公共行政管理主义论文

2022-04-16

摘要十八大明确提出要降低行政成本，因此加大对行政成本的控制是我们政府工作的重中之重，同时也是进一步建设廉洁、高效的服务型政府的必然要求。行政成本的内涵有不同的界定，本文通过对行政成本的内涵分析，具体研究行政成本不当支出的表现。今天小编为大家精心挑选了关于《公共行政管理主义论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

公共行政管理主义论文篇1：

干部胜任力素质的内涵及其运用

【摘要】影响公共行政管理效能的因素有多种，其中公务人员特别是领导干部的胜任力是重要因素之一。文章着眼选拔党和人民需要的好干部，从人本主义管理视角出发，以干部胜任素质为核心，对干部人事管理机制的选拔、任用、培训、绩效、考评等工作进行了初步探讨，以期及时发现好干部、并使他们在各自的岗位上更好地发挥效力。

【关键词】人本管理领导干部胜任力建设运用

引言

“干部”顾名思义，系指一个组织或团队中的管理者、领头人，属核心和骨干地位。结合我国国情，“干部”的具体涵义则是指在党政机关、行政机关、企事业单位、公共社会团体中担任一定公职、起到一定骨干作用、带领大家去完成目标的高级管理人员，包括各级各类领导人员，国家机关、人民团体的公务人员，在企事业单位以及科学、文化等部门担任一定的领导工作或管理工作的人员均属于干部范围。党的十八大报告对新形势下深化干部人事制度改革，着力造就高素质骨干队伍作出了新的部署。党的十八届三中全会也对进一步加强干部人事工作制度改革提出了更高要求。作为党的事业的骨干、服务人民群众的公仆，干部素质的高低和能力的强弱，直接关系到各项组织工作能否得到落实取得实效。

目前，我国对胜任力的研究还主要集中在于企业层面，而对于行政机关领导干部胜任的研究还处于初级阶段。而党和国家关于用人以治事的行动准则、干部办事规程和管理制度则关系到干部队伍建设和干部人事工作的方针和路线。从人本管理视角出发，以人本主义作为干部胜任素质研究的前科学的参考框架，将对深化干部人事管理制度、提高国家公共行政管理效能起到举足轻重的作用。

人本主义管理的提出

受传统公共行政模式的影响，我国公共部门干部管理依然采用以理性主义和黑箱为前科学假设的科学主义管理模式，是将干部个体特征、工作内容、管理行为与管理绩效进行转化后对内容的观察与认知，这种理性主义观察过于保守，忽略了干部创造性、直觉、意志等个体内在属性，干部胜任素质研究丧失了研究对象的主体性和内在完整性，容易视人为物化的资源贴上不同的胜任素质标签，干部个人能力建设和培养往往与政府完成行政职能所要求的能力相偏离。“只上不下”、“退出困难”、干部任职“唯亲不唯能”“岗—能”不匹配、工作效率低等问题严重阻碍了系统内部的人岗匹配资源优化，更是与中央明确的优化结构、提高效能等要求格格不入。

而人本管理（Humanistic Management）基于行为科学管理又不同于把人作为工具、手段的传统管理模式，而是以“全面发展的人”假设为前提，在深刻认识人在社会经济活动中的作用的基础上，突出个体内在属性（生命、本能、情感、创造性、自觉意识、自律意志、自我实现）在管理中的主体性和完整性。“以人为本”的管理思想已成为一种价值取向、一种思维方式，要求我们从另一个角度来诠释干部人力资源管理的核心工作。选人的时候，围绕解决人与工作相适应这一核心问题，真正做到岗有所需、人有所值；用人的时候，要充分调动其积极性和创造性，帮助个体在创造中挖掘潜能、超越本能、超越自我；育人的时候，要注意和政府管理部门的特点相结合，将个人能力与组织的可持续发展目标相结合，提高其职位胜任力，实现个人与组织协调发展。

人本管理视角下干部胜任力运用的最高宗旨在于，通过胜任力的开发和管理与组织的目标结合起来建立一整套完善的管理机制，使得整个组织是以人为中心实行的管理，点亮人性光辉、回归人本价值，使人不是处于被管的被动状态，而是处于自动运转的主动状态，以达到激励干部奋发向上、实现个人全面发展与组织做强做大的繁荣局面。

人本主义管理中的“干部胜任力素质”

胜任力（competency）的概念最初由哈佛大学Mcclelland教授于1973年采用行为事件访谈法研究得出，胜任力是指能够区分在特定工作岗位和组织环境中绩效水平的个人特征。它包含知识、技能、能力、自我意向、个性特质、动机需要。不同岗位职务所要求具备的胜任力内容和水平是不同的，领导干部作为公共管理者代表政府行使公共管理的责任，而公共管理的多元性、政治性以及公共性的特点，决定了领导干部扮演着与一般管理者不同的角色，其胜任力包含素质具体有：

知识范畴。知识是指个体所拥有的一个领域的信息总和。领导干部除了要具备相关领域的专业知识和公共管理学知识，还需要具备包括哲学、政治学、经济学、教育学、心理学、行为学、历史学、法学、档案学等较为广阔的知识面，以此来指导自身的工作行为。

技能范畴。技能是个人运用他所掌握的能力来完成特定任务。领导干部除了要具备基本的管理技能，还需要具备较高的行政管理、组织建设、人才建设、文化建设、廉政建设、公共事务处理、政策分析等技能。

自我意向。自我意向是个人对自己身份的认知所表现出来的态度、形象和价值观。领导干部除了要认清本职工作和工作规范以外，还要对自我为公共利益服务的身份有深刻的认识，具有高度的公共服务意识和工作热情，牢记全心全意为人民服务的宗旨。

个性特质。个性特质是指在任务或情景中表现个人身份特征和典型行为的一致性反应。领导干部除了要具备一般领导能力，如表达能力、沟通能力、协调能力、资源整合能力、决策执行能力等，还需要具备政策学习能力、谏言纳策能力、危机处理能力、应急处置能力、改革创新能力以及极强的自我管理能力。

动机需要。动机需要是指决定个体外显行为的思想和内在动力。管理干部除了要具备职业素质、敬业度、责任感，还需要具备较高的政治素质和道德素质。包括政治觉悟、道德觉悟、法律观念、工作操守，怀揣成就欲望，秉持积极的工作态度和严谨的工作作风，始终不渝地为广大人民谋利益。

人本主义管理视角下干部胜任力的运用

提高领导人才胜任力，在人本主义范式下对胜任素质进行合理运用是一个系统工程，用水中漂浮的一座冰山来描述的话，个体所拥有的专业知识与技能是漂浮在水面上的表层特征，是能胜任工作的基本素质。而个体自我概念、价值观、特质、动机等则是隐藏在水下的深层次特征，即在工作情境中的鉴别性特征。将人本主义管理的理念应用在政府管理干部的能力建设之中，根据胜任力素质建立选拔、任用、培训、奖惩等一系列机制，探索制定出协调个人能力发展与政府职能所需能力之间矛盾的人事制度，不仅能全方位、多角度提高领导干部的行政能力和工作效率，而且，在充分发挥人事制度的疏导和规范功能基础上，还可以满足行政职能对工作人员能力的要求，最终实现个人与组织双赢的结果。

第一，采取人员导向的岗位分析方法，促使干部任用工作更加准确。“人本管理”思想是把人作为社会活动的主体，作为最重要的核心资源来看待。人具备的知识、技能、智慧、价值观才是决定组织发展的根本源泉。因此，基于胜任特征的干部岗位分析要以人为中心，采取人员导向的分析方法把人、职、企结合起来，把“干部—岗位—组织”的匹配作为获取竞争优势的一种关键途径。胜任力是在一定的工作情景中体现出来，不同的职位、不同行业、不同文化环境中的胜任特征是不同的，要明确领导干部工作岗位的具体要求，通过对岗位关键性胜任特征进行深层剖析，提炼出鉴别优秀绩效的标准，以确定干部能力素质结构需求，精心设计最能发挥其专长的岗位职务，为干部人才指明职业发展的方向，做到用当其时、知人善任、人职匹配、人尽其才，“不越位、不缺位、不错位、不失位”，各就各位，才能保证整个团队有力、高效的运行。

第二，构建科学、客观、公平的选拔晋升机制，真正把好干部选拔出来。构以科学、客观、公平的选拔和晋升机制是 “人本管理”思想原则下行政改革的重点所在。

首先，无论是领导者还是普通员工都具有独立人格，在招考时，要使符合标准的人才得到尊重，就要打破体制壁垒，扫除身份障碍，拓宽选人视野和渠道，改进优秀年轻干部选拔机制，适当降低艰苦边远地区进入门槛。让准优秀干部均能享有平等的录用渠道，都能享有成长成才、脱颖而出的选拔通道，都能有机会获得施展才华与抱负的广阔天地。同时，建立有效管用、简便易行的选人用人机制，完善党政机关、企事业单位、社会各方面干部人才顺畅流动的制度体系，打破干部部门化，加强干部跨条块跨领域交流，避免干部任职“只上不下”、“唯亲不唯能”等“官僚风、官本位”的不良影响，使各方面优秀干部充分涌现。

其次，完善选拔录用的内容和形式。因为公共部门的特殊性，单纯的知识技能测试只能考查人是否满足岗位的基本要求，并不能保证其在以后的工作中就能表现卓越。因此，在招考规划时，要打破传统僵化模式，坚决纠正唯票取人、唯分取人等现象。根据干部的胜任力要素，完善选拔录用的内容和形式。在进行选拔测评时，要对每一位候选人进行充分全面的了解，依据该工作岗位的优异表现绩效进行选拔录用。注重对拟选拔人选的能力、学识、特质、态度和价值观念等隐性素质的分析判断，预测拟选拔人选在该职位的未来表现，如干部是否具备克服现有经济体制中的各种结构性和制度性问题的经济品性；是否具有从管理型政府向服务型转变的服务品性；是否具备较高的法律素养、具有依法行政、带头执法、守法的法律品性；是否具有摄取新知识，更新旧知识，敢于在政治领域、经济领域、社会领域进行理论创新、制度创新、技术创新的创新品性。只有将上述品性贯彻于干部人才胜任力各个要素中去择优确定选拔对象，才能增强系统的公平性和科学性，避免考用分离等弊端，真正调动干部候选人的积极性，把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来。

第三，实施基于关键胜任特征的培训优化方案，激发干部人本性的不断升华。人无完人，但重在诱导。基于胜任力设计的培训优化重点就是对干部进行关键胜任特征的培训，通过文化学习、职业训练调动干部的积极性和创造力，提高干部获取高绩效的能力、塑造其形成现代领导者特有的人格特质、自我概念、社会角色，道德品质、核心动机等胜任素质，以适应国家管理和经济建设的需要。

因此，要激发干部人本性的不断升华，根据组织当前或以后发展的潜在需要，通过培训、心理治疗等方式重点突出受培训者隐性胜任力的提升，点亮人性的光辉。即顺应人性的管理，使真善美统一。

真，就是要做一个真实、正直不阿的人。说真话、办真事。要注重干部自制力培养，控制权力膨胀的作风，消除懒散、消极、阴暗的人性面，提高干部抵制权利诱惑的自我控制和管理能力，要不折不扣、不走样、不变形地执行好党的各项决议。

善，就是要有一颗仁爱之心，爱国家、爱人民、爱岗位。要培养干部牢固树立大局意识，树立关心集体、关心公共利益的管理理念，提供具体鲜活的行为范例，使领导干部的个人特质培训具有较强的可操作性，培养干部始终坚持“把困难留给自己，把方便献给人民”，无私为党、为国家、为人民服务的思想。

美，就是对美好的理想、愿望和事业的追求。一方面，要注重干部个人理想与组织战略目标的结合引导，让干部珍惜好当前和谐稳定的社会环境和大好形势，坚持做到同心、同向、同步，在一天位，尽一天责，做出一天的成绩。以实际行动忠诚履职，发扬螺丝钉精神，努力在平凡的岗位上，做出不平凡的业绩。另一方面，干部自身综合素质的提高就是组织生命力的旺盛。要对当前工作能力和长远发展需要做出充分考虑，鼓励干部不断学习以适应环境发展变化，提高其适应未来环境的能力和潜在发展的能力。如参加MPA教育重塑自己，提升自身决策能力、行政能力、公共服务等综合能力，以高标准、高效率、高水平的工作业绩说话、服众。

第四，建立综合评估、多元反馈、奖惩并用的绩效管理体系，真正发挥绩效管理的激励作用。胜任特征分析为绩效考核提供了新的思路，可以充分兼顾领导干部的外在表现和潜在能力更好地指导绩效考核，更客观、更全面、更长远地反映领导干部的综合工作表现。

首先，在绩效管理中要进行综合评估。既立足部门目标和具体岗位设定任务绩效目标，又要将胜任力素质尽可能地转化为可测量的胜任力发展目标。综合考察领导干部的作业绩效、岗位工作效能、工作奉献、人际促进、适应性绩效、发展性绩效，要注重各项素质的整合尤其是在于公共利益方面，要设定思想道德和政治修养等绩效管理指标。并改革政绩考核指标，着力解决“面子工程、形象工程”以及不作为、乱作为等问题。使个人工作和公共利益、干部价值和对组织长远发展需要、显绩绩效和潜绩发展绩效结合权衡。以目标的完成、任务绩效的提高和胜任力的发展三方面来进行综合评估。

其次，实施内外兼顾，多源评估的反馈机制。制度规范是一种有形约束、强制约束，而伦理道德规范则主要是自我约束和社会舆论约束。实施多源评估，使评估主体不仅有上级，还包括同事、下属、群众等共同参与，推行领导干部有关事项公开制度试点，选择最需要监控又最能体现对公共利益负责的重要项目，健全全面监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。通过公众的参与反映信息，可以增加指标体系的客观性、全面性和社会相关性，使干部客观看待自己的绩效，了解差距找出关键绩效问题和主要原因，有针对性地进行自我提高，保证在执行公共服务时提供的机制符合公众的偏好，从而对干部自身为人民服务的思想正向强化。

再次，完善和落实领导干部激励制和问责制。完善和落实领导干部激励制和问责制有助于使干部产生危机感和挑战意识。要把职级与待遇挂钩、把绩效考核与干部与薪酬、晋升结合起来，提高干部工作的自我激励素质。同时，要完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系，加强和改进领导干部行使权利的制约和监督，加强行政监督和审计监督，严格管控多处占用住房和办公用房、超标违规配备公车、进行公务接待等问题，从严查处领导干部利用公共权利为亲属和其他关系人员谋取私权、特权等问题，并激发领导把约束机制转化为自觉的行为，努力履行自己的职责和社会责任，明确自身奋斗方向，真正发挥绩效管理的作用。

（作者单位分别为：防灾科技学院，北京物资学院；本文系2012年河北省高等学校人文社会科学研究自筹经费项目“人本管理视角下的管理干部胜任力建设研究”阶段性成果，项目编号：SZ122003）

责编/许国荣（实习）

作者：陈灏杰　徐小娟

公共行政管理主义论文篇2：

论行政成本不当支出的表现

摘要十八大明确提出要降低行政成本，因此加大对行政成本的控制是我们政府工作的重中之重，同时也是进一步建设廉洁、高效的服务型政府的必然要求。行政成本的内涵有不同的界定，本文通过对行政成本的内涵分析，具体研究行政成本不当支出的表现。

关键词行政成本三公经费行政行为失范

十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时明确要求，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本。按照十八届四中全会的要求“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。”加大对行政成本的控制成为了未来一段时期我们政府工作的重中之重，同时也是进一步建设廉洁、高效的服务型政府的必然要求。本文拟从行政成本的内涵出发，研究行政成本不当支出的表现。

1行政成本的内涵

1887年行政学鼻祖威尔逊在《行政学研究》中提到公共行政管理研究在于“发现政府以最少的资金和精力为代价，并以最大的可能的效率来做这些适当的事。”这种提法在经济学的角度出发，是经济效益分析对政府行政成本的最好诠释，也就是政府应该以最少的钱、最少的人办最好的事，这是一个效能政府的基本要求。

对于行政成本的概念有许多专家学者进行定义，有的认为是进行行政管理工作中所耗费的经济资源总和。有的认为是国家权力机关在一定的时期，为了履行其性质职能、实行其行政目的，在运行行政管理活动中所支付的总费用。《行政管理学简明辞典》对行政管理支出的界定是：国家权力机关和行政管理机关进行活动所需要的预算费用，包括行政支出（含国家机关经费和人民团体活动补助费）和外交支出。

以上几种定义是从不同的角度对行政成本加以界定，综合各种观点，行政成本是指政府为实现维持自身正常有效运转而发生的各项经济花费和在行政过程中提供公共产品、公共服务时支付的费用。

笔者认为，按照不同的划分方法，可以把行政成本细化为几类：按照成本产生的方式可以划分为直接行政成本和间接行政成本，其中直接成本一般占总成本的60%，间接成本占40%。我国政府间接行政成本最高达到过75%；按照成本发生过程来分，行政成本是由机构成本、运行成本、专门成本三部分组成的，其中机构成本是行政机关所需办公设施、交通工具、通讯工具所需的资源消耗，运行成本是政府某个机构要正常运行消耗的资源，专门成本是政府进行某些特定的行政活动如各类修建工程，需要专门投资所消耗的资源；按照行政成本的空間立体维度来分，行政成本可以分为人力成本、物力成本、运作成本，其中人力成本是作为行政主体每天从事行政活动所需的花费，物力成本是机关正常运行所需的各种可见设施，运作成本为行政主体正常行使行政行为、有效提供公共资源、公共产品、公共服务时的各种花费。

2行政成本不当支出的表现

我国政府行政成本趋高的表现有很多，主要包括以下几个方面：

2.1机构臃肿、设置不合理

政府机构职能交叉，许多机构重复设置，形成“谁都管谁都不管”的局面；另外层级过多，一些手续要经过层层的审批，给百姓增加了负担；政府职能过多，该是政府做的事情和不该政府做的事情都由政府去做，政府的权力过大也过于集中，容易滋生腐败；临时办事机构多（领导小组），设置随意性大；高级领导福利待遇过高，按照法律的规定，县乡的主要领导要实行地域回避，因此往往出现在异地任职的情况，由异地任职滋生的交通费、住宿费等都由行政支出，造成地方政府行政成本趋高；我国没有统一的编制法，所以在一些地方存在因人设职设位的情况，许多人员虚占编制，造成行政成本趋高不下。

2.2行政机关的设备设施投入大

行政机关进行日常工作需要楼堂馆所，2007年中央出台了文件严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设，但是，仍然有很多政府机关违反相关的规定修建办公场所。很多盲目建设豪华办公楼配备豪华的办公设施；有的不按照规定肆意改建加大建筑面积；办公设备如电脑、电梯、空调等均采用进口设备，而且这些进口设备的维修维护成本颇高；有的把政府大楼作为当地的地标性建筑；甚至挪用其他资金建设办公楼。

中央对政府的楼堂馆所这方面十分重视。在2013年全国“两会”中外记者见面会上，国务院总理李克强郑重承诺：“本届政府任期内，政府性的楼堂馆所一律不得新建。”迄今为止，在这届政府的任期内，多数地方都没有新建楼堂馆所。

2.3行政行为的失范

（1）行政决策不科学。行政决策是政府最重要的行政行为，往往现在政府在决策的过程中，没有做到科学决策、民主决策、依法决策，同时公务员自身缺乏素质和相关知识水平，所以造成公共设施重复建设、重复投资、建设质量差、公共资源随意浪费，从而增加行政成本，必然产生低的行政管理效率。在决策中应做到行政决策的法治化、民主化和科学化，降低行政成本。

（2）城市规划执行不连续、政绩工程过多。一个城市的发展需要有长期的规划，而一些政府急功近利，往往规划方案朝令夕改，包括供暖、排水管线等方案没有长期的规划，修缮时往往毁坏了道路，同时经常造成道路拥堵。一些标志性建筑也因为政绩观的驱使，成为短命建筑，如沈阳夏宫，1992年6月，沈阳夏宫开始破土动工。1994年4月，沈阳夏宫建成。其总体建筑面积约为23800平方米，建设投资近两千余万美元，是当时亚洲最大的室内嬉水乐园。然而这样一个标志性建筑在十五年后就被整体爆破，变为废墟。

“为官一任、造福一方”本是官员的职责，而官员多为了自己前途着想，积极招商引资，奉行GDP主义，炸旧桥修新桥、拆老路铺新路、勤征地建新城，建设所谓的政绩工程。对于规划随时可改，于是有这样的说法“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，最后能不能实施，全靠领导一句话。”城市规划的随意性、短期性，是行政成本过高的重要表现之一。

（3）政府采购成本过高，包括采购出口设备过多。《政府采购法》在2003年开始实施，但是政府采购制度在实际执行中，还有诸多不尽如人意的地方，有的采购虚设招标，进行暗箱操作，使一些没有资质的企业成为中标者，往往采购的物品质量很差，或者原来成本很低的物品被卖了高价，有些物品需要重新采购，有些物品并不能达到使用的要求，使得行政成本趋高，另外政府采购行为过于部门化、形成新的垄断，容易滋生腐败。

2.4行政机关职能运转费用过高

（1）政府在“三公经费”的支出过高，往往会超出预算。行政成本支出结构科目包括工资福利支出（32资、津贴、奖金），商品和服务支出（办公费、会议费、公车养护费、招待费、培训费），补助支出（离退休费、退职费、抚恤金、生活补助、住房公积金），赠与支出和其他支出。

“三公消费”指政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费产生的消费，根据2014年4月财政部公布的数据，中央行政单位、事业单位（含参照公务员法管理的事业单位）和其他单位2013年“三公”经费财政拨款执行数为71.54亿元。2016年使用中央财政拨款安排“三公”经费预算133574.54万元，比2015年继续下降。尽管三公经费自2012年以后有了下降，但是行政成本依然很高。

（2）各种会议、评比、年终考核、各种培训过多；机关部门之间沟通成本高，争权夺利现象严重，往往还注重讲排场，这部分支出不合理。

（3）信访和维稳成本过高。稳定大于一切，为了维护一方稳定，政府在截访和维稳上花费过高，有突发事件或者敏感事件时，一些地方政府就扩大编制增设“维稳办”、“综治办”等机构，动用大量人力物力。每个地方政府都有众多的平安志愿者、保安员、治安巡防员、安全员等多种形式的群防群治队伍，加强教育和培训，都需要政府财政补贴、经费，确保能够正常、有效开展工作。

每年的公共安全的预算都在增加，如此大量的预算花在公共安全上，是一个国家稳定程度的写照，政府尊重百姓的权利，不滥用自己的权力，才是最有效、最廉价的维稳。

2.5制度不完善

（1）预算与执行的脱节。我国现行预算法自1995年开始施行。各级政府都按照预算法制定预算方案，但是往往在执行的过程中，偏离了原来的预算，增加了许多预算外支出，一方面说明法律本身不完善，另一方面说明执行存在问题。应该完善相应立法，来监督执行过程。

（2）财务制度不规范。政府的财务管理制度直接影响着行政成本支出。如财务审批制度，一些地方坚持财务收支一支笔审批，这样容易造成腐败。相关的政府财务制度如对预算外资金管理、加强专项资金管理、严格津补贴制度等等规定不夠完善，会无形中增加行政成本。之前有地方公开了部门预算，但是公众关注的公款招待、公车消费和公费出国这“三公”消费在此账本中没有体现。有人质疑为什么没有，这就是财务制度的问题，因为在政府财务报表里没有公费出国这一项。

2.6成本意识不强

政府本身缺乏成本意识，体现在公务员的工作当中，公务员自身素质不高，节约意识不强，缺乏成本意识，某些个人为了自己的私利或者是收受贿赂，牺牲公共利益，投入大量的行政成本去完成权钱交易，造成了大量资源的浪费和加倍的行政成本。一些公务员缺乏公共管理成本意识，盲目追求高、新、快，急功近利，建设出大量“豆腐渣”工程，浪费了大量的资源。政府面临转型，应该打造一个廉洁高效的服务型政府。

作者：房宇

公共行政管理主义论文篇3：

坚定文化自信视域下我国行政伦理的反思与重构

摘要：随着社会的快速发展，政府职能不断扩张。在现代科层制的日趋发展和完善的同时，行政机构效率低下、官僚主义、权力寻租等行政失范现象也日益凸显。政府治理能力的现代化越来越呼唤行政伦理精神的救治。特定的民族文化价值观对行政伦理具有不可替代的作用和影响。从传统文化视角解析我国行政伦理的现状，理解行政人员的想法和行为，对于我们从深层次分析当前行政伦理现象，探索重构行政伦理的路径具有十分重要的意义。

关键词：传统文化：行政伦理：反思与重构：文化自信

党的十八大以来，习近平总书记多次提到文化自信表明他的文化理念和文化观。2016年在建党95周年庆祝大会的重要讲话中，习近平再次强调要坚持文化自信，并将其上升到中国特色社会主义的“四个自信”，传递出这既是文化理念又是指导思想。从传统文化视角剖析我国行政伦理困境，通过发扬文化自信和文化自强，整合传统文化，为行政伦理重构提供有益启发，也为治国理政提供有益启示。

一、当前我国行政伦理重构的价值意蕴

（一）行政伦理重构是提高党的领导水平和执政水平的迫切要求

社会经济的迅猛发展，加快了“全球文明”的进程，同时也引起了伦理道德上的一些冲突。目前我国正处于社会全面转型时期，社会结构急剧变革，社会冲突不断加剧，社会失序行为大量滋生，在公共行政管理中，人们面临着许多伦理方面带来的新问题。然而我国行政伦理建设滞后于经济社会的发展，重构我国行政伦理，对提高党的领导水平和执政水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的意义。

在经济全球化、世界政治格局多元化和我国社会转型的新的历史条件下，中国共产党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。中国共产党能否承担起团结带领人民全面建成小康社会，推进社会主义现代化，进而实现中华民族伟大复兴的重任，其自身的思想状况和组织状况起着决定性的作用。因此，不断提高党的领导水平和执政水平，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。党的执政能力建设是一个系统工程，它不仅外在表现为党总揽全局、协调各方的领导能力，也内在关涉到执政党本身和党的高级领导干部对伦理价值的选择和规范。在行政伦理视角下，随着新技术革命的兴起，国际间竞争压力的增大、公民民主意识的增强以及治理理念的提出等执政环境的变迁，要求各级党组织尤其是党的领导干部从世界范围和历史角度认清执政的规则和规律，培养政治理想，明确执政目标，勇于承担使命担当，正确处理党、政府、市场、社会组织、公众和个人等各种利益关系，切实做到立党为公、执政为民，在服务人民的实践中坚持不懈的完善自我品格塑造，彰显党的执政品质和生机。由此，“执政党的政党伦理构成执政能力的精神凝聚剂和价值核心”[1]，建构具有适应性、前瞻性的公共伦理价值体系是提高党的执政水平和领导水平的价值之维。

（二）行政伦理重构是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要内容

党的十八届三中全会要求“发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。“治理”概念的提出意味着治理主体多元化，路径选择制度化，治理轨道法治化等国家治理体系的全面调整和创新。国家治理价值观念也相应从传统到现代进行理性化重构，实现具有里程碑意义的重大跨越。首先，国家治理体系现代化要求国家的制度体系具有正当性，即制度体系应当蕴含一定的道德价值和伦理规范。只有建立起有益于公益的、合乎道德的、正义的制度和规则，“遵循规则的道德感就会自然产生，无须凭借外力”[2]P1。反之，“当人们处于从恶能得到好处的制度之下，要劝人从善是徒劳的”[3]P633。这是社会伦理道德对制度层面的要求。其次，国家治理能力的现代化要求行政主体的公共政策能力具有政治理性。国家治理能力“主要指中央政府通过正确地制定和有效执行公共政策，将自己的意志、目标转化为社会现实的能力”[4]P502。公共政策的质量说到底与政府根据自身内化的行政价值伦理进行公共选择的能力紧密相关。在新的“共治”的环境下，行政主体更应对公共利益的价值取向、公平正义的治理理念和依法行政的治理手段的意义和根源有深刻的道德上的认知，这样在面对持有不同观点的社会群体时才具有知道什么应该保留、什么应该抛弃、什么应该修正的政治理性。[5]行政伦理重构已成为国家治理所要面临的时代问题和历史使命。

（三）行政伦理重构是消解行政伦理失范现象的重要举措

行政伦理失范，是行政权力的一种异化现象，它是指在行政权力运行过程中，行政主体往往会置行政伦理的规范和原则于不顾，损害公共利益，假公权济私利，导致公共权力的滥用和腐败。[4]P480行政伦理失范是公共管理的重要病症。党的十八大以来，党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，以无禁区、全覆盖、零容忍的态势强力推动党风廉政建设和反腐败斗争不断取得新成效。可以说，从打击力度上震慑官员使其“不敢腐”，到从制度建设上让官员“不能腐”都已初见成效。然而，要令官员“不想腐”，还应从伦理价值观的角度深剖腐败产生的思想根源，摈弃传统文化中的糟粕对官员产生的负面影响，厘清行政管理中存在的伦理困境，构建规范、系统、与法治相得益彰且行之有效的行政伦理体系，有效地预防和克服行政伦理失范。

（四）行政伦理重构是提高我国公民政治认同感的重要基础

从根本上说，国家治理是指一个国家有效形成一定社会秩序的过程。如果说法治秩序构成国家治理现代化社会秩序的硬秩序，那么，以社会舆论、内心信念和风俗习惯的力量、方式和渠道构建的伦理秩序则是型塑国家治理现代化社会秩序的软秩序。没有伦理秩序，国家治理的现代化就缺乏民众力量和动力的支撑和参与，就难以实现其持久进步的现代化目标。[6]当前，要想获得社会公众最大程度的认同和支持，执政党除了规范执政、依法治理、为民谋利之外，还应探讨国家治理中治理行为、机制、层次、过程、目的及其结果所带来的或涉及到的一系列伦理关系、价值诉求和善恶观念问题。[6]通过把一定的社会制度伦理化，再把伦理原则制度化甚至法律化，一方面有利于寻找和打造植根于社会舆论、内心信念和风俗习惯的力量、方式和渠道，创造国家共同的理念和价值，实现国家整合和社会团结；另一方面也为民众提供用道德和伦理规范评价、衡量制度是否合理、正当，是否善恶的标尺，使民众对政府过程中具有重大影响的决策做出道德辨思和道德审查，督促行政主体行为符合法律、职业规范和社会伦理道德标准。一段时期以来，我国社会评价呈现明显的功利性倾向，重构国家治理的伦理秩序，提高公民政治认同感，最终推进国家治理现代化的实际进程。

二、传统文化视域下我国行政伦理存在的现实困境

行政伦理作为一种特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运作背景下，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化所形成的道德意识、道德习惯和伦理传统。我国传统文化中潜在的等级观念、宗法意识、中庸之道、“官本位”思想等都与公平、正义、法治、服务等现代行政伦理精神是根本冲突的，其困境主要表现在以下几个方面：

（一）受等级观念影响，行政主体责任担当意识薄弱

传统文化对行政伦理建设的首要障碍就是深人国人骨髓的等级观念。以“三纲五常”为基本框架的等级伦理，让人与人之间的交往关系都禁锢在森严的等级之中。“君不仁，臣不可不忠”，要求臣子们片面地对君主尽忠孝之绝对义务。这种“君为臣纲”的关系形成了我国行政伦理中的两个特征：一是集体行动与个人选择的冲突。在等级伦理下，行政权力的金字塔式的命令结构要求指挥的统一，遵守纪律服从上级是行政组织集体行动的逻辑。然而，组织所做出的决策并不都是正确的，当有背离政治伦理和政治理性而导致决策失误时，行政人员大多只会尽忠尽责地“对上负责”而不是“对民众负责”。封建“愚忠”思想会造成集体的、合理的行政伦理失范。二是公共利益与行政偏好的冲突。行政权力的根本目标是代表社会强势集团或阶级的利益，有效实现国家意志。我国封建伦理倡导的忠德就是为“以皇家为国”的封建专制统治服务的。而在现代民主国家，行政权力获得合法性的前提是其具有“公共性”，维护公共利益是现代公共行政最根本的伦理要求。在传统伦理惯性影响下，当公共利益和行政主体利己偏好发生冲突时，行政主体自然会利用公权力行使的便利性，在公共行政过程中做出有利于自身的价值选择。

（二）受宗法意识影响，行政人员依法行政意识模糊

宗法制度是以父权、族权为特征的一种宗族家族制度，是我国封建社会一种重要的行为规范。宗法意识的影响表现为：一是宗法意识消解法治精神。在我国传统的政治文化中，“政治社会的组织只是人伦关系的逐步扩大”，[7]P28政治要首先服从于亲情关系。政治的好坏由儒家思想的人性善论来判断，认为每个人的本性都是善良的，只要通过修己、自省，都可以成为圣贤。因此，人并不重视规则，领导者的意志才是唯一和最高的行为标准。几千年来，这种片面甚至极端的以忠、孝、义、顺为基础构造的宗法伦理观念经过统治阶级的不断加工改造，已理论化并固定化为民间世俗社会行事的普遍信仰。我国很难生成公平、正义的法治精神。二是宗法“伦理圈”冲击法治理性。宗法意识从孝出发，以孝推出悌，继而推出信，由里及表，通过血缘关系以己为中心扩展成一个有亲属远近之分的伦理圈。[8]在熟人社会规则下，当社会个体办事时，各种伦理圈在“托熟人”“找关系”中不断扩大，形成更大的利益共同体。每个社会人都固化在特定身份中。当行政人员身处利益圈外部，法治就会遭遇利益集团的强烈抵制；当行政人员身处利益圈内部，法治则形同虚设。当人情大于“王法”，法律制度所蕴含的规范理性就难以融入政府过程，依法治国也就难以取得突破。

（三）受“中庸”思想影响，行政作为的进取精神缺失

在中华文化中，内具中和哲学的中庸思想，以建构对立面统一或多样性的和谐统一关系为理想，体现厚德载物，宽厚兼容的精神，是中华民族最高生存智慧。然而，在长期的封建社会实践中，中庸思想被统治阶级主观任意运用，“执中调和”的中和辩证法被绝对化为折衷主义、调和主义，成为封建统治者巩固统治秩序，维护大一统局面的社会控制调节器。在行政领域，中庸伦理体现为：一是在行政组织内部的伦理关系上，一旦上级专横跋扈、独断专行，下级因倾向性追求“和为贵”而选择“事不关己高高挂起”或苟且偷安、明哲保身，更有甚者会无原则的同流合污，表现为玩世不恭、投机取巧、卑躬屈膝的奴性人格；二是在行政主体和社会的伦理关系上，行政主体易怀有“不出事就是最大的作为”的因循守旧观，形成保守俱变，不敢作为，安于现状的消极人格；三是在行政执行的伦理方式上，受中庸“变通创新”的权变思想影响，下级会权衡自身利益需求，在不违反上级命令的原则下，策略性选择性执行或变通执行为自己谋利。由“中庸”思想引发的这些不良行政行为必然导致行政不作为和行政伦理失范。

（四）受“官本位”思想影响，行政主体行政道德感匮乏

“官本位”的实质就是以权力为本位的政治文化和社会政治形态。几千年来，在“君子劳心，小人劳力”“一人得道，鸡犬升天”等封建政治伦理范式下，权力是衡量人的社会价值的基本标准，也是影响人的社会地位和社会属性的决定性因素。[9]“学而优则仕”是我国民众的唯一价值追求和终身奋斗目标。当前，“官本位”封建意识残余作为一种社会习惯和群体心理仍然具有巨大的历史惯性。一是病态的权力观导致权力异化。行政权力本身不应是行政主体的目的，而是维护公共利益以实现国家意志的手段。而在官本位“权力崇拜”意识支配下，一些官员会全然不顾自己的使命，唯官是举，趋官若鹜，甚至把权力追求作为自己一切行为的主要目的，跑官、要官、买官，不择手段往上爬，以期获得更多的地位和资源。二是扭曲的群众观导致官僚主义盛行。对权力来源认识错误，在群众观上表现为一些领导干部颠倒了官员和群众间谁应为谁服务的关系。以“官”“权”为出发点，其行政作风处处讲究官民上下尊卑排位，不深入群众，不从群众需要出发，独断专行，盲目拍板等官僚主义作风盛行。三是偏执的政绩观导致形式主义蔓延。官本位下的崇官拜权使得为了保官升官、保权增权的丑恶现象遍地开花。这些官员“不以道德规范来看待事物发展状态，不以制度理念来理解事物的应有面貌，不以法律准则来审视社会现象”，[10]在发展上只考虑轰动效应而不考虑社会效益，只谋利不谋事，只思“己”不虑“人”。一些华而不实、劳民伤财的形象工程、政绩工程，就是“官本位”意识的恶性膨胀。

三、创造性转化和发展传统文化，重构社会主义行政伦理体系

面对传统文化对我国行政伦理的负面影响，“既不能片面地讲厚古薄今，也不能片面地讲厚今薄古，更不能采取全盘接受或者全盘抛弃的绝对主义态度”[11]P202，应当坚持文化自信，将传统文化作为治国理政的重要思想文化源泉和丰富的精神营养，有鉴别地加以对待，有扬弃地予以继承，重构社会主义行政伦理体系。

（一）传承传统政治文化的思想精华，重塑行政伦理价值体系

行政伦理价值观是行政主体在公共行政领域中关于行政伦理之价值追求的总体观念，是主导和支配一切政府行为的理念内核，“具体表现为执政党、国家机构和国家公务人员的行政伦理活动现象、行政伦理现象与行政伦理规范现象”。[12]P47重构行政伦理体系的第一要义就是解决终极价值取向问题。首先，传承“民本”思想精华，确定“公共利益至上”为服务型政府的核心伦理价值。“民本”思想一直是我国传统治国理论的核心。早在《尚书》就有“重我民”“施实德于民”，[13]P54“民可近，不可下；民唯邦本，本固邦宁。”[14]P31的记载。春秋时期，孔子提出仁者“爱人”[15]P181，极力提倡为官者应“因民之所利而利之”[16]P294。孟子更提出了“民为贵，社稷次之，君为轻”[17]P387，并将“仁政”作为为官从政者最高的道德标准，形成了比较完整的民本思想体系。唐太宗李世民深刻认识到“君，舟也；民，水也。水可以载舟，亦可以覆舟。”[18]P32坚持把安定民生作为治国之本，奠定了唐王朝安定强盛的根基，在政治实践上将“民本”思想发展到了一个高峰。清末郑观应提出：“君主应把自己看做民众的仆人，为天下人服务；如果为所欲为，必将为人民推翻。”[19]P221几千年来，统治阶级普遍意识到只要君臣有“怀民”之政德，就能得到人民的拥护，国家就能富强。虽然这种封建的“民本”思想是以“得民”为“治民”，具有阶级性和历史局限性，与当下行政伦理建构所依循“以人为本”的公共服务理念有着质的区别，但古代“民本”思想在重民、爱民、养民、利民等基本问题上的思想观点，对当前现代服务型政府确立以“公共利益至上”的核心伦理价值理念仍具有重要的借鉴意义。其次，汲取传统文化中的合理因素，丰富和发展行政伦理价值体系。应将传统文化中积极的行政态度和行政作风填充进公共行政伦理价值体系，在行政过程中培育行政人员的行政责任和行政良心，营造和谐的公共行政活动氛围。例如，“事君之义”并不只体现为“惟上是从”，孟子就提出臣固然要服从国君的命令，但臣也应劝君为善为忠。“君有大过则谏，反复之而不听，则异位。”[20]P288从道不从君。[21]P211西汉司马迁主张官吏之间应“先国家之急而后私仇”，颂扬官吏先公后私的品格。清代行政伦理著作《从政遗规》详细阐述了官吏的忠君、爱民，清廉，谨慎，勤政，公正，举贤，戒怒八个伦理规范等。

（二）继承传统行政文化建设的经验做法，重构行政伦理制度体系

从社会发展的实践来看，如果缺乏制度的硬件约束措施，伦理体系再完备，其时效也会甚微。我国自古就高度重视行政文化建设。商代第一个国君商汤总结了“有夏昏德，民坠涂炭”的教训，再三儆戒百官不要沾染“三风十愆”；孔孟等思想家将善行一致、“居之无倦，行之以忠”[15]P177“矜而不争，群而不党”等行政伦理规范作为评价、考察官吏行为的标准；被尊为“四书五经”之首的《大学》是一部旨在培养为官者政治道德修养的行政伦理规范，是古代知识分子进身仕途的必读书；董仲舒提出“君为臣纲”的伦理原则，系统建立了以“三纲五常”为基本内容的封建社会的伦理学体系。古代行政文化建设启示我们：首先，实施行政伦理法治化。一方面，在立法、执法以及法律监督体系中渗透伦理因素；另一方面，制定专门的行政伦理法，将行政伦理上升到国家意志高度，使政府公职人员行政伦理行为具有法律效力。其次，建立行政伦理养成机制。除了“德教为先”的传统形式外，建立具有可操作性的行政伦理责任认同机制、习惯养成机制、良心调控机制和伦理修养机制，培养和完善行政人员的行政伦理人格，永远保持公务员的朝气蓬勃、昂扬锐气、浩然正气，永远保持社会主义国家行政人员应有的政治本色。最后，完善行政伦理法律实施的配套制度。行政伦理法的实施离不开配套制度做辅助和支撑，如应进一步完善《政府信息公开条例》防止行政不作为；制定公务员财产收入申报制度，通过事先揭示潜在利益的冲突，达到防止利益冲突的发生等。

（三）改良传统法治文化基因，培育具有法治理性的行政组织

行政伦理体系效用发挥的重要前提是掌握公共权力的行政组织具有法治理性。首先，改良传统法治文化基因，唤起行政主体对现代行政伦理的敬畏之情。一方面要借鉴法家“缘法而治”的思想，伸扬法律对调整社会关系的工具性价值。通过确立法律的普适性与权威性，涤除我们血液中的等级观念、宗法意识，改良和合伦理，[8]形成一套法律至上，唯公平、正义、权利至尊的伦理道德，奠定信仰法治的思想基础；另一方面要承继法家“不别亲疏”“一断于法”等公平公正观念，重塑和提升行政人员“公正执法”“公平司法”的道德素养，维护社会制度的正义。其次，实行“德法同治”，注重伦理道德和法律的软硬功能的结合。习近平总书记指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。”[22]一方面，与时俱进地塑造法治社会的契约精神，培育行政主体人格独立、权利平等、科学理性、民主法制、社会责任等契约理念，[23]通过推进行政道德法律化、行政道德政策化、行政道德程序化，督促行政行为的伦理选择适应社会主义市场经济的发展要求。另一方面，加强行政职业伦理规范教育，依托道德教化培养行政主体自律意识和自觉“服从、遵守”法律的品质。

（四）践行社会主义核心价值观，营造多元监督的行政生态环境

公共行政面对的是全体社会成员，其一举一动对社会产生巨大影响。为防止公共行政主体既是“运动员”又是“裁判员”，行政伦理要求道德承诺的践履，不能单靠主体道德觉悟，还需要打造一个多元监督的行政生态加以维系。首先，以社会主义核心价值观为牵引，在全社会形成行政伦理监督所必需的道德共识和道德自觉。行政伦理监督的实现前提是要在全社会形成道德共识和道德自觉。这就需要在社会主义核心价值观的指引下，确立公民与公务人员之间在伦理关系上的契合点。一方面行政主体要遵守行政职业伦理规范，做到“平等”“公正”“敬业”“友善”等；另一方面公民要提高对监督信息的辨识力，以防被不怀好意的利益集团左右，使双方在彼此理解、互助合作的和谐状态下实现公共行政的目标。其次，加强总体协调，打造多元行政伦理监督平台。公民是权力的拥有者，也是公共产品和公共服务的受益者，对公职人员的工作态度、工作效率、工作作风评价较之其他群体比较起来更有真实性，也更具说服力。因此，除了要加强监督总体规划，专设独立的行政伦理监督机构，突出行政内部监督的整体合力和效能，还应引导公民树立行政伦理监督意识，让他们敢于说真话，敢于监督，完善公民监督举报的途径，给公民话语权，让更多的“寻租”和行政不作为通过媒体、网络等更多自由表达的平台曝光出来。只有行政主体和社会多元监督主体共同努力，敢于揭露和发现问题，勇于自省并解决问题，才能为建立一个良好的行政生态打下坚实基础。

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