公共行政质量管理论文

摘要：“新公共管理”是一种可以取代传统公共行政的新模式，是胡德1991年发明的。并且在全世界中公共管理的概念得到了广泛的接受。甚至在80年代的时候，英国大学公共行政概念被公共管理概念所取代的趋势。90年代后期，在民主责任、公共服务等方面，新公共管理的概念被赋予了规范性的内涵。下面是小编整理的《公共行政质量管理论文(精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

公共行政质量管理论文 篇1：

西方国家责任行政的发展及其对我国的启示

[摘要]西方国家责任行政建设是一个动态发展的过程：从传统责任行政、新公共责任行政、新公共管理责任行政，到如今的新公共服务责任行政。西方国家责任行政的动态发展是在公共行政理论的演进背景下进行的，并且与西方国家公共行政改革同步进行。西方国家责任行政的发展为我国责任行政的构建提供了有益的启示。

[关键词]责任行政；发展；启示

[作者简介]潘秀珍，武汉大学政治与公共管理学院2004级博士研究生，湖北武汉430072

责任行政(responsible administration)即行政机关及公务员在实施行政活动过程中处于一种负责任的状态，在行使一定的行政权力时承担相应的责任，不允许行政主体只实施行政活动而不承担相应的责任。责任行政既是一种民主政治理念，也是一种公共行政的制度安排，又是一种实际运行的过程，其主旨在于依据一定的政治价值观来构建公共行政的基本结构和运行机制，要求政府在公共行政的一切主要方面和主要环节都必须对公众负责，形成公共利益导向的行政模式。

一、西方国家责任行政的发展

与外部动态的行政环境相适应，西方国家责任行政经历了一系列的发展过程。从传统责任行政、新公共责任行政、新公共管理责任行政，到如今的新公共服务责任行政。这种责任行政的发展是在公共行政理论的演进背景下进行的，并且与西方国家公共行政改革同步进行，历次责任行政的发展均作为西方国家公共行政改革的一个有机组成部分而存在。

(一)传统责任行政

传统责任行政是以政治行政二分法为前提、以官僚制组织为特征的。官僚制组织是一个以责任为中心的层级节制的等级体系。其中的责任包括两个层次，一是每一层级的行政组织所承担的责任，即每一层级政府的集体责任；二是组织中每一职位所对应的行政人员的责任，即公务员的个人责任。对应前者，西方国家政府以责任内阁的方式履行集体责任，即政府由代议机构产生并对其负责，与此相对应形成了一套成熟的责任监控机制。对于后者，在传统公共行政工具理性和程序理性的原则指导下，西方国家重视责任行政的制度建设。传统责任行政是在资本主义工业化早期形成的，其价值理念、制度设计以及运行过程都与当时的历史时代相符合。传统责任行政在行政价值理念上追求行政效率至上，以规则和程序为准绳；其制度设计是在官僚制行政组织体系中构建自下而上的等级制责任机制；在实际运行过程中。与官僚制组织中单一权力中心相对应，行政系统内部存在单一的责任中心，并且其责任的指向经过科层等级自下而上。传统责任行政其实是一种消极的责任行政，行政组织和人员关注的不是结果，而是程序和规则，把程序正义和形式合法作为责任的首要目标和追求，势必会扼杀行政人员的主动性和创新精神，并且导致责任的模糊不可衡量和追究，使责任机制流于形式，势必会出现责任的真空，因为公务员在执行公务时必须要进行决策，政治和行政之间人为的划分会导致责任机制的分离和割裂。传统责任行政下行政组织和人员对社会公众的需求缺乏回应，行政输出浪费、行政效率低下、行政成本昂贵、行政腐败等“官僚主义”现象，正是传统责任行政下行政组织和人员规避责任的结果。

(二)新公共责任行政

20世纪60年代末70年代初，越南战争、持续的种族冲突、水门事件等一系列危机引起美国社会对政府管理的不满，学术界对传统公共行政进行了反思和批判。在德怀特·沃尔多的倡导下，一批年轻的公共行政学者高举“社会公平”的旗帜，兴起了新公共行政运动。新公共行政在批判政治行政二分法缺乏实证经验支持的基础上，指出政治与行政是不可能截然分开的，公共行政人员不可避免地介入政治决策过程之中。因此，公共行政组织不可能做到传统公共行政责任所要求的“价值中立”。“传统的公共行政寻求回答下列中的任何一个问题：1、我们如何利用可获得的资源更多、更好地提供服务(效率方面)?2、如何花最少的钱维持我们现在的服务水平(经济方面)?新公共行政又增加了一个新问题：这种服务能加强社会公平吗?”“社会公平包含了一系列的价值、组织机构设计和管理风格的优先权取向。它重点强调政府服务中的公平；强调对公共部门经理决策和实施项目负责；强调公共管理的变革；强调对公民需求的响应而不是对公共机构负责。”新公共责任行政在传统责任行政的“经济”和“效率”的基础上增加了一个重要的责任维度——社会公平。新公共责任行政延伸了传统公共行政的责任范围。在社会公平的行政价值观指导下，新公共责任行政的责任指向从公共机构内部转移到外部——公民身上，公务员应该对公众的需求作出回应。“社会公平的一个基本责任意味着新公共行政要寻求变革，简单来讲，即新公共行政寻求改变那些妨碍社会公平的政策和结构。”由于需要广泛的组织和制度的变革、人们对社会公平的理解大相径庭以及受到资本主义价值观的制约，公共行政的社会公平职责从未达到新公共学派所期望的高度，新公共责任行政对西方国家的影响更多是在理念上的。

(三)新公共管理责任行政

20世纪80年代，在西方国家政府面临着财政危机、管理危机和信任危机的压力下，传统公共行政理论和新公共行政理论对此束手无策。为了摆脱危机的困扰，以英国为首的西方国家掀起了新一轮的政府改革运动——新公共管理。新公共管理运动将绩效和公共行政的责任联系起来，提出了绩效责任的新观念，进一步拓宽了责任行政的内涵，体现了新的历史条件下行政价值的新取向。与传统责任行政和新公共责任行政相比，以绩效为导向的新公共管理责任行政彰显了五大显著变化：

1、绩效责任关注的重点转向了绩效指标的实现和管理者对结果所负的个人责任。英国政府富尔顿报告指出，责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”，它的实现依赖于“在政府部门内部确认或建立责任单位——这些单位的产出能够被尽可能客观地加以考核，同时这些单位中的个人则可以个人的名义对自己的绩效负责”。新公共管理责任行政由于绩效指标和结果的公开化，管理者的责任清晰可见并且易于衡量，具有可操作性和实用性。

2、增加了对公民的直接责任。新公共管理以自由市场中的顾客身份取代公民身份，通过在公共部门引入市场机制，使作为政治市场上的“顾客”的公民具有更大的选择权，以促进公共产品和服务的提供者对公民多样化、个性化的需求作出积极的回应，从而增强公共组织和行政人员的责任感。

3、行政组织中责任的多中心化。在绩效指标的衡量下，每个占据特定职位履行一定职责的公务员都是一个责任中心，对各自所分解到的绩效指标的实现程度负责任，这些责任既是指向上级的，同

时更是指向公众的。

4、新公共管理责任行政以市场为基础。彼得斯认为：“责任一词不仅意味着向部长、议会并最终向人民负责，更日益意味着一种市场的责任”。市场责任制比“议会监督和司法审查等手段更重要”。彼得斯补充说：“规则、等级组织和这些正式机构经常被指责为政府部门逃避责任的手段。”

5、责任行政以契约和合同来实现。新公共管理改革采取了大量私人部门的管理方法和技术，如绩效评估、质量管理、目标管理等。政治官员授予中下层行政人员和代理机构大量的自由裁量权，在市场机制中则通过政治领导与行政人员及代理机构签订契约的方式来实现控制，以确保绩效责任目标的实现。

以绩效责任为导向的新公共管理责任行政，其价值取向是管理主义的，即在公共管理中追求“三E(经济、效率、效果)”。在这样的价值观的指导下，对行政组织进行改革和重构，兴起了全世界范围内的行政改革浪潮。20世纪80年代以来，新公共管理运动在西方国家蓬勃兴起的同时，也遭受到来自各方面的质疑和抨击。把公民视为顾客，存在着适用范围的限制性问题，并且会侵蚀民主的根基和社会公平。

(四)新公共服务责任行政

新公共服务是指“关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念”。美国学者珍尼特·V·登哈特和罗伯特·B·登哈特认为：政府的职能是服务而不是“掌舵”，政府是为公民服务而不是为顾客服务，公务员的责任问题非常复杂，公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。新公共服务责任行政是对新公共管理责任行政的扬弃，它在承认新公共管理所倡导的管理主体的多元化和管理手段的多样化的基础上，对公民身份进行重新定位；还修正了新公共管理责任行政的价值取向，在经济、效益、效能的基础上。增加了公平、民主、正义。在新公共服务责任中，行政责任虽被广泛地界定为职位责任、法律责任、政治责任和道德责任，但是就政府而言，其强调的应是公共权力的责任，即如何使政府及其机构和官员对其最终的所有者——公民更加负责。新公共服务责任行政落实到具体实践中，特别强调政府在公共产品和公共服务供给中的责任，要求政府采取经济的手段，高效、公平、民主地为公民提供公共产品和公共服务。

二、西方国家责任行政的经验及其对我国的启示

从西方国家责任行政的发展历程中总结出一些可资借鉴的经验，对我国责任行政建设有一定的启示。

(一)责任行政的历史发展性

西方国家责任行政从传统责任行政、新公共责任行政、新公共管理责任行政，发展到如今的新公共服务责任行政，对公共权力进行控制是个不变的主题，只是控制的方式发生了深刻的变化。传统责任行政通过层级节制、对规则和程序的遵从来完成上级对下级的控制，是一种行政体系内部的控制；新公共责任行政扩展了传统责任行政的维度，在“经济”和“效率”的基础上增加了公共组织对“社会公平”的责任，从而改变了行政组织的责任指向，从对上级负责的内部责任转变为对公众负责的外部责任。新公共管理责任行政以市场机制为基础，通过契约的方式，使公务员对结果和产出负责从而完成对上级和公众的责任。而新公共服务责任行政修正了新公共管理责任行政中的“效率”指向以及把“公民”视为“顾客”的责任理念，在对新公共管理责任行政扬弃的基础上部分重申宪政主义的立场。西方国家责任行政的演变经历了一个渐进发展的过程：从低层次到较高层次再到更高层次的演进，每一阶段的责任行政都是在继承前一阶段优势的基础上，对其不足进行补充和修正，并赋予了不同历史时期的时代内涵。这是一个螺旋式上升的过程，其结果是使得政府责任行政的理念更加完善、制度构架更合理、运行实施更顺畅。与西方资本主义国家的国体和政体不同，我国是中国共产党领导下的人民民主专政国家，西方国家的许多做法不能直接移植到我国，但西方国家关于责任行政的理念和技术是可以为我们所借鉴的。我国正处于快速变化的社会转型期，我国责任行政建设的理念、制度和运行都要不断地赋予新的时代内涵，要做到与时俱进，以适应不断变化的行政环境的要求。

(二)责任行政的法律规定性

西方发达国家责任行政建设可以为我国所借鉴的另一优点，就是其责任行政的法律规定性，也就是政府责任的法定性。主要体现在以下三个方面：

1、宪法规定。在西方民主宪政国家，宪法具有至高无上的权力，人人必须在宪法的范围内活动，所有的法律都不能违背宪法的精神。宪法中规定了公民、政府、议会、法院的权力界限以及各自的活动范围。在宪政体制下，中央(或联邦)政府及各级地方政府拥有的权力及应承担的责任都有详细的制度安排，使各级政府处于负责任的状态。

2、对议会负责并受议会监督。政府权力来源于作为公民代议机构的议会的授权，因此政府必须对议会负责。议会作为代议机构代表公民对政府进行监督，其监督的方式包括询问、质询、调查、弹劾乃至倒阁。另外，议会作为立法机关可以通过制定法律，将政府责任行政置于法律的框架中。

3、司法控制。在西方国家，司法机构也是督促政府履行法定职责的重要手段，司法机构可以依据宪法以及议会颁布的法律对政府责任缺失或行政权力滥用启动司法审查程序，对政府行为进行纠偏以确保责任行政的实施。在西方成熟的法治国家中，司法是平衡权力与权利、国家与社会之间关系的最终保障，它能使不负责任的行政行为得到有效的矫正。

可见，西方国家责任行政的法定性是在宪法层面上的，是立法、司法机构形成合力，共同确保责任行政的运行。我国责任行政目前已由实践层面转入制度构建层面，但我国责任行政的制度大都以党或政府的文件形式颁布的，少有以法律形式出现。更不用说上升到宪法层次。因此提高我国责任行政制度的法定性是下一步努力的方向。

(三)责任行政的有限性

所谓责任行政的有限性是指西方国家的责任行政是一种有限责任，即政府责任限定在其职能范围内，政府只对其应该做且能够做的事情负责。超出了政府的职责和能力范畴的事项，就不属于责任行政的范畴。政府国家责任行政的范畴通过历次的行政改革不断进行调整，是政府在应对外部行政环境动态变化时，通过行政改革不断调整政府与市场的边界，使政府在市场失灵的领域进行行政干预并承担相应的责任。从传统责任行政、新公共责任行政、新公共管理责任行政到新公共服务责任行政，尽管不同责任行政模式下其“责任”的内涵和外延都各自不同，但都有着特定的内容和边界。西方国家责任行政发展的历程表明其政府责任是“有限责任”，政府有所为有所不为，并且只在其所为的范围内负责。

我国在由计划经济向市场经济转轨的过程中，政府责任行政也要由过去的“无限责任”向“有限责任”转变。计划经济体制下，“全能政府”的无限责任与政府自身的有限能力是矛盾的，即具备有限能力的政府无法承担无限责任，理论上的无限责任在实践中就会使得责任模糊，无法清晰地界定并追究责任，从而造成了事实上的“免责行政”。因此，通过行政改革确定政府与市场的边界，并在此基础上构建我国责任行政的制度架构是我国责任行政建设的必经之路。

三、结论

责任行政是伴随着西方国家民主政治的发展而产生的，是在西方资本主义国家的政治体制和市场经济环境中运行的。中国传统的政治文化缺乏责任行政发育的土壤和环境，滋生于市场经济和民主政治氛围中的责任行政对中国而言是外生型，它的引入是建立法治国家的必然要求，是中国对外开放主动投入全球化浪潮，选择社会主义市场经济的发展路径、建设社会主义政治文明的必然结果。责任行政在中国已经经历了一个从无到有的过程，它正经历一个从不完善到完善的过程，并将随着环境的变化和时代的发展不断更新，这个过程是永无止境的。西方国家责任行政发展过程中的一些经验对我国责任行政的构建有着重要的借鉴意义。

[责任编辑：周志华]

作者：潘秀珍

公共行政质量管理论文 篇2：

试论公共管理概念的生成与基本内涵

摘 要：“新公共管理”是一种可以取代传统公共行政的新模式，是胡德1991年发明的。并且在全世界中公共管理的概念得到了广泛的接受。甚至在80年代的时候，英国大学公共行政概念被公共管理概念所取代的趋势。90年代后期，在民主责任、公共服务等方面，新公共管理的概念被赋予了规范性的内涵。因此，如何理解“新公共管理”和“公共管理”，人们之间存在着很大的差别，并且，在适应公共管理概念的时候，学者们都包含着及其不同的内涵。

关键词：公共管理；新公共管理；生成；基本内涵

一、公共管理概念的生成

（一）从1970年到1990年，英国学者用公共管理概念替换公共行政概念的学术发展轨迹。英国在议会主权的政治体制下，学者没有真正接受把政治与行政进行严格区分的观点，一直把公共行政学当成政治学的一个学术子系统，被对市场灵活的组织以及分权的强调取而代之，认为历届政府将提供公共服务效率置于向贫困之中的人们提供公共服务的需求之上，缩减了公共部门的规模，大量研究经费被输送到关于中央政府的管理和效率研究中，教学方面，本科以下的BTEC要求公共行政课程是一种实质性的技术内容。在这段时间中，大量公共管理研究生课程被创造出来，学术追求与改革相呼应。而格雷与詹金斯看到：“英国公共行政研究被重新定义为公共管理，公共管理研究被安排在商学院，专门的研究机构试图连接理论、咨询世界各种专业机构，在这些机构的努力下，公共行政被描述为相当乏味的领域，是可以在一个通过私有化的公共部门中提供工作，是一种课程。因此，英国公共行政研究把公共管理视为对自身进行重构的方向，使这一学科更加职业化，变得更加实用。钱德勒则认为公共管理研究没有取得进展，认为所谓的公共管理研究是对公共行政学的一种剪裁和扭曲，实质性研究是处于一种极为贫乏的状态中。认为狭隘的公共管理研究就是被剥夺了政治、社会与道德内容的公共行政学，这种缺乏政治或道德内容的研究被看成是乏味不真实的。由此可见，在美国，公共管理实现了公共管理概念建构上的相互牵扯，存在着两种不同的途径，包含着对公共行政概念不同的认识和理解，起到一种制衡和“中和”的作用。而英国在管理注意的方向上更加坚决、偏激。

（二）美国人的公共管理概念是一个由政策学院加以使用的专门术语。而在英国公共行政概念包含着浓烈的政治属性，公共行政概念被归入了公共管理概念之下。胡德指出，新公共管理与减缓逆转政府增长、从核心政府机构转向私有化、自动化的发展、更加国际化议程的发展等四股行政“元潮流”有关。NPM的起源具有“新制度经济学”和公共部门中企业类型的“管理主义”浪潮两种不同理念联姻，继承的是国家科学管理运动的传统。在不同国家中，NPM转向了更加分散化的公共组织；更加强调资源使用上的有序性和节约性；更多强调“抓手管理”；更加根据所要提供服务的范围、层次与内容；尝试依据预先预定的产出标准。

而罗兹则认为：“新公共管理包含一种对管理而不是政策的关注，是建立起一种强调产出目标、金钱机理等的管理方式，是将公共官僚机构分散化为以使用者付费为基础的相互关系的机构。”由此可见，新公共管理概念成了20世纪70年代以来西方各国以“私有化”、“市场化”为取向的政府改革运动的共同旗帜。同时，奥斯本与盖布勒，从十个方面详细阐述了“企业家政府”的基本内容，“掌舵，而不是划桨”也被新公共管理运动的支持者封为座右铭。根据BIDS的数据，在整个1990年代末新公共管理得到了国际层面上的广泛使用，至此，新公共管理运动成了公共行政研究领域中的学术运动，不再仅仅是一场政府改革运动[1]。

二、公共管理概念的基本内涵

从20世纪70年底啊以来，公共管理概念被赋予了强烈的反公共行政取向。在进步主义时期，“公共管理”成了一种公共行政模式的替代方案。而作为实践模式，它追求的是颠覆公共行政的基本价值；而作为研究的主题，它力求区别于传统的公共研究，是以一种新的公共管理概念出现的。同时，又被赋予了特定的内涵。新公共管理运动是一场逐渐扩散到整个世界的政府改革运动，席卷了主要西方国家，而在各个不同国家之间，他具有不容抹杀的差异。事实上所谓的NPM并不是一种普遍适用的模型，比公共行政概念更加复杂，如：费利耶等人指出了NPM具有四种模型，其中效率驱动、小型化与分权、追求卓越生成于20世纪80年代，而公共服务导向是从20世纪90年代发展起来的，通过描绘出一种独特的公共服务使命，代表了对私人与公共部门官理理念的一种结合，重新赋予了公共管理者以活力，但又源于一种良好公认的实践的高质量管理理念相协调，受公共服务取向的影响，不仅在不同国家和地区具有不同的侧重面，也具有不同的主题，与公共管理的概念具有一股新偶像规范化的趋势。而1999年，道森和达吉指出，新公共管理最初是管理主义与理性选择的概念，随后探讨了伦理、规制、民主等本质。可以定义为传统公共部门概念和价值事物的切题性。而凯利通过对代表性官僚制的一种实用主义解释，发现了民主和新公共管理之间的协调方案。由此可见，新公共管理概念纳入了公共行政学的规范研究传统中。

参考文献

[1]池忠军.公共行政民主化与新公共管理的对立及融合的可能性[J].苏州大学学报（哲学社会科学版）.2011（01）

作者：贺郁萱

公共行政质量管理论文 篇3：

论当代西方政府管理改革价值选择的困境

[内容提要]当代西方政府管理改革实践中的困境是价值问题在事实层面的一个重要反映。这种困境具体有三种表现：一是政府定位的模糊化，二是公共精神的流失，三是政府行为的失范。与实践中的价值困境并存的是理论上的冲突，主要表现在新公共行政学派与新公共管理学派之间内在的理论张力，使得当代西方政府管理改革的理论在理论基础、理论目标和理论工具三个层面上面临着分裂：一是公域与私域的关系问题，二是公平与效率的关系问题，三是制度与技术的关系问题。这些理论的争议，对当代西方政府管理改革的价值实践产生了重大的影响。

[关键词]政府改革　价值选择　困境

当前西方政府管理改革的基本问题是价值选择问题，它在实践中表现为政府实践和理论研究两个层面。本文从当代西方政府管理改革价值选择实践中的现实困境、价值选择中的理论冲突两个层面展开论述。作为价值选择的困境主要表现在：在政府实践上的定位问题、公共价值弱化与政府行为失范问题；在理论上表现为公域与私域、公平与效率、制度与技术等一系列的冲突。

政府管理改革价值选择的现实困境

当代西方政府管理改革实践中的价值困境是当代政府改革面临的价值问题在事实层面的一个重要反映。这种困境具体有三种表现：一是政府定位的模糊化。改革前传统的有限责任政府定位是与市场相分离的公共领域，大政府的价值定位是将公共领域向私人领域延伸。现在的政府改革对大政府的理论提出了质疑，但是又不是要回到原来的政府与市场互不干涉的状态，因而产生了一个重新确立当代西方政府管理价值定位的问题。由于在市场化的政府改革中用市场来改造当代西方政府管理的运作模式而引发价值定位的模糊，在政府改革的实践中就造成了当代西方政府管理改革价值上的第二种困境，即公共精神的流失。这种公共精神的流失在当代西方政府管理实践中主要是由于通过市场信号来确立政府管理的事务、通过回应顾客要求来确定政府行为的重点以及通过市场竞争来进行公共利益的运作的模式，从而造成了公共利益的受损和公共精神的流失。政府价值定位的缺位导致当代西方政府管理改革实践的价值困境的另一个方面就是：政府行为的失范。

1　政府定位的模糊

在当代西方以新公共管理运动为主导的改革深刻地影响着各国的政府治理和改革实践的同时，人们对这场运动的评价也贬褒不一。或者从另外一个角度说，对新公共管理理论及其所引导的政府改革实践作出全面客观的评价或对其有效性作最终评判还为时尚早，因为缺乏充分评价的理论和事实依据。正如米洛格(Martin Minogue)所指出，新公共管理是一个强有力的模式，对于所有那些面临着政府负担过重、财政紧张等类似问题的政治领导人来说，这个模式具有很大的吸引力。但这种模式也存在明显的局限性，到目前为止，还没有确凿的证据说明新公共管理与经济改善或效率提高之间存在必然关系，特别考虑到高效率并不意味着削减成本时则更是如此。理论的争论和实践的经验也表明，新公共管理和其他任何一种理论工具一样并非完善，它有着自身的局限性。事实上，也正是新公共管理改革的市场化和管理主义的基调决定了在政府管理改革中一味地追求效率，从而忽视了公共精神，造成政府定位的价值缺位，在实践中主要表现为三个方面：

第一，在政府改革的实践中，以科学和理性为指导原则，追求效率的最大化成了最高的目标，从而忽视和弱化了其他社会价值。以市场化为取向的政府改革体现了改革者对市场价值和市场机制的崇拜，是一种新的“市场神话”，那就是认为政府公共部门施政的价值和努力都是为了实现“三E”；经济(economy)、效率(efficiency)与效能(effectiveness)。在价值取向上从传统的官僚制体制强调代议制的民主责任以及效率、有效性与经济性，偏向更强调行政中的成本——效益、竞争结构、诱因机制及市场取向等价值。在理论上，通过大量使用治理、全民质量、企业家精神和再造等符号，试图将基本政治问题边缘化，湮没公共行政的价值。然而，价值是公共行政的灵魂(Cooper，1990)。在实践中，则试图寻找既适用于企业(或私人)管理，又适用于公共行政管理的普遍法则。研究的重点在于“技术的合理性”和“工具的合理性”，完全忽视了“目的的合理性”，完全忽视了公共行政与社会之间的互动和关连性。它们倾向于去发现事实，寻找通则，而发现事实和寻找通则的目的是什么?对于这样的重大问题，始终是模棱两可，含糊不清。质言之，忽略了公共行政最重要的方面——“公共”的层面。也就是说，在以市场化为取向的政府管理改革的过程中淡化了对公共精神的追求，一味地强调效率，而忽视了政府改革的终极价值目标。

第二，以市场化为取向的政府改革过程中注重市场价值，而忽视了非市场价值。在改革的实践中，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别是强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，这在一定程度上忽略了诸如人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元的非市场价值。正是因为过分强调对效率和工具理性的追求，使公共行政囿于新泰罗主义的偏狭，无暇顾及公共行政及公共服务的根本价值和目的，将其变为执行与管理的工具，不仅无力担负捍卫民主政治价值的责任，也无法实现提升公民道德水准的使命。上述的矛盾反映了市场化改革取向的政府在市场价值与非市场价值之间的价值徘徊，在改革的实践中又最终倒向了市场价值的怀抱。这在本质上也是市场化取向的政府管理改革面临着的一个基本价值困境。

第三，对两类价值关系没有作出明确的规范与说明。在市场化取向的政府改革中，正是由于对市场价值的崇拜和对非市场价值的漠视，才导致了对市场价值和非市场价值没有作出界定。如果说，新泰罗主义的倾向明确了以效率、效能为中心的市场价值的主导地位，那么在一定程度上就忽略了其非市场价值，这实质上是公共行政的核心价值——以民主宪政为基础，强调追求人民主权、社会公正、公共利益和社会责任等。戴维·G.马希尔森(David G.Mathiasen)则从根源上找到了忽视非市场价值的原因，“复杂的契约规则、详细的授权规定、集中控制的资金以及大量类似的事物都是新公共管理的阻碍。它们也都被看作是贯彻伦理或道德原则的手段，而伦理或道德原则是现代民主社会的基石”。表面上看，这似乎是新公共管理重视效率而忽视民主宪政等价值取向的原因。实质上，根本的原因是对这两类价值关系的模糊，特别是市场价值与以民主宪政为核心的非市场价值的关系定位以及对这种关系应然状态的必然性的认识方面。正是这种认识上的模糊，导致了以效率为核心的市场价值与以公平为核心

的非市场价值的冲突与失衡，甚至导致了这种价值关系的颠倒，以至于本该是工具价值的市场价值变成了终极价值。

2　公共价值的弱化

市场是一种配置社会资源的运行机制和体制。在西方市场经济发展的早期，人们一般认为，市场本身能有效配置各种社会资源。这种市场神话在1929—1933年的世界性经济大危机中彻底被打破了，人们才逐步认识到市场机制本身的局限性。正如萨缪尔森所言，“市场不是理想的，存在着市场失灵”。对于市场的缺陷，众多的经典经济学家们对此有精辟的论述，主要集中在以下三个方面：第一，市场机制无法克服外部效应的存在对资源配置的扭曲；第二，市场机制不能有效提供公共产品；第三，市场机制导致收入分配不公平。

以市场化为取向的政府改革正是用这种在经济领域公认存在着缺陷的市场模式来指导政治领域中公共管理的改革，这必然在公共管理领域重演市场失灵的悲剧，这种影响则比在经济领域更广泛、后果更严重，从而引发公共价值的弱化等问题。沃尔多早在1948年就指出，公私通则性忽略了公共行政的根本，即忽略了源于民主政治理念的公共本质。因此，公共部门引进竞争机制存在着很大的限制，公共部门又不能将市场无法运作而交到公共部门手中的工作再丢回市场管理。

正是由于市场本身的缺陷和私人部门与公共部门的异质性，在公共管理领域的市场化改革的过程中重演了市场失灵的悲剧，譬如公益的丧失、为局部人服务、进行政治交易、社会领域成本增加等问题。沃尔希(Kieron Walsh)在专门研究了公共服务与市场机制的关系后比较客观地指出，政府管理运用市场机制目前尚处于初期阶段，市场化有利有弊。当把市场机制完全引用到政治领域中，其局限性和危害性是显而易见的，主要表现在以下几个方面：第一，“经济人”假设前提可能会在政治领域进行政治交易，导致为局部人服务的后果；第二，造成公共利益的丧失；第三，导致社会成本的增加；第四，对社会公平的损害。在以私有化为主要手段的改革中，虽然有助于精简机构，增强公共部门的活力，但是却损害了公民参与，淡化了政治导向，损害了社会公平。

3　政府行为的失范

在上文已经分析了市场是有缺陷的，市场机制并不是万能的。实践上证明，它在微观上会导致外部性、垄断、不能有效地提供公共物品等现象，从而产生资源配置的低效率；在宏观上则会导致贫富的巨大差距和经济的周期性波动等现象，这也就是市场失灵。市场失灵的客观存在往往成为对市场进行政治干预的理由。但是，政府在弥补市场的缺陷时是不是完美无缺呢?最近几十年各国的经济发展的事实表明，政府在矫正市场失灵的过程中也会失败，这也就是所谓的“政府失灵”。正如查尔斯·沃尔夫所指出，并非在任何时候自由放任的不足都是能够由政府的干涉弥补的。政府失灵的现象在凯恩斯主义大力推行以后就逐渐凸显出来，以西方国家上个世纪70年代出现的经济“滞胀”现象为标志达到了巅峰状态，实质上这是政府干预不当的必然结果和伴生物。然而上个世纪七十年代末在西方国家兴起的以效率为导向、以市场为工具模式的市场化政府改革运动，则是强调放松政府规制、减少政府的干预，这种在市场化改革中产生的“政府失灵”与处于政府全面干预市场的大政府时代是有所不同的。一般意义上的政府失灵主要是指政府对经济活动的干预和调节在微观上不仅没有使资源配置优化，反而使之更加恶化；在宏观上不仅没有有效地抑制通货膨胀，减少贫困和失业，反而带来滞胀和新社会不平等。这主要表现在以下几个方面：第一，政府在试图纠正市场缺陷、限制外部性时产生无法预见的副作用，带来了派生的外在性；第二，政府控制垄断导致新的垄断；第三，公共服务的浪费减少了公共福利；第四，政府的宏观财政政策和货币政策不仅不能有效地遏制通货膨胀现象，反而进一步加深了经济停滞和增加了失业现象；第五，消除不平等的政府干预行为造成了新的不平等。此外，政府在制定具体的公共政策的过程中，各种利益集团在博弈后的结果会偏向那些有话语权的利益集团，弱势群体的利益不能有效地得到保护，这也进一步加剧了社会的不公平。

当然，在市场化政府改革过程中，政府失灵不仅存在，在某种程度上在市场化改革的理念上有其特殊性。由于市场化政府改革理论的缺陷，这些价值冲突在实践中造成政府行为的左右摇摆，进而造成政府的不规范行为或者说是政府行为的失范：在改革中不知要不要讲公共性，也不知如何实现公共性；在市场化的理念下造成政府行为的市场化倾向；在实践中造成政府行为边界的模糊，不能进行准确地定位，导致不能有效地满足市场与社会所提出的各种正当需求等等。在市场化的政府改革中，传统的政府管理的行为模式已经打破，而市场操作的行为模式又面临着重大的缺陷，因此，政府行为实际上是处于一种无所适从的失范状态。这种失范状态主要表现在以下几个方面：

第一，政府行为的市场化倾向是政府行为失范的总体趋势。在市场化的政府管理改革的指导思想下，政府行为自然而然也会打上市场价值的烙印。第二，政府行为的缺位是政府失范的具体表现。在上文我们已经探讨了政府对经济的不适当干预而导致政府失灵。然而，在市场化的政府改革中，政府由于市场手段的引入而导致政府行为发生新的变化，也就是新的条件下的政府失灵。第三，公共性的损失是政府行为失范的必然结果。在政府行为市场化的趋势下，这种以结果和绩效为导向的目标取向的政府行为与政府的公共性要求越行越远，导致公共利益的受损和公共福利的降低以及公共责任的丧失，损害民主政治的根基。市场化倾向的政府行为却是过分强调对效率和工具理性的追求，不能及时反省公共服务的根本价值和目标，因此在实践中沦为执行与管理的工具。特别是在市场化的政府改革的过程中不知如何维护和弘扬政府行为的公共性的认识徘徊中又进一步加剧了政府行为的失范。

政府管理改革价值选择的理论冲突

与当代西方政府管理改革实践中的价值困境并存的是理论上的冲突。在当代西方政府管理改革中产生了两种重要的理论流派：一是新公共行政学派，它要求恢复与弘扬政府传统的公共精神；二是新公共管理学派，它要求运用传统的属于私域的市场机制来提高当代西方政府管理的效率。由于价值定位的不同，当代西方政府管理改革的理论在理论基础、理论目标和理论工具三个层面上面临着事实上的分裂：一方面是公域与私域的关系问题，新公共行政学派重视的是公共领域，新公共管理学派看重的却是私域的市场机制；另一方面，在公平与效率的关系上，新公共行政学派强调公平，新公共管理则突出效率；第三，在制度与技术的关系上，新公共行政学派重视制度理性，新公共管理学派则重视技术理性。由于这些理论上的分歧与争议，对上述的当代西方政府管理改革的价值实践产生了重大的影响。

1　公域与私域的界线

在市场化的政府管理改革的理论和实践中，政府价值定位的核心问题聚焦到一点上：公共领域与私人领域的关系，这也是困扰当代西方政府管理改革价值选择的理论基础。传统的政府理论对于公共领域与私人领域的界线是有明确规定的，即在私人领域之外，也就是说政府只能在公共领域里活动，不能越雷池一步，否则就有侵害个人自由的嫌疑。大政府理论在凯恩斯主义的引导下，政府的公共部门在纠正市场失灵的旗帜下介入私人领域，私人领域的空间变得越来越小，政府“看得见的手”无处不在。然而在市场化政府管理改革的实践中，又高举市场化的工具对公共领域进行改造，政府在市场的进逼下步步退缩，但是又不知道公共领域的最后底线究竟在哪里?事实上，公共领域与私人领域的关系的本质是个人、社会与政府三者的关系。简而言之，这三者的关系可以理解为：个人组成了社会，每个人又授权将本属于自己的权力委托给政府来管理社会事务。国家和政府与个人和社会之间存在着一定的权力界限，这种权力界限将社会生活分成两个组成部分：私人领域和公共领域。理想的政治模式是在于划分个人自由与政府权威的合理比例，在公共领域和私人领域之间确定一个恰当的分界线。

凯恩斯主义的兴起则构成了对有限政府理论的有力挑战，在凯恩斯主义的指导下，政府功能不断膨胀，对市场进行全面的干预和调节。在市场化的政府改革中，政府充分利用市场工具来提供公共产品和公共服务，公共领域的边界在逐步缩小。这种将私人领域可引进公部门之中的理论假设是：公共部门管理与私人部门的管理不存在差异，存在着一种跨越公私情境的一般管理。认为通过市场化手段可以强化政治控制、削减预算，以及半竞争型的机制可以避免官僚体制天生的无效率。正是在这种意识形态下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者类似市场的解决之道，几乎成为一种不容置疑的选择。然而，公共管理与私人管理有着本质的差异。这种分歧与争论集中体现在实践中如何确定政府管理改革中政府作用的领域和边界上，在学术思潮中也就表现为新公共行政学派和新公共管理学派对公域与私域的争论之中。新公共行政学派强调的是通过公共领域自身的机制来弘扬社会公平，而新公共管理学派则强调利用私人领域的市场机制来追求政府管理的效率。H.乔治·弗里德里克森对新公共行政学与新公共管理的比较中反映了两个学派对公共领域与私人领域关系的各自主张。这些差异主要体现在以下几个方面：

第一，对官僚制的不同态度体现了对公域与私域的不同偏好。新公共行政学派认为解决官僚制问题的根本途径还是在于官僚制或组织化，通过对官僚制度本身的进一步完善来更好地提供公共服务，增进社会公平。而新公共管理理论认为政府本身就是问题的制造者，坚持改革的方案不再依赖于官僚制或组织化，而是通过授权和减少内部规制等市场化的措施来改造官僚制，在实践中通过绩效预算、内部企业化管理、社区治理机构等市场力量，看重的是私人领域中市场机制的效率。

第二，对回应对象的不同界定反映了两种理论深层次的冲突。新公共行政学和新公共管理都强调回应性，但是对两者的回应对象、方式以及价值取向都有所不同。这关键在于两者在假设和哲学层面上对回应的对象看法不一：新公共行政强调的回应对象是公民，而新公共管理强调的回应对象却是顾客；新公共行政强调公民广泛参与公共活动的目的是对政府与公共行政方面有着比个体和自我服务更多的兴趣，并且关注超越个人利益的公共利益，主要是涉及公共领域；而新公共管理使用顾客隐喻的观点，借助功利主义的逻辑、公共选择模式和政府经济学的观点分析问题，认为授权顾客的目的在于使个人或家庭能在竞争的市场中作出自己的选择，以打破官僚服务的垄断。

第三，对提供公共产品的不同认识体现了公域与私域的本质差异。新公共行政致力于提供有效而公正的公共服务，因此强调履行公共政策所应担负的个人和集体的行政责任，促使行政伦理尤其是人本主义的伦理和社会公正伦理得以张扬。而在新公共管理中，服务是供被授权作出决定的公民和被授权的公职人员选择的商品。

由于新公共行政与新公共管理对公共领域与私人领域的不同认识和主张，新公共行政重视公共领域，而新公共管理青睐私人领域。在西方的政府管理改革的实践中市场化的选择又占了上风，市场开始全面地介入公共领域，但是由于公域与私域本质的巨大差异，两者之间的合理边界也就成了理论界争论不休的焦点问题。或许两者关系的最佳模式应该像世界银行在《1990年世界发展报告》中所指出的那样：“竞争性市场是人类迄今为止发现的有效进行生产和产品分配的最佳方式，但是，市场不能在真空里运转，它们需要只有政府才能提供的法律与规章制度体系。所以，二者都有巨大的、不可替代的作用。经验表明，二者协调一致地运行时，经济社会就会取得惊人的成就；而二者相互对立时，就会给经济社会带来灾难性的后果。经济发展的一般过程已经说明，政府干预不是越多越好，过多的干预取代的市场的作用，使经济发展反而变得缓慢。正确的态度是：要求政府在某些方面减少干预，而在其他方面则要多些干预，即让市场在它们可以运行的方面运行，并立即有效地介入市场力所难及的方面。历史经验表明：这是一条尽快提高生产力，增加收入和持续发展经济的最可靠的途径。明智的看法是，将政府干预看作为一种特别稀缺的资源，必须谨慎地、节约地、适时地使用这种资源”。

2　公平与效率的冲突

公平与效率问题是一个极为古老的命题，早在几千年前的柏拉图、色诺芬时代，就已成为人们关注并讨论的话题。关于两者的关系问题一直是理论界争论不休的主题，美国经济学家阿瑟·奥肯在其扛鼎之作《平等与效率》一书中作了经典的解读，认为“市场需要有一定的位置，而且市场需要受到约束，但是必须给它足够的活动范围来完成它本能胜任的许多事情”。当然，它不可能一劳永逸地解决这个难题，因为平等和经济效率之间的冲突是无法避免的。在西方政府管理改革的实践中政府终极价值目标的定位问题，体现在两大学派在理论上的分歧和争论是：新公共行政强调以社会公平和正义为中心，而新公共管理则强调以效率和效能为中心。

新公共行政出现在一个标志着社会骚动、对政府持不信任且持敌视态度的时期，即20世纪60年代末。新公共行政记录了历史的呼声：要求进行行政改革以使公共行政更为“合法化”。它在学者与行政官员如何看待管理及评估公共政策的征途上投射了新的理念。它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。新公共行政学派则提出了自己的目标：也就是这种服务是否增强了社会公平?社会公平价值的提出，在某种程度保证着公共行政典范的变化。当然，新公共行政也不是完全抛弃了效率取向，而是通过对社

会公平的价值观的倡导来建立一种公平与效率相协调的公共行政新规范，即社会性效率。新公共行政对社会公平的寻求不仅在于确保社会项目被平等地分配给那些需要者，同样在于改革公共政策制定的方式。社会公平是制定公共政策、发展项目、执行和评估这些项目的优先权。也就是说，通过公共政策的公平运作来实现这种社会性效率。

新公共行政不仅期待政府能够通过观念与行为转换解决社会存在的尖锐矛盾，更期待着公共行政发展进入到一个全新的领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。新公共行政的这种主张入世的公共行政思想使得它没有停留在理论的思辨和假说中，而是积极投身到政府管理改革的实践中去。但事实证明，社会公平理念并未能达到新公共行政拥护者所期冀的顶巅。尽管寻找独立于其他代表性民主机构的社会公平的基本原则在过去30年中未能被实施，公共服务所发生的大多数变化构筑在新公共行政的准则之上。20世纪70年代，西方各国政府面临着无法回答和解决的危机，如政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构效率低下，公众的政府能力丧失信心，“政府失灵”论开始占主导地位。然而，以社会公平为目标的新公共行政理论更是无法解决这种政府效率低下的问题。在这种背景下，传统管理主义的效率导向重新获得审视，新公共管理理论应运而生。

新公共管理受管理主义传统的影响，将经济、效率和效能作为价值基础，强调企业价值的优先性和工具理性，特别强调管理中的绩效考核、绩效责任和诱因控制，在一定程度上忽略了公平、正义等价值。在实践中，新公共管理通过民营化、市场化、竞争、质量管理、组织创新、绩效等手段对政府进行再造，以追求实现效率的最大化。新公共管理理论认为政府关注的重点不是管理中严格的程序、过程、规章制度等的投入，而是管理活动的产出与绩效，关心公共部门直接提供服务的效率与质量，能够主动、灵活、低成本地对外界的变化以及利益需求作出回应。在新公共管理的实践中，尽管人们把公正和公平视为民主政体最基本的决策标准，但治理却并不强调公平和公正。这说明了新公共管理对这种民主价值的认同，但是实践中却很少考虑制度并且回避政治问题，一味地追求效率。当然，对效率的标准可能会与我们评价公共组织工作的其他标准——比如，正义原则和参与原则——相抵触。

从传统的有限政府到大政府，公平与正义等民主价值一直是政府管理追求的核心价值。诚然，效率也是政府管理中的核心价值，传统的韦伯的理性官僚制就是实现效率的制度保证。然而，到了当代的市场化政府管理改革，则是以效率为头号公理，公平与正义等民主价值次之。这种理论上的冲突集中体现在新公共行政和新公共管理的不同价值追求上。新公共行政更关心人道主义和民主行政，更关心制度建设和职业能力，更为直接地关注政治问题和在广泛的社会公平的标签下的正义与公正问题。新公共管理则更倾向于个体选择、刺激措施、竞争效用和政府的市场化。在这种背景下，在政府管理改革中如何平衡效率与公平的关系就是理论界和实践界面临的难题。

3　制度与技术的关系

经济社会发展的历史证明，制度和技术的相互作用推动了社会的发展。其中，人与人的相互关系体现了制约人类行为的制度属性；人与物的关系体现了制约人与自然之间的技术水平。技术是人类改造和利用自然的生产工具，是生产力水平的代表者。它实际上体现了一种关系：一方面体现着人与自然的一种客观物质的、能量的和信息交换的关系；另一方面也反映了技术形态中人与社会的关系。可见，制度与技术对人类行为都有约束作用，同时又服务于人类社会。在经济发展和社会进步的历程中，是制度的变迁和技术的进步共同推动着人类文明的演进。然而，对于制度与技术在其间的作用上却存在着两种对立的观点，这就是技术决定论和制度决定论的争论。技术决定论坚持认为，技术变迁决定制度的变迁。凡勃伦(T.Veblen)为代表的美国制度学派、社会学领域中的奥格本学派、文化人类学家怀特(Leslie White)、技术哲学家埃吕尔(J.Ellul)和海德格尔(M.Heidegger)等学者持此观点。而制度决定论者认为，制度创新决定着技术创新。博兰尼(K.Polaygi)就指出，是社会发明而不是技术发明才是工业革命的主要动力，是社会科学而非自然科学在机器革命中起了重要作用。诺思等人在此基础上发展了制度创新理论。他们认为，技术创新和经济增长是同一件事，决定性的因素是制度创新，高效率的制度安排是经济增长的关键。产权、组织和市场因素为技术创新提供了激励，并最终带来了技术进步、经济成长和社会变迁。事实上，制度与技术的关系是人类进步相辅相成的两个要素，在不同的历史时期所发挥的作用也有所不同。

一般来说，政府管理改革是在社会根本制度没有发生变化的条件下进行的改革，或者说是一种外科手术式的技术改造。在这条件下，制度与技术的关系并不是矛盾的双方，而是具有密切的互动关系。然而，在当代西方的政府管理改革中，由于把制度与技术的关系对立起来，在实践中导致了新公共行政过分强调制度理性，而新公共管理过分看重工具理性的矛盾局面。在政府管理活动中，制度具有社会性，表现的是一种体制和程序，更多地体现为一种价值理性。因此，在政府管理改革的实践中，更多的就表现为价值理性与工具理性的冲突。从柏拉图、亚里士多德以来，思想家们对价值理性的追问就一直没有停止过，他们把人的理性首先理解为价值理性。但在工业化和技术革命取得巨大成功的时代，工具理性在实践中得到彰显，而价值理性却显得那样的苍白无力。价值观念不再被看作理解人类生活内在价值的尺度，而是被理解为服务于工具理性的社群凝聚剂，理性似乎不能绕过工具理性的中介直接对价值观念的演进有所作为。在后现代主义的语境中，价值理性在那里最多是一个幻影。哈贝马斯就把科学技术为主要载体的工具理性看作是现代社会的主要意识形态。在他看来，现代社会的病态就在于工具理性的体制化运作，大举侵占了社会生活领域。在公共领域，这种价值理性和工具理性的冲突就显得尤为突出。在市场化的政府管理改革中，新公共行政与新公共管理提倡的绩效协议和市场操作工具都可以视为技术工具。

事实上，理性(Rationality)从一开始就是公共行政领域的核心概念。新公共行政学在詹姆斯·马切(James March)、约翰·奥尔森(Johan Olsen)和卡尔·威克(Karl Weick)等组织理论的影响下，事实上是一种“缓冲理性”(buffered rationality)，也就是指在一个较短时期、较少的基础性的途径包含更少的社会政治风险，并且可能更为适合公共组织，因此强调专业知识、制度、功绩、协调和领导的重要性。在价值取向上关注涉及社会公平等民主价值政治、民主政府、利益集团等政治性议题。而新公共管理主张的理性是工具理性，在组织设计上采取解构制度的观点，不关心涉及价值方面的政治议题，关心的是与政治无关的管理技术手段。因此，新公共行政在实践中把政治与行政相结合，而新公共管理则把政治从行政中分离出来。新公共行政在实践中非常强调社会公平、正义等价值理性，但是在政府的实践中又缺乏有效的工具，也就是我们前面谈到的技术，因此新公共行政的价值追求在政府管理改革中取得的成绩也就具有很大的局限性。然而新公共管理在对新公共行政进行批判的同时，又走向了技术崇拜的极端，在改革实践中，忽视公共精神，最后造成社会公平的损害。新公共管理认为，如果规则能够防止滥用(职权)而带来结果的极大公正，也是合理性的。登哈特就指出，政府再造运动和新公共管理提出政府不仅应该采用企业管理的技术，也应该采纳某些企业价值观——诸如竞争理念、对解决社会选择的市场机制的偏好，以及对企业家精神的尊重。正是由于在政府管理改革中对制度与技术两者关系的割裂，造成了新公共行政与新公共管理在实践中都存在着局限性。事实上，在政府管理改革中，制度与技术的关系是互动的：制度是基础，技术是为制度服务的，技术的变化可以逐步推动制度变迁，而制度变迁又为技术发展铺平了道路，这多重的逻辑就体现在日常运作、官僚制度、规范准则、文化信仰和社会网络之中。

责任编辑　张业亮

作者：范炜烽