乡财县管会计监督论文

摘要:在“分税制”和“农村税费改革”不断深入的背景下,乡镇财政管理模式已不能适应新的形势和发展要求,“乡财县管”是在乡镇这一级财政管理方式的创新,大体能适应乡镇的现实情况,体现出制度安排的效率。本文在综合比较海南四个市县“乡财县管”改革试点的方式、成效和问题后,对进一步在海南全省推行“乡财县管”进行了探究。今天小编为大家精心挑选了关于《乡财县管会计监督论文(精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

乡财县管会计监督论文 篇1：

论“乡财县管”后乡镇政府会计监督职能的强化

摘要：“乡财县管”制度是中央继农村税费改革之后提出的又一重大财政措施，旨在要通过规范乡镇财政收入支出来缓解基层的财政难题，继续巩固农村税费改革成果。

关键词：“乡财县管”会计监督；职能强化

一、“乡财县管”后的乡镇政府会计系统的改变

“乡财县管”的实质是在乡政府进行财政管理的地位下，财务自己的使用权和所有权不变，乡镇所享有的债权和债务不变的条件下，县级财政在预算编制、统一收付、账户管理、采购统办和票据统管方面对乡镇的财政收支进行监督和核算，目的是为了提升乡镇财政管理水平。而乡镇政府在其财政部门领导下编制预算、决算、和调整方案等，组织本级预算的执行。“乡财县管”是深化会计管理的必然产物，同时也是加强党风建设的有效途径。

在“乡财县管”以后，会计核算的结构确实发生了变化，也起到了承上启下的作用，如此一来，虽然结算会计仅是一名过渡会计，不管账务，但是由于乡镇政府在财政管理中处于主体地位，而且资金的使用权和所有权都没有变，所以乡镇政府对资金分配或使用的结果负有完全的责任，那么乡级政府就需要提升会计的监督职能。

二、乡镇政府会计监督职能的意义

（一）乡镇政府会计监督职能的含义

乡镇政府会计的监督职能是指经乡镇政府所授权的会计人员按照国家相关的法律法规和本单位在相关使用程序上的规定对乡政府内部的各项经济活动过程进行的全程核查和监督工作。以保证会计信息的可靠和真实。

（二）必要性分析

乡镇政府的会计监督工作是对其日常经济活动监督的重要组成部分，即使实行“乡财县管”后也是这样的。它的必要性体现在：首先，会计监督能够保障乡镇政府经济活动的合理性与合法性。因为，在进行的每一项经济活动都是按照国家的法律法规程序所展开的，它是保证其合法性的必要条件。其次，会计监督能够使乡镇政府经济活动更加合理。任何违规的经济活动，会计都可以进行制止和纠正。会计人员也要保证会计资料的真实、完整性。对不符合规定的原始凭证坚决不予处理。最后，会计监督有利于乡镇政府经济活动的风险控制和防范。因为在乡镇日常业务中，会计人员会直接参与并进行相应的决策和核算工作。及时的监督工作，有利于及早发现和解决问题，以免造成损失。

三、“乡财县管”后乡镇政府会计监督的职能内容

（一）对单位原始凭证的审核监督。原始凭证是经济业务发生的原始法律证据，是会计核算工作的起点，同时也是保证会计数据真实有效的书面材料。加强对原始凭证的监督是实行新会计体制后乡镇政府的重要职责。必须审核清楚，才能保证乡镇财务活动的依法进行。

（二）监督核算中心的核算内容和方法的合法性。“乡财县管”后，财政局结算中心对乡镇财务进行处理，两者之间有相互审查监督的权力，只有正确的会计处理方式才能真实准确的反映出一个乡镇的具体经济活动。

（三）对专项支出进行重点监督审核。我国新农村正处于全力发展和建设阶段，众多的支农惠农政策都将列入专项资金管理中，其金额巨大，项目繁多，因此有效的监督审查能够保证其政策的顺利实施。

四、“乡财县管”后乡镇政府会计监督的职能强化

（一）强化对相关法律法规的了解和掌握

“乡财县管”后无论是乡镇财政结算中心还是结算会计都应该针对相关财政法规进行详细的学习和内化，使之存在掌握这项工作的技能。乡镇政府相关部门要进行培训，并加以考核，确保相关财务人员具备会计的真实本领，杜绝一概而论、是似而非。确保这项工作的人员都有过硬的真本领。才能保证工作质量的万无一失。

（二）明确会计责任主体，强化乡镇政府领导的经济责任

作为乡镇政府的相关领导，必须要会管理、懂财务、懂业务、懂系列的法律法规。负责人对本乡镇府的会计业务以及资料的完整性和真实性都负有责任。实行乡财县管之后相关负责人员要明确自身的责任，带头学习，不可影响、干预会计部门和会计人员履行相关职责，更不能指使或授意相关会计人员进行各种违法会计事务的办理，这样就强和明确了乡镇政府负责人的主体地位，也为会计人员履行监督职责提供了保障。

（三）建立健全内部会计监督机制

会计的监督机制是乡镇政府内部控制的一项重要组成部分，主要目的是为能促进管理者作出更加合理有效的决策，但前提是要求其要加强内部控制，建立完整的监督机制。决策者和执行者在工作中要进行相互制约和监督，并不定期组织相关人员进行自查工作。在检查工作中重点关注对会计资料和财产的检查。

（四）重视会计人员地位，积极改善外部环境

会计监督的主体是会计工作人员，但是监督工作自身就具备一定的权力，所以需要政府授予会计人员相关监督职能的权力。让监督工作能从真正意义上得以发挥，以保证会计信息的完整性和真实性。而监督工作不仅需要内部监督，同时还需要相关的人员进行常年的循环检查，从而营造出一个良好的外部监督环境，使会计职能正常运行。

（五）加强会计人员的职业道德建设，培养高素质会计人才

做好会计工作，会计人员的职业素质和道德素质是重要内容。相关的会计职业道德要求有：熟悉法规、客观公正、保守秘密等内容。加强和提升财务会计人员的职业道德，提高他们的职业素质需要定期的进行培训和加以宣传。通过各种典型案例树立他们的良好风尚。维护好其职业的社会形象，同时也要求他们主动学习新的财务知识和技能并不断提高其自身素质，保证会计工作的高质量运行。

结论：“乡财县管”作为一个深化财政管理制度的重要尝试，其重点是通过财政体制的调整，完善地方政府之间的支付制度，保证基层政府拥有和事权一致的财政权力。建立一套符合国情的社会主义财政体系，可以促进地方经济的可持续发展，而目前，乡财县管的模式没有统一的标准流程，只能通过在实践中总结与摸索，并总结经验教训，保证乡镇财政管理改革的顺利实行。（作者单位：阜宁县阜城街道办事处农业综合服务中心）

参考文献：

[1]鞠国宝“乡财县管”制度改革的探讨审计与理财2009（11）.

[2]吴国忠，张祖山.乡镇预算弱化成因及对策[J].江苏农村经济，2009年10期.

作者：唐成翠

乡财县管会计监督论文 篇2：

海南省“乡财县管”改革研究

摘要:在“分税制”和“农村税费改革”不断深入的背景下,乡镇财政管理模式已不能适应新的形势和发展要求,“乡财县管”是在乡镇这一级财政管理方式的创新,大体能适应乡镇的现实情况,体现出制度安排的效率。本文在综合比较海南四个市县“乡财县管”改革试点的方式、成效和问题后,对进一步在海南全省推行“乡财县管”进行了探究。

关键词:“乡财县管”;乡镇财政;海南省

随着我国社会主义市场经济的建立和逐步完善,以及农村税费改革及农村综合配套改革的不断深入,现行财政体制改革的不断深化,乡镇财政管理模式已不能适应新的形势和发展要求,其自身面临着诸多矛盾和困难。为推动建立县乡公共财政体制框架,2006年财政部在结合乡镇财政管理方式改革试点经验的基础上下发了《关于进一步推进乡财县管工作的通知》,要求在全国进一步推进“乡财县管”改革工作,有效地促进了财政管理制度体系的进一步改革。海南作为欠发达省份,乡镇财政规模小,公共服务水平低,乡镇财政管理水平与新形势很不适应。因此,实行乡镇财政管理方式改革具有紧迫性和现实意义。本文在总结海南省屯昌、保亭、万宁和文昌四市县(以下简称“四市县”)“乡财县管”改革试点的基础上,对海南省“乡财县管”改革的模式进行了研究。

一、“四市县”乡镇财政的基本情况

(一)乡镇财权事权呈上收趋势

实行乡镇一级财政以来,“四市县”对乡镇财政体制不断进行调整,2004年前大多实行分税制体制,2004年税费改革全面取消农业税后,县对乡镇财政体制呈现多样化的特点,总体上存在的模式有:划分收支、确定基数、定额补助、超收留用或分成以及统收统支加激励等,这些体制总体趋势是财力不断上收。另一方面,乡镇的主要支出近几年也在逐步上划县级管理,大部分乡镇的义务教育、公共卫生、安全、司法、土地等事权上划县级,这使得乡镇承担的事权结构也发生了变化。

(二)乡镇财力构成主要依赖上级补助

农村税费改革前,乡镇政府筹资渠道有预算内收入、乡镇预算外收入以及乡镇债务收入等。实行税费改革后,乡镇财力的构成发生了较大改变,财政自给水平大大降低,乡镇取得财力的主要途径是上级转移支付。以海南省屯昌县为例,2003年地方一般预算收入在100万以上的有6个乡镇,其中1个超过500万,而2004年税费改革后,100万以上的乡镇仅有4个,到2007年仅为2个;上级补助收入从2003年的992万元增加到2007年的2687万元,增长1.7倍,上级补助收入占财力的比重从2003年的50.79%上升到2007年的120.17%①。

(三)乡镇财政支出刚性增长

在财政体制不断变化的同时,乡镇财政支出的数量和结构也发生了相应的变化,主要是乡镇政府机构的运转支出,以及承担新农村建设、农村计划生育工作、乡村清洁工程、农村水利建设、农村文化教育以及“村村通工路”等公共服务等支出。由于乡镇作为一级政府行使一级政府职能,乡镇财政的支出几乎涉及政府支出科目的各方面内容,虽然乡镇政府的收入来源明显减少,但乡镇财政支出资金刚性依然存在,增加了财政困难。2003年到2007年,屯昌县和文昌市的乡镇一般预算本级支出分别增长了51.94%和64.96%②。

(四)乡镇历史债务沉重

由于分税制财政体制后,乡镇实际可用财力下降,一些必保的基本支出得不到保障,乡镇政府不得不举债;同时,长期以来处于分级财政最底端的乡镇财政承担了它无法承担的事权,财政支出责任与财力存在较大缺口,并且这种财力缺口累计越来越大,导致了乡镇出现巨额赤字③。以文昌市为例,截至2008年年末,全市乡镇负债总额达9564万元,比2003年增加6892万元④。虽然近年来中央、省政府加大了对县乡财政的转移支付力度,缓解了县乡政府的一部分困难,也逐步消化了乡镇财政的一部分赤字。但对大部分县乡来说,历史债务还未得到有效化解,其成为影响当地经济发展的一大负担。

(五)乡镇财政管理不规范

由于乡镇财政管理水平低,乡镇财政管理不规范,表现在以下几方面:一是乡镇财政预算约束软化,监督乏力;二是乡镇的财政收入管理特别是预算外收入管理存在着不少漏洞,致使不少收入游离于财政监督之外,甚至存在坐收坐支的现象;三是有的乡镇支出次序本末倒置,即支出重点主要保证领导的差旅费、接待费等,而在工资、社保缴费、机关运转经费等必保支出方面却始终留有缺口,上级下达的各类专项资金被挤占、挪用现象尤为严重;四是乡镇的工程建设、大宗物品采购,不办理招投标或不纳入政府采购。

二、“四市县”“乡财县管”改革实践

(一)改革试点的基本概况

鉴于乡镇财政举步维艰的事实,海南省“四市县”开始了“乡财县管”改革的探索,这一举措的目的是深化公共财政支出改革,巩固农村税费改革成果,促使乡镇财政尽快走出困境。

“四市县”的改革模式的核心内容基本遵循了财政部下发的《关于进一步推进乡财县管工作的通知》(财预[2006]402号)文件要求,主要包括:以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,以促使乡镇财政所有权、使用权、管理权、核算权与监督管理权相分离。在体制上实行“三不变”⑤的基础上,由县级财政对乡镇财政收支实行直接管理并监督。从这个模式内涵来看,县财政在“乡财县管”的财政管理方式中充当了“管家”的角色,对乡镇财政管理体制并没有做出实质性的变动,保持了乡镇一级财政的构架。

(二)改革的目标和原则

“四市县”“乡财县管”改革的目标一般都是致力于缓解县乡乡镇财政困难,减少财政赤字,遏制乡镇债务和管理规范化。就“乡财县管”改革而言,目标是很具有现实意义的,只有这些问题解决了,农村综合改革才能顺利进行,因此它是农村综合改革的先行改革。“四市县”改革的基本原则一般都是保持“三不变”,具体见表2。

(三)机构设置及职责

为推行“乡财县管”改革,“四市县”都对机构进行了重新设置,除文昌市外,其他三个市县财政局都成立了专门的机构如乡镇财政管理中心(或乡财办)负责全县(市)“乡财县管”业务的管理和监督。“四市县”都取消了乡镇财政所的预算总会计,由县财政局设立乡镇总会计,由县会计核算中心代理乡镇财政各项会计账务核算。乡镇财政所设置财政结算员、报账员,对乡镇会计核算站的会计人员都基本实行委派制,有的集中在县,有的保留在各乡镇。“四市县”都将乡镇国库业务全部集中在县农业银行或农村信用社代理,屯昌县和万宁市虽然还保留原有的乡镇金库,但乡镇金库的功能已基本消失,保亭县和文昌市已撤消原有的乡镇金库。

“乡财县管”后,各相关部门的职责发生了很大变化,各县都重新界定了各部门的职责,构建“乡财县管”工作平台。一是乡镇预算单位,职责主要是编制本单位预算收支计划报县财政局审核;二是乡镇会计核算站,主要是集中管理乡镇预算单位账户,依法办理预算单位资金收支业务;三是乡镇财政所,主要是负责乡镇财政支出和乡镇非税收入的审核工作;四是乡镇农村信用社,主要是及时将预算内收入全额缴入县国库,将预算外收入缴入县财政预算外专户;五是县农村信用社或农业银行,主要是集中代理乡镇国库业务;六是县人民银行,主要是负责办理各乡镇预算内收入缴入县国库的划分、报解和统计;七是县财政局,主要是审核乡镇预算、核拨乡镇财政资金、代理乡镇财政总会计账务等,县财政局的预算股、国库股、综合股、政府采购管理中心分别执行预算编制、预算执行、票据管理、非税收入管理、政府采购方面的相关职能。

(四)具体操作模式

1.预算编制情况。“四市县”都遵循“预算共编”的原则,即县财政局提出乡镇财政预算安排的指导意见,乡镇政府根据县财政局的指导意见编制本级预算草案并报审批,除文昌市仍由乡(镇)人大批准外,其他市县都由县人大批准。在年度预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案需报县财政局审核,调整数额较大的需向县人民政府报告,并按法定程序履行批准手续。

2.账户设置情况。“四市县”基本都取消了乡镇财政原在各银行或金融机构开设的“乡镇国库”账户和“乡镇财政专户”账户,由市县财政部门在市县农村信用社或农业银行统一为各乡镇开设国库和财政账户。

3.收入收缴模式。“四市县”的税收收入除保亭县由农业银行直接收缴外,基本都直接缴入市县国库;非税收入一般都缴入农业银行或农村信用社的“待报解非税收入专户”中,分次缴入市县国库。市县国库一般在次月10日前将乡镇的国库收入拨入农业银行或农村信用社的乡镇国库账户以供乡镇支出使用。

4.支出模式。“四市县”的财政支出基本都遵循先重点后一般的原则,优先保障人员工资,因此工资一般都由市县级财政统一拨付。乡镇所有的经费支出都需要由县财政局审批,政府采购支出一般都直接拨给供应商。另外,文昌市已实现乡镇支出的授权集中支付,其他三市县则由县农业银行或农村信用社代理乡镇支出。

5.超收奖励。为激励乡镇政府发展经济,培植税源,实现财政收入的稳定增长,“四市县”都出台了相应的奖励办法,以提高乡镇政府组织收入的积极性。

三、海南省“乡财县管”改革的成效与存在问题

(一)改革的成效

1.加强了乡镇财政预算管理。一是实行预算共编规范了乡镇财政预算的编制,预算资金按照规定的支出顺序和确定的支出口径、标准安排;二是硬化了预算约束,减少了长官意志的干预;三是县级财政能监控每笔资金的去向,乡镇财政截留挪用部门预算资金的行为得到有效遏止,确保了预算资金及时足额到位。

2.增强了县域财政调度资金的能力。由于实现了“账户统设”和“集中收付”,实现了县财政统一管理和核算乡镇财政资金,乡镇财政收支行为得到规范。县对乡镇的收支行为实现了事前、事中、事后全程监督,财政管理由过去重抓收入向收支并重转变,支出管理由重支出数量向节支、控支、跟踪问效转变。杜绝过去那种“户头有钱就用,不管来龙去脉,年底超支挂账,次年再列支出”行为。

3.堵住了乡镇收入的漏洞。“乡财县管”实行“票据统管”和“账户统设”后,一方面票据由县级财政统管,领缴核销权全部上划,做到“以票管收,票款同行”;另一方面通过清理账户,撤消了原设在乡镇的各种过渡户,非税收入直达县级国库或县乡结算户,预算外收入均纳入专户,有效防止截留、挪用、坐收坐支等违规行为的发生。“乡财县管”有效地堵住了收入漏洞,确保了财政收入的及时入库。如屯昌县、保亭县在2007年实行乡财县管后,2008年分别有1个乡收入突破500万元;万宁市2009年实行乡财县管后,有4个乡镇收入突破500万元,还有2个突破了1000万元①。

4.规范了乡镇财政支出行为。由于“乡财县管”改革后有严格的审批制度和规范的收支流程,各种管理漏洞被有效堵塞,各种不合理的支出被有效控制,防止了铺张浪费现象的发生,利于财政资金的节约。同时改革规范了乡镇政府采购行为,对大宗物品购置必须实行政府采购,确保专款专用。各乡镇的重点支出得到了保障,支出结构得到优化,各项专款实现专款专用并及时足额拨付到位,确保基层组织的正常运转和社会事业的健康发展,丰富了县级公共财政支出改革内容。

5.控制了不良债务。改革后,由于规范了乡镇财政收支行为,乡镇政府改革前举债现象受到有效的监督和有力的约束,从源头上控制了乡镇新增债务的发生,为从根本上解决乡镇财政困难创造了条件。同时,乡镇理财观念、理财方式得到转变,财务管理得以加强,有效地控制了由于搞“形象工程”、“政绩工程”等而带来的新增债务,通过多种途径逐步化解陈债,加快了乡镇财政良性发展的步伐。如屯昌县在“乡财县管”改革后,乡镇实现了没有新增债务的目标。

(二)改革的问题

1.缺乏落实相关原则的具体规范性制度。虽然“四市县”都制定了相应的改革实施方案,但其中的规定都比较粗放,缺少如何落实的具体细节性的规范性的制度。如如何落实资金所有权不变,如何防止县财政占用乡财政的资金,如何确保县主管部门转移支出责任等方面都没有具体的制度。这些规范性制度的缺乏可能造成“乡财县管”改革后的财政权力界限不清,从而难以保证“乡财县管”的顺利运转。没有相应的制度,债务债权不变原则将无法落实。因为乡镇的财政资金全部由县财政管理,这就为乡镇推卸债务责任提供了条件,如果没有进一步的约束(如规定偿债准备金的提取等),可能会使乡镇债务的处理难度加大[1]。

2.加大乡镇资金管理成本,资金使用费时费力。由于“乡财县管”审批手续繁杂,乡镇用款费时费力。一般来讲,乡镇的用款需要按年初预算编制用款计划,经过报账员、财政所长、镇长、县财政局长签字、结算主任、结算管理人员、记账员等7个环节,要逐张发票审核报账,否则审批不能通过,有时可能几天资金都不能到位。同时预算变动程序复杂,遇到急事乡镇只能想方设法拆东墙补西墙,降低了资金的使用效率和使用效益。项目之间预算的流通十分困难,乡镇的资金基本被县财政控制。

3.乡镇历史债务难以消化。实行“乡财县管”后,乡镇举债的问题得到了有效遏止,但历史债务依然存在,而且随着偿债日期的临近,乡镇债务的压力不断加大。“乡财县管”后,由于乡镇的支出有了保障,同时缺乏相应的偿债机制,乡镇对历史债务偿还的积极性不高,对债权的清理和追收不积极、不主动。

4.财政收支管理机制仍不完善。一是乡镇预算单位的部门预算管理尚未建立,乡镇单位的支出预算只有预算内安排部分才体现在乡镇政府的功能预算中,没有把乡镇单位的全部收支都纳入预算管理;二是专项财政资金的管理上存在着条块分割,多头管理的现象,财政无法监控资金的到位和使用情况;三是大部分乡镇缺乏信息系统,仍采用手工模式,影响了财政管理的质量和效率;四是“乡财县管”在管理流程和岗位职能的设置上需要进一步加以明确和细化,强化各岗位间相互制约、监督的职能。

5.改革部分内容有待商榷。由于“乡财县管”是一项创新性改革,没有固定的模式遵循,各市县在改革时都是遵循本地实际摸索的一套模式,在改革中很多做法在现行的法律规章中并不能找到答案,因此有些改革做法的对错目前还不能下定论。如文昌市在改革中由于乡镇业务较多,将集中支付代理乡镇的清算业务集中交给市农业银行、农村信用社,而并没有将人民银行设为清算行;又如保亭县的乡镇收入业务全部交给了县农业银行,没有集中入县国库,一个月由县农业银行只报解一次到县国库,从经收税款的角度讲存在滞留税款的问题。另外由于乡镇收支基本都集中在县金融机构,乡镇国库的撤留及风险问题仍需要考虑。

四、在海南全省范围内进一步推行“乡财县管”改革的对策建议

从“四市县”改革的反响来看,改革的成效还是很明显的,一方面规范了乡镇财政活动,强化了县级财政的监督作用;另一方面则通过确保工资发放和必要的经费开支,保障了基层政权的平稳运行,为从制度上规范基层行政做出了有益的尝试。“乡财县管”改革就其性质而言是一项短期的、局部的尝试性政策调整,虽然改革不能解决所有的问题,但任何一项改革都是一个量变到质变、先局部后整体得以逐步深化与扩展的历程,必须局部的尝试与调整,才可达到整体的重构与整合。

(一)明确“乡财县管”改革的总体目标和基本模式

借鉴海南省“四市县”试点中探索出的几种模式,针对改革中出现的问题,本文提出在海南省推行“乡财县管”改革的基本模式。

1.改革的基本思路。按照建立公共财政基本框架的要求,以改革乡镇财政管理方式为重点,以实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”为主要内容,以规范乡镇财政收支管理,缓解乡镇财政困难,合理调动县乡两级积极性,促进乡镇基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。

2.改革的基本原则。一是财政体制不变原则。“乡财县管”改革应在既定的财政体制上进行,稳定的财政体制能尽量减少改革阻力,调动各方面的积极性。二是“五不变”原则。要坚持预算管理权不变,主要指继续实行一级政府、一级预算,乡镇政府负责本级预决算草案编制、预算方案调整和预算组织执行;要坚持资金所有权和使用权不变,主要指乡镇财政资金仍归乡镇政府所有和支配;要坚持财务审批权不变,主要指属于乡镇财权和事权范围内的支出,仍由乡镇按规定程度审批;要坚持核算主体不变和债权债务关系不变的原则。三是财权和事权相对应的原则。坚持以事权定财权,以责任定财力,对需要承担或委托乡镇承办事务的支出,县财政要相应给予财力保障。四是操作简便、规范高效原则。首先要尽量简化工作程序,减少审批环节,方便乡镇根据实际使用资金;其次要充分利用现有的信息网络技术;另外在形式上要做到各项文档和制度文件都要合法、规范。五是约束和激励相结合原则。既要强化县财政对乡镇财政的监管和约束,提高乡镇理财水平;又要通过建立和完善激励机制,切实增强乡镇增收节支、当家理财的积极性和紧迫感,增强自我发展感,保证基层政权正常运转。

3.改革的基本模式。综合比较“四市县”的改革模式,收入基本都能直缴入县国库,但支出还是采取了过渡性的方式,集中由县农业银行或农村信用社代理。为此,本文认为可以设计一种一步到位的模式,即不再设置乡镇代理金库,完全由县国库代理乡镇金库的业务。具体来说,由县政府统一制定乡镇收支范围和收支标准,把乡镇所有的财政收入全部集中到市县国库;将乡镇作为县财政的二级预算单位,乡镇政府的支出由乡镇在指标范围内提出用款计划,由县财政统一审核,全部由县国库实行国库集中支付。对乡镇超收部分按比例实行奖励分成。

这种模式的可行性在于,目前人民银行国库已拥有先进的财税库银横向联网系统和国库会计集中系统,收支业务基本可以实现电子化操作。乡镇的收入基本可通过横向联网系统实现电子化缴纳,如目前屯昌县横向联网签约率国税98%,地税96%;支出通过国库集中支付与商业银行进行清算,不需要再开发一套商业银行的集中支付系统或由商业银行手工拨付,减少了改革成本。实行这种模式,乡镇财政收支都集中在人民银行国库部门,降低了资金存放在金融机构、游离于人民银行国库之外的风险,人民银行可以更好地履行监督乡镇财政收支的职能,为“乡财县管”改革提供强有力的资金安全保证支持。

4.改革的基本内容。“以国库集中收付为基础;以财政综合预算为核心;以会计集中核算为形式;以网络信息技术为支撑;以规范收支行为为重点”。在不改变预算管理主体的前提下,对乡镇实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式,以促使乡镇的财政资金所有权、使用权、管理权、核算权和监督管理权相分离。

(1)统筹安排,预算共编。所谓“预算共编”,是指改革现行乡镇预算编制方法,实行县乡预算共编预算。在制度的安排方面要明确,乡镇政府编制本级预算、决算草案,组织本级预算的执行和调整。乡镇财政须统筹预算内外收支,编制综合预算。年度预算须报请县级财政部门审核共同编制。乡镇财政预算编制、预算调整、决算等须按法定程序办理,具体工作由乡镇财政所实施。县级财政要指导乡镇分类核定公用经费基本定额,科学合理地编制乡镇部门预算,对确定为乡镇的各项补助,县级财政不得挤占。

(2)账户统设,集中核算。一是要规范账户管理,取消乡镇各预算单位在金融机构的所有账户,财政所对各账户统一管理,集中核算;二是要规范账务管理,取消乡镇总预算会计,由县财政局代理乡镇总预算会计,相应取消乡镇财政在各金融机构的所有账户,由市县财政局为各乡镇在市县指定银行分别设置“**乡镇财政性资金专户”,核算乡镇账务。乡镇银行账户的开设权与变更权属县财政主管部门。账户一经开设,乡镇不得擅自变更。

(3)集中收付。由市县国库代理乡镇金库业务,由市县财政局会计核算中心设立“乡镇财政核算专柜”,对乡镇实行集中收付。

收入统缴,即取消乡镇金库,调整收入级次,规范征收主体。乡镇的所有收入全部调整为市县级收入,上划市县级金库,由市县级财政统一核算。市县财政同时建立乡镇级收入明细台账,统计各乡镇财政收入。乡镇财政不再核算乡镇级财政预算收入。乡镇的非税收入由乡镇政府组织征收。

支出统核,即重新划分收支范围,核定支出标准,实行部门预算。将乡镇作为县财政的二级预算单位,实行全部支出集中支付,清算行为市县人民银行。乡镇级有关预算单位公共支出的经费,由乡镇财政按保证基本运转原则核定分配,通过乡镇财政办理;按照“基本支出加项目支出”的模式和“两上两下”的程序,编制乡镇年初预算。其中项目支出结合乡镇实际,实行“大类项目统一标准,小类项目区别对待”,基本支出主要包括保证正常运转的乡镇本级支出和村级支出两大部分。为方便乡镇及时用款,各地可建立公用经费支出备用金制度。

集中支付,即个人支出和共性支出纳入县财政统筹管理,实行统一集中支付。乡镇全额拨款人员工资、农村五保、遗属人员生活补助、民政优抚扰定补对象、村社干部报酬全部纳入县财政统一上卡直发;乡镇承担的职工养老、医疗、失业保险等社会保障缴费直接由县财政与社保部门统一结算,集中支付;乡镇工会经费、福利费、党报党刊支出,由县财政安排总的预算,直接与相关部门对接,防止应缴不缴、截留挪用。

发展激励,即建立县对乡镇的发展激励机制,实行新增引进税收奖励政策和非税收入奖励政策,鼓励乡镇招商引资,发展产业经济,培植地方税源。县对乡下达的非税收入任务,必须足额完成并全额上划县金库。对完成任务并缴入县金库的非税收入,按比例奖励给乡镇;对未按规定入库或未完成任务的乡镇,扣减其工作经费。

(4)采购统办。纳入政府集中采购目录及限额标准以上的乡镇政府采购项目,由乡镇财政所提出申请和计划,经县国库集中支付中心按照预算审核后,交县采购中心集中统一办理,采购资金由县财政直接拨付供应商。

(5)票据统管。把乡镇使用的所有收费票据全部上收县财政管理,实行“限量使用、定期缴销”制度。乡镇和所属各行政事业单位使用的行政性收费票据、罚没款收据由县财政统一管理,各乡镇必须指定专人负责票据领取、发放、保管和上缴工作。收费票据由会计核算中心向县财政综合股统一领取,由乡镇财政所向会计核算中心领、缴、再由会计核算中心报县财政局综合股核销。严格实行票款同行、以票管收、核旧领新,严禁坐收坐支。

(二)改革需把握好的若干问题

1.关于一级财政和“乡财县管”的关系。乡镇实行一级财政是《预算法》的要求,是乡镇一级政府履行职能的必要条件。一个财政体制的实现有多种方式,而“乡财县管”只是乡镇财政体制的一种实现方式,是在目前乡镇的特殊环境下采用的特殊的形式。因此,一级财政和“乡财县管”并不冲突。在制定改革实施方案及有关实施细则时,要充分考虑现行的行政管理体制和财政管理体制,并依法解决好这一问题。一要保持乡镇“三权”独立性,明确实行县乡“预算共编”,不是取而代之;坚持乡镇财政各类账户的资金所有权、支配使用权仍归乡镇或单位,支出仍由各乡镇或单位负责人审批;坚持乡镇会计核算主体不变,县财政部门只履行代理记账和财务监督的职能;坚持乡镇债权债务仍归乡镇享有和承担,逐年消化。二要充分体现事权与财权相匹配的原则,不得借“乡财县管”改革之机,搞“财力向上集中,责任向下转移”,加重乡镇财力负担,影响乡镇政权运转[2]。三是从制度经济学的角度看,“乡财县管”相当于多设了一种委托代理关系,即乡镇政府与财政所之间的委托代理关系,这种委托代理关系必然增加交易成本。因此在制度设计上,要充分注重“乡财县管”的依法性、规范性,切实做到监管不乱管,补位不越位,充分尊重乡镇政府当家理财的积极性、主动性和创造性。

2.关于规范财政支出的问题。长期以来,乡镇财政支出管理一直是一个薄弱环节。实施“乡财县管”改革,就是通过充分发挥县财政的监督作用,明确规范乡镇财政支出顺序和行为,确保乡镇重点支出到位,提高乡镇财政的运行质量。在改革模式设计上,要充分融入部门预算、国库集中支付、政府采购制度和会计集中核算等公共财政支出管理新理念。要扩大财政国库直接支付范围,对乡镇公务员、离退休人员和公益性事业人员,实行工资统发;对政府采购支出、大额支出通过国库集中支付;对涉及农民利益的补贴资金、救济资金和福利资金,通过“一折通”进行发放,减少中间环节,提高资金效率。要合理界定乡镇负责人的资金审批权限,切实简化管理和监督程序。对大额支出可采取单项申报、单项审批的办法;要实行拨款按计划、用钱凭申报的制度;要建立乡镇备用金制度,合理确定备用金额度,以保证乡镇政府临时性和应急性的支出需求。

3.关于妥善解决乡镇财政债务的问题。控制和防范乡镇债务风险是“乡财县管”改革的一项重要内容,也是这次改革的难点问题。要按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的要求,一要对历史遗留的债权债务,逐一清理核实,建立台账,并对各类债务做出具体分析,制定分阶段清收债权和化解债务的目标和步骤;二是采取积极措施化解债务,如建立县乡偿债基金和激励机制,用于专项还债,主动化解债务风险的乡镇给予奖励等;三要严格防止乡镇发生新的债务或“隐性债务”。

4.关于相关配套改革的问题。一是关于电子信息系统。实施“乡财县管”改革是一项涉及预算管理、收支核算、账户设置、岗位设置和信息软件开发等多项内容的系统工程,层次多、领域宽、复杂性大,没有现代信息技术作支撑平台,“乡财相关”改革的预期目标就很难实现。务必要把推进“乡财县管”改革与实施“金财工程”的工作有机结合起来,开发好“乡财县管”信息系统。信息系统要提供预算编制、票据管理、指标管理、收入管理、拨款管理、集中支付、工资统发、预算会计、查询等功能,真正实现所有机构都在同一应用平台上进行操作,协同工作,使得县乡两级财政实现畅通管理,所有单据的传递,业务的申请、审批、资金的划拨都通过网络完成。

二是关于乡镇财政激励机制。对实施“乡财县管”改革的乡镇,可通过“以奖代补”的形式加大县财政的支持力度,确保乡镇基本运转;对财力增长较快的,公用经费节减较多的,化解财政债务积极的乡镇要给予奖励;对超支公用经费的,旧债未减、新债又增的,违反财政收支规定的乡镇必须进行制约。

三是关于乡镇政府职能转变。乡镇财政应当适合新形势,推进职能由过去的征税型向财政资金的管理、监督、服务型转变,将工作重心转移到乡镇财政收支监管、涉农补助资金管理以及面向农民的服务上来。实行乡财县管改,关键是要转变乡镇政府的职能。

五、结论

“乡财县管”是一种财政管理方式的创新,这种创新适应了我国目前乡镇社会经济发展的新形势,在一定时期内它将发挥出应有的作用,体现出制度安排的效率。但是,本文认为,它仅是一种管理方式,各市县根据资金的不同具体情况,采用的管理模式可以有所差异,在实施的具体安排上可以有所不同。在现有财政体制框架下,如何配置财政管理权限,既是经济技术问题,也是政治实现问题,这将决定乡财县管的制度效率。一些地方还可以结合乡财县管改革进行财政体制调整,以实现效率的优化,通过县乡的博弈达到制度的均衡。

以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制为主要内容的农村综合改革是将来一段时间内农村改革的重点,“乡财县管”是部门预算改革和国库集中支付制度改革在乡镇的延伸,乡镇财政由县级财政代管有利于将乡镇越来越多的公共支出纳入到公共财政管理体系中,让公共资金的管理更趋于公开、透明、科学、规范。“乡财县管”作为县乡财政体制实现的一种模式,对农村综合改革将起巨大的推动作用,可以说“乡财县管”是先行一步的改革,它的成功将为机构改革提供条件,最终推进我国政府行政制度改革。通过行政体制和财政体制的扁平化使分税分级的实质内容在省以下得到可操作性,从而为规范省以下各级政府间的分配关系,建立架构合理、职能规范、运行高效的分级、分税财政体制奠定基础。

参考文献:

[1]广西乡财县管改革研究协作课题组.广西乡财县管改革研究[J].经济研究参考,2008(11):18-27.

[2]广西梧州市财政局.梧州市“乡财县管”改革研究及对策思路[J].经济研究参考,2008(41):24-29.

作者：中国人民银行海口中心支行国库处课题组

乡财县管会计监督论文 篇3：

“乡财县管”会计集中核算体系现状及治理对策

一、“乡财县管”会计集中核算现状

（一）工作重点不突出 按照相关规定，会计核算中心审查的重点是票据的真实性与合法性，监管重点是乡镇一级财政的预算收支。但在实际操作中，却很难发挥会计的监督职能，主要原因是会计核算中心一般只审核报账票据的规范合法性和手续完备性，而极少审核支出是否合理、发票内容是否真实。会计核算中心整天疲于应付报账、结账和记账，在乡镇报账员前来报账时，不论票据反映的经济内容是否真实，只要票据合法有效且手续完备，都会按照票面报销，因此会计的监督职能很难真正实现。

（二）内部控制制度不完善 内部控制范围比较局限，目前会计核算还局限于常规的资金支付和会计核算，现有的内部控制制度执行力度不够，加之缺少诸如会计分析制度等管理型的内部控制制度，减弱了内部控制制度的效力。信息集中是会计核算集中管理的基础，目前大多数县市在“乡财县管”改革过程中，会计集中核算都已构建网络环境，开展信息化操作，往往一个程序模块就可以执行手工环境下几个不相容的职责，难以执行职责分离和员工互检的控制活动。在信息化条件下，中央服务器集中存储所有的交易数据，信息系统的安全性、完整性直接影响到电子数据的合法性、准确性和完整性，使数据信息安全性风险增大。在各乡镇将财务工作统一移交到会计集中核算中心的同时，相应的监督和管理职能也全部寄期望于核算中心，也就相应的放松了对本级单位的内部控制。

（三）人员管理不到位 会计集中核算目前没有统一的管理模式，各个地方都是各行其事，没有统一约束和规范的规章制度，有的对应于县财政局的某一科室，有的属于县财政局的二级事业部门，机构的不稳定带来了人员的不稳定，招录人员、借用人员、行政人员、参公人员、事业人员、临时聘用人员充斥其中，人员较少，工作量偏大，资金风险大。会计集中核算后，部分规模较大的县级单位会计核算中心一名工作人员对应十多个乡镇、街道的账，大厅式的工作模式，造成了会计核算与财务管理相分离，实地、实时监督的优势不复存在。

二、“乡财县管”会计集中核算的完善对策

（一）调整工作内容，正确处理核算与被核算单位之间的关系 核算与被核算单位之间形成服务与监督的关系，调整工作内容，抓好核算和监督两项重点工作。在开展好日常会计核算的基础上，也要认真做好会计监督工作，确保会计资料的真实和完整，并及时将真实、准确和有用的会计信息提供给各乡镇有关部门，保证乡镇能够根据这些会计信息加强和完善本单位的财务管理工作。会计核算中心要加强与乡镇报账人员的沟通．发挥各核算乡镇报账员的桥梁纽带作用，通过他们传递信息，及时掌握并深入了解核算乡镇的经济活动情况，有助于加强会计监督工作。

（二）健全内部控制制度 要建立健全会计分析制度和会计信息沟通内部控制制度。通过定期或不定期开展上门走访、报账总结、会计交流会等活动，探讨目前会计核算中存在的问题和原因，及时将意见、建议向各乡镇街道反馈，促进规范业务流程；健全资金管理内部控制。加强对预算内资金、预算外资金和往来资金的管理，规范资金的申请、审批、拨付等环节，对资金管理情况及时分析，保证资金的有效供给；重视会计电算化内部控制制度的建立。核算中心内的管理人员、系统操作和维护人员这三种不相容岗位相互分离，互不兼任。明确每一位数据处理部门工作人员的岗位、职责分工和业务处理流程，建立操作日志制度，严格各岗位的授权，杜绝非法或越权操作。密码由各岗位操作人员专人保管，做好储存数据媒介的标示标号，准确输入文件和数据，必须持书面的修改通知书、更新通知书等授权证明才能进行修改、更新等操作，并利用系统自动记录功能作好记录，方便业务人员、审计人员事后查询或跟踪。

（三）加强内部控制制度实施 建立健全会计核算中心内部审计，查找核算过程中的问题，提高会计核算正确性、完整性以及会计信息质量。为了保证有效的实施和不断完善内部控制制度，核算中心必须定期检查和考核内部控制制度的执行情况，促进提高执行的效果。同时监督和管理各乡镇街道预算的上报、审核、汇总、下达及使用的整个过程，监督和规范支出范围、开支标准、支出用途和资金使用效率。

（四）调整必要岗位，加强人员管理 会计核算中心可以向经济总量和业务量较大的乡镇街道委派会计主管，具体负责派出地的会计核算，其业务上受会计核算中心和对口乡镇街道双重指导和管理，而会计核算中心统一管理派出人员的人事关系和工资。将原会计审核岗位调整为会计核算岗位，乡镇报账员在报账时，通过内审人员的凭证初审后，才能进行结算支付业务。同时，成立内部考核小组，小组成员由核算中心领导指定人员和内部审计人员组成，定期稽核核算中心会计处理的账务，以互相监督业务处理，加强相互牵制。同时要积极通过开展职业道德教育、岗位培训和业务学习，提高人员专业水平，提升会计工作质量。

三、将价值工程理论引入“乡财县管”会计集中核算内部审计

（一）价值工程提升“乡财县管”会计集中核算内部审计效率的可行性 具体包括：（1）价值工程的基本原理。价值工程（VE），又称价值分析，是一种谋求最佳技术经济效益的先进、有效的方法。“价值工程的核心是功能分析，使产品或作业达到适当的价值，即用最低的成本来实现其必要功能的一项有组织的活动。”这里的价值表现为功能和所耗成本的比值（V=F／C），在功能既定的情况下，产品成本和产品价值成反比关系，即成本越低、价值越大，成本越高、价值则越低；在成本既定的情况下，产品的功能和价值成正比关系，即功能越大、价值越大，功能越小、价值则越小。（2）价值工程应用的可行性。“乡财县管”会计集中核算内部审计和价值工程在诸多方面具有一致性：第一，出发点的一致性。前者的出发点是服务被审计乡镇街道，提高、帮助其自我约束和监督，价值工程的出发点是自我完善和挖掘自身潜力；第二，研究对象的一致性。前者研究会计核算中心内部控制系统，价值工程研究产品、服务等系统；第三，工作核心内容的一致性。前者的工作核心内容是对会计核算中心的控制进行检查和评价。价值工程主要是对事物的功能进行分析、改进和创新；第四，工作目标的一致性。前者的工作目标是评价政府对公共资源使用的效益，提高经济运行质量，以恰当的成本促进有效的控制。价值工程的工作目标是实现以最低的成本实现必要的功能；第五，结果的一致性。前者是通过揭露潜在风险，从而有效地实现组织目标。后者是提高潜在价值，以获取最佳的综合效益；第四，应用范围的一致性。前者的应用范围主要是政府。价值工程则可以广泛应用于社会的各个行业和领域；价值工程可以选择功能和成本作为切入点，由此延伸出价值分析和效益分析两个方向，能够点对点地对受分析对象的整体或部分功能和成本进行分析、改进，从而进一步提升其价值。价值工程的分析跨度广泛，分析适应性较强，使得其能够将统计和会计资料无法反映出来的功能价值指标进行量化、分析、比较和评价。它运用于“乡财县管”会计集中核算内部审计不仅适用于目标、制度等软系统，还可以用于流程控制等硬系统。

（二）价值工程在“乡财县管”会计集中核算内部审计中的具体应用 包括：（1）审计目标的应用。当前政府审计的目标应主要评价政府对公共资源配置的效益性，具体而言要通过审计工作揭露政府公共支出在体制或制度不完善、管理混乱、决策失误、重大损失浪费等方面的问题，以此来促进相关制度的完善，达到提高经济运行质量和效益的目的。因此会计核算中心也要相应转变内部审计的重点内容，将注意力集中于和人民群众的切身利益相关的内容。价值工程原理可以处于社会资源的分配、使用和监督的任一环节，以乡镇街道工作的目标为中心，着眼于挖掘乡镇街道的潜力，注重于对乡镇街道财政经济活动的效益、效率的审查和评价，注重为乡镇领导当好参谋，改进管理水平，发挥会计核算中心内部审计建设性的职能作用。会计核算中心可以根据会计市场上会计产品的价格水平和供求情况进行审计资源的宏观把控和优化配置，将有限的审计资源配置到最需要的环节中去，提高各级审计主体效率。（2）控制制度的应用。2006年，《审计法》首次规定政府审计机关的法定职责包括经济责任审计，而加强经济责任制是价值工程原理的继续。鉴于此，可在“乡财县管”会计集中核算内部审计中建立责任审计制度。在推进责任审计制度的过程中，要有具体的要求：各种审计工作目标要有明确的责任；应当根据内部审计岗位和个人所控制的权力范围确定执行目标的责任，并划定权限，建立有关的责任转移制度，当岗位和个人的责任超出其权限之后，就能够保证责任落实到人；建立合理的考核目标具体方法，探索量化考评，制定工作标准值，通过标准数据值明确责任和考核工作成绩；建立以县市财政局长、会计核算中心主任为主的严密的责任组织系统，负责责任的考评、奖惩。（3）审计过程的应用。在某种意义上来看，审计过程其实就是审计风险的控制过程。而对审计风险的控制则要付出一定的代价，这就是审计过程中耗费的成本，也叫审计成本或审计风险控制成本。价值工程原理在审计过程中的应用方向主要有四个方面：降低审计成本，提高审计效果；降低审计成本，保持原有审计效果；维持原有审计成本，提高审计效果；小幅提高审计成本，大幅提高审计效果。在“乡财县管”会计集中核算内部审计中，首先，在计划阶段，应该从整体的角度和系统的观点考虑审计项目的全过程，科学制定审计程序、方法和要求，在达到审计目标的基础上合理降低审计成本；其次，在审计的实施阶段开展成本核算，认真分析每一个审计环节，达到要求的同时尽量降低成本；第三，在审计终结阶段考虑绩效目标，审计工作效果要在审计报告中重点突出；第四，审计系统应该建立以审计计划项目为导向的结构，审计计划管理内容要纳入审计组织人力资源，达到最优配置审计力量。

（编辑 余俊娟）

作者：韩博