依法行政探讨法律论文

【摘要】建立和完善政府法律顾问制度，是推进依法行政建设法治政府的保障体系。完善政府法律顾问工作必须不折不扣地实施一套完备的法律体系，才能全方位实现法律顾问在政府工作中规范化和常态化，协调和理顺政府法律顾问的管理方法和保障机制，是整合法治政府、法治社会一体化建设的重要举措。下面是小编为大家整理的《依法行政探讨法律论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

依法行政探讨法律论文 篇1：

行政法中的法律保留原则研究

内容提要法律保留原则是依法行政原则的重要内容，但法律保留原则与长期以来被认为同样是依法行政原则之一的法律优位原则存在显著的差异，法律保留原则更能体现依法行政的本质要求因而构成依法行政的特有原则。法律保留原则自近代产生以来其本身也发生了重大的变化，在“法律”的范围上从议会法发展到既包括议会法也包括行政立法；在保留的事项上从侵害行政发展到包括侵害行政、内部行政、给付行政在内的所有行政；在保留密度上从纯粹的行为法发展到既有行为法也有组织法。构成现代行政重要特征的自由裁量行为同样受发展了的法律保留原则支配。我国现行行政法治实践中法律保留原则逐渐得到重视，但是仍然存在诸多弊端。

关键词　行政法 法律保留原则 研究

随着近代行政法的产生，依法行政原则从而法律保留原则开始出现，并一直指导着行政行为。但是自近代以来，行政行为从而行政法学有了并正在发生着巨大的变化。那么，作为行政行为之重要指导的法律保留原则，经历了并将要发生哪些变化呢?该问题的探讨无论是对我国飞速发展的行政法治实践，还是对我国日益完善的行政法学均具有重要意义。

一、法律保留原则与依法行政

依法行政是法治条件下对行政行为的最基本要求，而法律优位和法律保留则又是依法行政原则的两个最为重要的支柱性原则，这一点已经为许多国家和地区所确认。所谓法律优位，简单地讲就是指一切行政行为均不得与法律抵触，行政机关不能采取与法律相抵触的任何措施，法律与任何行政行为相比都处于最高位阶。由于法律优位原则并不要求所有行政行为都必须有明确的法律依据，只需要不违背现有法律规定即可，所以，法律优位原则又被称之为消极依法行政原则。法律优位原则的目的在于防止行政机关实施行政行为时违背法律，而要达到这一目的，首先必须严格确立法规范之间的等级，也即法规范之间的位阶；其次法律规范本身必须具体明确，切忌内容的空洞。这就是法律优位原则的两个基本前提。由于法律优位原则的根本目的就是要禁止违法的行政行为，所以法律优位原则无论就其行为不得违法的内容，还是其无条件地适用于所有行政行为的要求，都容易为人们所理解。

所谓法律保留原则，简单地讲就是指行政行为必须有法律的依据，也即行政机关只有在法律有明确规定的情况下才能作出积极的行政行为，否则就构成违法。法律保留原则依其适用范围，具体又可分为“侵害保留说”、“全面保留说”、“重要事项保留说”、“机关功能说”、“权力行政保留说”等。所谓侵害保留说，简单地讲就是指行政机关在作出“侵害”相对人权利或者课予相对人义务等不利行政行为或称“负担行政”的情形下，必须有法律的根据。而对相对人的“给付行政”则不需要有法律的根据，属于行政自由裁量的范围。所谓全面保留说，简单地讲就是指所有行政行为都必须有法律的根据，不管行政行为是“侵害行政”，还是给付行政(或称授益行政)都必须以法律为依据。所谓重要事项保留说，又称为本质性保留说或者本质事项保留说，是指不仅干涉人民自由权利的行政领域应适用法律保留原则，而且在给付行政领域中凡涉及人民基本权利的实现与行使，以及涉及公共利益尤其是影响共同生活的“重要基本决定”，应当有法律的明确规定。机关功能说认为，所谓重要事项有时显得空洞而无内容，因此，在具体情形中还必须有具体的标准，并进一步认为这个具体的标准就是“符合功能之机关结构”。对机关功能说的最好解释是德国联邦法院曾指出的：对国家之决定而言，不仅以最高度的民主合法性为依据，尤其要求尽可能正确，也就是说，依照机关的组织、编制、功能与程序方式等考虑，由具备最优条件的机关来作出国家决定。所谓权力行政保留说，简单地讲就是指无论是给付行政，还是侵害行政，凡是权力行政都需要有法律依据。

虽然法律优位原则和法律保留原则作为依法行政原则的两个基本要求，不仅为人们所一般理解，而且为各国(地区)的法律所明确规定，但实际上更能体现依法行政本质要求的是法律保留原则。因为法律优位原则只是消极地要求行政机关的行政行为不得与法律相冲突，当法律对某个事项未作具体规定时，法律优位原则则无能为力。这种任何行为均不得违反法律的规则，在法治国家除了行政机关应当遵守外，其他任何主体例如民事主体也都应当奉行。从这个意义上来说，法律优位原则不仅是依法行政的基本原则，而且也是其他部门法的基本原则。如果说法律优位原则只是要求行政机关与公民平等守法的基本准则，那么，法律保留原则则是对行政机关守法的具有本质性的特殊要求，因而构成依法行政的特有基本原则。法律保留原则使行政权受到法律的有效控制，并使得行政权的运行具有可预见性。但是法律保留原则与法律优位原则相比，无论在内容的丰富性上还是在要求的复杂性上都更加值得探讨。

二、法律保留原则的经典涵义及其发展

从起源上来说，法律保留原则起源于19世纪的“干涉行政”，是19世纪作为宪政工具而发展起来的一项重要原则。其最初的意义或称经典意义是指行政机关如果要对私人的财产和自由进行干预，必须得到议会所制定的法律的明确授权，否则就构成违法。这时的法律保留有两个明显的特征：第一，由于这时的政府奉行“管得最少的政府就是最好的政府”之理念，依法行政就是要将行政权置于立法权的严格控制之下，所以就法律保留原则中的法律而言，就是指议会制定的法律，也就是说是指狭义上的法律，这时的法律保留称国会保留或绝对保留。第二，就法律保留之事项而言，由于这时的政府主要是充当“警察局”、“邮政局”之角色，其职能主要是从外部保障经济自由竞争的自律运行秩序，而且这种为保障市民社会自律运行秩序的行政也被议会以法律限定在必要的最小的限度内，以尽可能减少对市民社会的侵害。所以这时法律保留之事项从内容上来说是“侵害保留”。当然，由于当时的行政是以秩序行政、规制行政为主的，所以，从某种意义上来说当时的法律保留实质上就是“全面保留”。

具有上述两个明显特征的经典意义上的法律保留原则，是与经济上处于自由竞争，从而政治上要求对行政权予以无以复加之严格限制的自由法治国时代对行政权的要求相适应的。20世纪特别是第二次世界大战以后，随着自由竞争时代的结束，行政权之膨胀化的特征日益明显，给付行政的领域越来越呈扩大的趋势，而且司法审查的范围也越益扩大。行政权的不断扩张使得法律对行政的控制在原有的基础上又有了新的理由。这样对行政权予以法律统制的经典意义上的法律保留原则必然遇到现代行政的挑战。这种挑战的核心是法律能在多大的范围以及在何等程度上对行政进行统制。

首先，法律保留原则中的“法律”不再仅指议会所制定的狭义上的法律，而是包括行政机关的行政立法在内的广义上的法律，也就是说不再一概适用国会保留或称绝对保留。进入20世纪尤其是第二次世界大战以后，行政权的膨胀化、技术化之特征使得原有立法机器的运转迟缓与飞速发展的行政管理实践之间不可避免地发生了矛盾，而解决这一矛盾的出路就是行政机关通过议会的授权获得了相应的立法

权，此即所谓的行政立法。这样行政机关原来的只能依照议会所立之法行事的机械的依法行政，就发展为也能依据自己的立法行政。在现代社会“不承认行政立法就意味着把当事人置于无权利保护的境地。”那么这不是与法律保留原则矛盾吗?其实，现代行政法治解决这一矛盾的出路是：第一，法律保留原则要求某些事项只能由议会法律规定，任何行政机关绝对不可涉及，即国会保留或者称之为绝对保留，这是法律保留的核心；第二，某些可以由特定行政机关立法的事项，事先也必须有议会的授权，即相对保留；第三，对法律尚未作出规定而又不属于法律保留的事项，行政机关对其作了规定时，一旦有了法律的规定，则必须立即对行政立法进行废、立、改，以求得与法律的一致。通过这些途径使得行政立法始终处于议会的监控之下。因此，行政立法行为的性质虽然有别于具体行政行为，但是归根到底仍然是行政行为，而不是立法行为。也正因为如此，现代各国一般都强调在影响到公民、法人或其他组织的基本权利时，必须由议会制定的法律予以规定，行政机关在任何情况下都不能染指，并将这一规则通过宪法或者其他宪法性法律予以确认。

其次，法律保留原则的适用范围也不仅仅停留在侵害行政领域，而要扩大到内部行政、给付行政等行政领域。

虽然随着现代行政的发展，侵害行政的领域越来越小，但是公共利益与私人利益的矛盾在任何时候都是始终存在的，而当公共利益与私人利益发生矛盾，使得牺牲私人利益成为必要时，侵害行政就不可避免。但是任何侵害行政都必须奉行法律保留原则，而且在影响到相对人基本权益时，还必须有议会法的保留。在这一点上现代行政法上的法律保留与传统行政法的法律保留可以说是一致的。所不同的是现代行政法上的法律保留更加强调法律应当对侵害行政的对象、内容、程序以及相应的法律后果等作出明确的规定，以使得侵害行政不仅可以预见，而且可以衡量。

长期以来，内部行政因其是对行政机关(包括其他行政主体，文中其他地方也同)自身的人员或事项进行组织、管理与调节的活动，而被视为无须由议会法加以调整，并被排除在司法审查之外。其重要理由是内部行政不对外部行政相对人产生影响，故应当由行政机关自行调节，这就是所谓的特别权力关系理论。这种特别权力关系理论在德国等大陆法系国家盛行了很长时间，但随着民主政治的发展，第二次世界大战以后尤其是20世纪70年代以后，特别权力关系理论受到越来越激烈的挑战。1972年德国宪法法院在一个关于刑罚执行的判决中终于突破了长期占有重要地位的特别权力关系理论，联邦法院认为，“基本权利可以适用于刑罚执行，只能通过或者根据正式法律加以限制，因此抛弃了作为正当根据的特别权力关系。”这一判决不久又在教育领域产生了相应的效果，“基本法规定的法治国家原则和议会民主原则要求立法机关自行作出有关教育领域的重要决定，而不能放任给教育行政机关。”在内部行政问题上特别权力关系理论被突破的更加显著的标志还在于“这种认识得以证实和强化：基本权利不仅需要实体法保障，也需要相应的组织和程序形式予以保障(通过组织和程序的基本权利保护)”，因此，“法律保留不仅适用于国家和个人之间的实体法律关系，而且还适用于行政组织和行政程序。行政机关的任务和结构，行政主体的设立，行政机关的管辖权，基本权利的行政程序的模式，都必须由法律确定。”

随着特别权力关系理论的逐渐消退，在内部行政适用法律保留原则问题上的纷争已经越来越小，越来越多的内部行政行为被纳入法律保留原则的适用范围。但是在给付行政是否适用法律保留的问题上则历来是纷争不断。德国有的行政法学者认为服务行政不必要遵循严格的“法律保留”，在没有明确法律规定的情况下，行政机关也可以为服务行政。但也有学者认为国家资金的分配是为了确保实现特定的社会、经济和文化政治的目标，因此必须由具体规定其分配、赋予公民相应主观权利的具有约束力和可预测性的法律予以确定。在给付行政方面，实际上也存在两种不合法的情况，即该给付的不给付、不该给付的却给付，事实上，拒绝提供国家给付给公民造成的侵害可能并不亚于对财产和自由的侵害。例如“拒不提供补贴可能使经济企业破产，拒不提供助学金可能导致学生辍学。与此相应，对自由和财产的侵害(要求经营者在其经营设施上安装某种防护装置，要求学生遵守命令的规定)具有完全相同的意义。”因此，“关于法律保留是否以及在何种范围内包括给付行政，存在争议。由于大多数给付行政领域受到法律调整，这种争议在很大程度上失去了意义。”

我们认为，既然政府动支财源的行为具有侵益性质，既然对一部分人的给付意味着对另一部分人的不给付或者少给付，既然在给付行政上存在该给付而不给付或不该给付却给付之可能，则给付行政必须受法律保留原则的支配。但必须注意的是，“法律保留只对‘正常案件’是必要的，即以社会、经济和文化为目的给付，以及在较大的人群或者较长时期分配给付。对突然出现的非常情况，如自然灾害、特别是经济危机，不需要(事先)规定授权，否则，即不可能提供必要的即时救济。这可以认为是一种特别行政权限——与即时侵害类似的权利。”

随着现代行政的发展，行政行为的方式发生了重大的变化，这不仅表现在从侵害行政到给付行政，而且还表现为行政合同、行政指导等大量新型行政行为的出现。这样在法律保留问题上又必然产生出如下的问题：法律保留中的法律是否一定是行为法?组织法甚至宪法能否成为法律保留中的“法律”?这个问题用台湾地区学者的话来说就是法律保留之“保留密度”。

我们认为，关于法律保留中的“保留密度”应作具体的分析，对于侵害行政而言，行政机关不得以组织法更不得以宪法上关于行政机关的职权范围之规定为正当理由而采取相应的行动，必须有行为法的依据，而且侵害越严重，保留密度应当越精确并越要遵守国会保留。对于给付行政而言，一般情况下行政机关也不得以组织法更不得以宪法上关于行政机关的职权范围之规定为正当理由而采取相应的行动，必须有行为法的依据，而且给付越大，保留密度应当越精确并越要遵守国会保留。这样才能促使行政主体依法行政，并为司法机关对行政行为的司法审查提供有力的法律依据，从而更加全面地保障相对人的合法权益。

对于行政指导而言，其保留的密度就不能一概强调行为法的依据，只要不超越组织法甚至宪法上关于行政机关的职权范围之规定，行政机关的指导就有足够的正当理由。

第二次世界大战后，随着福利国家思想的盛行，“合作伙伴式国家”观念日渐取代“权威性国家”观念，国家行政之方式也日益由以高权行政为手段，向以平等协商为主要方式的“平等行政”转变。行政合同或称行政契约即是这种新型行政方式之一。对于行政合同而言，由于行政合同的特殊性以及行政合同领域的越来越广泛，法律又不可能对行政机关可以以行政合同方式达成行政目的的情形作出具体而又明确的规定，因此，如果法律规定某一事项不可以以行政合同的方式达成，则行政机关必须严格遵守，否则，该合同无效。反之，则可以以行政合同的方式设立、变更或者消灭公法关系。这即是著名的“行政

契约容许性”理论的具体运用。

“行政契约容许性理论”认为，从行政契约的起源以及行政契约的功能特性来讲，除了法律对缔约权有特别规定，或者依公法关系的性质不得缔结行政契约者外，一般只要有宪法或组织法上的权限依据，并且在行政机关管辖的事务范围内，在能有效达成行政目的而又不与法律相抵触的情况下，应允许缔结行政契约。在行政契约制度中，以“行政契约容许性”理论来统一规范行政契约订定权，以弥补组织法上对行政契约权规定的欠缺，保持行政契约固有的能够灵活地适应各种非常态案件需要的特性。应当承认，这种对行政机关订定行政契约权的规范模式，是符合现代行政契约理论及实践发展趋势的。

三、法律保留原则与行政自由裁量

从某种意义上来说，行政的发展过程就是自由裁量权不断扩大的过程。因为“根据变化的各种情况，承认行政机关专门知识和经验，有时对实现法律的目的来说，却是必要的。”正是从这一意义上来说，“现代统治要求尽可能多且尽可能广泛的自由裁量权。”然而，现代法治原则要求行政必须严格遵守法律，并以法律为其最终的归依。那么，行政的自由裁量与法律保留之间是否存在矛盾呢?如果以经典意义上的法律保留观来考察，其间的矛盾是不言而喻的。但现代行政法的发展通过以下方面使行政的自由裁量与法律保留之间既保持了和谐，同时又给予了合理的张力。一是通过不确定的法律概念，使行政权获得行使的前提和合理的空间，二是通过严格的程序使行政权的具体运行规范化。

在现代行政中，无论是侵害行政还是给付行政，法律都不可能对所有行政设定唯一的法律后果，如不可能对所有行政违法行为给予罚款数额、拘留的时间等完全数字化；同样也不可能对所有给付行政均精确化、数字化。在许多情况下只能给出相应的情形而授权行政机关或者决定是否采取有关行为、或者自行选择某种结果。前者的规定如“在……情况下行政机关可以采取……措施”，在该种情形下行政机关可以决定做或者不做，即行政机关有权决定是否作为，这就是所谓的决定裁量。后者的规定如“在……情况下行政机关应当……，其具体措施可以是……、……或者……”，在该种情形下行政机关应当作出有关行为，这一点是羁束的，但至于决定采取何种措施，就由行政机关自由裁量了，即如何作为由行政机关决定，这就是所谓的选择裁量。有一点必须注意的是，无论是决定裁量还是选择裁量，行政机关的裁量行为都必须符合法律规定的目的和裁量的范围，否则行政机关的行为就构成违法。其次，即使在裁量的范围内行政机关的行为也要合理公正，自由裁量绝不是意味着行政机关或者其工作人员的任意解释，而只能理解为必须作出符合法律规定之价值标准的合目的、合义务的裁量。现代法治要求行政在任何时候都不能在无法律的状态下运行。尽管对合理公正的标准很难严格确定，但是“专断权力和无拘束的自由裁量权乃是法院所拒绝的。它们编织了一个限制性原则的网状结构，要求法定权力应合理、善意而且仅为正当目的行使，并与授权法精神及内容相一致。”正因为如此，比例原则已经越来越成为各国行政法中与合法性原则处于同一位阶的基本原则。第三，随着现代行政程序法治的日益健全，行政权的行使尤其是自由裁量权的行使必须严格遵守公开、说明理由、听证等现代程序规则，严格正当的程序规则使立法机关的意图得以在行政机关行使自由裁量权时不致被违背。而这正是现代法律保留原则的重要表现，现代法律保留原则使得依法行政从纯粹的形式意义发展为形式意义与实质意义并重。

四、法律保留原则与当前中国的行政法治

谁都不应否认当前中国的行政法治建设所取得的重大成就，这些重大成就表现在立法、执法、司法以及人们的法治观念等各个方面。法律保留原则的日益重视和有效实施则是其重要体现之一，而这突出地表现在《宪法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等法律规范中。《宪法》第62条规定，全国人民代表大会修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律；第67条规定，全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。根据宪法的这两条规定，修改宪法、制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律以及基本法律以外的其他法律是属于严格意义上的法律保留事项。《行政处罚法》第9条规定，法律可以设定各种行政处罚，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。第10条规定，行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。第11条规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第12条规定，国务院部委规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部委规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，罚款的限额由国务院规定。第13条规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，上述规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。第14条则进一步强调，除上述规定以外的其他任何规范性文件不得设定行政处罚。从上述规定可见，《行政处罚法》根据现代行政法中的法律保留原则，对行政处罚的设定作了非常明确而又具体的规定，其中限制人身自由由于其涉及到公民最基本的权利，故只能实行绝对保留或称国会保留，其他处罚则根据不同的情形作了相对保留的规定。

如果说《行政处罚法》只是对行政处罚这一特定行政行为的设定根据法律保留原则作了比较明确的规定，从而有效杜绝了行政处罚混乱的源头，那么《立法法》则第一次以法律的形式对法律保留原则作了全面完整、具体明确的规定。《立法法》第8条规定，下列事项只能制定法律：国家主权的事项；各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；对非国有财产的征收；民事基本制度；基本经济制度以及财产、税收、海关、金融和外资的基本制度；诉讼和仲裁制度；必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。第9条规定，本法第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。可见，《立法法》第8条、第9条对法律保留原则以及其中的绝对保留和相对保留的规定是十分具体明确的。而且为了确保法律保留原则的更好实施，第10条更是进一步规定，授权决定应当明确授权的目的、范围。被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该权力转授给其他机关。

作者：黄学贤

依法行政探讨法律论文 篇2：

民族地区建立完善政府法律顾问制度的思考

【摘要】建立和完善政府法律顾问制度，是推进依法行政建设法治政府的保障体系。完善政府法律顾问工作必须不折不扣地实施一套完备的法律体系，才能全方位实现法律顾问在政府工作中规范化和常态化，协调和理顺政府法律顾问的管理方法和保障机制，是整合法治政府、法治社会一体化建设的重要举措。政府法律顾问提供法律服务是为法律和依法行政代言，依法保障政府利益最大化，应具有独立原则，依法决策和善于处理政府法律风险，因此，法律顾问素质要与工作要求相适应，在运行中以优质高效服务社会，成为政府决策的先行者，展现政府法律顾问的社会作用和价值。文章结合地方实践从四个方面分析该制度所面临新问题以及新特点，提出完善发展思路。

【关键词】法律顾问；价值取向；服务社会；法治政府

随着社会进步和经济的发展，促进经济关系的变化和创新，利益多元化格局的调整，政府只靠行政管理已经不能适应经济发展的需要和群众的需求，法治社会须用法律调解平衡才能充分体现社会的公平，才能从需求中形成市场发展的条件。根据人的需求和社会发展规律，政府要满足社会和人们向创新需求转变，构筑新的管理和运行机制，建立和完善政府法律顾问制也就应运而生。“法律人才队伍是推进法制工作落实新五年规划最重要的组织基础”，可见法律人才介入政府法律顾问运行中就是一种行之有效的政府管理新机制，实际工作中必须以强化自我发展构筑新的政府管理模式为目的。

一、建立政府法律顾问制度的历程回顾

2002年，司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》等文件相继出台，在政策规范中涌现了一批有活力有实力的法制政府，并在国内外市场竞争中发展壮大，在经济效益和社会效益上取得实效，形成富民强市，人民安居乐业新局面。十八大报告中指出：“要全面落实依法治国基本方略，加快建设法治中国，维护社会公平正义，实现各项工作的法治化”，并通过了《共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。从而加快了建立各级政府法律顾问进程，让法律成为政府合法运作的安全防线，形成解决问题找法和用法的工作环境，努力把政府建成精通法律知识、服务型行政机构。全方位落实党的十八届四中全会精神，开创政府工作新局面，从而建立行政机关内外部重大决策合和服务企事业等以法审查机制，积极推行各级政府法律顾问制度，始终以党的事业、人民利益、法律至上为原则保证法律顾问在制定重大行政决策和推进依法行政中发挥“智囊团”作用，不断完善法治政府、法治社会一体化建设。按照中央的要求，任何人行使权力必须依法办事，各级领导工作中时刻依据法律和法定程序去办事想事，在创建省、市、县、乡政府的法律顾问体系中自觉成为依法治国推动者和守护者。目前，“我国约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占律师总数的1/10，多个省份构建了省、市、县三级政府法律顾问体系。”

管理是一个永恒的课题，但是管理制度作为政府制度的一个方面，在总体上必须要受法律的制约，这是当前政府管理中最突出的问题，这个问题靠行政强制措施是不能解决的，也就是运用法律手段才能实现规范的管理，从而为摆脱行政干预，实现依法行政，使国家、集体和个人享有各种权益得以实现，这一切工作法律顾问都能为发展寻找到新机遇和新起点，同时又为政府真正成为独立自主的实体提供有力保障。树立法制观念，维护法律的权威，将一切工作纳入法制轨道，这是政府机制管理创新的关键，同时也是法律工作者，探索一条符合我国国情的政府领导体制和管理制度的有机整合之路。

二、建立政府法律顾问制度的实地探索

广东是推进依法行政的先行者，对各级政府建立法律顾问起到引领作用，深圳市政府法律顾问室于1988年9月成立，延续至今广东又出台了全国首部有关政府法律顾问工作规章和制度，充分表述法律顾问用法律知识和技能参与重大政府各项工作的决策和决定中，是一项行之有效的推动机制，是在各级政府工作中不可缺少的机构，是衡量各级领导和干部工作实绩的内容。在政府工作体系中，充分体现出法律顾问是帮助政府享受法律服务的机构，是保障人民受益服务的机构。

在法治建设方面以南宁为例，《南宁市政府按照南宁市全面推进依法行政建设法治政府五年规划2011-2015年》的要求，各级政府立足法治实践，整合政府法律服务资源，精心构建法律顾问工作服务平台，根据各部门实际工作的需要聘请专家学者和律师作为政府法律顾问，“成立了由80名优秀执业律师组成的南宁市政府法律顾问人才库，为866家政府部门和企事业单位担任法律顾问”，体现了法律对政府的发展具有不可分割的作用，加速在南宁率先实现法治政府的工作目标，建立多元化服务体系弥补了政府自身不足，赢得大众对政府工作的信任和支持，踊跃参与政府各项活动，切实解决群众自身利益等问题，促进整个南宁社会的融合，5次荣获“全国社会管理综合治理优秀城市”称号。

运用法律手段完善工作机制，在政府内部建立法律顾问制度确实形成稳定的工作机制，第一时间解决政府与企业内在关系和对外关系，实际工作中法律顾问既是顾问又是工作人员，明确政府各项工作的责任和义务，对政府领导决策深入了解，对政府各职能部门内部动作十分熟悉，如发现问题能准确即时做出法律判断，对政府外部事务有清晰的了解，在务实工作中通过法律服务，强化法律调解，化解在基层和初发阶段，完全使政府运作真正步入法制轨道，促使各职能部门在法制保证下正常运作的安全感。笔者建议各级政府领导要和法律顾问对事务一起研究，一起探讨，一起决策，一起实施，真正使政府的发展法律服务跟踪到位，企业发生纠纷政府法律顾问服务到位，坚决杜绝事后补救性工作，这一切是政府强大服务社会的动力和源泉，从而拉动了市场经济发展，确保政府和企业同步适应市场经济发展新局面。各级政府都在积极探索、把握重点，拓宽市民的参与力度，强化为民办实事意志，创建文明城市，统筹兼顾，扎实推进依法行政工作的实效，这一切将呼唤政府法律顾问制度建立和完善势在必行，建立健全是依法治国和依法行政的需要，也是发展区域经济步入国际化的需要，更是富民强国安居乐业的需要。

三、建立政府法律顾问制度的实然需求

政府的发展和改革都和法律有关，没有完善司法作保障难以健康、持续发展。笔者认为促进政府一切工作制约和协调关系都缘于法律本身，内外部的制约法制化将使政府向效益型、经济型、质量型、服务型转变，促使政府全方位发展，保障和推进社会主义市场经济总价值目标的落实。

1.建立政府法律顾问制度是市场经济与国际接轨发展的需要

实践证明，社会主义市场经济建设需要社会主义法制建设，需要完善的法制保障，各级领导必须用依法办事的理论和知识去工作，以此促进社会主义政府体制建设创新发展。在社会主义市场经济条件下，无法实现政府与市场在管理、供求、价格、竞争四大要素在一条轨道上正常运行，必须充分发挥社会资本和价值规律作用，达到社会资源的合理配置和国民经济各种比例平衡，使其平衡和发展就必须用法律来规范，自始自终加强执法监督和保障，各级领导高度重视法律顾问将是保障政府各项工作的新突破口。实际工作中政府充分发挥法律顾问在各职能部门的作用，促使顾问在法律服务过程中，协助领导进行合法性审查工作，检查各项环节程序是否到位，出具法律文书，以法规范各项工作。同时，提供各种风险预测和制约措施，以及规范设计工作重组等方案，分清理顺各方当事人利益法律约束和运作关系，保证防患于未然和不留隐患等措施，真正完成权力经济向法制经济的过渡。同时又促使政府学会用法律武器保护自己，也使民众在政府中享受到自己的权利和义务，将逐步形成为政府全方位，全过程服务法律新体系。

2.建立政府法律顾问制度是权力经济向法制经济转变的保障机制

发展和规范政府法律顾问制，各级政府领导必须防止“两个倾向，一种是把政府法律顾问当成依法行政的形象代言人，但只要形象而不让代言，在重大行政决策等方面不征求其意见，或不重视其意见，搞形式主义；另一种是把政府法律顾问当成领导干部实施个人政治主张的形象代言人，要求法律顾问为自己推进重大行政决策，容不得法律顾问与之相左的法律意见。”，在发挥政府法律顾问作用时各级领导必须走出这两种误区，立足本地实际，认真制定聘用机制和完善政府法律顾问制的实施，时刻按着《公务员法》《律师法》严格要求法律顾问坚守法律底线，切实落实好政府法律顾问的责任和义务，又要在管理上下功夫，经常总结发挥法律顾问作用时不足之处，针对参与利度不够，独立性不强等制定完善的实施方法，积极推进各级政府法律顾问工作的开展，不断增强依法行政的法治能力和素质，为社会各类行为理顺利益提供法律支撑。

3.建立政府法律顾问制度是依法治国的需要

政府法律顾问制度建立具有三个功能，一是处理各种纠纷，二是预防和解决纠纷，三是法律服务各职能部门确保各项工作有序发展，将对政府的各项工作的决策和经营决策都起到引领、预测、调解、保障等作用，真正形成政府各项工作与法律顾问工作相适应。建立政府法律顾问将使权利向法制发展，同时也摆正了权利和法治的关系，又摆正人治和法治关系，两个关系形成将为政府效益最大化注入生机和活力。政府法律顾问制度是依法履行政府职责，又是建立依法行政促使政府改革和发展的必由之路，是彻底摆正人治和法治的关系的新举措，又是法律顾问工作寓于政府管理中，服务政府行政中是法制建设与经济发展同步的最佳办法。

四、民族地区建立政府法律顾问制度的形势与发展路径

广西壮族自治区为成功举办十一届中国一东盟博览会，拉动广西经济发展越来越受到国际重视，同时国内有20多个省参会收到明显效果，充分利用东盟博览会这个平台，走向东盟走向世界，促进中国与东盟经济和人文发展。广西为发展区域经济，以法治方式推进美丽广西健康有序发展。广西汇集各省法律顾问制经验和做法，制定了《广西壮族自治区人民政府法律顾问工作规则》，并首次聘用十六名法律顾问，以促进法律顾问在政府内外部开展工作，参与政府各项工作的管理和决策，防患于未然起到引领和先行作用，在社会深化改革发展经济中积极把握改革措施出台的时机和力度，协调社会各种承受能力和各项措施间的内外关系，积极研究民族特色的新问题，在不断的实践中积累新经验和办法，提高和加速驾驭政府经济工作的新能力，与东盟经贸日益繁荣相适应，与民族经济发展相适应，与和谐民族相适应，更加富有成效推动广西法治政府的建设和经济繁荣。

1.以适应市场经济发展需要为基础

市场经济发展需要政府决策事前介入，才能控制各种风险，确保经济腾飞和企业利益，实践告诫我们只有用法律手段来调解经济运行，才能给生产力、销售规模和方式、市场供求、群众需求带来巨大变化，“政府法律顾问不仅是政府依法行政的‘智囊团’，也是社会治理的‘推进器’，还是社会稳定的‘压舱石’和‘减压阀”’。经济发展促进人们的交往趋于频繁，与之俱增的社会纠纷也需要用法律手段来解决，消除危及政府权益的不法行为，调整和整合理顺使之正常运行。真正让广大群众在推动经济社会发展过程中享受社会发展的成果，设立政府法律顾问将有利于保障各级政府与企业之间进行多种形式的改革探索和创新，把社会广大人民群众的根本利益作为衡量“执政为民”的首位条件，建立国有大中小型企业实施的有关法律法规，如《企业法》《劳动法》《经济合同法》《商标法》《知识产权法》《中外合资经营企业法》及《中小企业促进法》等法律，逐步完善政府与企业的法律体系，通过各项法律、法规的贯彻落实，强化了政府与企业自我管理，做到依法行政执法环境与市场对接，来保障企业正常工作开展，又保证和提升政府工作的实力，促使富有时代特色、地方特色、民族特色的经济在良好法治环境中发展。

2.以政府法律顾问功能体现为目标

政府在总结发挥法律顾问时要注重自身素质建设，实际工作中法律顾问是运用法律手段管理等活动的专职人员，所以应有综合化、专业化的知识和能力，政府应给予学习再提高机会以便为工作所用。不难看出法律顾问置身于政府中其工作包括六个方面：一是参与政府各项工作重大决策，看内容和措施是否合乎国家现行的法律、法规及政策，是不是不正常竞争行为，是不是不正常行业行为，并在调整企业中为企业发展提供广阔空间，取得政府和企业信任。二是参加政府管理活动，协助领导审查规章制度是否合法，管理上存在哪些不足，处理劳务合同纠纷，协调劳动关系，参与项目谈判，拟写有关经济合同等等，同时又要帮助群众致富，时刻用法律、法规、政策帮助群众找市场不找政府自我发展的新途径。三是迅速地处理辖区中法律事务，结合社会形形色色事例的实际开展有关法律讲座，使群众知法、懂法、守法、依法处理各种矛盾和纠纷等问题，同时依法处理好社会关系、解决群众后顾之忧，安心工作，与党和政府的凝聚力和向心力产生共识，又与社会发展和个人致富产生共鸣。四是受领导委托处理内部和外部纠纷，根据实际情况采取非诉或诉讼手段解决经济纠纷，认真分析各种矛盾内外因素，又为公民提供更贴心、更满意、更专业的法律服务，等等。五是法律顾问要创造性的工作，针对政府和企业权益提出有效对策，选择百姓关注和影响大的问题设计出法治文化等，以实事求是精神为依法行政服务。真正使政府法律顾问在提供法律服务中成为“行政代言人”，又要用自己的智慧和才能加速政府和群众“亲和力”。六是为更好地发挥政府法律顾问作用，“各级人民政府应当建立政府法律顾问人才库，将受过系统法律专业教育具有较高专业理论水平和丰富实务工作经验的各领域专家学者以及律师等法律工作者纳入人才库，为政府法律顾问工作提供人才支撑。”建议以此六点不断探索积极积累经验，积极推动政府法律顾问工作发展，时刻注重法律顾问素质与工作要求相适应，从而在建立法律顾问制度和发挥整体效能中注重人才的利用和发挥。

3.以民族地区法制建设发展为保障

在发展广西政府法律顾问制的前景中，必须注意防止和制约各地政府法律顾问的选用方式不同，标准各异带来不利，这就需要各地根据实际情况积累经验，强化学习交流，再次完善剖析分解其发展所面临的制度难点和热点等问题，进而提出相应的制度创新、理论、文化、办法及措施，完善各级政府法律顾问制体系的建设，转化为实现政府法律顾问工作规范化、制度化、常态化、新的局面，使政府各项工作创造公平竞争的客观环境落到实处，同时确立科学法律顾问管理机制，健全评价考评制度，打造一支业务精通、素质过硬具有民族特色的政府法律顾问团队。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，政府法律顾问的建立是新时期推进法治国家建设的重要举措。目前，政府法律顾问主要由两类人员构成，主体为各级政府法制机构人员，其次是聘请的法学专家和专职律师。笔者建议法律顾问机构应运用法律知识和技能参与政府重大决策，为领导依法管理当好参谋、助手，协助各职能部门依法行政，在我们民族地区应该有计划地引进高层次法律人才，弥补偏远地区法律资源不足问题，对现有法律顾问依托大专院校进行培训，拓展民族地区法治建设。可见设置法制顾问机构和培训法律顾问是各级政府首要任务，行使依法行政职能，是现代化社会管理和市场经济发展的需要，是适用法律手段管理经济活动的不可替代的部门，更是民族地区发展的关键。

五、结语

总之，广西各级政府本着以人为本，注重吸收法律精英，既要懂法律、又要懂经济、更要懂外语。各级政府都要建立和加强政府法律顾问的工作和管理，将有力促进政府依法行政，从而保障政府一切活动提前参与和介入，使政府各项活动全程置于法律的规范和实施中，促使法律顾问工作维护好和发展好政府各项工作，在推进依法行政和建设法治政府中发挥作用，有利整合法律资源全方位服务政府。同时政府规范和任职法律顾问能力和作为，时刻以提高质量为原则建设一支高素质顾问队伍提供标准，从而助推社会法制建设和经济同步发展的新局面。

作者：高慧君 刘魁 高济昌

依法行政探讨法律论文 篇3：

新农村建设中乡镇政府依法行政问题的调查与思考

摘 要：乡镇政府是我国政权体系中直接面对农民群众的最基层单位，其依法行政水平的高低直接关系到国家法律、法规在农村的贯彻和执行，关系到社会主义新农村建设的进程和农村社会的和谐。本文通过对福建省龙岩市部分乡镇和部门的调研，并在龙岩市委党校乡镇长班、乡镇人大主席班、乡镇党委组织委员班等班次进行问卷调查、个别访谈的基础上，分析了当前新农村建设中乡镇政府依法行政的状况、存在的困难及原因，由此提出了进一步推进新农村建设中乡镇政府依法行政的对策。

关 键 词：新农村建设；乡镇政府；依法行政

收稿日期：２０１１－０８－２３

作者简介：黄荣英（１９６４—），女，福建龙岩人，中共龙岩市委党校（龙岩市行政学院）哲学、法学教研室主任，副教授，龙岩市法学会常务理事，研究方向为法学。

一、新农村建设中乡镇政府依法行政存在的困难和问题

乡镇政府依法行政工作涉及新农村建设的方方面面。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔２００４〕１０号）的要求，福建省龙岩市乡镇政府依法行政工作正在有序推进，依法行政工作机构已基本建立，大多数乡镇都组建了“四办三中心”（党政办、经济发展办、社会事务办、计划生育办、经济管理中心、科技文化中心、村镇建设管理中心），核定了行政编制和行政执法人员，对本辖区内的重要事务都能坚持集体研究、依法决策，重大事项经乡（镇）长办公会议研究讨论。有的乡镇政府在決策重大事项时还聘请律师担任法律顾问，进行事前法律咨询和法律论证；许多乡镇都建立了依法行政责任追究制度和监督制约机制，以满足新农村建设中的“管理民主”的要求。同时，各乡镇政府不断创新管理方式，转变乡镇政府职能，以适应乡镇政府为农民提供生产服务、加强基础设施建设和科技服务、发展农村经济、发展农村教育文化事业等新农村建设的需要；组建乡镇综合行政执法大队，整合执法资源，强化执法能力，提高行政效能；创新法制宣传教育形式，增强了群众的法律意识；健全干部学法制度，增强了干部依法行政的素质。

龙岩市乡镇政府在新农村建设中的依法行政工作虽取得了一定成效，但也存在一些困难和问题，主要体现在以下几方面：

（一）计划生育和征地拆迁仍然是乡镇政府依法行政工作的难点

乡镇政府的工作内容量多面广，乡镇依法行政涉及的工作量大且杂。问卷调查对象认为，新农村建设中乡镇涉及依法行政最多的工作依次为计划生育（占４９．４６％）、征地拆迁（占３４．４１％）、山林和矿产等资源的管理（占８．６０％）、组织村委会换届选举和调解民间纠纷（各占２．１５％）；新农村建设中乡镇依法行政难度最大的工作依次为计划生育（占５４．８４％）、征地拆迁（占３７．６３％）、组织村委会换届选举（占３．２３％）、山林和矿产等资源的管理及安全生产（各占２．１５％）。由此可以看出，计划生育和征地拆迁已成为龙岩市新农村建设中乡镇政府依法行政难度最大、问题最多的两项工作。

（二）部分乡镇干部对依法行政知识掌握不足

乡镇干部依法行政知识的掌握程度决定着乡镇政府依法行政的水平。２００４年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）对我国推进依法行政、建设法治政府作了全面的规划和部署，这是指导各级政府当前和今后一个时期全面加强政府法制建设的纲领性文件。但在问卷调查对象中，对《实施纲要》熟悉的只占２．１７％，了解的占４１．３０％，知道一些的占４１．３０％，而不熟悉的占１５．２２％。对依法行政所依之“法”应包括法律、行政法规、地方性法规和规章这一问题回答正确的只有４３．０１％。有些乡镇干部认为依法行政是规范群众依法办事，把推进依法行政工作的困难推到群众法律水平低，不依法办事上。有些乡镇干部在实际工作中仍存在“重人治、轻法治”的思想，认为依法行政工作“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”。问卷调查显示，在处理问题过程中，当遇到法律法规与上级领导指示不一致的情况时，选择按领导指示办的占２６．４７％，而选择按法律法规办的只占８．８２％。这从一个侧面说明龙岩市对乡镇干部依法行政知识的培训还需进一步加强。

（三）乡镇政府依法行政保障机制不健全

⒈乡镇政府没有专门的法制工作机构。目前，龙岩市所有乡镇均未设立相应的法制办，大多数乡镇将负责法制工作的机构设在司法所。而司法所由于人员较少（大多数乡镇司法所人员在１－２人左右），自身的工作任务较重，难以承担乡镇政府法制工作。加上县级政府法制办与乡镇司法所在体制上无隶属关系，无权要求司法所开展相关工作，使得乡镇政府的依法行政工作任务无人具体落实。

⒉乡镇执法队伍建设薄弱。乡镇政府依法行政工作无专人负责，需要做相关工作时，就由乡镇领导临时点兵点将，出现问题后，一般通过咨询律师或与上级业务部门进行沟通。由于大多数乡镇政府执法人员没有取得相关的执法证件，不具备行政执法资格；有些虽取得了相关的执法证件，但受专业和业务能力的影响，不能开展相应的执法活动。

⒊考核机制不尽合理。目前，对乡镇政府有多种考核并实行“一票否决”，如社会治安综合治理、人口与计划生育等，这些责任往往都在乡镇，而由于乡镇不具备执法主体资格或缺乏必要的执法手段，为了完成目标任务，只好违法执法。如征收计划外生育抚养费，对上级政府每年下达的计划外生育抚养费指标，乡镇一是无权处罚，二是无权收取，按规定应由县计划生育主管部门处罚，财政部门收费。但乡镇为了完成考核指标，只能违法收取。“一票否决”的政绩考核体系迫使乡镇不得不花大量精力来应付上级下达的各种命令和指标，在这种状况下，乡镇政府很难谈得上依法行政。

（四）现行乡镇行政体制存在障碍

⒈机构设置不科学。乡镇机构目前主要分为三类：第一类是县管机构，如派出所等；第二类是乡镇主管机构，如计生办等；第三类是驻乡镇机构，如工商行政管理所等。这三类机构和乡镇的关系造成了乡镇和县直各业务部门权责的双重错位，管理失衡。乡镇对驻乡镇机构及县管机构事实上形成了“管事的不管人，管人的不管事”的现象。由于机构设置不科学，制约了乡镇政府依法行政工作的开展。

⒉党政职能不明晰。在实际工作中，乡镇许多事情强调“党委书记负总责”，同级党委有关部门对口管理相应的几个行政部门，所谓“党委作报告，政府做被告，书记出点子，乡长挨板子”，就是对此现象的生动写照。乡镇党政关系未理顺、党政职能不明晰，是乡镇政府依法行政难的政治因素。

⒊权责利不统一。在现行行政体制中，县政府的职能部门在乡镇派驻的站、所切割了乡镇政府的权力，乡镇执法权能有限。表现在行政管理方面没有行政处罚权，在国土和城建方面没有规划权和建设管理权，在社会稳定方面没有治安行政处罚权。在税务方面承担着培养税源、增加税收的责任压力却没有制定税收激励措施权，在财政支出上没有调控权等。权责利的不统一使乡镇政府难以依法行政。

（五）相关法律制度不完善

⒈乡镇政府的职责规定不具体。如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇人民政府的职责，但该规定基本上是按县级以上人民政府的职责模式仿制的，而乡镇人民政府比上级政府面对的现实情况要复杂得多，工作环境、行政权威、可用资源更是与上级政府无法相比。因而这种规定既未准确反映乡镇政府的实际工作状况，也不能适应乡镇政府依法行政的客观需要。

⒉政策依据多于法律依据。乡镇政府一般都按照上级党委政府制定的政策做具体行政工作。当政策与法律发生冲突时，乡镇政府一般会抛开法律，按照政策来执行政务。政策的地位高于法律，是法律缺乏权威并难以实施的重要原因。对当前我国法律实施的困难，群众中有一句顺口溜：“黑头不如红头，红头不如白头，白头不如口头”，反映了政策高于法律，政策代替法律，甚至政策阻碍法律实施的不正常状况。

⒊缺乏必要的行政执法手段。在我国庞杂的行政法律体系中，包括涉农法律法规和规章，依法授权的执法主体大多是县级以上人民政府及其所属部门，而乡镇政府仅有计划生育、民政救济、武装动员、民事纠纷调解等义务性职能，缺乏行政许可、行政处罚、行政处理、行政仲裁等权力性职能。由于执法权能有限，现实生活中许多工作又不得不做，很多事情不得不管，使乡镇政府陷入了“欲为无权，不为失职”的尴尬境地，从而使乡镇政府被迫或自觉不自觉地做着许多与依法行政相悖的工作，导致行政执法越位、错位。问卷调查显示，占８６．０２％ 的乡镇干部认为“乡镇执法权不足”制约了乡镇政府依法行政工作的深入开展。

二、新农村建设中乡镇政府依法行政存在困难和问题的原因

新农村建设中乡镇政府依法行政存在的困难和问题，既有主观上的原因，也有客观现实的原因。乡镇干部对依法行政知识掌握不足，存在官本位、封建特权思想是制约乡镇政府依法行政的主观因素。问卷调查显示，乡镇干部普遍认为现行的乡镇行政体制存在障碍（占８９．２５％）和相关法律制度的不完善（占７６．３４％）是新农村建设中乡镇政府依法行政難之主要原因，财政困难，缺乏必要的经费（占７８．５０％）是乡镇政府依法行政工作难以开展的重要原因。超过６０％的被调查对象认为，乡镇政府依法行政存在上级政府干预、布置任务不合理、法律规定不明确、无法操作和行政经费紧张等制约因素。而从历史和现实分析，笔者认为，新农村建设中乡镇政府依法行政存在困难和问题的主要原因有以下几个方面。

（一）历史的原因

在我国，由于受几千年封建思想的影响，在许多乡镇干部、农民群众的思想中还存在相当严重的“人治”观念，认为法律是国家约束普通百姓的律条，很多人不知道法律对公民权益的保护作用和对行政官员的约束作用。依法行政观念在大部分乡镇行政干部头脑中还没有完全树立起来，法治意识淡薄，缺乏“职权法定”意识；不清楚行政权力来自人民授权，人民的意志又集中体现为法律。因此，不少乡镇干部认为法律是针对老百姓制定的，自己是为国家做事的，法不法无所谓。加上自古以来“民不可告官”、“民不与官斗”的观念根深蒂固，因而在经济、政治和社会生活中，农民群众往往处于被动地位，听由干部摆布，缺少主人的意识和尊严，不知道或不敢于、不善于用法律来保护自己的权利，滋长了乡镇政府工作人员不依法行政、肆意妄为的气焰。

（二）现实的原因

改革开放以来，我们党和国家制定的各项政策在农村工作中起着巨大作用。但是，政策毕竟不同于法律，政策有它局限性的一面，既容易出现主观随意性，执行中也容易变形走样，出现“上有政策，下有对策”的现象。而我国正处于从计划经济到市场经济、从封闭到开放的社会转型时期，面临着一些特殊困难和发展压力。而转型时期积累起来的社会问题又迫使乡镇政府不得不面对“社会稳定”的严峻考验。这一系列问题决定了当代社会行政权仍然强大，也决定了行政权的行使在相当长时期内还不可能完全有序化、规则化。即使已经制定的法律规范也可能因为自身无法应付过于复杂的社会现实以及个别乡镇领导的怠懈而被虚置。加上有些乡镇干部、农民群众自身素质不高，在行使权力和维护自己的权益时，对法律法规“断章取义”， 选择性地适用对自己有利的法律条文，导致乡镇政府要么被迫性“违法行政”、要么失误性“违法行政”。

三、推进新农村建设中乡镇政府依法行政的措施

针对新农村建设中乡镇政府依法行政存在的问题和困难，笔者认为，应从以下方面采取措施加以推进。

（一）加大依法行政知识的学习培训力度，提高乡镇干部依法行政的能力

从调研所掌握的情况来看，乡镇干部中有相当一部分干部的法律知识比较欠缺。近年来法制宣传教育虽已取得了一定成效，但由于乡镇干部队伍在知识结构和法律素养上的欠缺，一些乡镇政府领导及其工作人员缺乏对本职工作所必备的法律知识的了解，缺乏运用法律决策、办事的能力。问卷调查显示，乡镇定期组织依法行政知识培训的只占１７．２１％，而很少组织的占７４．１９％，从未组织和不好说的各占了４．３０％。依法行政要求乡镇干部在实际工作中要用法治意识思考问题，用法治观念看待问题，用法律手段解决问题。法治意识增强、法律知识增加的主要渠道就是学习。所以，应鼓励乡镇干部通过各种渠道进行法律知识的学习和培训，如自学、参加各种形式的培训班，如党校培训班等，增加法律知识，增强法治意识，提高依法行政能力。同时，还应当建立起一定的学习考核机制，将参加学习培训作为乡镇干部考核的内容之一，培养他们学法的自觉性和积极性。市、县两级政府法制机构应积极组织乡镇干部每年开展至少一次的依法行政知识培训。通过培训和考核，使乡镇干部具备较强的法律意识和法治观念。对于新进入政府机关的乡镇干部，在上岗前必须进行依法行政知识培训和考核，合格者方可上岗。

（二）改革和完善现行乡镇行政管理体制

⒈理顺乡镇政府职权与责任，做到权责一致。目前，乡镇政府的主要问题是责任大、权力小，权责不明确、不对等。因此，要对乡镇政府的职权进行梳理，明确乡镇政府的行政权限，同时，根据权责一致的原则依法确定乡镇政府需承担的法律责任，并做到乡镇政府的所有工作人员都能熟知自身的权限与责任，严格依法行政。对于不属于乡镇政府职权范围的事，不应由乡镇政府承担任务和责任。县（区）级人民政府应当根据法律、法规、规章的规定，严格规范本身及所属部门委托乡镇政府实施行政执法的行为。委托乡镇政府执法，必须有法律、法规、规章的明确规定，否则，一律不得委托执法。依法委托的，应当将委托机关和被委托乡镇政府的名称、委托事项予以公告并按照有关规定进行备案。委托执法不得再委托，更不能委托个人执法。

⒉科学制定乡镇干部考核体系，明确行政责任。乡镇政府对依法行政工作缺乏重视，主要是依法行政没有纳入乡镇干部考核指标体系，依法行政既没有动力，也缺乏压力。因此，要将依法行政与计划生育、综合治理、安全生产等工作纳入乡镇干部的考核体系，严格考核，对依法行政做得好的予以表彰，对不依法行政的要追究相应的责任。倘若因乡镇领导决策错误而造成行政损失的，应追究乡镇党政一把手的共同责任；因政府内设部门在工作中出现的重大失职、渎职、违法行为，应追究政府主要负责人的政治责任；因政府领导下属有违法行政行为的，应追究行政领导的连带责任；对个人的违法行为应直接追究其法律责任。

⒊改革乡镇财政体制，为乡镇政府依法行政提供经费保障。要科学调整地方税费收入和支出。除国税以外，所有的地方税收和一切在本乡镇区域内的各种规费收入，应统一作为乡镇的公共财物，不作为县（区）级以上各部门的收入。各部门在乡镇征纳的财政不得上交，全部收归乡镇，除了大型的公益事业建设由省市拨款，中型的公益事业由县财政拨款外，乡镇公共财政应专门作为科技服务、环境绿化、流行病防治以及散小而量多的村道维修、水渠、河道等公益事业的所需费用，加大对乡镇的财政转移支付力度，清理乡镇债务，为乡镇政府依法行政提供经费保障。

（三）加强乡镇政府依法行政机构和队伍建设，为乡镇政府依法行政提供组织保障

⒈进一步加强乡镇政府法制机构建设。乡镇政府法制机构是乡镇政府依法行政的重要推动力量。因此，推进乡镇政府依法行政，必须尽快设置乡镇政府法制办公室。结合龙岩市目前乡镇政府的实际情况，建议在乡镇政府办公室加挂乡镇政府法制办公室的牌子，并根据辖区事务的多少配置１至３名法制工作人员，由乡镇政府办公室主任兼任法制办主任，并由一名副乡（镇）长具体分管政府法制工作。乡（镇）政府法制办具体负责乡镇政府抽象行政行为和具体行政行为的法律审核把关工作，负责上级政府及其法制部门和同级政府交办的行政确认、行政处理、行政复议、行政应诉等相关法律事务，负责协调同级政府工作部门的行政执法工作，负责为同级政府的依法行政工作发挥参谋、助手和法律顾问的作用。

⒉进一步加强乡镇政府执法队伍建设。一是要有计划地抓好乡镇执法人员的培训工作。要在政治、业务特别是法律知识的培训上坚持经常化、制度化，确保每个行政执法人员每年都能通过一定的形式参加必要的培训。二是要进一步优化乡镇执法队伍结构。要严把行政执法队伍的进人关，严格标准，公平竞争，择优录用，并通过考核、轮岗、竞聘上岗等方式，让那些素质高、能力强的人员从事重要的执法工作。三是要严格纪律，从严治队。对行政执法队伍要进行严格教育和管理，对那些严重失职或者徇私枉法的行政执法人员要依法惩处。

（四）强化监督机制，保障乡镇行政权力的正确行使

⒈健全和完善依法行政的相关制度。一是要建立健全行政执法责任制、执法公示制、违法责任追究制、投诉举报制等与推进乡镇政府依法行政相配套的一系列制度，并将这些制度通过广播、电视、板报等方式向社会、向群众公开，让公众都能依法监督乡镇干部。二是要推进“阳光政务”。要以监督政务公开制度为切入点，从健全制度、严格支出、规范运作入手，建立健全一套科学、严谨、规范的财务管理体系，继续深化和建立乡（镇）政务及村务公开和“一事一议”等制度，积极引导乡镇推行“阳光政务”，主动接受群众的监督，推进农村民主法制建设。三是要加强内外监督。在乡镇政府内部，成立由乡镇法制办等部门组成的系统内的监督小组，具体负责乡镇政府相关文件的审核把关及执法监督；在乡镇系统外，由乡镇政府聘请社会各界相关人员作为乡镇依法行政监督员，定期给乡镇干部和执法人员按评分标准给予测评。通过内外监督，推动乡镇政府工作人员自觉依法行政。四是要加强上级政府的监督。上级政府要加强对乡镇政府依法行政的指导和监督。一方面，要加大规范性文件的备案审查力度，确保乡镇政府抽象行政行为的合法性；另一方面，要做好行政复议工作，及时纠正乡镇行政執法存在的问题，规范和监督乡镇政府的行政执法活动。

⒉强化乡镇人大的监督职能。首先要提高并发挥乡镇人大在乡镇领导干部任用中的地位和作用。建议将乡镇人大对乡镇领导干部的评议结果同干部的提拔任用挂钩；将乡镇人大的代表评议纳入组织部门的干部考核工作中，把代表评议作为考核的一项重要内容；乡镇人大及其主席团在向上级组织部门提出领导干部后备人选方面应拥有更多的发言权，这是强化乡镇人大对乡镇政府监督的重要途径。其次要进一步落实乡镇人大对重大事项的决定权。乡镇区域的一些重大事项如上项目、搞建设、确定统筹等由乡镇人大讨论决定后再付之实施。三是要保证乡镇人大监督权的有效行使。我国《地方组织法》规定，乡镇人大有权“撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令”，乡镇人大可以通过执法检查纠正政府部门的违法行为。乡镇政府下属的站、所、办负责人的人事任免不归乡镇人大，但乡镇人大组织的代表评议的结果应当成为这些中层干部任免奖惩的主要依据。

（五）发展乡村经济，为推进乡镇政府依法行政提供物质保障

依法行政工作的实践证明，凡经济发展较快的乡镇，干部和群众的法治意识相对较强，乡镇依法行政的水平较高；凡经济不发达或经济发展比较滞后的乡镇，干部和群众的法治意识相对薄弱，乡镇依法行政的水平也较低。因此，乡村经济的快速发展是推进乡镇政府依法行政的强劲动力。为此，乡镇政府应采取各种有力措施，引导农民积极进行农业产业结构调整；充分利用当地资源优势，因地制宜发展特色经济；依托本地优势行业，拓展招商视野，发展乡村经济，为推动乡镇政府依法行政提供物质保障。

【参考文献】

［１］龙岩市委党校课题组．问卷调查统计资料分析（２００８－２００９）．

［２］杨建平．乡镇人民政府依法行政问题探讨［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｈｆｚｃ．ｃｏｍ．ｃｎ，２００７－１１－１２．

（责任编辑：高 静）

作者：黄荣英