府权力均来源于选民，这决定了它们对各自选民而不是对上级政府负责。因此，西方国家政府绩效评估呈现针对单一层级政府评估的总体态势。近年来，英国、澳大利亚、新西兰等国家开展的后公共管理改革运动出现了整体政府理念，以克服新公共管理运动产生的政府碎片化状态，其政府绩效评估也在一定程度上呈现出整体评估。但是，西方国家各级政府权力来源相互独立的政治制度没有改变，这决定了西方国家政府绩效评估的总体态势没有也不可能发生根本转变。目前，我国政府绩效评估也在单一层级政府或单一政府部门进行。从总体角度分析，我国单一制国家结构形式决定了下级政府服从上级政府并向上级政府负责，地方政府职责由上级政府授予并受其制约，我国某一层级政府绩效既由该层级政府也由上下层级政府决定。因此，我国政府绩效评估应由单一层级政府转向政府体系，具体体现为：一是区分不同层级政府权限，在各层级政府权限范围内评估政府绩效；二是将某一层级地方政府绩效与上下层级政府绩效结合起来，形成上级地方政府对下级地方政府绩效负责的评估体系；三是将同一层级政府不同部门的绩效结合起来，形成对某一层级政府绩效的整体评估。将政府绩效评估由单一层级政府转向政府体系，有助于发挥我国政府的整体功能，确保各级地方政府有效执行中央政策。

[参考文献]

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Zhou Zhiren. The Study of Performance Management in China： Problems， Responsibility and Future Directions. Chinese Public Administration， 2006（12）.

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[14]Buchanan James. The Constituting of Economic Policy. The American Economic Review， 1987， 77（3）.

[15][16] 宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2011.131.

Ning Sao. Public Policy Sciences. Beijing： Higher Education Press，2011. p131.

（作者： 南京财经大学公共管理学院教授，南京210046）

（责任编辑澹宁）

Western Government Performance Measurement： Features， Defects and Revelation

Zhu Guangzhong

[Author]Zhu Guangzhong is Professor at School of Public Administration， Institute of Government Management Studies， Nanjing University of Finance & Economics. Nanjing 210046

作者：朱广忠