行政审判法律探讨论文

摘要：行政审判权是国家宪政制度在政治、社会实践中的具体体现。多种因素决定了行政审判权具有有限性，对此进行探讨，有利于正确处理行政审判权与行政权的关系，有利于行政审判权的正确行使。关键词：行政审判权；有限性；行政权文献标识码：A在我国，法院是行使审判权的国家机关。下面是小编精心推荐的《行政审判法律探讨论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

行政审判法律探讨论文 篇1：

我国构建专门行政法院的可行性分析

[摘要]我国行政审判体制暴露出的种种问题表明,我国的行政诉讼制度已陷入困境,难以发挥有效的作用,必须进行改革。在我国建立行政法院是改革的根本出路,行政法院在性质上应该是最高人民法院下属的国家审判机关,原来由人民法院行使的行政审判职能,全部转由行政法院行使。

[关键词]行政诉讼;行政法院;可行性

二十年的实践表明,我国的行政诉讼制度已经问题重重,在众多的学者提出种种改革的对策之后,越来越多的学者开始转向从法院体制上来探讨解决行政诉讼困境的办法。笔者主张应对我国行政审判体制进行整体性的改革,因为我国行政审判体制暴露出的问题不是一两个,而是全面性的危机,所以我们的目标不应是在治标,而应是治本。结合我国基本国情,借鉴国外成功经验,在我国建立独立的行政法院是改革的根本出路。

一、我国行政审判制度存在的实际问题

根据《行政诉讼法》的规定,我国现行的行政审判体制是在人民法院内部设立行政审判庭,审理行政案件。因此,我国与英美国家一样,行政案件是由一个统一的法院受理的,尽管在审理案件程序上我国适用专门的行政诉讼程序,而英美国家在原则上适用与审理其他案件相同的程序即“普通程序”,但在宏观司法体制上则是相同的。但是,由于我国的法院没有完全独立的行政审判地位和司法审查权,而且也缺乏英美国家以行政裁判制度作为保证行政审判正当性的代偿机制。因此,这一审判体制在司法实践中已暴露出许多无法克服的弊端,主要表现在:

(一) 党政关系未理顺对行政法治的障碍

在社会主义制度下,执政党与行政的关系是政治体制中各种关系形式的焦点。对这一问题马克思主义经典作家早就作过论述,列宁就认为在社会主义制度下党政应当分而活动,不能以党代政,更不能以党代法。而在当前我国,一些地方党政合一,党的机构和行政机构合而为一,遇到重大问题由党政联合决定,不论这种结果是否正确,从形式上讲就是不符合行政法治原则。①因此,为尽早构建行政法治秩序,使得行政诉讼制度发挥应有的作用,党政分离是一个必要的前提条件。

(二)现有的行政审判设置无法保证审判的独立和公正

行政审判庭内设于人民法院中就已经暴露了种种弊端,人民法院设行政审判庭,行政庭就成了法院内部的一个业务部门,而且从实际情况来看,它还是一个不太受重视的小部门。有的法官指出,行政审判及行政审判法官就其单位规格和个人职务都低于同级行政机关,因而容易被政府或其他行政机关漠视。普通法院的行政庭,因为种种原因,办公条件、交通工具、通讯设备等普遍较差。②掌握着资源配置权的行政机关从人、财、物等一系列要素上控制着法院的命脉,使法院根本无力摆脱行政机关钳制政府的种种牵制。出于自我保护的本能,法院在审理行政案件时,不得不以牺牲公平、正义为代价,屈从或自觉服从行政权力,尽量避免司法权和行政权的直接、正面的冲突。这种非正义的司法势必伤害民众对行政诉讼的期待,使法院本来就不甚崇高的地位在人们的心目中变得更为低下。

(三)审判组织行政化

在审判实践中,合议庭的裁判意见,往往要经庭长、分管院长甚至审判委员会层层批准,形成了审判工作层层负责的不正常的审判体制。这种行政化审判模式违背了《行政诉讼法》关于人民法院审理行政案件依法实行合议制度的规定,在弱化了合议庭职能的同时,也在人们当中形成了一种错误观念,认为案件的审理结果取决于庭长、院长等领导身上,“有事找领导”,而不考虑法律如何规定,就是这一观念的典型表现。这种组织模式不但破坏了合议制度,也是对司法独立原则的否定。

(四)法官行政专业知识欠缺,无法保证审判质量

行政诉讼具有很强的专业性和技术性,这就对行政审判人员的专业素质提出了不同于一般民事、刑事审判人员的要求。从世界各国情况看,重视对行政案件裁判的专业化是各国普遍的做法。就我国目前的审判体制而言,我国的审判人员从总体上看都是通用型的,而不是专业型的。行政审判不实行行政法官任职资格制,行政审判人员不是从专门的渠道选拔任命,不需要专门的学历和任职背景,行政审判人员既缺乏必要的专业培训,也没有行政管理的实践经历,对行政管理的专业知识也是知之甚少,使办案经验的积累几乎成为不可能。

二、我国设立行政法院的可行性

(一)设立行政法院是解决行政审判体制专业性不足的要求

我国目前是在普通法院内设行政审判庭专门审理行政案件的体制,从整体看,与英美国家体制类似,但没有专门的行政裁判机构适用准司法程序做出行政决定或者裁决行政争议的程序,我国的行政复议更多体现的也是一种行政性的层级监督,行政争议在形式上得不到较有效而公正的解决。从行政庭的设置上分析,似乎是借鉴法德的行政法院体制以专门法庭的组织形式解决行政争议,但由于没有特别规定行政法官的知识构成,且在现行法官管理体制下不同专业审判庭法官之间的流动非常容易,专业性并不凸显,在制度上似乎也无意加以保障,不适应行政审判的专业性需要。

针对我国行政审判专业性的缺失,通过特别的行政法院体制实现对行政法官法律专业知识和实际行政经验的要求和培养,有利于造就高素质的行政审判人员,促进行政诉讼的发展。行政法官除必须通过国家统一司法考试具有从事司法职业的一般资格外,还应有一定的专门行政知识或实际行政经验。应当在法官遴选、培训时着重突出后一要求。这样的要求在现行行政审判体制下也是迫切而合理的,问题是现行体制无法达成这样的目的。

(二)设立行政法院是克服行政诉讼体制障碍的需要

独立而有权威的司法机关是行政诉讼得以有效运行的必要条件,然而,我国因种种因素的制约这一条件是不甚充分的。政府“法外行政”的传统意识深刻影响它对法治的接受能力、限度。在行政诉讼实践中,行政机关作为行政争议的当事人因切身利益所在,较之其他诉讼对法院的干预有更强的驱动力,而由于行政部门在地方党政权力机构中的强势地位,地方政府部门会对法院人事、财政进行控制以此形成对法院独立审判的实际干涉。司法机关没有足够的自主权,无法排除,无法拒绝来自行政的干预,司法独立难以保障。除非通过体制改革加强并维护司法权的独立性,行政诉讼将无出路。

借鉴大陆法系国家的经验设置独立的行政法院审理行政案件,监督政府行政行为的合法性,这一方面会使立法机关加强对行政法院履行职务的保障,从而使行政法院在制度上确有能力排拒行政非法干预;另一方面也会引起社会对行政审判的重视,社会舆论对行政审判的监督与评价,有利于防止司法腐败,客观上也遏制了行政机关干预审判的冲动,有利于行政法院借助与公众的力量与行政机关的干涉抗衡;此外,行政法院作为独立主体会增强审判人员的自身凝聚力,从而在整体上加强排除并拒绝行政干预维护独立审判的意识。

三、我国构建专门行政法院的设想

(一)我国行政法院的构建模式

构建行政法院系统,可以考虑由最高行政法院、高级行政法院、中级行政法院、初级行政法院组成,采用二审终审制。最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院,其他行政法院在组织上独立,与其所在行政区域的普通法院系统无关。高级行政法院和行政法院通过划分司法区设置。在某些地域辽阔、交通不便、行政案件少的地区可以根据实际需要设立行政法庭管辖一审行政案件,对其判决不服的,可以直接向高级行政法院上诉。

行政法院的组成可以参照德国行政法院的做法:由院长、主审法官和相应数额的普通法官组成。最高行政法院院长可以由最高人民法院院长兼任,也可由其他人担任,由全国人民代表大会选举或罢免。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。各级行政法院由院长一人和法官若干人组成。高等行政法院法官由最高人民法院院长提名,全国人民代表大会常务委员会任命;上诉行政法院、行政法院的院长、法官由高等行政法院院长提名,全国人民代表大会常务委员会任命。高级行政法院、中级行政法院和基层行政法院的院长、副院长、庭长、副庭长、审判员均由上级行政法院任命。

(二)关于相关法律的修改问题

设立行政法院将涉及一些法律的修改。《宪法》已经有我国设立专门法院的规定,不存在修改问题。要修改的主要是《人民法院组织法》、《行政诉讼法》和《治安管理处罚法》等行政法律法规。《人民法院组织法》和《行政诉讼法》的修改不言自明,行政法律法规的修改主要是对一些两审终审的行政案件可否改为一审终审。基层法院的行政庭撤消后,中级法院一级的行政法院将成为一审法院,高审级的特别是省一级行政上诉法院将面临大量二审案件的审判任务,这是一个必将出现的新情况。因此,要设法减轻这种压力。另一方面,行政审判的实践也证明,对所有行政案件均实行两审终审,是没有必要也不符合我国国情的。以我国政法机关现有的办案力量和繁重的任务,以及群众的法律水平,这样的法律规定显然是不相宜的。因此可以考虑对一些案情简易、处罚不重的行政案件,经行政复议后,由法院一审终审,不得上诉,这在国际上是有先例的。

当然,在我国构建行政法院体系是一个系统工程,这会涉及国家整个司法体制乃至政治体制的变革,需要对司法体系作根本性的变革,且必须通过国家立法加以确认和规范,难度较大,很难成为短期的改革目标。但这一完善行政诉讼体制的新思路,是我国司法体制的健全和完善,值得重视和期待!

[注释]

① 江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告。

② 柴建国,我国设立行政法院若干问题的研究与思考,载《行政法理论与审判实务研究》,人民法院出版社2000年版,第87页。

[作者简介]韩捷,河北省保定市北市区人民检察院。

作者：韩 捷 安家庆

行政审判法律探讨论文 篇2：

论行政审判权的有限性

摘要：行政审判权是国家宪政制度在政治、社会实践中的具体体现。多种因素决定了行政审判权具有有限性，对此进行探讨，有利于正确处理行政审判权与行政权的关系，有利于行政审判权的正确行使。

关键词：行政审判权；有限性；行政权

文献标识码：A

在我国，法院是行使审判权的国家机关。根据诉讼的具体形式不同，法院的审判权分为刑事审判权、民事审判权和行政审判权。行政审判权并不像刑事审判权、民事审判权那样，仅以处理人们之间的社会事务纠纷为任务，而且直接以公断人、仲裁人的身份对国家机关与公民之间的法律争执作出裁断，因而会涉及到国家机关的权力分工和国家的政治体制，是宪政制度在政治、社会实践中的具体体现。在处理行政审判权和行政权的关系时，我们不能仅仅强调行政审判权对行政权的制约，而且要正确认识行政审判权的有限性。

一、决定行政审判权有限性的因素

(一)行政行为评价的难度

在行政诉讼中，法院行使行政审判权所要解决的核心问题是被诉具体行政行为的合法性。对行政行为的评价往往要从多个角度进行，存在多种标准，如价值性标准、技术性标准和法律性标准等。从符合宪政本意的基础而言，法院行使行政审判权对行政行为评价的标准是法律性标准。法院行使行政审判权对行政行为进行司法审查，主要是审查被诉行政行为是否存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、行政处罚显失公正、行政不作为等情形。但是，法律性评价的标准又往往涉及到价值性标准和技术性标准。价值性标准和技术性标准由具有专长的特定机关进行评价更为合适，如果由法院等其他机关来评价则难以令人信服。正如有学者所言：“由技术上文盲的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的。”正是因为对行政行为的评价有多种标准，并且这些标准之间并非毫不相关，往往要进行综合性评价，这就增加了法院对行政行为进行合法性评价的难度，给法院全面审查行政行为造成了困难。如果要求行使行政审判权的法官全面介入行政行为的审查，有时就显得无知和笨拙，往往是“心有余而力不足”。这表明行政审判权只能在有限的范围内行使。

(二)行政自由裁量权的存在

20世纪前半期，随着垄断资本主义时代的来临，对“消极行政”理论和严格规范主义提出了挑战，要求政府全面和能动地介入经济和社会管理，行政权迅速扩张。在现代各国，行政自由裁量权广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为的领域。对行政自由裁量，经历了从原则上排除司法审查的自由裁量论到全面的司法审查和限定性的司法审查相结合的裁量论。法院必须时常进入行政的自由裁量领域进行判断，又要为行政的自由裁量留有足够的空间，这是现代国家分配行政权和司法权的基本要求。对行政自由裁量权，法院在进行司法审查时，要尊重行政机关的首次性判断权，要承认行政机关就专门技术性问题具有相当的判断权，不能以法官的判断替代拥有有关方面专家的行政机关的判断，否则对法院而言就是沉重的负担。因此，行政自由裁量权的存在，决定了行政审判权的有限性。

(三)权力制约的必要条件

法院行使行政审判权对行政机关的被诉行政行为进行司法审查，并不表明法官对事实和法律的认辩能力比行政官员高明，而是在现代社会中，政府不能作为判断行政纠纷的主体，从政府之外寻求一种裁判力量时，法院被认为是最公正和最合理的一支，我们还找不到比法院更加合适的国家机关来行使对行政权的制约职能。“利益衡量将法官上升为社会公共利益与私人利益的协调者和仲裁者，法官可以通过利益衡量，判断何者更为重要，最大可能地增进社会的整体利益。”英国法学家Allan在对立法控权和司法控权进行比较以后，认为立法和司法虽然都发挥着控制行政权的作用，但司法审查对公民权利的保护更为有效。首先，司法审查可以弥补立法监督措施不够具体的缺陷；其次，司法审查的能动性能使个案达到公正解决；其三，由于历史传统，对司法自由裁量的信任程度明显高于对行政自由裁量的信任程度，易于被公众接受，它本身的创造性不容忽视；最后，司法与行政的关系不如立法与行政的关系那么密切，司法在历史上一直对行政持有戒备之心，司法对行政的监督更具有说服力。行政审判权具有制约行政权的功能，但行政审判权本身也需要接受制约。一般的解释是，这是为了防止在行政审判上会出现司法权代替行政权，二权合一会造成司法权的过分膨胀，会因权力的失衡而导致腐败，公民的权益也会受到损害。比较有说服力的一个观点，是朱尔(J·Jowell)从宪法能力和制度能力两个角度对行政审判权的有限性所作的细致分析。他认为，从宪政程序中的角色定位上讲，法院所具有的宪法能力决定了对于宪法上分配给行政机关的、更适合行政机关作出决策的社会和经济政策，行政机关是如何实施的，法院不会、也不愿去干预。另一方面，从司法审查制度的模式来讲，法院所具有的制度能力决定了法院也不会去干预行政机关作出的很难客观判断对错的决定。如若不然，就会导致再次分权，把立法权与行政机关的行政权分配给司法机关。

(四)行政效率的维持

在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，社会对行政权的效率并不关注。但是，20世纪以后，社会现代化过程客观上要求行政高效率运行，以满足行政机关协调日益复杂的社会关系的需要。不言而喻。司法审查制度的确立，或多或少地减损了行政权的运作效率。问题在于，如果没有行政审判权去制约行政权，滥用行政权的现象就可能更加严重。从行政法治的角度来说，行政行为接受司法审查的范围越广泛，行政权就越能得到控制，公民的权益就能得到更好的保护。如何协调司法审查与行政效率之间的矛盾，许多国家的行政法学家提出了不少的法理观点，致力于寻求公平与效率的坐标系中的最佳平衡点。例如，美国联邦《行政程序法》第702条规定：“法律授权机关自决的机关行为”不受司法审查，以保证行政机关的行政效率。但是，该法第706条又规定：“独断专横、反复无常、滥用自由裁量权或者其他不合法行为”，法院又有权“宣布其违法，予以撤销。”这两个形似矛盾的法律规范内容，实际上蕴含着公平与效率的关系。如果法院代替行政机关对行政专业性、技术性问题进行判断，不仅对法院来讲是一种过重的负担，而且势必以牺牲行政效率为代价。“如果说司法审查不力将纵容政府的任意行为，过多的司法干预则不仅抑制政府效率和及时行动能力，而且违反人民通过选举的立法和执法机构来实行自治的民主原则。”

(五)诉讼效益价值的关注

诉讼效益是指诉讼投入和诉讼产出之比。诉讼投入即诉讼成本，是指诉讼主体在实施诉讼行为的过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等司法资源的总和。诉讼产出主要是指

司法裁决的经济效益。诉讼效益价值有两方面的要求：一是以较少的诉讼成本获得正确的司法裁判；二是司法裁决本身要注重经济效益。在现代市场经济体制下，社会对诉讼效益的要求日趋强烈，如何在诉讼公正和诉讼效益相互一致、和谐共存的关系中来处理两者之间可能存在的冲突，是法学理论研究中必须予以解决的问题。章武生教授提出的“程序公正为基础，程序效益为关键”的主张是值得赞同的。“诉讼制度或程序真正永恒的生命基础则在于它的公正性。”在坚持诉讼公正的基础上，应当强调诉讼效益的关键作用，因为法律必须适应社会生活的需要，必须符合时代发展的主题。在我国，诉讼成本偏高已成为我国审判实践中的突出问题，行政审判也不例外。行政诉讼作为监控行政权力的一种司法审查制度，与刑事诉讼、民事诉讼相比，其本身更应体现出较高的诉讼效益，以适应现代社会行政权的需要。如果行政审判权不具有有限性，而是全面介入对行政行为的审查，就无法实现诉讼效益价值对行政诉讼更为严格的要求。

(六)行政审判权自身的局限性

虽然行政审判权具有制约行政权的功能，但是，行使行政审判权的法官不能认为自己在司法审查中无所不能。根据权力制约的要求，要使制约成为可能，制约者就必须拥有与被制约者对等的法律地位，具备制约所必须的实力。行政审判权作为一种司法权，其对行政权的制约同样是以行使行政审判权的法院具有与行政机关对等的地位与实力为基础的。但在现实生活中，强政治、弱司法的政治实践，使得法院在行使行政审判权对行政行为进行司法审查时，在客观上可能受到许多限制。行政审判权属于司法权，具有被动性的特征，只能依照“不告不理”的原则被动地执行职务，既不能主动地追究违法行为，也不能主动地保护权益。行政审判权对行政权的监督只是一种事后监督，只有在行政机关的行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响后，才可能引发行政诉讼程序。正是考虑到行政审判权自身的这些局限性，面对具有强力性的行政权，法律一方面赋予法院行政审判权来监督行政权的行使，另一方面又建立了行政法制监督系统。为了确保行政权的合法行使，应当发挥行政法制监督系统的整体作用，行政审判权只是行政法制监督系统中的一个环节。因此，行政审判权的有限行使，并不会影响整个行政法治建设进程的推进。

二、行政审判权有限性的具体体现

(一)受案范围的有限性

行政诉讼的受案范围，是指法院受理和裁判行政案件的范围。行政诉讼受案范围的宽窄直接反映了行政审判权制约行政权的范围。根据我国行政诉讼立法的规定，国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为、刑事司法行为、行政调解行为、法律规定的仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为等不属于行政诉讼的受案范围。在对我国行政诉讼制度进行完善的研讨过程中，不少学者提出，要扩大我国行政诉讼的受案范围。但是，这种扩大必定是有限的，法院不可能将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的所有行政行为都纳入司法审查的范围。其原因主要在于：有的行政行为涉及国家机密，一旦进入诉讼，可能会危害国家利益；有的行政行为的专业性强且非常复杂，以至于法官的审查徒劳无益；有的行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；有的行政行为不可能或极少有可能侵犯行政相对人的权益；有的行政行为因不可抗力等原因使司法审查成为不可能。正是因为行政诉讼受案范围的有限性，只有法律规定由人民法院主管的行政案件，人民法院才能依法受理。如果法律规定行政复议是提起行政诉讼必经的前置程序，法院不能受理未经复议的行政案件。法院如果受理了不属于行政诉讼受案范围的行政案件，或者受理了应先经复议而未复议的行政案件，就是行政审判权对行政权的侵犯。此外，为了规范行政审判权与行政权的关系，应当坚持成熟原则。这一原则可作两方面的理解：一是形式标准，即对预防性和中间性的、尚未实施终了的行政行为不能提起行政诉讼；二是实质标准，即可诉的行为必须是对行政相对方的权利义务产生直接的、即时影响的行为。判断行政行为是否成熟需要兼采形式和实质标准，但采用实质标准更为重要，也更具有现实针对性。

(二)审理对象的有限性

法院行使行政审判权对行政机关的行政行为进行司法审查时，其审理对象的有限性主要表现在以下几个方面：一是法院只审查作为被告的行政机关的行政行为，不审查原告的行为。法院在行使行政审判权时，并不将原告的行为纳入司法审查的范围，即使有些行政行为是否合法，必须通过对原告的行为的合法性判定才能获得正确的结论，法院也不能对原告的行为是否合法作出法律上的判定，更不能认定原告的行为违法而对其追究法律责任。这是因为法院行使行政审判权进行司法审查，是监督行政机关依法行使职权，并不是代替行政机关行使职权。一般说来，对作为原告的行政相对人的行为的直接审查和处理，属于行政机关的职权范围。二是法院原则上只对具体行政行为的合法性进行审查，一般不审查合理性或适当性的问题。行政审判权既要依法审查行政权的行使，又要尊重行政机关所拥有的自主性。这种行政自主性是行政高效、权威的要求，使行政机关在法律规定范围内的行政活动拥有自治的空间，从而限制了司法介入的程度。法院在对行政行为进行司法审查时，主要是审查行政行为是否具有法律依据，对行政行为是否合理一般不予考虑，除非这种不合理达到了合法性所不能容忍的程度，构成了滥用职权，法院才可以依法予以判决撤销。当然，作为法律规定的例外，对行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。三是法院要适当尊重行政机关对事实问题的最初判断权。在行政案件中，事实问题往往涉及到行政活动的专业性和技术性，法院不能代替行政机关对事实问题所涉及的法律关系性质作出判断。法院对被诉行政行为事实问题的审查，主要侧重于审查行政机关认定事实是否遵守法定程序、是否符合证据规则，而不是代替行政机关对事实问题进行调查和认定。

(三)审理程序的有限性

法院行使行政审判权审理行政案件，在审理程序上有以下几方面的限制：第一，除行政赔偿案件外，法院在行政诉讼中不能适用调解的方式解决纠纷。罗豪才教授指出：“在行政诉讼中，当事人都不能处分自己的实体权利义务。在实体法上，行政机关享有的是一种公共权力，行政机关的义务，是为着公共利益必须履行的法定职责。处分这种权力和职责，则意味着违法失职；在涉外诉讼中，则意味着放弃国家主权。在实体法上，相对方的合法权益，是宪法和法律保护的权益，具体行政行为侵害了这种受法律保护的权益，如果让相对方作出让步，则无异于让相对方承认侵害合理，甘心承受其损害。如此，行政诉讼制度建立的初衷，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，将不能实现。”正是因为上述原因，我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，

不适用调解。”第二，行政诉讼程序的运作，应当注意对行政权威的维护。行政审判权虽具有监督、制约行政权的功能，但两者之间在本质上也是一种分工合作关系。例如，为了维护行政权威，适应行政管理的客观需要，基于行政行为效力公定性的要求，我国行政诉讼法规定诉讼期间一般不停止具体行政行为的执行。但是，人民法院在行使行政审判权时，在一定条件下仍然有权裁定停止执行原具体行政行为，发挥行政审判权的监督和制约作用。法院在作出这种裁定时，应严格遵守法定程序，切实按法定条件进行审查，不能随心所欲，单凭主观判断。如果不应停止执行的具体行政行为被法院裁定停止执行，就是行政审判权对行政权的侵犯。第三，行政审判权的行使要参照行政规章。行政规章是行政机关作出行政行为的经常性依据，其本身是否合法，直接关系到依其作出的行政行为的合法性。参照行政规章不等于法院对行政规章有司法审查权，因为“司法上的审查必须建立在利益对立的当事人基于一定的诉讼程序，通过举证抗辩对方当事人主张，使自己的主张获得法院判决的支持。参照是法院在行使司法审查权过程中附带对行政规章的一种辩析，行政规章的制定者没有义务也没有可能通过举证证实其行政规章的合法性。”相反，参照行政规章说明行政规章对行政审判权的行使有一定的约束性，对于合法有效的行政规章，法院在行政审判中应当予以适用。即使对不合法的行政规章，法院也不能判决其违法，只能在在的案件中不予适用。

(四)判决内容的有限性

从一般意义上讲，司法判决的基本功能在于彻底解决所针对的法律争议，如果司法判决不能实现这一基本功能，则司法判决就失去了其所存在的法律价值。但是，在行政诉讼中，由于涉及到行政审判权与行政权的关系，其判决的内容具有有限性，法院不能直接代替行政机关通过司法判决作出行政决定。被诉行政行为违法，法院一般作出撤销判决，但违法的具体行政行为被撤销后，如果行政法律关系中的具体法律问题并没有得到彻底解决，法院只能判决行政机关重作具体行政行为，而不能在行政诉讼中直接对行政法律关系中没有解决的具体法律问题作出裁判。如何重作具体行政行为，是行政机关职权范围内的事情，法律只要求行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。在行政机关不履行或者拖延履行法定职责时，法院也只能依法判决其在一定期限内履行，而不能代替行政机关履行。行政审判权不能代替行政权。就行政处罚而言，对显失公正的，法院可以作出变更判决，但对一般有失公正的行政处罚，法院就显得无能为力了。行政诉讼判决内容的有限性，也决定了行政诉讼判决的复杂性。在刑事诉讼和民事诉讼中，立法上一般不对判决作具体的分类，因为判决都具有最终解决案件的功能。但是，在行政诉讼中，目前行政诉讼立法和司法解释规定的判决种类有维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、情况判决等七种之多，并且似乎还难以适应行政案件审理的需要。问题还在于，在有的行政诉讼判决中，不仅没有彻底解决行政争议，反而设下了潜在的行政争议。行政诉讼判决的上述情形，并不是立法上的不科学性，而是取决于行政审判权的有限性。

责任编辑　黄志恒

作者：向忠诚

行政审判法律探讨论文 篇3：

行政法院的设想与前途

十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日上午在北京人民大会堂闭幕，表决通过全国人大常委会关于修改《行政诉讼法》的决定。

“民告官”在中国多年来一直被视为依法治国的标志之一。此次《行政诉讼法》修改，亦在依法治国、依法执政的背景下，被寄予厚望。

其间，一直被行政法学界强烈呼吁的行政法院设立问题再次被提出。

据新华社报道，十二届全国人大常委会第十次会议分组审议行政诉讼法修正案草案时，部分与会的全国人大常委会组成人员建议，必要时可设立行政法院，应对当前行政诉讼存在的问题。

以十二届全国人大财经委员会副主任委员辜胜阻为代表的常委们建议，将修正案草案二审稿第四条第二款修改为：人民法院设行政审判庭审理行政案件，必要时最高人民法院可以设立跨行政区域的行政审判机构审理行政案件。

最终在新的《行政诉讼法》中，第18条规定修改为：“最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

就设立行政法院建议的若干问题，本刊记者专访了中南大学法学学院院长陈云良。他同时也是国家社科基金重大项目“加快法治中国建设研究”等研究的核心成员。

十万比数百万

《瞭望东方周刊》：自《行政诉讼法》颁布至今已有25年，你如何看中国的行政诉讼现状？

陈云良：1989年通过的《行政诉讼法》为中国法治建设开启了“民告官”的制度先河，这对于破除传统等级观念，培育法律面前人人平等的法治文化，限制行政权力膨胀，监督政府，建构权利制约权力体制，具有里程碑式的意义。无论是法学界还是实务界一致认为，《行政诉讼法》在法治启蒙刚刚开始的时代能够克服重重阻力顺利通过，是中国民主与法治建设的重大进步。立法参与者无不视之为人生重大成就。

《行政诉讼法》实施后，“民告官”不再是一件“大逆不道”的事，涌现了一批典型案例。行政诉讼原告胜诉率一度达到30%，实属不易，进步巨大。

但近年来，行政诉讼也存在立案难、审理难、执行难、上诉率高的困境。一些地方官员常以各种名义阻扰法院受理行政案件。因为法院在地方还没有独立性，受制于地方政府，不敢、不愿受理行政诉讼案件。行政庭“门前冷落鞍马稀”。

一直以来，全国行政诉讼案件稳定在每年10万至12万件。而人口只有8000万的德国，行政法院每年受理案件达30万件;人口不到1000万的瑞典，2011年行政法院受理案件总数为12.86万件。

据最高人民法院统计数据，2011年全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件，占全部一审结案总数的7.8%，是民商事案件的7.8倍。大量行政案件被拒之门外。信访不信法，每年行政诉讼只有10万件，而信访案件则达数百万件之巨。

权力缺乏有效制约是最大难题

《瞭望东方周刊》：行政诉讼为何出现这样的情况？

陈云良：立案难，立案以后要排除行政干扰作出公正的判决更难，导致上诉率畸高。据介绍，全国行政诉讼案件上诉率超过70%，有的省份甚至达到100%。有的判决政府败诉，但要得到执行难度也很大。

根据原《行政诉讼法》第13条规定，对地市级政府提起的行政诉讼由基层人民法院受理;根据原《行政诉讼法》第14条规定，中级人民法院管辖对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的一审案件。

由基层法院去审判地市级政府，由中级法院去审判省级政府，挑战显然很大。

上世纪90年代，某法院法庭庭长受理了以省政府为被告的案件，给省领导发了张传票，惹得领导大发雷霆，撤了庭长的职。现在各地中级法院较难受理以省级政府为被告的案件，20多年来，也几乎没有看到省级政府作被告的案件。

这次通过的新《行政诉讼法》有了重大进步，第15条规定，起诉县级人民政府行政行为的，由中级人民法院管辖。但还没有彻底改变下级审上级的局面。

鉴于行政审判专事于行政主体行政行为的审查、判决，是对公权力的直接监督，为了保证审判不受干扰、牵制，公正裁决，必须形成相对独立的行政审判系统。尤其需要尽快设立独立的行政法院，对行政权有效制约，从整体上而不是在局部和个案上，根本扭转权力腐败、政风不清的局面。

权力缺乏有效制约，是法治中国建设必须直面的难题。设立独立的行政法院可以对公权力中最主要的部分——行政权形成有效制约。

可能有人会说，现在的司法体制改革方向，确立了省级以下法院独立于地方政府，可以解决政府干扰行政诉讼的问题，单独设立行政法院没有多大必要。但行政审判和其他民事、刑事审判不同，要求更高的独立性。现有的按行政区划设立法院和省管思路，不能从根本上使行政审批摆脱地方干扰。特别是建设法治国家、法治政府需要根本解决权力制约问题，要对行政审判体制深化改革。探索有中国特色的社会主义法治道路，行政审判体制改革应当走在前面。

怎样设立行政审判系统

《瞭望东方周刊》：根据法律界人士多年探讨，你对新的行政审判系统有何设想？

陈云良：我认为，鉴于我国行政权独大的现实国情，必须设立单独的行政法院，专事行政审判，监督行政权。行政审判系统可以按四级设立。

建议在北京设立华北、华南、西北三大高级行政法院，受理各区域内以省级政府及其部门为被告的一审行政案件;在各省会城市及直辖市设立二至三个中级行政法院，受理各区域内以地市级政府及其部门为被告的一审行政案件;在地级市根据现有行政案件数量设立若干基层行政法院，受理各区域内以县级政府及其部门、乡级政府等为被告的一审行政案件。

此外，由最高人民法院行政庭审理三大高级行政法院的上诉案件，不再另外单独设立最高行政法院;以国务院及其部门为被告的一审行政案件，原告可以选择三个高级行政法院中的任何一个为管辖法院，以减少国务院及其部门的干预和影响。

从现有行政诉讼案件的受理情况看，以省级政府及其部门为被告的案件不多，以地市级政府及其部门为被告的案件也很少，最多的还是以县级政府及其部门为被告的案件。因此，建设重点在基层行政法院。

由于在县区不再设行政审判机构，原来各县区的行政审判人员都可以调入基层行政法院，解决人手不够的问题。而为了避免人情关系对行政审判构成影响，原来的行政审判人员需要跨地区或跨省交流，其配偶和未成年子女根据本人意愿可对等随调。

为了保障行政审判的公正，还可以采取更彻底的方案。以县级政府及其部门为被告的一审行政案件，直接由中级行政法院管辖，但这样在省会城市设立的中级行政法院数量就要大幅增加。

同时，以省会城市市政府及其部门为被告的一审行政案件，可提高一级由高级行政法院审理。以乡级政府为被告的行政案件，由现有各中级人民法院行政庭审理，不再单独设立基层行政法院。

根据当前司法改革的趋势，基层行政法院和中级行政法院法官也可以由省级法官遴选机构遴选，由省级人大和地市一级人大任免，高级行政法院和最高法院行政庭法官与最高人民法院法官产生办法一致。

在独立的行政审判系统设立以后，还应大幅度扩大行政法院受案范围，抽象行政行为、行政决策行为等都应当列入可诉对象，发挥行政审判对行政权力的监督制约作用。

作者：葛江涛