西方国家行政改革论文

[摘要]法治发达的西方国家行政裁量实践积累了丰富的理论与经验，值得我们学习与借鉴。通过对两大法系国家行政裁量法治实践的比较分析，汲取其对我国行政裁量的有益启示，进而了解我国认知行政裁量的不同模式，有利于我们正确认识行政裁量，促进中国行政裁量法治化建设。下面是小编整理的《西方国家行政改革论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

西方国家行政改革论文 篇1：

西方国家行政改革实践及发展模式探究

摘 要：西方国家的行政改革实践始于20世纪70年代末，改革基本上围绕着私有化、缩减政府规模、削减公共开支、转变政府职能等目标展开，所采取的具体措施也基本以绩效控制、私有化、政府再造和公共服务市场化等手段为主。结合西方国家行政改革的实践经验和未来发展模式，可将西方行政改革的模式归纳为四种：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式。

关键词：私有化；重塑政府；基本模式

一、西方国家行政改革实践

20世纪70年代末至80年代初，以撒切尔夫人为首的英国保守党政府率先发起了将国营企业私有化的政府改革运动。随后，这场运动如浪潮般席卷了包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、德国、荷兰、西班牙、意大利、希腊、雅典等几乎所有的发达国家，并持续至今。其中，英国和美国的行政改革实践最具代表性。

（一）英国的行政改革实践

英国政府卓有成效的改革实践可以追溯到20世纪70年代末，以撒切尔夫人上台执政为标志，后历经梅杰政府和布莱尔政府时期，并持续至今。其中，以撒切尔执政时的私有化改革和“执行机构”改革最具代表性。撒切尔夫人上台执政之初，为了遏制低迷的经济态势，摆脱沉重的财政负担，她从改革政府官僚体系入手，制定了一系列的改革举措。这些举措在随后近三十年的改革实践中取得了显著的效果，为英国带来了巨大的变化，因此成为世界各国争相学习和借鉴的对象。回顾英国的行政改革实践，将其采取的具体措施归纳如下：

1.私有化。私有化是英国政府改革的一项重要举措，其直接的表现方式就是将国有企业出售给私人，让私人拥有经营。撒切尔夫人上台执政时，英国的财政赤字已相当严重，从1949—1976年的二十八年间，英国就有二十三年处于财政赤字的状态，仅1976年的财政赤字就高达65亿多英镑。究其原因，除了较大的军费开支、政府的日常支出和社会福利支出之外，对国有企业的巨额补贴也是不可忽视因素。据统计，从战后初期到1974年，政府对国有企业的补贴已达到180亿美元。因此，在效率小组对政府的财政支出进行审查之后，私有化就以改革方案的形式被提了出来。在撒切尔当政的11年中，英国的私有化改革取得了显著效果，“政府出售了40多家大型国有企业，包括英国石油公司、英国天然气公司、美洲豹汽车公司、英国电讯公司、英国钢铁公司、英国航空公司和劳斯莱斯公司以及其他许多小型公司和价值1.25亿英镑的公共住房单位。到1987年，出售这些公有资产每年能够收回5万亿英镑的资金，这些资金帮助撒切尔夫人平衡了她任期后四年的财政预算（到1994年，累计总额达到75万亿美元）[1]。此外，这场私有化改革涉及到的领域和部门也较多，不仅政府服务部门，如教育卫生部门，也涉及到尖端技术部门，如英国宇航工业公司；还涉及到处于垄断地位的重要国家能源领域，如英国石油公司。

2.公共服务市场化。私有化运动和政府再造方案的实施，让撒切尔和她的团队看到了市场竞争机制对于改善公共服务质量的可行性和紧迫性。于是，在1991年，英国政府发表了《竞争以求质量》的白皮书，宣布将竞争机制引入到公共服务的提供系统之中。白皮书规定，政府部门每隔三年（现在是五年）对执行机构的运行状况加以审验，以确定是否整个执行机构和某些部门予以撤销或出售。如果决定让工作部门继续运作，政府部门会告知该执行机构多少业务必须参加竞争性投标，让政府内部机构或私人公司来完成公共服务的提供。1995年9月，英国政府称，通过执行机构通过竞标的业务已达到26亿英镑，每年为政府节约5亿多英镑的资金。

（二）美国的行政改革实践

美国是世界上最早关注政府行政现象的一个国家，早在1887年，著名的学者伍德罗·威尔逊就发表了《行政学研究》的文章，主张将行政从政治中剥离出来并对其进行单独的研究。受这一理念的促使，美国在20世纪初开始便尝试着从行政视角对政府进行改造。其中，以里根总统时期的民营化改革和克林顿总统时期的“重塑政府”改革的成效最为显著，引起世界范围内许多国家的学习和借鉴。

1.民营化改革。这里的“民营化”是指政府利用私人部门（包括营利和非营利）来执行公共项目，其内容不仅包括把公有资产卖给私人企业，而且也包括与私人供应商和非营利组织订立契约来提供服务、聘用顾问人员、分配政府赠券、给予补贴、出售特许权、特许设立政府企业及其他一些选择。1978年，里根政府上台时，美国经济正处于严重衰退中，他把症结归于联邦政府过度膨胀，税负沉重，对私有企业控制过多，因而阻碍经济的发展。所以，他的政府团队提出了“经济复兴计划”，主张通过订立合同外包给私人公司的方式来提供本该由政府提供的服务，希望以此提高生产率。里根总统还组建了“格瑞斯委员会”对私营部门的成本控制进行调查，寻找提高公共物品和服务有效性的途径。这一时期联邦政府规章条例的增长率下降了至少25%，政府规定的文牍工作时间每年减少3亿小时以上。

2.重塑政府。克林顿时期，美国政府的改革方向发生了变化，他认为政府改革的实质不是要在规模上确定建立大政府还是小政府，而是“建立一个比原来小而更关心人民的政府；一个效率更高而浪费更少的政府；一个把权力从联邦层次尽可能下放到州和地方层次的政府；一个当私营部门能把工作做得更好时，依赖私营部门企业家的政府；一个少些繁文缛节多些鼓励的政府。”[2] 于是，在1993年3月克林顿政府组建了“全国绩效评价委员会”，任命副总统戈尔主持该委员会，全面推行重塑政府的计划。这项计划包括四项内容：“第一，减少官僚体制的繁文缛节；第二，顾客至上；第三，充分授权下级以取得实绩；第四，建设花费少而工作好的政府。克林顿总统在重塑政府运动中共签署了90个相关法案和50个总统行政命令，各政府部门制定了数千条顾客服务准则。重塑政府运动在美国取得了良好的效果，截至1997年，美国政府共精简联邦公务员252 000人，约占总数的12%，预算支出减少1 080亿元。政府的服务质量与私营企业之间的差距也大大缩小，80%的服务项目得到了公众的肯定，有相当部分政府的服务水平达到了国际标准。”[3]

二、西方行政改革的基本模式

从20世纪80年代开展的西方行政改革实践来看，不同政治、经济和社会背景下的行政改革内容是不尽相同的，并且每个国家在不同时期所采用的改革战略和行动方式也是不一样的。但从总体上讲，西方国家的行政改革模式有呈现出某些共性的特征，学者盖伊·彼得斯将其归纳为四种模式：市场式政府模式、参与式政府模式、弹性化政府模式和解制型政府模式。

（一）市场式政府模式

市场式政府模式的理论基础是官僚制弊端的存在和相信市场作为社会资源分配机制的效率，核心思想是用市场的竞争机制去改革政府，以达到减少施政成本、提高管理效能的目的。该理论模式认为传统的政府管理效率低、成本高，其主要原因是缺乏市场竞争机制，但从管理的本质来看，政府部门的管理与私营部门的管理是没有什么不同的，因此，政府应该引入私营部门的管理方法来改善自身的管理。在具体的改革内容上，市场式政府模式主张：第一，在结构上，建立扁平化而非金字塔式的政府组织结构。传统政府官僚机构的特点是它的规模过于庞大和复杂，且兼具垄断特性，缺乏外部监督。这种机构由于过分依赖规章制度和权力的控制作用，几乎对外界环境不能做出有效反应，于是导致了官僚机构的低效和浪费。针对这一弊端，市场式政府模式提出了下放决策和执行权力的对策，主张将庞大的政府部门分解为若干可以相互竞争的运作部门，把大量的服务职能下放给低层机构，甚至可以转让给民营部门承担，迫使政府部门改变垄断控制的特性，从而达到降低成本、提高效率和改善服务质量的目的。这一模式要求政府在组织结构上逐步减少部门和层级，使多层的金字塔式结构变为层级少的扁平化结构。第二，在管理方法上，对政府官员实行合同聘任制和绩效工资制。这种做法主要是效仿私营部门的管理方法，目的是为了打破传统政府终身雇佣制和照章办事的行为模式。绩效工资制是按照私营部门的标准来确定官员们的工资，将个人的绩效与工资所得挂钩，强调对于不同的工作给予不同的报酬，以此来调动政府官员的工作积极性，提高行政效率。第三，在决策上，以市场信息为依据，由具有企业家精神的部门领导做出决策。由于市场式政府模式主张将权力下放给具有企业家精神的部门来行使，因此，其决策也必然以市场反馈的信息为基础，由具有企业家精神的政府官员做出。该模式将公民当作市场上的普通顾客来对待，强调公民的经济角色和权利。第四，在公共利益的实现上，要以公民需求为中心，采取市场竞争的方式提供。市场式政府模式认为，评价政府的标准是政府所提供的公共服务成本是都低廉，为此政府可以成立多家竞争性的公共服务提供机构，以公共需要为依据，按照市场竞争的原则来开展工作。同时，政府还应把公民视为“消费者”，通过公民在市场服务中进行自由选择来实现公共利益。

（二）参与式政府模式

参与式政府模式认为，传统官僚组织的结构和管理方式是影响行政效率发挥的主要障碍。因此，该模式主张放权于基层官员和服务对象，让长期被排斥在政策过程之外的基层团体、政治力量和社会公众通过共同协商的方式参与到政府的管理活动中来。该模式涉及的主要内容有：第一，在结构上，政府组织结构应该是扁平化的。与传统官僚组织的金字塔型结构相对，参与式政府模式主张体系宽松、中间层级少、信息传递快的组织结构形式，给基层组织更多的决策权力，让它们能够积极主动参与到政府的管理中，进而提高管理效率。彼得斯认为，如果政府基层人员在决策中可以发挥更多的洞察力和专业能力，那么他们就会因此受激励而提供更优质的服务，这就要求政府在组织结构上做出变革，用扁平化的组织结构替代金字塔式的组织结构。第二，在管理上，让基层官员更多参与管理。参与式政府模式强调内部的参与管理，尤其是让基层官员更多地加入到权力资源的分配中来。在信息获取途径上，强调自下而上的信息获取途径，以此增加行政决策科学性和有效性。在人事管理方面，强调全面质量管理，以小组和集体为单位进行评估和奖惩，进而提高行政效率和效能。第三，在决策上，主张自下而上的分权方式进行决策。参与式政府模式不赞成依据传统的自上而下的集权方式进行决策，主张通过分权的方式让基层团体、政治力量和社会公众参与决策，以此来最大限度地体现和满足公众的利益。第四，在公共利益的实现上，主张最大限度地吸收基层政府官员和社会公众参与到政策的制定中，以满足社会需求为根本，确保公共利益的实现。

（三）弹性化政府模式

弹性化政府模式是要求政府有能力根据环境的变化制定相应的政策，以回应新的挑战。该模式不将政府部门当作永久性的组织，而是一种临时机构。它的主要内容有：第一，在结构上，以灵活的临时性机构取代僵化的永久性官僚机构。弹性化政府模式主张在内部建立可选择的结构机制，以大量的临时性机构取代那些拥有永久性权力的传统部门和机构，如项目小组、虚拟组织、工作小组等，使政府能够不断根据变化的环境做出反应。第二，在人事管理上，主张用临时雇佣来替代终身雇员制。在人事上增加短期的或临时的雇员，任务完成后即解雇。弹性化的人事管理可以使政府快速而有效地对所面临的危机或迅速增加的服务需求做出反应。第三，在决策上，弹性化政府模式有利于决策创新。人们认为永久性的官僚结构能够带来人事和政策方面的稳定性，给新的政策制定提供经验和基础知识，因此很多人都否定弹性化政府模式下决策的积极作用。其实，灵活性的特点可以为带来创新政策理念，有利于新的、更好的政策的产生。第四，在公共利益的实现上，该模式可以降低政府的施政成本、减轻公众税负和保证政策的连贯性。政府的花费越少，对社会越有利，公民承担的税负也就越低，从政府的公共价值取向来说，也就实现了公共利益。同时，弹性化政府模式可以应对政策外在的变动性，从而保证政策的连贯性以实现公共利益。

（四）解制型政府模式

解制型政府模式是通过废除政府部门过多的规章制度，依靠政府官员的责任心和能力来从事新的创造性工作，从而提高办事效率和增进社会的整体利益。该模式涉及的主要内容有：第一，在结构方面，重视组织层级节制和组织领导的作用。解制型政府模式认为层级节制的管理是必要的，但不强调集中化的控制结构，而是允许单个的组织制定并执行自己的目标。第二，在管理上，政府组织内部的高层领导者应承担起更多的实现目标的责任。这一模式认为，政府目标的实现在一定程度上取决于组织内部是否有着共同的文化价值，而政府的高层领导者对于组织的文化的形成具有至关重要的作用。因此，该模式要求政府官僚机构的高层领导者依赖个人的价值观念、伦理道德来实现管理目标。第三，在决策上，强化官员的决策作用。由于政府官员具有专业知识且与外部行政环境直接发生联系，因此应该拥有更大的决策权。第四，在公共利益的实现上，通过一个更加积极的、束缚少的政府来实现。解制型政府模式认为，政府在社会中应该扮演一种积极角色，改革只是解除政府内部过繁的管理体制，通过取消政府内部对工作能力的限制或制约因素，使政府的能力更好地发挥出来，更好地适应社会的需要。

上述四种模式是对西方行政改革的概括，从现实的改革实践来看，有的国家可能侧重于某一模式，而有的国家可能同时兼具多种模式的特征，但从总体上看，西方国家的行政改革基本上都会以上面四种模式的某些特征表现出来。

参考文献：

[1] [美]戴维·奥斯本.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译.北京：中国人民大学出版社，2002：24.

[2] [美]比尔·克林顿.希望与历史之间[M].金灿荣，等，译.海口：海南出版社，1997：33-34.

[3] 黄健荣.公共管理学[M].北京：社会科学文献出版社，2008：32-33.

The Practice of Administrative Reform and Models of the Future Developmentin Western Countries

SUN Guo-liang

（Railway Police College，Zhengzhou 450053，China）

Key words：privatization；reinventing government；fundamental mode

[责任编辑 安世友]

作者：孙国良

西方国家行政改革论文 篇2：

西方行政裁量法治实践的比较分析及其启示

[摘要]法治发达的西方国家行政裁量实践积累了丰富的理论与经验，值得我们学习与借鉴。通过对两大法系国家行政裁量法治实践的比较分析，汲取其对我国行政裁量的有益启示，进而了解我国认知行政裁量的不同模式，有利于我们正确认识行政裁量，促进中国行政裁量法治化建设。

[关键词]行政裁量；法治；认知模式

[作者简介]梁芷铭，钦州学院政治与经济学系讲师，管理学硕士，广西钦州535000

行政裁量的法治实践与社会的进步发展密切相关。资本主义国家早就意识到行政裁量的负面作用，纷纷探索建立行政裁量的良性运行机制，并在长期的实践中形成丰富的理论与经验。历史是一面镜子，“任何现时的关怀都离不开对历史的探索”，从法治发达国家行政裁量的“历史中去寻找答案”，了解其发展动向，汲取其精华之处，对正处于转型期的中国行政裁量法治化研究与建设大有裨益。

一、两大法系国家行政裁量法治实践的比较分析

两大法系的国家都在不同程度上形成了各具特色的约束行政权、规范行政裁量的法律制度。虽然每个国家的历史与现实情况千差万别，但是法律体系的建立是有一定相通之处的。以法德为代表的大陆法系国家，较早承认行政法，其对行政裁量的监控制度体现了行政法在法律体系中的主导地位；而以英美为代表的普通法系国家，承认行政法的存在较晚，其依法行政历史演变轨迹深刻地反映了普通法意义上的法治理念。

作为行政法“母国”的法国具有独立的行政法院系统和完整的行政体系，并在权利救济方面首创以行政法院为核心的司法审查制度。对此，莫里斯·拉朗热作了十分精辟的概括：“行政法院所发挥的卓越作用真正是法国独创的。在这个国家里，政府经常变动，宪法也并不持久而来回更改，行政法院却是主要的稳定因素。它所赖以建立的原则，越过成文的宪法，构成一个真实的不成文的宪法。……在这个多次发生革命的国家里，行政法院以渐进的方式发挥作用，它做事既谨慎，又有效，有时也被急风暴雨所颠覆，但很快又达到恢复，就这样保持着国家的永久性和民族的连续性。”行政法院通过越权之诉监督行政机关的裁量权，有权撤销行政机关行使裁量权时不是出于公共利益，而是出于私人利益，或目的虽符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特别目的，以及程序滥用而作出的行政裁量行为。同时，在20世纪80年代，法国又发展了独具特色的均衡原则：把行政效率与公民合法权益保护的均衡放在第一位。法国的国家赔偿与行政赔偿制度走在世界前列，成为许多国家的效仿对象。

德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊梁，对各国行政法影响极大。在德国，行政法院对行政裁量行为的监督与其他行政行为相比有所松动，但对于裁量瑕疵的行为仍然享有监督权。根据德国学理和司法实践的总结，裁量瑕疵主要有裁量逾越、裁量怠慢、裁量滥用、违反基本权利与一般行政法原则等四种表现形式。在控制行政裁量方面，德国发展了别具一格的“比例原则”，即要求在应当达成的目的与为此所采取的手段之间存在合理的比例关系的原则。陈新民认为比例原则是“拘束行政权力违法最有效的原则，其在行政法中的角度所扮演的角色，可比拟‘诚信原则’在民法中居于帝王条款之地位”。一般认为比例原则包括妥当性、必要性和相称性三个子原则。总而言之，比例原则要求行政目的与行政手段相适应、成比例，要求行政措施符合行政目的且为侵害最小之行政措施。比例原则是在法治主义由机械走向机动，行政权由消极走向积极的历史背景下逐步发展并完善的，它适应了行政裁量扩张的客观现实，成为现代依法行政的必然要求。

英国在监控行政裁量的司法实践中发展了合理性原则，林惠瑜认为该原则“代表英国近百年来之行政法发展史中最重要之一页”。需要特别注意的是，英国的行政合理性原则包括平等对待、比例原则和正常判断三个方面内容。而余凌云以英国在合理性原则基础上引入比例原则的实践来说明比例原则也只是“进一步丰富了合理性原则的内涵，构成不合理的一个特别的表征”。英国的普通法院依据“合理”标准对行政机关自由裁量进行司法控制。“合理标准是通过对法律所作的正确解释所指明的标准。这种标准分清了哪些是法定机关有权做的，哪些是无权做的。划清了正确行政或滥用权力的界限。如果有一个决定没有合理权力依据，那么该决定就常被称之为不合法。”英国普通法院通过判例确认以下行政裁量行为违法：(1)不符合法律规定的目的，无论是出于善意的动机或是恶意的动机；(2)不相关的考虑，即考虑不应当考虑的因素，或不考虑应当考虑的因素；(3)不合理的决定。英国的合理性原则有效地控制了行政裁量权的滥用，是英国依法行政的有力保障。

美国对行政裁量的控制主要是通过行政程序法来实现的，其在行政公开方面的立法比其他西方国家更早更完备。《情报自由法》《阳光下的政府法》《联邦咨询委员会法》《隐私权法》构成了美国行政公开制度的骨架。行政公开已成为现代世界行政法发展的一个潮流，美国在其中扮演了开创性角色。虽然美国《联邦行政程序法》第701节规定司法审查的范围不包括行政机关自由裁量行为，同时又规定法院有权撤销行政机构专横、任性、滥用裁量权的行为。美国的普通法院在审查行政裁量问题时一般考虑下述因素：(1)问题是否适宜由法院审查；(2)为了保护当事人的利益是否需要司法的监督；(3)法院对行政机关完成任务的影响。在美国实务界，法院总是具体问题具体对待来决定是否对某一裁量行为进行司法审查。联邦最高法院在长期的司法复审实践中，更是确立了“司法复审行政行为是原则，不予复审是应当加以论证的例外”。在美国，司法审查呈逐步加强趋势，其范围逐步扩大，反映了现代社会对行政权扩张进行控制的必然要求。

二、西方国家行政裁量法治化进程对我国的启示

西方各国行政裁量的法治实践既有形式的差异，又有实质的共性，深刻地反映了各自的历史根源和国情实际，都在不同程度上适应了本国的法律传统、民族传统、政治体制及社会经济情况。没有最好的模式，只有最适合的模式。虽然西方国家对行政裁量的监控不能被简单地称为依法行政的法治规律，但它却可以为中国探索行政裁量合理运行机制提供佐证及启示。

启示之一：行政裁量的扩大是社会发展所必需，它在矛盾运动之中艰难行进、在总量上呈现增长的趋势

在每一个历史阶段，行政裁量的有效运行成为社会发展的必需和历史发展的必然。在前资本主义时代，国家的立法、行政、司法诸权都集中于君主。到了自由资本主义社会，行政权才分离出来。但相对弱小，并且自由裁量的成分稀少，坚持“无法律无行政”的原则。直到20世纪初，经济危机的出现及福利国家的实践，行政国的兴起，行政权

极大强化，行政裁量的内容剧增，自由度增加，使得“行政自由”终于修成正果，行政裁量确立了其在社会变迁中的强势地位，在总量上趋于增长。西方行政裁量法治化给我们的启示是：自由裁量权的扩大为社会发展所必需，为了有效地维护公益，必须赋予行政主体广泛的自由裁量权。转型期的中国行政裁量实践更为复杂，必须清晰认识。改革开放以来，我国进行了行政体制改革，但行政职能转变的任务仍远远没有完成。一方面，行政裁量的领域随着行政权的退出也随着减少，在某些行政领域基本上消失。市场经济体制的建立，要求限制政府干预经济和公民权利的程度，退出经济领域与市民社会，特别是要实行政企分开，还权于企，致力于制定“游戏规则”，做好“守夜人”角色；把原本属于政府的部分行政权力剥离出去，引导、支持、委托大量的非政府组织行使，赋予其管理社会事务的权限，培育其社会管理能力。另一方面，转型期中国的行政裁量随之成为现代行政的普遍现象。为了适应转型期社会对政府公共行政宏观调控的要求，政府在国土资源、财政、税收、国防、司法、审计等等方面加强行政裁量行使的力度；出于为公民提供公正、平等的社会环境，政府行政权在收入分配、社会保障、医疗卫生等领域起到增强引导的作用；为了履行人世承诺，培育整个社会诚信体系，政府要提高知识产权、海关、国有大型企业管理、安全生产等方面的行政执行效能，加强对其监管的力度与深度；为了平衡中西部发展差距，政府宏观调控的能力必须进一步强化，并为地区发展提供强有力的政策支持；还要注意农民发展问题等等。所有的这些方面，客观上要求转型期的行政裁量自由、积极地介入能够为整个国家和社会发展的一切领域。

启示之二：行政裁量运行规范于行政程序法的同时依托于公务员法，而加强对行政裁量的监控力度特别是司法审查力度则是必然

行政裁量必须予以规范，行政裁量的合理行使必须依托于优秀的公务员队伍。为了规范行政裁量的行使，西方国家普遍建立起了以“程序正义”原则为核心的行政程序制度，以及以素质优良、保障全面、分类合理、监督严格为核心的现代公务员制度，从而使行政行为程序化、公开化，使裁量权行使于廉洁高效的公务员之手。我国是一个有着“重实体轻程序”传统的国家，无论是有关行政裁量法律的制定抑或是行政裁量的实践，程序法治化、公开化水平远远落后于现实。《行政处罚法》《行政复议法》和《行政许可法》的颁布虽是我国行政程序法治化的集中体现，但它的适用范围极为有限且程序的公正性尚有待提高。而我国庞大的公务员队伍就整体而言，其素质及制度尚需进一步提高与完善。行政主体手中有强大的国家强制力量作保障，这就表明它在实施行政行为时可以采取强制手段。如果这种手段违法使用，将对行政相对人的权益造成损害。由于相对方抵抗能力弱小，法律一般也不允许抵抗附着国家强制力的行政行为，这种非法破坏很容易成为现实，严重影响和侵害了公民的权益。这与我们的人民主权国家性质是相悖的，我们的法律授予行政机关行政裁量是为了保障人民合法权益的，而不是使其遭到损害；是为了实现个案正义的，而不是个案悲剧。每一项行政权均应蕴含相应的一定的义务、责任内容，否则其合理合法性就会受到质疑。对行政裁量进行控制，实际上就是给它设定一定范围内的责任义务，使其具有合理合法性。不论是英美法系还是大陆法系，在面对行政裁量日益扩张时都采取了相应的对策，加强司法审查；英美国家发展了合理性原则，大陆国家发展了比例原则、均衡原则。我国1989年颁布的行政诉讼法规定对“滥用职权”人民法院可以判决撤销。“一部行政法的历史，就是围绕强化(自由)裁量权与控制(自由)裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”西方行政裁量法治实践告诉我们：加强行政裁量的司法控制是行政法治的必然。行政裁量没有绝对自由，但也没有绝对的规则主义。转型期我国依法行政的突出问题之一就是司法审查不到位，自由裁量权失控。“我们应在理论上研究司法审查与(自由)裁量权之间的恰当关系，在立法上规定司法审查与(自由)裁量权之间的合理空间，在司法上推动司法审查与(自由)裁量权之间的良性运转。”

启示之三：救济机制的建立是防控行政裁量滥用的有效途径

“无救济即无权利；无有效救济即元真实权利。有效救济的标准是：救济类型多样化，救济依据明确化，救济范围扩大化，救济标准合理化，救济实现真实化。”西方国家为了推行依法行政，对因行政裁量违法或不当行使而遭受侵犯的行政相对人提供了有效的权利救济途径，普遍建立了较完备的救济体系：正式程序救济与非正式程序救济双管齐下；司法救济与行政救济并驾齐驱；事前救济、事中救济与事后救济形成一体。而这些救济形式多能有效地运转，充分保障了公民的权益。我国为了推行依法行政，亦已构架了救济体系，先后制定了《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政复议法》等重要法律，创设了司法救济、国家赔偿救济、行政救济和信访救济等内外结合的救济形式，但运行的效果并不理想。西方行政裁量监控机制的历史给我们的启示是：行政裁量监控机制的发展与完善必然伴随着救济制度的发展与完善，加强对权利的救济是监控行政裁量的有效途径。因此，“我国依法行政应进一步完善司法救济，加强行政救济，改进国家赔偿制度，规范信访制度，从而形成完善和谐、相互配套的救济体系。而且救济体系不应停留在规定层面，而应落实到实现层面。有法不依是中国依法行政的一大痼疾。中国的依法行政应从理论走向制度，从制度走向实施”。

启示之四：行政裁量法制实践必须根植于“本土资源”，形成具有中国特色、符合中国实际的监控体系理论

综观西方各国行政裁量法治化进程，其依法行政、依法裁量是行政裁量监控机制的必然，但是，无论是法国的均衡原则、德国的比例原则，还是英国的合理性原则、美国的程序正义原则，亦或是日本的无瑕疵裁量请求权和裁量零收缩理论，都是各国依据其行政法治实践、法制传统、政治体制及社会经济发展状况而作出的抉择，是综合考量本国行政裁量实际的基础上通过反复的司法实践与理论探索的结果。“大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。”因此，西方行政裁量法治化给我们的启示是：在依法监控行政裁量的问题上，“拿来主义”固然重要，但是更应该高度重视中国法律文化的传统与实际，重视中国政法体制的现状与政治体制改革的趋势，充分挖掘中国特有的行政法制资源。“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际，利用本土资源可以超越传统，而不是恢复中国的法律传统，可以建立与中国现代化相适应的法治。”因此，如何在现有法院体制的基础上，充分发挥立法、监察、检察、行政等监控机制的作用，继续健全与完善多层次、多主体的权力异体监控体系，如何充分培育社

会微观主体、自治组织的维权能力，构建便捷、高效的权利救济救助体系，如何细化行政裁量法治实践中的范围、标准、程序，如何正确处理行政裁量与社会经济发展的互动关系，等等，都成为我们必须认真思考的问题。

三、当代中国学者认知行政裁量的三种模式

行政裁量认知模式源于对“行政法认知模式”的认识。有鉴于此，“行政裁量认知模式”应该从两个方面来理解：第一，是指以一定的方法和假定为前提；第二，其主旨在于一定程度地指导具体、个别问题的深入认知。行政裁量在现代行政领域发展空间的拓宽是一个渐进的过程。到目前为止，我国有关行政法、行政权与行政裁量权研究的流派或者理论，影响较大的有三种主流认知模式：管理法与管理论、平衡法与平衡论、控权法与控权论。也有学者提出“服务论”的观点，但并未能形成一个有影响力的流派。对我国目前有关行政裁量的认知模式进行“俯视性”的了解，有利于我们从整体上把握我国有关行政裁量研究的现状，并明确今后努力的方向。

(一)管理论者的管理法模式

管理论者认为，中国古代行政法本质上是“管理法”或“官僚法”：以规定行政机关的权力和相对人一方的义务为重心，以维护专制统治为目的，缺乏行政程序法和行政监督法，更不存在行政诉讼法和行政赔偿法，因而不可能成为完整统一的独立的法律部门。管理论者认为，我国曾经是“管理论”盛行的国家之一。在转型期的中国，也曾在历史上出现过“管理法”延续的时期。我国管理论者的观点比较接近苏联行政法学者的观点：行政管理机关不仅可以拥有必要的自由裁量权，甚至可以享有在法律统治之下自由裁量权余地非常广阔的行政立法权力。瓦西林科夫强调法制的同时并不否认自由裁量的必要性，并认为国家管理机关充分享有立法权、司法权及裁量处置权。而马诺辛的论述则更为深刻：“苏维埃国家管理中合法性与合理性的相互关系是：(1)任何规范性与个别性法律规定同时也是合理的；(2)在法律许可的范围内，管理机关或公职人员选择最理想的，即最合理的行动方案；(3)在法律未对具体问题进行规定时，国家管理机关和公职人员根据合理性原则进行工作；(4)在有法律规定的情况下，机关和公职人员不得遵循合理性原则(地方的、民族的合理性等)。”马诺辛为我们认识管理论下的行政裁量提供了丰富的信息：承认行政裁量广泛存在的必要性，并力图以合理性原则对其予以规范。即便如此，苏联学者的著述还是缺乏对授权行政裁量的特别条件、行政裁量违法行事的具体情形、合理性具体标准以及公民在裁量滥用情况下获得具体的救济等问题的研究，还是没有能够得到更深入的研究，这在很大程度上反映其对公民权利的不够重视。

(二)平衡论者的平衡法模式

随着社会经济的发展，“管理法”已经凸显出其局限性，而且，“现实之中往往蕴藏着突破或超越模式的力量”。因此，学者们对此进行了不懈的努力，其中，以我国罗豪才、袁曙宏、沈岿、甘文等为代表的一些行政法学家首先提出并详尽地研究了“平衡论”模式。对于行政裁量的法理，平衡论者认为：第一，行政权利的作用具有消极和积极的相对性，故决定了行政裁量的相对性。法律在大多数情况下赋予行政主体一定的自由裁量权，是对行政主体充分的信任的结果，尽管行政主体在行政裁量的范围内行使行政政权力也可能因违法产生消极的作用。权力并非都可以控制，也并非都应该加以控制。第二，通过德国的比例原则发现，行政裁量应当根据一个案件的背景和法律背景平衡个人与社会之间的利益，要求行政裁量的行使在个人和社会之间作出明智的平衡，即在权力与权利之问寻找到某个平衡支点，这才使得行政裁量具有合法与合理性。当行政裁量违反了平衡标准，则应构成有权机关撤销其作为的理由。从以上简要论述可知，平衡论对行政裁量的认识有了很大程度的深入，能够看到行政裁量的必然性与广泛性，同时，也肯定了对行政裁量进行监控的表现与必要性。

(三)控权论者的控权法模式

随着现代社会发展，行政涉及的领域也不断扩大，完全遵循严格法治主义理念将无法应对纷繁复杂的行政管理事项，于是行政裁量得以承认并充分发展。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”行政裁量的局限性和危险性，主要在于其容易被滥用。因此，控权论者认为，对包括行政裁量在内的任何权力都应该予以必要的监控与限制。孙笑侠、杨建顺等学者以行政权的本质属性入手，从行政、司法、立法等多维度深入地阐述了控权法模式。他们主张行政法的主要功能在于制约行政权，强调“无法律即无行政”，严格限制行政机关的自由裁量权，确保行政相对人的合法权益。进入新时期，控权论者从新制度经济学的角度出发，一致认为，现代国家需要行政裁量，建设法治国家必须对行政裁量权进行统制。这是其一。其二，“无论哪种统制形式，都不应该是扼杀行政裁量权，而应该是有利于行政裁量权在法治行政原则下正常运作，为现代国家实现其历史使命提供较为充足的行为方式、方法或者形态”。认为对行政裁量的监控是一个内外统制的生态系统：立法监控是从权力设定阶段对行政裁量的合理性进行“规则性统制”；程序监控是从权力运行阶段对行政裁量的合理性进行“过程性规制”；司法监控是从权力审查阶段对行政裁量的合理性进行“救济性统制”；社会监控是从权力行使事实阶段对行政裁量的合理性进行“抗辩性统制”。控权论者的观点更为谨慎、更为客观也更为全面，反映了对行政裁量认识的进一步深化。

[责任编辑：戴庆瑄]

作者：梁芷铭

西方国家行政改革论文 篇3：

引入新公共管理理论的思考

[摘要] 新公共管理理论是20世纪70年代以来,西方发达国家轰轰烈烈的行政改革浪潮中推出的一种政府公共管理的新理论。本文在对新公共管理理论介绍的基础上，分析了引入新公共管理理论的适应性问题，并就我国行政改革过程中对如何借鉴新公共管理理论的对策进行了一些讨论。

[关键词] 新公共管理　政府改革　适应性　策略

一、新公共管理概述

20世纪后期，西方各国相继步入全球化、信息化，以及知识经济的时代。在大工业时代形成和占统治地位的传统的官僚制行政体制给西方各国带来了政府机构臃肿膨胀、官僚主义现象严重、管理成本无限增长、行政效率越发低下等诸多问题，导致了严重的政府财政危机和政府信任赤字。西方各国励志图强，自70年代末80年代初开始，在西方各国内部掀起了一场声势浩大但方兴未艾的大规模的政府改革运动，这场运动被称为“新公共管理”运动。其体现出来的核心价值为非官僚化，即政府功能定位的市场化取向、政府服务输出的市场化取向、政府内部改革的放松规制取向和政府间制度设计的分权化取向。这场运动在相当程度上改善了西方国家的公共行政的管理水平，促进了其经济和社会的发展，进一步增强了西方国家在国际社会中的竞争力。

与理性官僚体制的官僚制理论和政治一行政二分法的理论基础不同，新公共管理有其赖以产生和发展的独自的理论基础，一个是现代经济学理论，即指五六十年代兴起的公共选择理论、新自由主义经济学理论。通过运用经济学理论来解释和研究传统上属于政治学和行政学领域的问题，使经济学理论向政治学、行政学理论渗透，从而构建形成新的公共管理理论；另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。这些具有更加、创新性、灵活性和环境适应性的私营部门管理理论和方法，使政府趋向于“企业型政府”。

尽管众多的学者对于新公共管理的理解存在差异，但是还是有一些能够达成的共识的基本内容：

1.政府公共政策化。也就是奥斯本与盖布勒认为的政府应起掌舵而不是划桨的作用；

2.将竞争机制注入到政府公共管理领域，取消政府公共服务供给的垄断性，让更多的社会组织与公民力量广泛参与；

3.视公众为客户，政府应根据顾客和市场的需求向顾客提供服务，以顾客为中心，以顾客为导向，赋予顾客进行选择的权利；

4.政府应采取分权的管理方式，改变原来金字塔式的科层官僚制，建立扁平式的非官僚政府体制；

5.政府应放松严格的行政规制，实施明确的绩效目标控制，使组织由过去的“规则驱动型”向“目标驱动型”转变；

6.行政与政治不可能完全分开，公务员不必保持中立；

7.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。

二、在我国的社会环境下对新公共管理的适应性分析

自改革开放以来，我国在立足国情的基础之上，不断解放思想，学习和借鉴在国外已被实践证明的先进的理论、知识、技术和方法，用以推动我国各项事业的建设。而通过实践证明，引进和借鉴而来先进的理论、知识、技术和方法在我国都存在与本土环境的契合问题，也就是适应和不适应两个方面，新公共管理理论亦不例外。

1.适应性方面，第一，改革开放以来，社会主义市场经济理论的提出、形成和丰富，社会主义市场经济实践的出现、扩展和社会化，社会主义市场经济体制的构建、确立、稳固化和成熟化，构成了推动我国国家现代化的政府改革的基本的历史动因和现实的经济基础。在此意义上，我们可以认为市场经济实际上构成了我国政府改革的逻辑起点。为了适应和推动市场经济的发展，我国国家行政组织曾先后进行过多次改革。然而迄今为止，我们虽然提出了丰富的关于政府改革的政策阐释，却没有提出、抑或尚未形成用于指导改革实践的较为系统和理性的、较具有前瞻性的理论阐释。改革并没有取得预期的效果。历次政府机构改革的经验教训呼唤以市场经济为理论内核的用于指导政府改革实践的新理论，而新公共管理理论就成为可以借鉴的他山之石;第二，我国经过十几年的努力于2001年9月加入WTO，遵守WTO规则成为其成员国的基本义务之一。而作为当代西方世界国家政府改革主流的新公共管理理论，其中很多内容与WTO规则存在一定程度的契合之处。在目的和宗旨上，二者都强调自由、公正、公开、公平；在基本原则上，二者均以市场为取向，即让市场来决定政府的行为标准，政府权力受到限制并且逐渐弱化，国家职能也逐渐缩小，政治权力也应当逐渐从政府社会返还于公民社会；在行为方式上，都推崇市场经济框架下的政府职能变革和政府行为的变革，主张放松管制，认为理想的政府是掌舵型的政府而不是划桨型的政府。

2.不适应方面。首先，新公共管理自身存在着固有的一些缺陷，其在理论基础、市场化价值取向、忽视公共部门与私人部门管理特质差异、政治倾向、具体政策实施和具体模式等方面受到了众多的指责和批评，这也成为了新公共管理理论并没有获得普遍认可的重要原因；其次，由于官僚制行政的政治合法性还没有从民主政治制度上得到完全确认、行政体系的运作缺乏现代宪政制度的支撑，行政权力缺乏必要的刚性制衡机制，行政权力向社会生活各个领域全面渗透的现象并没有从根本上得到扭转、职业官僚队伍尚未普遍地形成基于自由契约的独立人格和职业精神、公民和职业官员都普遍缺乏对体现形式合理性的制度规范的信仰，同现代法治秩序相适应的普遍主义的行为模式尚未确立等原因的存在，官僚化不足成为了当代中国行政发展所面临的首要问题。从某种程度上说，目前以理性官僚制为发展方向的定位必将会在某些方面和领域成为新公共管理在我国引入的限制性因素；最后，践行新公共管理理论在当代中国的实施尚存在诸多现实条件的制约。例如，我国社会还没有形成支撑新公共管理运行的良好的民主法律制度和市场经济制度、“第三部门”的社会自治能力还难以担负公共管理的重任、我国还难以达到新公共管理所要求的科学技术水平等等。

三、对于引进新公共管理理论的策略研究

新公共管理理论上对官僚制所取得的巨大的比较优势,在西方世界国家所取的重大成就,以及其在相当程度上对我国国情的适应性，使我们有理由相信新公共管理的理论会在我国行政体制改革的过程中能够发挥积极而重要的作用。而如何借鉴和利用新公共管理，选择激进式或渐进式中的哪一种方式进行新公共管理取向的行政体制改革，成为摆在我国政府面前的现实课题之一。

本文主张采用渐进式的改革方式借鉴新公共管理的理论。理由如下：首先，中国行政体制改革的渐进性是由经济转型的渐进性决定的。当代中国经济转型指的是由计划经济向市场经济的转变，其特点是确定阶段性的改革目标，合理安排改革的先后顺序,以及先找突破口，在试验推广，以点带面等。期间经过了有计划的商品经济—商品经济—建立社会主义市场经济—逐步完善社会主义市场经济等多个阶段和步骤。根据经济基础决定上层建筑的原理，经济改革的阶段性的特点也必然要求行政体制进行阶段性的改革，从而为经济基础服务。这种渐进式的改革不但其试验和试错机制适应了改革进程中的不可控因素与不确定信息的安全稳妥处理，即具备了转型的可逆性，而且可以保证转型自始自终的动力充足，可预见并可控的前瞻力避开了路径依赖的误区。因此，新公共管理方向的改革也必将随着我国市场经济改革的深化而逐渐在我国的行政体制改革全面铺开;其次，行政制度作为一种权力规范和结构，一经形成，就具有历史的惰性，较其他社会制度更具稳定性。行政制度的历史惰性，一方面是由掌握政权的精英阶层的独占地位和利益所决定，作为既得利益者，他们希望维护现有秩序；另一方面，行政体制改革工程浩大，深刻复杂，往往缺乏足够的动力支持；另外，新公共管理主张权力下放的特点在激进转型的情况下容易使国家放权后中央式微、地方作大，中央与地方间产生权力鸿沟和控制真空局面的出现。所以，在必须求变的情况下，渐进式改革成为政治精英们的首选。再次，渐进性改革有利于创造民主政治氛围，有时间和有机会使个人、企业和其他单位在改革的不同阶段，为了自身利益，通过参加讨论、发表言论等参与形式参加到政府行政改革进程当中去，从而影响改革进程。这样的渐进式改革具有明显的自下而上与演进主义的特点，自下而上的局部性参与往往引导着由上而下的全局性改革。渐进式改革促进政治参与的大幅度提高，不仅有利于减少集中决策由于信息不足而导致的风险，也有利于从根本上改变传统体制下集中的利益结构、信息结构和决策结构，调动了各方面的积极性，为渐进式改革提供强大的动力。最后，渐进式改革符合中国传统的政治文化。中国的传统社会在政治上是高度集中的官僚政治和大一统的帝国，政治至高无上，社会发育程度低下；在意识形态上，以强调团体价值的家族主义的儒学为基础，强调整体与共性；在经济上，自给自足的自然经济排斥商品经济。这种文化已深深植根于中国人的血脉，世代相袭。契约观念淡薄、小生产意识、官本位思想等根深蒂固，这无疑与发展市场经济定位相违背。文化观念的转变是一个漫长而痛苦的过程，而渐进式的改革方式成为了打破这种 “坚冰”最优选择。

总之，我们应当看到我国目前正处于转型期，生产力水平低，无论是国内物质资源还是人们心里承受能力,以及各种行政体制建设都适应不了剧烈的变化，若采取激进式的改革措施势必会引起一定的社会动荡与不安，这无疑是当前我国经济和社会发展的大忌。所以，我们应当采取渐进调试、平稳推进的方式引入新公共管理理论，进行我们国家的行政改革。

本文中所涉及到的图表、注解、公式等内容请以PDF格式阅读原文。

作者：暴　琪　唐　洁