公民公共行政论文

摘要:公共行政价值是公共行政的灵魂和旨归,但是长期以来,公共行政价值却是一个被人们所忽略的公共行政哲学问题。本文论述了公共行政价值研究日益凸显的背景和对其进行研究的意义,旨在阐明公共行政价值在当代条件下的内核,希望能对我国转型期的政治经济社会和谐发展给予启示。下面是小编为大家整理的《公民公共行政论文(精选3篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!

公民公共行政论文 篇1：

公民有效参与公共政策的培育

内容提要:公民参与公共政策是公共行政民主化的直接反映。然而,公民有效参与公共政策不是自发形成的,需要政府和公民的积极培育。本文从公民参与基础、参与者素质、参与方法和认知标准四个方面探讨了培育公民参与公共政策的途径和方法,同时指出有效的公民参与公共政策必须避免的误区。

关键词:公民参与;公共政策;培育

1.引言

20世纪六七十年代以来,公民开始越来越多地借助于公民团体的力量进入到公共决策制定、执行过程,积极表达自身的利益倾向,影响政府公共政策决策。同时,在经历了“政府失败”和“市场失败”后,公民社会的力量逐渐显露出来。政府逐渐认识到,要在公众面前重新建立可信度并构建公民与政府的合作关系,就必须把公民纳入到政治程序中,把公民参与作为社会治理的一部分。公民参与已经成为西方各国地方政府治理的一种重要工具,形成了好的地方政府必定是参与的政府的观念,公民参与的方法由是日渐成熟。当前,日益明显的公民参与地方政府决策如听证会、专家咨询、社区自治、政务公开等在我国方兴未艾。但是,公民参与不是一次性的事件,或者说是一种包含了很多方法和步骤的单纯的技术,而是连续不断的过程,是一种制度化的安排,是公共行政的一种日常行为。有效的公民参与更是一个信息分享,公民授权,公民教育,强调责任与合法性的过程。

公民参与是指公众(包括公民个人、公民团体、利益集团、非政府组织)通过各种方式,自发地或是在地方政府引导下进行的,参与公共事务,在公共政策决策程序中的有序的利益表达以及对政策决策的影响。有效的公民参与则是指公民与政府信息共享,影响政府公共政策导向,加强公民与政府之间的联系,建立公民与政府及公共管理者之间的沟通机制、协商机制,促使政府成为一个负责、透明、民主的组织。

公民参与公共政策面临的困境主要表现在:作为公民个体,他们更关注身边的切身利益,更愿意通过私人的行为去求得利益的实现,集体行动的困境也使得搭便车行为大量存在,公民参与的意愿不高。作为政府部门,官僚的本性把公共政策过程看做是其履行职责的一部分,同时,政策过程的专业性使得公共管理者对公民参与公共政策的能力有着深切的怀疑,参与造成的行政成本增加和行政效率的降低让政府部门对参与活动产生抵触。同时,公民参与公共政策的制度的缺乏,使得参与在公共行政过程中变成了一件可有可无的事件。因此,有效的公民参与不是自发形成的,需要政府及公共管理者与公民的积极培育。

2.培育良好的参与基础

公民参与公共政策过程是公民对其社会责任的高度认识,是政府治理活动的一部分,对于公民个体和政策制定者,公民是否能有效参与公共政策制定过程,并对政策制定产生良好的影响,需要解决好以下几个问题:

确定参与对象。参与对象的选择是一个两难的命题。是没有民族之分,没有贫富之差,没有城乡之异,没有接触政府多少之别,是一个多文化的,多民族的尽可能广泛的参与还是有代表性地选择参与者?是产生更多样性的代表,还是只针对目标群体来选择参与?是参与者众还是缩小参与规模给予每个参与者充分的时间和资源来参与?参与是有组织的群体,是单个的个人,还是这两者的结合?参与活动的计划者要决定好参与者是个人参与还是代表参与,界定好哪些公民个人和公民组织可能对政策问题感兴趣,并了解他们的意见和建议。对公民进行不同的分类可以产生不同的效果。公民群体参与的好处是把更多的人群吸引到参与活动中来,给予更多的人表达观点的机会,给予公民更多的授权,但是在意见整合和政府回应上有相当的难度;经过选择的小群体参与的优点是,更能发展出具有创新性的解决方案,且意见容易达成一致,但是也要冒被没有代表性的危险。因此,在不同的背景下确定不同的参与者,区分谁是真正对相应政策问题感兴趣的人,关注不同参与者的特点,弄清楚什么是不同的参与者能够贡献给决策者的,平衡公民参与的代表性与政府决策的效率这两者之间的关系是有效公民参与的前提。

明确参与内容。即什么领域是可以开放给公众的。参与是不是适合所有政策制定?是不是适合所有的政府部门?参与是象征性的还是实质性的?在公民社会浪潮的冲击下,公民的社会价值提升,在民主政治的背景下开展公共行政,公民精神和社会公平观念使得公民重新开始拥有政府这条船,公民由消费者或顾客,转而成为公共服务的共同生产者。这促使政府更多地承担起在全新的范围内把管理领域开放给公众的任务,如财务预算,经济发展,多样性的服务提供等。同时,在公民与政府之间建立一个类似于“合约”的规范,明确潜在的因素和参与的限定性,应该让参与者明白,哪些内容是可以协商的,哪些是在目前条件下没有能力达成的,以便于让人们决定是否值得投入到参与过程中去。

选择参与时机。即在什么情况下参与,在政策的哪个阶段制造参与活动。参与时机的掌握是相当重要的,不能太早也不能太晚。太早让公民参与到决策程序中来,由于准备不充分,程序设计不完善以及信息不能及时提供与沟通,导致在参与中争论不休,不能产生一个一致的结果,容易使参与活动流产;太晚的参与则让公民感觉参与不过是走过场,并且政府部门不能从参与中得到真正有用的信息来改变决策,公民参与在政策决策上不能产生任何有意义的影响。只有当公众确实存在一个与政策决策者所持的决策所不同建议,当政府准备好了充足的时间和资源去创造一个有效的参与时,参与活动才是合法且有效率的。参与是一个花费时间,精力和金钱的活动,如果政府的一项政策需要很快出台,或者政府没的足够的资源可以调动,或者政府不愿意开放参与所需要的信息,那么参与就变得没有意义。

确定参与组织方式。即如何组织参与活动。公民参与并不是适合政府部门特征的一种活动。传统的官僚机构是建立在层级制基础之上的,权力的运行自上而下,保密、专业、理性是其最大的特点。而公民参与要求开放、灵活、有弹性及具有回应性。因此,有效的公民参与几乎不能在传统的官僚制下实现。通常政府会采取建立由专家组成的专业的队伍或雇用咨询机构来承担这项工作。这些专家或机构不是幕后的组织者,而是与参与者直接接触的一线人员。值得注意的是,当参与活动由这些专家队伍或是咨询机构实施时,参与的计划者——政府官员不能游离与参与活动之外,领导参与计划和程序的人与最终撰写报告的人必须始终活跃在参与活动中,才能保证参与活动的合法性,保证参与的结果最终影响公共政策制定。

3. 培育高素质的参与者

公民参与公共政策过程是公民与政策制定者之间的良性互动,需要公民和公共管理者的共同行动。公民参与是政府行政管理活动的一部分,而不是单次的、零散的活动或者演化成一种运动的形式。只有当公民参与渗透到公共管理者和公民的观念中,当参与成为一种自觉的行动时,有效的公民参与才会形成。公民参与决策的组织者——公共管理人员及参与者——公民个体,都需要在观念转变和能力提升上做出努力。

成功地参与有一个重要的因素:尽量减少公众与政策决策者之间的距离。毫无疑问,公共管理者在参与程序中扮演了极为重要的角色。他们掌握了整个过程:从具体的发展参与途径,到约定参与细节,参与计划的制定及程序的设计,参加所有的工作会议,出席与公众有关的直接会面和交谈。作为公民参与政策的组织者的公共管理人员要组织好公民有有效参与,一是要转变行政理念,把公民参与公共政策视为行政过程的一部分,视为管理的责任。积极创造合作和信任的氛围,帮助公民参与公共政策活动,使公民在参与中寻求公正、平等的价值意义,培养公民的参与意愿。二是始终处于参与程序的最前沿和中央,而不仅仅是参与活动的计划者。公民参与最终是一个广泛的政治程序的一部分,必须对参与方向,参与程序,参与组织,参与评估进行控制,因而,公共管理者必须从始至终地处于参与活动中。三是公共管理者必须认为自己是程序的所有者,投入到公民参与并直接接触参与过程而不是把参与推给专业人士或是咨询机构去做。如果不这样,公民参与的作用是很小的。公众不会浪费他们的时间参与到没有公共管理者掌控的程序中去。公民参与是一个公共管理者与公众伴随着参与程序而不断地互相协商,适应,妥协的过程,是一个不断调整利益关系的微妙繁杂的政治环节。公共管理者不是参与的观望者,而是参与活动的参与者及管理者。公共管理者越多地进入参与活动,参与就会越成功。

公民在很多情况下被假设为是一个简单的,没有足够的能力去做有用的决断的个人,因此,对公民是否具备参与的能力,公民参与是否有助于提升公共决策的质量,公民参与是否有助于改善政府与公民的关系等问题产生了疑问。因此,作为参与主体的公民的参与意愿的强烈与否,参与的素质的高低,对政策对话的理解能力以及推动参与活动能力成为公共有效参与政策活动的一个重要因素。公共政策参与中的公民教育应围绕着激发公民参与意识,提升公民参与的能力而展开。首先,公民个体应转变观念,把参与公共政策制定作为公民权的具体体现,作为公民的一种社会责任。其次,在传统的行政模式下,公民参与的意识受到压抑,公民被动地接受政策,当政策不能代表和表达公民的利益和意愿时选择抱怨而不是改变。服务型政府治理理论认为真正的社区问题专家是公民自己。政府部门不能因为担心公民的素质和能力而取消参与或缩小参与的范围,而是应该认识到公民参与政策议程的教育是在政府与公民的不断对话和协调中产生的。通过不断地与公民对话,不断地协商问题,不断地开展公民调查来提升公民参与的素质和能力。其三,把公民带入公共政策程序之中,鼓励公民参与政策决策,引导公民在争论中解决他们在中心问题中的不同主张,在问题中表达自己的利益和观点,在争论中积累参与的经验。提高公民参与的能力,仅仅提供参与的机会是不够的,更多的且更难的工作是保证产生有意义的参与。

4.培育科学的参与程序

公民参与的有效实现,需要依赖具体而操作良好的参与程序和方法。

清楚地设置目标:参与程序的目标必须被政府部门与公民清楚,明白地写下来,目标必须是清晰而透明的。

参与的方法与目标相匹配:当目标明确后,方法的选择至关重要。个人参与与群体参与不同,各群体的风格不同,参与者的利益不同都会对参与产生重要的影响。比如,在征求专家意见时需要的是正式的,有效率的会谈,需要政府部门提供更专业的资料来佐证;在开展居民调查时则需要更多的具体观点的解释,以及亲近的态度;在经济发展战略参与中,商业群体更关注的是具体的细节,远景的描绘。合适的方法的设计应遵循的原则是:与参与的目标相匹配,与参与的过程相匹配,与参与所使用的技术相匹配。

提供更多更高质量的信息:越多的信息被提供给公众,参与的积极性就越高,越高质量的信息被公众获得,公民参与的有效性,即公共政策的制定就越好。值得注意的是,公众很难得到足够的,可以接受的信息去完全领会潜在地影响他们生活的问题。政府部门要以公众能够接受的形式开放公共信息,并对公民要求进一步的信息提供给予及时的回应。公民从互动回应中获得重要的、有用的信息,从而在对信息进行分析甄别中改变他们的观点,而使一致意见的达成变得相对容易。在信息提供中会出现的问题是,政府提供的信息往往是由专家制定出来的规范,对公众来说,那些规范更会限制他们的思想,从而把参与限定在一个狭小的空间范围内,达不到参与的效果。因此,高质量的信息首先应该是促使参与者掌握参与活动全貌的信息,能够使参与者通过分析信息,掌握参与的重心。其次,高质量的信息应该是开放参与者人思维的信息,促使他们从多方面考虑分析案例,不局限在狭小的范围之内。其三,高质量的信息应是活跃的信息,形式多样,随着参与的发展而推陈出新。

公民调查:公民参与公共政策程序与参与政治程序,如选举是完全不同的,公民参与政策决策过程更像一个公民调查。通过公民调查,政府部门获得公民参与的基本资料及背景知识,提供纵向分析的基础信息,建立一个基本的数据库,用先进的方法来进行统计分析。同时,公民调查更具有代表性。因此,良好的公民调查一是要使调查程序透明,使参与者清楚地知道参与的原因和结果,提升参与热情和参与程度。二是调查的内容可接受度高,促使早先不明确的,新的东西逐渐浮现出来。似是而非,模棱两可的调查不仅无助于有效有公民参与的形成,甚至会导致失败。三是调查的方法易于操作,复杂的数据统计工作应该留在后台,展现给公民的是触手可及的简单操作。

建立起直通的渠道:良好的公民参与取决于信息网络和沟通渠道的畅通,在公民与决策者之间建立起直通渠道。首先,网络是目前最便捷,也是最好的日常联系通道,政府部门的网站应该设立直接连通公民的通道,更为重要的是,公民能通过网络得到最及时的回应。其次,媒体可以在政府部门与公民的连接中扮演重要的角色,如在政策理解上建立信息库,在争论中扮演公告板,在公众表达和政府回应之间建立路径。第三,社区的发展给政府部门与公民的连接制造了很好的机会。社区是集中民意的理想之地,社区领导者有很深的社区血统,他们由居民选举出来,有义务为社区的发展和利益积极活动,因此,他们既能高度代表其社区的特殊利益又能很好地反馈信息给居民。

5.培育正确的认知标准

公民参与公共政策活动是不是有效并不是指有多少人参与了公共政策制定活动,不是指在多大范围内组织了参与活动,而是指公民参与的过程设计是否有助于参与,参与是否真正影响到政策决策,公众是否感觉他们得到了公平的机会参与进来。同时,并不能因为没有达成一致的意见而判定参与的失败。因为参与者背景的不同,以及问题的性质不同,群体需求的差异,有时大多数人的意见并不具有决定意义。因此,对公民参与的认知就基于以下三个标准:

接受性标准:公民对参与公共政策的态度和接受程度。公民参与并不一定总是能产生与公民意见完全吻合的结果,政府部门不是对公民意见的盲从。有效公民参与的接受性标准表现在:公民参与是否满足了公民对其受到关注,对其需要和利益得到满足的期望;公民是否发现从参与活动中实现了对他们对自己生活环境的控制;公民是否在参与活动中增加了对政策的理解,产生了对政策的共识,有助于政策的执行;公民参与提供给政府部门的信息和观点是否是政府部门不能以别的方式或途径得到;公民参与是否弥补了公共政策的缺陷,改进了政府决策的质量,促进决策的民主化、科学化;公民参与是否保证了公共政策的公共利益取向,促进社会公平。

成长性标准:公民参与对公民社会的形成和对社会发展的贡献。有效的公民参与有成长性表现在:是否激发公民的参与意识和热情,提升参与的能力;是否促进公民意识的觉醒,提升公民的社会责任感,促使公民群体意识的形成;是否改变了政府在社会生活中的角色和责任,增加了公民对政府的公共信任度;是否真正影响到政策决策和规划过程,对长期和短期内社会发展有贡献;是否增强了公共政策决策领域里政府部门与公民的互动,促使政府与公民之间的新型合作关系的建立。

灵活性标准:参与程序与参与活动的匹配程度。公民参与是否促使政府部门建设具有高度弹性的组织结构,有适应变化环境的能力,促使政府部门建设灵活性,机动性的反应能力。随着参与活动的进行,对政策问题的了解,对分歧观点的理解,对不同利益的调和都会改变,因此,参与程序的灵活和适应,对计划的不断修正,政策的可选择性变得更为重要。参与的程序不是一成不变的,而要根据不同的环境和不同的目标来选择和设计不同的参与途径。公民参与不是强迫性的与公民的对接,而是政府部门与公众的合作,不断地修正和发展程序,来进行最合理的政策决策。

6.有效公民参与应避免的误区

首先,公民参与是一门艺术,而不是一门专门技术。调查研究的技术、目标群体的划定、公民委员会、网络技术、公民会议、公民面谈等是公民参与中重要的,不可缺少的技术。但是这些技术的最终目的是给决策者一个判断的方法,判断是基于事件发生的背景,受到不同的群体参与的影响,与客观现实相关联的一种主观行为,而不是一种具有标准的科学活动。虽然公民参与活动需要有合适的技术支持,但这种技术只是作为参与活动的基础支持。如果把参与作为一种专门的技术,作为社会发展的一门科学来看待,则会发展到与参与的本来目的相去甚远之地。公民参与是在政治系统下进行的,是治理的一种工具,面临着各级政府不同的观点和视角,复杂微妙的政治环境,公民群体的不同特征,公民利益诉求的多元表现形式,因此,公民参与公共政策过程是一个寻求公民、公共管理者和政府之间协商、沟通以及妥协、平衡利益关系的过程。参与是公民对社会治理活动的关注,是对自身利益和权力的一种表达,是作为社会治理的主体主动投入社会服务的一种贡献。因此,公民参与更多是的对参与程序的设计,对参与过程的管理,对行政权力的分享。公民参与要求行政管理者与参与者在不断的对话与协商中增进相互的了解,达成一致的见识,共同对参与的结果负责,是民主和价值的一种回归,而不是参与技术导致的一种结果。

其次,公民参与不是一种“专业化”的活动。“专业化”是指公民参与不是公民与公共管理者的直接对话,转而由掌握专门技术的专家或机构掌控的一种专业性的调查或是测量。即参与成为一种专业化的行为,成为组织参与活动的专家的独家饭碗。由于参与是一项繁杂的工作,是面对公众最多的一线员工的日常工作,因此,在参与的过程中,很容易形成公民参与的“专业化”倾向。同时,政府经常用有多少人参与来测量参与的效率,而不管这种参与是不是真正意义上的有效的参与,更促使参与成为一种“专业”。公民参与的“专业化”的后果有二:一是参与的组织者和专业机构独家占有参与信息而不愿意分享,他们自己掌握了参与的过程和结果。专业化的人员醉心于制造参与工作,而不是把之视为政府治理的一种工具。 “专业化”使大量的公民参与失去了促进治理的理念向民主的社会公平方向发展和改变社会生活的本性,而使参与成为一种专门的技术。二是这种参与的“专业化”使政策制定者与参与程序隔离,公民参与的实际过程中发生的事情不为政策制定者所掌握,通常,一些新浮现出来的观点,及参与者态度的转变因为专业人员和专业机构的原因而被大大地削减掉了,而这恰恰是对政策制定有重要的潜在影响的因素。公民参与成为一个简单的专家完成的报告,甚至成为一种程序性的工作,成为一种假性参与。

参考文献:

[1](美)理查德•C•博克斯.公民治理:引领21世纪的美国社区[M].北京:中国人民大学出版社,2005.

[2](美)约翰•克莱顿•托马斯.公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略,[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[3](美)珍尼特•V•登哈特、罗伯特•B•登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M] .北京:中国人民大学出版社,2004.

[4](美)乔治•弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[5]陈振明主编.政策科学——公共政策分析导论(第二版)[M]. 北京:中国人民大学出版社,2003.

[6]K.A.Graham, S.D.Phillips Citizen Engagement: Lessons in Participation from Local Government. Toronto: The Institution of Public Administration of Canada,1998.

[7]赵成根.论公共政策的稳定性和政策秩序[J].中国行政管理,1998,(01).

[8]周晓丽,马晓东.公民参与:公共政策合法性的路径选择[J].理论探讨,2005,(04).

作者：郑 慧

公民公共行政论文 篇2：

试述公共行政价值研究的凸显、意义及其当代内核

摘要:公共行政价值是公共行政的灵魂和旨归,但是长期以来,公共行政价值却是一个被人们所忽略的公共行政哲学问题。本文论述了公共行政价值研究日益凸显的背景和对其进行研究的意义,旨在阐明公共行政价值在当代条件下的内核,希望能对我国转型期的政治经济社会和谐发展给予启示。

关键词:公共行政价值;意义;当代内核

一、公共行政价值研究日益凸显的背景

公共行政价值是公共行政实践的核心和灵魂,可以说它是与公共行政实践相伴而生的。关于对公共行政价值的关注由来已久,可以说在公共行政这门学科诞生之时就有学者对公共行政价值进行研究。比如公共行政学的创始人威尔逊说过:“行政学研究的目标在于了解:首先,政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次,政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”[1]从公共行政学的鼻祖威尔逊先生所设想的行政学研究的目标可以看出,公共行政价值与公共行政是相伴相生的。政府能够适当的和成功的进行什么工作,这本身就需要政府做出一定的价值判断。在传统公共行政时代,由于官僚主义盛行、公共行政效率极其低下、政府严重腐败等现象使得当时的学者把更多的注意力集中到提高政府的效率上来,这在当时有着合理性。但是随着经济的发展、社会的进步,尤其是当人类进入20世纪后半叶时,整个世界几乎处于一种急剧变革和纷扰不安的时代。随着科学技术的迅猛发展,经济发展水平得到了很大的提高,但是与此同时,社会问题也日益增多。随着社会转型步伐的加快,政治丑闻、官员腐败等公共生活的乱象并未因效率的提高而减少,规范主义、效率主义的追求并不能确保行政行为主体沿着行政系统应然的价值目标始终如一地前行,公共权力滥用、公共行为异化现象时有发生。法律与制度规范的盲区,恰恰使传统公共行政效率至上的工具理性也面临着重重危机。正是在这种背景下,1968年高举“社会公平”的新公共行政标志着人们开始重新思考和研究公共行政价值。

“在不同时期,一种价值可能超过另一种价值,但就每一种价值观的合法性而言,它们之间没有拔河赛。”[2]如一位学者所言,“理论在一个国家的实现程度,决定于理论满足这个国家的需要程度。”[3]可以说,正是各国的公共行政实践催生了对公共行政价值的研究。

二、在此背景下进行公共行政价值研究的意义

(一)公共行政价值和学科研究

公共行政学还是一门年轻的学科,它不过百余年的历史,其自身在理论上还存在着诸多有待完善的地方。因此,长期以来,公共行政作为一门独立学科的研究地位还没有得到真正的确立。究其原因,关键在于公共行政的内核——公共行政价值研究的忽略。公共行政借了管理学的不少原理,人们更多的关注私人管理方法和技术在公共行政上的应用,却忽视了公共行政与企业管理领域的重大区别——追求的目标和价值不同。事实上,借用塞叶尔(wallaneeSayre)的话来讲:“根本上,公共与私人管理在所有不重要的方面上相同”。[4]公共行政如果不注重其内核的研究,终有一天也将不再作为一门学科存在。

(二)公共行政价值与公共行政实践

公共行政价值在一定程度上是公共行政实践合法性的来源,指引着公共行政实践朝对的方向前进。它规定并影响着政府公共政策规划的基本目标和方向,它塑造并影响着行政人行为。

另外,人们逐渐也认识到传统公共行政学的“效率至上”原则的不合理性并从理论和实践两个层面对其进行了反思和批评,强调效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来,关注人民需要,注重社会公平,改善人类的生活。这种价值观念将会影响行政人员的行为,提升自己的道德水平,并以崇高的品德影响公民从而产生意想不到的辐射效应。

三、公共行政价值的内涵及其在当代条件下的核心内容

当前对于价值的含义并没有一个统一的说法。马克思曾指出:“‘价值’这个普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”[5],“人们所利用的并表现了对人的需要的关系的物的属性”[6]这一论述,对于公共行政价值的研究有十分重要的指导意义。有学者认为:价值是客体对于主体的意义,包括客体对于主体需要的满足和主体关于客体的绝对超越指向两个方面[7]。在此基础上,可以认为:公共行政价值是指公共行政活动(客体)对人类社会(主体)的积极意义或有用性,它是公共行政所追求的一种应然状态,反映了人们关于公共行政的希望和理想、信仰和依托。可以说,公共行政价值是公共行政的灵魂和核心。[8]

新公共行政学的代表人物弗雷德里克森认为,“狭义的公共行政往往只注重效率和经济等管理层面的价值;广义的公共行政,除了重视管理的价值外,还强调公民精神、公正、公平、正义、伦理、回应性和爱国主义等的价值。”[9]新时期公共行政应该追求的价值应是社会公平、社会责任、公民的自由平等。

(一)社会公平

何为“社会公平”?何为公共行政的“社会公平”?“公平”一词本是社会心理学的一个概念,早在1965年美国著名社会心理学家亚当斯就曾从行为科学的角度提出了他著名的公平理论。他认为一个人不仅关心个人的收入(工资标准、奖金数量、工作成绩的认可以及其他因素)和付出(如个人的努力程度、付出劳动量的大小以及经验、知识的多少等),而且还关心自己的收入、付出与别人的收入、付出的关系,亦即人们不仅关心个人努力所得到的绝对报酬量,而且还关心自己的报酬量与别人的报酬量之间的关系,即相对报酬量。人能否受到激励,不仅会由于他们得到了什么而定,还会由于他们看到别人得到了什么而定,他们总是首先进行一番“社会比较”,全面衡量自己的收入和付出。从某种意义上说,工作动机激发的过程,实际上就是人与人之间进行比较、作出判断并据以指导行为的过程。如果一个人发现自己的收入和付出的比例相当,他就会心理平静,认为公平,于是心情舒畅,努力工作;相反,如果一个人发现自己的收入和付出的比例不相当或低于别人,他就会产生不公平感,内心不满,影响其工作积极性的发挥。[10]

在新公共行政学者看来,社会公平应该具有极其丰富的内涵,例如,弗雷德里克森就明确指出:“公平意味着人与人之间的一种公正、正当和公道的精神或习性,……它与自然权力或正义同义。”[11]

新公共行政学者认为政策公平地加以运作,不仅可以改变经济行为,而且还有助于效率的提高,强调公平与效率之间的协调与统一。

(二)社会责任

公共行政实践活动是为了實现公共行政价值,但是在此过程中又会创造出新的公共行政价值。公共行政的价值与社会责任是密不可分的。根据密鲁布诺克的观点,公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳,履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任,应当体现出社会责任感。[12]依据瓦尔多(D.Waldo)的观点,公共责任主要包括以下十二项:对宪法的责任,对法律的责任,对国家的责任,对民主政治的责任,对组织规范的责任,对职责的责任,对家庭和朋友的责任,对自己的责任,对中介团体的责任,对公共利益的责任,对人类的责任,对宗教或上帝的责任。[13]公共责任是社会良好发展不可或缺的高尚品德,尤其是在现代社会,公民和官员都应该有高强度的责任感,促进社会向更美好的方向前进!

(三)公民的自由平等

有责任的公民实现社会公平,必须拥有自由平等权。在现代社会,这种平等自由权是以公民的广泛参与的途径来实现的。公民要能真正实现广泛参与又是以政府的民主透明为前提的。正如康特妮、马克·霍哲、张梦中三位学者所说:“新公共行政提倡在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与,它寻求增加在组织事务和公共政策形成过程中所有公共部门员工的参与。它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。”[14]在参与的理念下,乔治·弗雷德里克森还指出:公民参与模式包含积极的公民参与精神。主张公民精神的理论家认为,公民是有效的政府管理的基础所在。他们认为,公民参与已经改变了公共政策领域内传统的决策方式并成为民主行政的重要特征。因此,公民不只是一个自利的个体,应该以“提高公民参与精神”负起个人和集体公共服务的责任。

四、小结

传统公共行政时代已成过去,效率至上的原则也不再占据主导地位,公共行政加之研究成为一种学术热潮。在科技迅猛发展的时代,各种问题也层出不穷的接踵而至。面临重重危机,我们不得不重建公共行政价值,改变效率至上的原则,建立一个民主、负责、透明的政府,追求社会公平、社会责任和公民的平等自由,实现社会善治。

参考文献:

[1]彭和平等編译.国外公共行政理论精选[M].北京:中央党校出版社,1997.

[2]卢明.公共管理学管理范式的演进[J].中国行政管理,2001,(1).

[3]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[4]参阅T·艾利森:《公共与私人管理:它们在所有非重要方面都基本一样吗?》载《公共行政经典著作集丛》.美国多塞出版社,第51页。

[5]马克思恩格斯全集(第19卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[6]马克思恩格斯全集(第26卷)[M].北京:人民出版社,1956.

[7]卓泽渊.法的价值论[M].北京:法律出版社,1999.

[8]张富.公共行政价值论:意义、现状及可能[J].中山大学学报(社会科学版),2006,(3).

[9]乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[10]丁煌.寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方新公共行政学的价值追求[J].中国行政管理,1998,(12).

[11]弗雷德里克森.新公共行政学[M].美国亚拉巴马大学出版社,1980(英):6~7.

[12][14][美]康特妮,[美]马克·霍哲,张梦中.新公共行政:寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理,2001,(2).

[13]斯拉兹受(JD,Straus~).公共行政:道德与责任[M].纽约:林哈特·方丝顿出版公司,1985(英):331.

(责任编辑/彭巍)

作者：王晓燕

公民公共行政论文 篇3：

国外公共行政创新的理论与实践

摘要　本文在世界政治、经济、社会、科技迅速发展的背景下，分析公共行政改革和创新过程及其问题。实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者协调发展，其中值得深入探索的有四个问题：政府可持续绩效文化体系建构、适度竞争机制下的公共服务市场化进程、公共行政的自律机制和他律机制互补模式以及公共行政中的公共管理者的自觉。

关键词　公共行政创新　理念　实践

公共行政是19世纪末20世纪初兴起的研究现代政府运行机制和管理活动的理论。自美国行政学家威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，力主“建立一门行政学”，至今已有一百多年的歷史。在这一百多年的发展历程中，公共行政经历了多次理论突破和发展，即从公共行政理论到新公共管理理论再到新公共服务理论的三大重大突破。当然，公共行政的理论来源于公共行政的实践，反过来公共行政的理论也可以指导公共行政的实践。20世纪以来，政府的行政改革和再造运动在世界各地的兴起与发展，必将推动公共行政的理论不断完善和创新，并能够更好的为世界各国政府改革服务。

理论的创新

尽管之前很多理论家和实践家已经对行政机构行使国家职责的作用问题作了评述，但是公共行政作为一个独立的研究和实践领域普遍被认为起始于19世纪末20世纪初。传统公共行政研究立足于三大理论之上，即威尔逊和古德诺的政治与行政二分法、韦伯的官僚制理论和泰勒的科学管理理论。政治与行政二分原则是传统公共行政理论的一大原则。这一原则的确立促进了行政学与政治学的分离，也正是在这个意义上，政治与行政二分原则成为“美国公共行政的圣经”。官僚制理论内含的价值中立原则也是传统公共行政的重要原则。价值中立原则即要求公务员不应有明显的政治倾向，他们应该能够为任何一个政党组成的政府服务。在传统公共行政看来，效率是公共行政的基本价值追求。随着社会事务的增多，政府规模的日益扩大，问题的越来越多，政府机构的运作亟需得到研究。为此威尔逊说：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么上作；其次，政府怎样才能以尽可能少的成本完成这些适当的工作。”可见，效率不仅仅是一种手段，更是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高标准。古利克甚至宣称：“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率。”

传统公共行政理论曾对推动大工业时代许多宏伟图景的实现起到了重要作用，但是随着时代的变化，也由于传统体制的固有缺陷，传统公共行政理论受到了来自不同方面的批判。早在20世纪40年代，行政学大师沃尔多在《行政国家》一书中就指出，主张价值与事实区别的实证行政理论研究，会使公共行政化约为只重视行政效率与行政技术，而完全忽视了公共行政的公共本质。20世纪60年代兴起的以弗雷德里克森为代表的公共行政学正是建立在对传统公共行政学批削的基础上，摈弃了传统的政治一行政二分法，着重强调社会公平，认为公共行政的核心价值应该是公平。弗雷德里克森在1980年总结了自己数十年对公共行政的思考，出版了《新公共行政》一书，系统地阐述了新公共行政的理念和主张。他认为传统的公共行政把有效率、经济地、协调地管理公共事务作为其目标；而公共行政存在的正当理由在于更好的管理。在他看来，这种界定和理念是不准备和不完善的，公共行政应该把社会公平作为自己的核心价值。然而，新公共行政学尽管在很大程度上实现了对传统公共行政的否定，由于它缺乏概念和理论上的连贯性，并未最终生根自足，未能最终取代传统公共行政而成为行政学研究的主导范式。

20世纪80年代，澳大利亚、新西兰、美国、英国等国掀起的以重塑政府为代表的新公共管理运动，试图取代传统公共行政学的管理理论，提出一种新的公共行政模式。这种市场导向型的新公共管理理论，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，强调政府“多掌舵少划桨”，倡导去管制化、服务化、社会化、分权化的理念，提高公共管理水平及公共服务质量。澳大利亚学者欧文·休斯说：“公共管理作为一种可选择的典范可以比传统的公共行政模式提供更为切实可行的方法。”美国学者奥斯本与盖布勒于1992年发表的《重塑政府》一书，使新公共管理理论的理念得到了提炼和普及，并将公共行政的典范革命推向了高潮。在这本书中，他们描述了“重塑政府”的十大原则：①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；②社区拥有的政府：授权而不是服务；③竞争性政府：把竞争机制注入到服务中；④卓有使命感的政府：改变照章办事的组织；⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投人拨款；⑥受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；⑦有事业心的政府：有收益而不是浪费；⑧有预见的政府：预防而不是治疗；⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。彼得斯在《政府未来的治理模式》中提出的政府治理变革的四个不同模式，即市场式政府、参与式政府、弹性化政府和解制式政府也具有很大的影响力。市场式政府强调政府管理市场化，参与式政府强调对政府管理有更多的参与，弹性化政府认为政府需要更多的灵活性，解制式政府则提出减少政府内部规则。

当然，新公共管理理论在其风靡欧美等西方国家之际也遭到了来自多方面的质疑和反思，针对新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论——“新公共服务理论”强调的是服务导向，倡导维护公共利益，努力解决公共服务的问题，致力于建设一个公民本位、追求公共利益为根本的行政体系。新公共服务理论以公民为中心，认为政府的服务角色应遵循七项原则：①服务于公民，而不是顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务，而不是掌舵；⑦重视人，而不只是重视生产率。与此同时，治理和善治理念出现，以表示社会治理的主体由政府变成政府、非政府组织和基层自治的多元治理模式形成。

政府公共行政从关注行政管理到提倡多元化的、以公民为中心的、分权与参与的综合治理结构，从效率主义到公平主义，进而转向公共服务的理念，凸显出了以下四个特点：被拓展的公共性、多元的主体性参与、系统化的公共产品、可持续的公共治理模式探求。它反映了现代社会的变换图景，具有革命性意义和实质的正义。

实践的尝试

公共行政创新作为政府改革的一种实践活动，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要而深刻的影响。各国个性化公共行政创新实践从宏观调整到微观改革，硕果累累。

全球性的行政改革运动可以以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。英国的改革重点在于改善公共服务的质量和提高政府工作的透明度。考虑到全民公共行政体系形成历史悠久，改革的目标是集中提升政府长期影响力，而不是暂时“减震”作用。英国首相办公室政府战略部主任杰夫，摩根认为：“每一个现代政府核心的任务就是提供最大的公共增加值，这个增加值指的是

公民相对于他们缴纳的税款和对政府妥协程度而实际所得的价值，本质上是，政府相对于其消耗的价值而实际增加的价值，这个增加值的多少是检验政府工作能力的重要标志”。为了更好的迎合公民期待，提高满意度，改革行动中以提供量化指标和解决问题为导向，清晰的标准使每个领域要达到的最低目标明确，并且部门合作、资源共享，努力做到公共价值最大化。

美国的公共行政创新从里根政府开始，目标是为企业提供良好的外部环境以及提高就业机会，建设“少花钱多办事”的政府。纲领性文献有：1993年戈尔的《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》以及《1993年美国政府绩效和结果法案》、1994年《联邦雇员重新调整法案》、1997年《顾客至上：服务美国民众的标准》、2002年《总统管理日程》等。其基本内容是强调政府行动的績效和结果，原则是“以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争而非僵硬的变革”。在创新操作行动中，突出精简政府机构和人员、引入竞争机制、推行绩效管理等。在职能转变上，联邦政府和地方政府之间分权治理，联邦政府主要管理基础设施和市政建设、福利和环保等问题，经济发展等问题放在州及以下地方政府管理，提倡了模式个性化，以细致的法规作为保障。

英国、美国的公共行政改革侧重点不在政策变化、精简机构和结构调整，更多关注管理改革，强化对公民的服务，并充分利用新技术增强政府的服务能力。除了宏观调整，微观层面上的改革实践同样具有十分重要的意义。联合国公共服务奖就是为了表彰世界各国发展而取得创造性成就的公共服务机构，促进公共服务更专业化而设立的奖项。以下是2003－2006年间获联合国公共服务奖提名的创新实践11个著名案例。

由上表可以看出，各国的微观改革从一些具体窗口事务出发，提高政府公共行政的透明度、反应能力和责任意识，更好地为公众服务，并通过创新机制鼓励公众参与政府决策制定，改善服务供给。这些创新成果对提升政府信任度起到了积极的示范作用。世界各国政府根据本国国情对改革政府公共行政做出了不懈的努力，卓有成效，从一定程度上降低了政府公共开支、提高了政府整体绩效，重点回应了：政府的行政能力提升、政府公共行政模式结构更具合理性以及公众民主参与意识提高等问题。

共识的形成

2007年，联合国举办的第七届“全球政府创新论坛”上，发表了《提高政府公信力维也纳宣言》，提出了十条提高政府公信力的政策建议，即：确保政府的合法性，优先考虑为民众提供服务，增强透明度和问责制，打击腐败，改善对信息通信技术的利用，支持有效的民间社会参与，保证媒体发挥建设性影响，密切政府与民众的关系，促进建立公私伙伴关系，促进公共部门的改革创新，在危机和后冲突国家重建信任。《宣言》成为政府公共行政改革的导向，体现了公平、公正的公共价值诉求，各国政府正在为建立一个运转良好的公共行政管理体系而努力，因为优质、高效的公共行政更多的是体现了一个国家的核心竞争力。

各国在公共行政改革过程中逐渐形成了共识：为实现公共行政创新目标和公共利益最大化，关键是政府、非政府组织和公民有序参与三者之间的协调发展。对于政府来说，政府需要角色转型，重塑公共行政理念。政府是一个经由公民赞同而合法掌握并行使公共权力，利用公共资源、处理公共事务、提供公共物品与公共服务、满足公共需求、承担公共责任的政治组织。当前，政府角色正在发生转型，由原来“全能”政府承担“全权”统治向分工“治理”转变，在提供公共产品和公共服务中政府也只是一个参与者。政府将克服采取以单向的“命令一控制”关系为核心而建立起来的责任理念，而与非政府组织、公民建立公私结合模式，合理界定政府、非政府组织、公民在公共产品供给中的功能与定位，灵活采取授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿者服务等多种模式提供公共服务。

而非政府组织作为社会的重要组成部分和治理主体，有着巨大的潜力，呈迅速成长的趋势，在国家和社会公共事务治理中发挥着越来越重要的作用，为社会力量参与到新公共管理系统中去搭建了平台。培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督是十分有益的。

公民的有序参与同样是至关重要的。现代的公民既是公共服务的对象，也是各种社会管理的参与者。公民的合法性支持无疑是完备的政府公共行政体系建设所不可或缺的，尤其是在与民众切身利益相关的问题处理中，缺少必要的公民参与途径和保障渠道，常会导致公民的合法权益得不到维护，公民的诉求得不到及时回应，从而引发政府的不信任危机。因而协调政府与公民的关系，拓展公共服务中公民参与的范围和渠道具有重要的意义。

经验的借鉴

公共行政改革与创新涉及一个国家历史文化传统，政治、经济、文化、社会发展历程，以及政治制度和治国理念，从本国实际出发，吸取他国成功经验是拓展本国创新的重点。我国建设运转良好的现代公共行政管理体系，有四点值得我们深入探索：

1、政府可持续绩效文化体系建构

绩效文化是伴随着组织绩效管理理论的兴起而发展起来的，公共行政的运行用主观指标来衡量，能更充分的体现公众对公共服务的信任和信心。美国推行公共部门的绩效管理始于上世纪70年代，对公共行政改革创新，降低行政成本起到了积极的作用。目前强调“绩效”为中心的行政文化，重点在于采用科学的技术与手段，如政务公开、电子技术等。各国的国情差异形成不同的政府公共行政绩效文化方案，显然，可持续的绩效文化应当着眼长远，具有梯层性和系统性，并建构在绩效普遍提高的基础之上。

2、适度竞争机制下的公共服务市场化进程

市场机制是配置社会资源的基础性手段，因此，市场化过程也是各国公共行政改革的一个重要方向。适度的竞争能使各类公共服务生动活泼，运行畅通，但是处在转型时期的国家不能操之过急。实践征明，发达国家的市场化历程源远流长，法制化、规范化程度比较高，而部分发展中国家把市场机制简单引入公共管理部门会导致转型社会陷入困境。同时需要注意的是，市场化不等于完全民营化，公共服务的宗旨是服务，市场化的本意是通过部分公共产品的适度市场化竞争，改进公共服务，获取更好的公共服务效能，所以，政府承担着市场监管，经济调节、社会管理的责任，使用公开、公平、透明、合法的竞标，资产评估等方式，重点项目和惠及民生的重大工程建设中，还应当开听证会，获得大多数公民的支持。

3、公共行政的自律机制和他律机制互补模式

法治是市场经济的基础，行政法治是为了规范政府权力。自律与他律作为两种不同的规范体系，在维护社会秩序、规范人们行为上起着不同的作用，分别有自身的特点和规律。自律，是反映公共行政伦理特征的主导方面，主要依靠信念和社会舆论来发挥作用；而他律，是用强制性手段来规范、约束行为。虽然两者发挥作用的途径不同，但都是为了达到同一个目的，即通过公共服务实现公共利益最大化。社会现实表明，没有法的强制性会规范无力，而没有自律则缺少调控机制。建立、完善与社会主义市场经济要求相适应的国家公共事务管理体系的制度化、法律化有助于完善权力伦理体系。

4、公共行政中的公共管理者自觉

公共行政人员为公民服务是一种责任。新公共管理视野中，公共行政管理者需要有高素质和专业化的特征，以及为公民服务的自觉性。公民要求公共管理者充当理想的“公仆”角色，其工作目标是取得大众利益最大化，在某些情况下甚至希望公共管理者牺牲自己的个人利益而维护公共利益。在官员问责中也包涵着对公共管理者政治责任、职业责任、法律责任及集体责任等的要求，当然公共管理者的自觉也不可忽视。

(责任编辑：张业亮)

作者：韩承敏