高校财务误区分析研究论文

高校财务误区分析研究论文 篇1：

论高校办学自主权的权能

摘要：我国自从上世纪80年代提出“高校办学自主权”概念以来，尽管在政策文件中不断强调“扩大”和“落实”，通过《教育法》和《高等教育法》等法律法规对此也予以确认和体现，但实施效果并不理想。对此学界予以极大关注，相关研究不少，但局限于高校在招生、教学、科研、人事、财务等具体事务的管理权利方面，在认识上存在一定误区。本文以高校办学自主权要实现的目的及其本质为切入点，借助权能的分析路径，认为高校办学自主权作为对内部的管理权力应当具有“自主决策权”、“自主执行权”和“自主监督权”三项权能。

关键词：高校管理；办学自主权；权利内容

我国具有现代意义的高等教育起源于1898年设立的京师大学堂，即北京大学的前身，历经清王朝、民国、抗日战争和中国人民共和国建国，直至今日。我国高等学校一直以政府为主要举办力量，长期以来也形成了政府和高校间的上下级行政附属关系，高校缺乏自主办学的传统。

上世纪80年代，我国高等教育界和国家提出“高校办学自主权”这个概念，不管是政府文件還是法律法规中都没有采用西方的“大学自治权”的表述。显然，我国的“高校办学自主权”与西方大学中的“大学自治权”有所差别。“西方大学自治是一种传统，只要是大学，其设立伊始就存在着自治的品质，主要体现为学术自由。而我国高校在传统上并不存在较多自主的权力，现在高校享有的自主权主要来自于法律、法规的授予，主要是由《教育法》、《高等教育法》授予，而且《高等教育法》中的七项自主权也不仅仅局限于学术自由，甚至可以说主要的规定并不是保障学术自由，而是规范高校的行政管理，并且两者的界限也很难划清。”[1]可以说我国高校办学带有浓重的行政干涉传统，在落实自主权方面困难重重。学界对此问题也予以关注，不少学者进行了相关的研究。学者们目前为止的研究主要以教育学和管理学的视角集中在政府和高校的关系以及高校内部管理方面，对转变政府职能和提升高校治理能力有一定的促进作用，但以法学的视角和方法对高校办学自主权进行系统研究的却并不多。而高校办学自主权作为一种“权”，应当是一个法学范畴的问题。对于实现一种“权”而言，首要的是要明确该“权”具体包括什么核心要素。目前这方面的研究还不足，而且存在一定认识误区，这也是在实践中立法上对解决落实高校办学自主权困境缺乏针对性的主要原因。本文尝试就此进行研究并提出见解以作商榷。

一、关于高校办学自主权的现有规定及理论研究的局限性

实际上，我国目前的法律法规并没有明确地使用“高校办学自主权”这一表述，还只是一个政府文件上的概念。如《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要扩大高等学校的办学自主权，高等学校在执行国家的政策、法令、计划的前提下，对专业、教学计划、教材、科学研究、技术开发、基建投资和经费等等都有一定的自主权。[2]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》主张落实和扩大学校办学自主权，高等学校按照国家法律法规和宏观政策，可以自主开展教学活动、科学研究、技术开发、社会服务、制定规划、设置机构、确定收入分配、管理使用人才、学校财产和经费等等。[3]

如果不拘泥于名称只就其实质内容而言，我国目前的法律文件对高校自主办学方面的权利有以下规定：《教育法》第二十八条规定了学校及其他教育机构按照章程自主管理、组织实施教育教学活动、招收学生、学籍管理、颁发学业证书、聘任教职工、实施奖励或者处分、管理、使用设施和经费、拒绝非法干涉，以及法律、法规规定的其他权利等9项“权利”。[4]《高等教育法》第三十二条至三十八条规定了高等学校在招生、学科专业、教学安排、教材、科学研究、社会服务、境外交流与合作、机构设置、人员配备、职务评聘、工资分配、财产管理使用等“自主”权。[5]《民法通则》规定高校作为法人具备财产所有权、著作权（版权）、专利权、商标专用权、名称权、名誉权、荣誉权等民事权利。[6]以上是国家法律关于高校作为面向社会自主办学的法人实体所具有的权利。从以上规定分析，我国高校办学既有民法规范，也有教育法规范，高校既是行政主体和行政相对人，也是民事主体，高校办学自主权也因而同时具有权利和权力两种复合属性。现行的法律规定，尤其是对高校作为独立地位的法人实体所具有的自主权的规定是否全面和科学有待商榷。作为理论研究不应只限于解读现行法律法规的规定。

关于高校自主权的内容，在国外以英国著名学者埃里克·阿什比（Eric Ashby）的观点最为典型，他认为大学自治权主要包括有：（1）在学校管理中抵制非学术干预的自由；（2）学校自主分配经费的自由；（3）聘用教职员并决定其工作条件的自由；（4）招生的自由；（5）课程设置的自由；（6）决定考试标准与方式的自由。[7]

就国内来说，主要有以下几种观点：其中以依据《教育法》、《高等教育法》具体规定的内容最为常见。如苏步青认为高等教育的办学自主权包括：教学权、招生权、人事权、财务权、基本建设权、学校内部管理权、国际交流权等。也有学者以高校管理的主要业务来确定自主权的内容。如林正范和吴跃文认为高等教育自主权包括教学权、科研权、校办产业权和后勤服务权。陆兴发认为高等教育自主权包括办学自主权和相关自主权（校办产业权等），办学自主权分为核心权和辅助权。

从目前的研究来看，学界关于高校办学自主权的内容及分类观点纷杂，尚未形成通识，而且在理论研究和实践中还反映出对高校办学自主权的认识还存在一些误区。如认为高校办学自主权是政府下放的权力，政府可随时回收和扩大，或者认为高校的自主权是基于法律法规的授权。这些观点是政府主宰高校的传统观念延续，忽略了高校作为独立法人实体的“自由”权利。正是由于在观念和认识上的偏差，导致国家关于高校自主办学的制度设计和立法上就存在着很大的局限性。一方面我国的教育法制采用的是在法律中规定高校的权利，但并没有对政府管理高校的权力边界作出规定。这种立法模式既不利于限制政府行政干预权力，且列举式的高校权利也难免陷入挂一漏万的境地，无法全面体现高校的自主权利。另一方面，法律所规定的高校权利也过于笼统，只能作为高校办学自主权的依据之一，但不是唯一依据，更不应当成为高校自主办学的桎梏。那么，既然现有制度设计存在缺陷，我们应当如何重新认识和构建高校自主权呢？如果突破以往对高校办学自主权外在表现形式的认识，换而从为有效实现高校办学目的所需职能的角度来观察其权利内容，或者说借助权能分析的方法来思考高校办学自主权，笔者认为将可形成对该权利内容新的认识。权能是“权利的内容和职能”，它也能揭示权利的具体内容，但在认知角度上不是着眼权利的外在形式，而是强调权利内部不可或缺、能对实现权利的目的发挥特定功能的各种构成。权能在民法上经常使用，常见于对物权或所有权内容的分析。但在分析研究高校办学自主权具体有什么权能之前，有必要先明晰它的边界。

二、明晰高校办学自主权的权能边界

自主相对于他律，“他律”是一个拥有优势权力的上级组织。高等学校的“他律”主要是政府的高等教育管理权。高等教育事业在各国都是公益事业，其主要投入是国家，在我国政府也是高校的主要举办者。“假如高等教育是私人的事，那么政府的影响可能被剥夺；但如果高等教育是一种公共事业，是由公共资金资助的，那么，‘政府’不能不拥有某些决定权。今天，没有任何一个国家的高等教育系统中没有这种形式的权力。”[8]当然，高等学校生存于社会之中，肯定还要与社会发生联系，其交往方式可以通过民法上的法人制度得到很好的解决。即使非政府组织通过投资办学或部分投资或以其它方式控制学校，都是以政府对高等学校的控制为基础。也就是说，即使是非政府组织与高等学校发生关系，也是通过政府的中介而发生作用。

高校办学自主权与政府干预冲突的核心，实质是政府与高校在管理上的界线，因为冲突的本身就是以界线的存在为前提的。一方面，政府管理权对高校办学的行政干预应设立边界，为自主办学保留一块不受侵犯的领域。如果说这一不受侵犯的领域是学术领域，那么政府可以干预的领域就是高校行使公共权力的领域。另一方面，高校办学自主权也不能没有限制，各国都是以法律规定的政府公权力限定它们的范围。

通过整理《教育法》、《高等教育法》等现行法律，政府在高等教育领域的职权主要是：（1）领导和管理教育事业。（2）实行教育督导和评估。（3）制定规划、举办学校。（4）监督管理教育经费。（5）推进改革、优化结构和资源配置。（6）制定高校设立标准。（7）审批专科高校设立及变更等重要事项。（8）制定高校教师任职条件。教育行政主管部门的职权是：（1）统筹规划、协调管理教育工作。（2）确定考试种类、批准考试机构。（3）监督管理教育经费。（4）教育部审批本科及以上高校设立及变更等重要事项。（5）组织评估。（6）规定高校年经费开支标准和筹措原则。当政府作为高校的“举办者”时的职能与“管理者”是不一样的，高校“举办者”的职权是确定学校的管理体制。也就是说，政府主要负责宏观规划、举办学校、制定标准、审批和督导办学、分配经费、评估质量等任务。政府对高校的管理权是一种公权力，应当遵循“法无授权不可为”的原则，不能超越法律规定的范围行使。以上既是法律所规定的政府对高等教育和高校的管理职权，同时也是高校办学自主权的运行边界。除此以外，在法律规定的框架内应当属于高校办学自主权的权能范围。

三、高校办学自主权的权能分析

基于确定权能的分析路径，我们可从实现高校自主办学目的之需要来观察高校办学自主权应具备的权利内容。[9]

高校办学自主权是为了更好地完成高校办学的目的。关于高校的办学目的，《高等教育法》第五条规定“高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”，第三十一条规定“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准”。根据法律规定，我国对高校的办学目的或者任务所形成的通识是：人才培养、科学研究、社会服务。当然，高校作为一个组织，不是个体，不像公民行使权利那么简单，尤其是高校的学术组织本质更增加了复杂性。因此，我们在分析研究高校办学目的时还要立足于高校的法律定位。

前文已述，我国高校既是《民法》上的“法人”，也是《高等教育法》确认的“法人”，在办学实践中也同时受《民法》和《教育法》、《高等教育法》等教育法制的规范和保护。因此，我们认为高校有两种法律定位：一是法律法规授权组织（即行政主体）；二是事业单位法人。其中事业单位法人又包括行政相对人和民事主体两种身份。不管是基于行政相对人身份，还是民事主体，高校都具有“自主权”，核心是“学术自由”，本源目的只是进行教学和学术研究。随着社会的发展，高校的公共职能日益突出，政府作为教育管理者和主要举办者才增加了高校的社会服务功能。在履行人才培养、科学研究和社会服务职能过程中，高校的运行管理是一个复杂的系统工程，需要对教师聘用、学生招录、教学计划、教材编写、资产管理等方面具有管理权限。但笔者认为，这些权力都不是高校办学自主权的权能。权能和高校在办学过程中具有的权利是不一样的概念，权能是本质的、核心的，而权利范围更广。在高校管理中，人、财、物、事只是管理的对象，相应的管理权力也只是高校办学权的外延，并不反映高校办学自主权的本质。那么，高校办学自主权的本质是什么呢？我们可以肯定的是，高校办学自主权是高校作为主体依法自主管理内部事务的权利，本质属于一种进行管理活动的权力，表现为管理自主权。如前分析，这种管理自主权的法律基础是基于高校的民事主体和行政相对人身份，以及由法律法规授权而产生的行政主体身份。高校民事主体地位享有的权利主要表现在财产权以及知识产权、著作权、专利权、商标专用权、名称权、名誉权、荣誉权等方面。高校作为行政相对人具有“自由权利”，法无禁止即可为。高校作为事实上的法律法规授权组织，还享有法律所规定的公权力。这三种身份所具有的权利內涵共同构成了高校办学自主权的权能基础。在此基础上，我们来探讨高校办学自主权的权能。

虽然我国高校办学自主权和西方大学自治有着完全不同的产生和发展路径，西方大学自治是从高校充分自由逐步走向接受政府适度干预，我国高校办学自主权则是由政府集中管理走向逐步放权和扩权。但高等教育发展到今天，在经济和文化高度发达的背景下，不管是西方还是我国，高校都开始承担越来越多的社会职能，发挥着越来越重要的作用，任何一所高校都很难独立于外界关起门办学。这个外界不仅仅是指政府，也包括高校以外的社会力量；不仅仅指行政干预，也包含经济和文化影响；不仅仅有学术研究和交流，还可以有其他文化、科技和体育交往。总而言之，高校和外界的联系越来越密不可分。同时，经济和文化的发展也带动了高等教育的高速发展，高校在数量增长的同时，高校的教职员工和学生人数增长幅度惊人。高校自身规模的扩展和对外联系的日益频繁，意味着除了原本的学术事务外，高校产生了大量的行政事务需要进行组织协调和管理。高校的学术人员不可能在完成自己的教学科研等学术任务外，再兼职从事行政管理工作。即使是学术事项本身，从个体意见到达成群体共识也需要行政力量进行组织和统筹。由此，高校逐渐发展成为在内部兼具学术管理和行政管理双重属性的社会组织。

Academic（学术）本源于 academy（柏拉图创建的高等教育学校）。亚里士多德说 ：“探索哲理只是为想脱出愚蠢，显然，他们为求知而从事学术，并无任何实用的目的。”史学家坎特罗威茨认为：学者与法官、牧师一样成为有资格在职业活动中穿上长袍，这种长袍象征着穿带者思想的成熟和独立的判断力，并表示直接对自己良心和上帝负责。这表明这三种职业在精神上的自主权；他们不允许自己在威胁下行事并屈服于压力。学术权利是学者的天然权利，这种权利既可以是学者个人的权利，也可以是学术人员集合体即学术组织的权利。学术权利不单表现为高校中的教师进行教学、研究等学术活动的自由，也包含高校学生进行学习和研究的自由。学术人员通过自己的研究和学习，可以形成自己对学术问题的见解、判断和评价，也可以通过判断作出自己的学术选择、表达学术观点、进行学术评价。但这种个体的学术权利只是一种基于“自由”免于干预的防御权，具有松散的特性，还不足以形成高校作为一个学术组织运行所需要的影响力。在高校运行中还存在着大量的学术活动和学术事务需要能够产生影响和支配力量的“学术权力”来进行组织和管理。这种“学术权力”来源于学术人员的团体学术权利。学者个人运用自身的学术自由权利，通过高校内部的学术组织对学术事项进行判断和评价，从而形成学术权力，对学术事务进行讨论、审议、决策和监督等组织管理活动，这也是学术权力成为高校办学自主权的组成部分并发挥作用的方式和表现。

高校本质上是一个学术组织或者说是学术共同体，但随着社会的发展，高校的社会联系和功能也日益彰显。一方面，国家和政府需要高校承担一部分教育行政管理职能，也因此通过法律或直接对高校进行委托授权，从而使高校成为事实上的行政主体，政府的行政权力也不可避免地通过高校内部的行政权力发生作用。另一方面，高校作为具有一定规模的社会组织决定了其自身必须具备有效的组织管理能力和架构，以管理人员为主的行政组织体系也因此在现代高校管理运行中发挥着不可或缺的作用。学术活动是高校办学的主要活动，也是核心业务，但学术活动的组织管理和学术事务的决策即学术权力的运行需要通过行政权力的确认和形式化。比如高校的学位授予，学术评价和判断等学术权力起核心作用，但只有通过行政权力对学术专家的组织、行政程序的设置和监督才能形成确认学位授予的结果。因此，学术权力是推动高校发展的内在力量，而行政权力是保障高校正常运行的外部力量。

如前分析，高校办学实际上是一种组织管理活动，因此高校办学自主权本质上属于一种以保障学术自由权为核心的内部管理权。管理权在于保障组织内部的运作秩序，遵循命令与服从，适用法治原则。作为管理权的核心内容，就是决策权、执行权和监督权。也就是说，高校办学自主权的权能是高校在办学活动中享有的自主决策权、自主执行权和自主监督权。高校在办学过程中所涉及的对人（教师、学生、行政人员、教辅人员、后勤服务人员）、财（政府、社会组织和个人提供的办学经费）、物（有形资产、无形资产）、事（教学、科研、社会服务等各事务）的管理是高校办学自主权的作用对象。

（一）自主决策权。决策权在高校办学活动中至关重要，是高校办学自主权的权能核心，即高校应具有自主决定自身管理事务的权力。高校自主决策权包括学术决策权和行政决策权。高校的学术决策权主要由以学术人员为主体的学术组织行使，学术人员包括拥有学术头衔的教授、副教授、讲师、助教以及进行研究活动的学生等；学术组织包括决定学术事务的有关组织，如学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教授会等。其中，学术委员会在学术事务决策中应当居于最高地位，对重大学术事项具有最高及最终的决策权。[10]目前，公办高校的学术委员会建设逐步加强和完善，民办高校则比较薄弱。高校的行政决策权行使主体由于高校的举办者不同而有所差异，主要是公办高校和民办高校的区别。公办高校的行政决策权行使主体是中国共产党高等学校基层委员会。[11]民办高校行使行政决策权的是学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。

（二）自主执行权。执行决议并付诸实施是高校在办学活动中的关键环节，因此执行权是高校办学自主权得以落实的关键权能。良法也要善治，再英明再正确的决策，也需要实际行动付诸实施才会产生结果，同时，高校执行权所指向的对象也应当是高校在法律规定内由高校自主作出的决策，而不是外界的非法或不当干预。高校自主执行权主要包括策划权、组织实施权和评估反馈权。对于管理活动而言，执行是一个过程，至少包括事前策划、按方案组织实施、事后评估反馈三个环节。高校自主执行权的行使主体是“校长”。但校长只是负责人，不可能一个人完成学校管理的所有事务。因此，准确地说，行使执行权的主体应该是以校长为代表的校内行政机构和人员。

（三）自主监督权。自主监督权指的是高校作为法人主体，对自己的各项行为和管理活动进行内部控制和监督，不包括国家机关及社会等外部监督。作为自主办学的社会组织，除了必要的外部监督外，对本身内部的管理活动和行为进行监督、约束和调适，是对组织健康有序运行的最有效保障。自主监督权包括民主监督权、纪律监督权、制度监督权。高校的民主监督权行使主体是以教师为主体的教职工代表大会等组织，也包括学生代表大会、团员代表大会等组织形式。党的领导和监督一直是公办高校管理体制中常抓不懈的核心原則，民办高校的党组织建设也在不断加强中，因此，党组织是高校纪律监督权的行使主体。但制度监督权就稍微复杂些，因为包括高校章程在内的学校制度的制定权主要由举办者确定，所以由于举办者身份不同，公办高校和民办高校在制度监督权行使主体上就存在差异。在办学体制健全的高校，不管是公办还是民办高校，制度监督权的行使主体大体上是差不多的，都会包括举办者代表、行政负责人及机构、师生代表等，但政府意志在公办高校体现更多，而社会力量的意志在民办高校中体现更多。

四、小结

综合以上分析，高校为实现人才培养、科学研究和社会服务的办学目的，在发展中逐渐成为一种兼具学术管理和行政管理的特殊组织。为实现高校办学目的的自主权也因此具有了学术权力和行政权力相融合的特性。高校作为独立的法人主体所具有的办学自主权应当由法律确认为“法无禁止即可为”的“自由权利”，在法律的框架内对自身事务自主决策、自主执行、自主监督，不受非法和不当干预。当然，高校办学自主权中还有法律法规授权并内化为行政权力的成分，主要关涉师生员工基本权利保护和社会公共利益保障方面，如学生受教育权、人身权、财产权保护，在办学信息公开方面涉及的公众知情权等等。这部分权力仍需由国家机关通过法律进行规制，遵循“法无授权不可为”的原则，制定权力清单。

注释：

[1]参见王立民、穆中杰、练育强《高校自主办学与政府依法行政》，载《教育发展研究》2007 年第 12 期。

[2]《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“要扩大高等学校的办学自主权。在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养学生和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或与外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级干部；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流，等等。对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力。”

[3]《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》表述：“落实和扩大学校办学自主权。政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善管理制度，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权。高等学校按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。”

[4]《教育法》第二十八条规定：学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；（二）组织实施教育教学活动；（三）招收学生或者其他受教育者；（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书；（六）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；（七）管理、使用本单位的设施和经费；（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；（九）法律、法规规定的其他权利。国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。

[5]《高等教育法》规定：第三十二条高等学校根据社会需要、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例。第三十三条高等学校依法自主设置和调整学科专业。第三十四条高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。第三十五条高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。第三十六条高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流與合作。第三十七条高等学校根据实际情况需要和精简、效能原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。第三十八条高等学校对举办者提供的财产、国家财政资助、受捐赠财产依法自主管理和使用，高等学校不得将用于教学和科学研究的财产挪做他用。

[6]《民法通则》规定：第七十一条 财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。第九十四条 公民、法人享有著作权（版权），依法有署名、发表、出版、获得报酬等权利。第九十五条 公民、法人依法取得的专利权受法律保护。第九十六条 法人、个体工商户、个人合伙依法取得的商标专用权受法律保护。第九十九条 公民享有姓名权，有权决定、使用和依照规定改变自己的姓名，禁止他人干涉、盗用、假冒。法人、个体工商户、个人合伙享有名称权。企业法人、个体工商户、个人合伙有权使用、依法转让自己的名称。第一百零一条 公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。第一百零二条 公民、法人享有荣誉权，禁止非法剥夺公民、法人的荣誉称号。

[7]Ashby， E.，Anderson， M.Universities：British， Indian， African-A Study in the Ecology of Higher Education[M].Weidenfeld&Nicolson，1966：296.

[8]参见伯顿·R·克拉克的《高等教育系统——学术组织的跨国研究》，杭州大学出版社1994年版，第159页。

[9]本文在研究高校办学自主权的权能时借鉴了方世荣教授对行政立法参与权权能的分析路径（参见方世荣《论行政立法参与权的权能》，《中国法学》2014年第3期），在此致谢。

[10]《高等教育法》第四十二条规定：“高等学校设立学术委员会，履行下列职责：（一）审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案；（二）评定教学、科学研究成果；（三）调查、处理学术纠纷；（四）调查、认定学术不端行为；（五）按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项。”

11]《高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。社会力量举办的高等学校的内部管理体制按照国家有关社会力量办学的规定确定。”

（责任编辑 刘第红）

作者：陈兵

高校财务误区分析研究论文 篇2：

高校规模经济探析

[摘要]自1999年以来，高校进入了一个跨越式的发展，在这几年中，高校经历了大规模地扩招、合并，在这种快速变革中，无疑会给高校发展带来病症，部分高校由原来的规模过小导致的不经济变为规模过大导致的不经济，因而，如何让高校规模达到经济化显得尤为重要，文章将从财务管理的角度出发，对高校规模、成本进行分析研究，规避高校规模不经济的误区，同时，提出有助于高校规模经济达到最佳状态的方法。

[关键词]高校；规模经济；成本；措施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.050

1 前 言

规模经济（Economies of Scale）是指通过扩大生产规模而引起经济效益增加的现象。规模经济反映的是生产要素的集中程度同经济效益之间的关系。随着产量的增加，平均总成本下降。但这并不意味着生产规模越大越好，因为规模经济追求的是能获取最佳经济效益的生产规模。一旦企业生产规模过分扩大，平均成本（AC）与边际成本（MC）都会逐渐增长，引发规模不经济现象。

对于高校来说，其成本由基础设施、日常维护成本等固定成本，和教师团队工资薪金及培训进修、教学材料耗费等变动成本构成，从固定成本的角度看，我们理想的经济规模是在固定成本处于饱和状态下的招生人数，而变动成本是随着招生人数的增加不断上涨，对于高校来说，我们不能盲目地扩招、扩建，在成本的控制上，应当追求边际成本与平均成本相等时的最佳规模经济状态，将盲目的发展战略改为控制规模、提高质量，达到最佳的高校经济规模状态。追求两种成本相交时的平衡点，即成本最小，规模最优。

2 高校规模经济现状

高校与企业在经营理念上，即存在着诸多共同点也存在着极大的差异性，它们都会产生成本，企业生产的是有实物形态的商品，而高校“生产”的是优秀的人才，因此，高校规模经济的影响因素诸多，且不好界定。目前，高校经济规模状态大致存在以下几种。

第一种是规模较小的，财政拨款较少或者不拨款的民办高校，由于经费的缺失，高校基础设施不完善，师资力量薄弱等原因，导致招生困难，实际招生人数小于计划招生人数，以至于恶性循环，学院发展缓慢，甚至是出现倒退现象。

第二种是规模较大，财政拨款较多的知名学府，这类高校经济规模相对较好，相应的硬件与软件配套设施完备，招生规模有完整的规划，基本属于规模经济状态。

第三种是规模较小、财政拨款充足的专业性强的院校。如警察院校，由于专业的特殊性，这类人才不能过多地培养，警察专业的招生人数与社会需求量基本是成等号的，招生细化到省、市、专业等。由于招生比较稳定，相应的办公楼、教室、宿舍等，利用充分，不会有过多的剩余现象。而相应的实验仪器、设备过剩，为了能更好地提供教育教学环境、与时俱进，使得每一位毕业学员都能第一时间接触到最新的技术、技能，就业时能得心应手地进入工作状态、服务于人民。大型的实验仪器不可缺少，但是，由于学员数量较少、实验仪器更新较快等因素，在这部分的成本显得过高，规模不经济现象就此出现。

3 高校规模与经济存在的问题

3.1 部分高校追求利益，盲目招生，导致教育质量严重下滑

国家对每个招入的学生给予一定的生均配比额度下发到学校，用于该生的教育培养，所以，一个招入的新生，除了该生缴纳的学费、宿费、学杂费外，国家会为学校配入一定的培养经费，有的学校为了眼前的蝇头小利，大规模申请扩招，但是相应的硬件设施，如：教室、宿舍、食堂、多媒体设备、图书管、试验仪器等配备不足。相应的软件也跟不上节奏，如：高级教师占教师人数比例不够，教师继续培养深造的空间不足等。而由于硬件、软件不能满足扩招后的人均所得，使得学生无论是在生活质量上、学习质量上都大打折扣，不能将其应得的知识、学习的权利全部享有，不能更好地发掘出他们所有的潜能，即学院没有做好培养人才的义务。

3.2 部分高校盲目扩张占地面积，给学院带来具大的财务负债，影响学院正常发展

有的高校对学院规模的理解有误区，认为学院占地面积的大小，即学院的规模，盲目地申请扩大学区，买地、占地，占用了学院的其他教育基金，导致教学设备陈旧，无法更换，先进仪器设备不能引进；教职工的继续教育不能正常进行；教职工工资拖欠问题严重等。这样盲目地追求所谓的规模，并不会真正地帮助高校发展壮大，反而本末倒置，金玉其外败絮其中。

3.3 管理人员比例过大，教育资源过剩，或资源不足现象

有些专业性比较强，招生名额相对较少的学校，如警察专业，虽然招生人数有限，但是应配备的管理部门及岗位人员缺一不可，相应地造成管理人员占全部教职工的比例较大，同样的这样一所专业性强的学校与一所综合性的地方大学相比，院领导班子组成基本相同。科室大体一致，而在管理成本上却千差万别。不仅是人员配比上，还有硬件设施的配比，一些财政全额拨款的单位，资金相对充足，所以，相应的教学仪器设备先进，种类齐全甚至过剩。如图书馆藏书、教学仪器设备、教室等。而一些差额拨款的地方大学和民办学院，会出现资金短缺现象，相应的配套设施不够充足，使得学生不能得到更好的受教育的环境和受教育的质量，导致教学质量下降，在人才培养上存在缺失。

4 如何达到高校规模经济的最佳状态

4.1 合理申请招生人数，保证教育教学质量

高校的学生处、教务处、人事处、财务处等对学院的教育教学现状、师资力量、经济状况十分了解，因此，学生处和教务处可以对目前在院学生进行评估，以上一届在校生的学习、生活状况，分析得出上届招收学员数量是否合理，学生无论是在生活上还是学习上，是否得到满足，可以得出学院在目前的状况下，下届允许招收的学员人数。人事处可以根据计划得出招聘教职员工的数量，财务处可以根据预算资金情况，分析得出学院可以增加培养的学员数量。通过以上两个环节精细地测算，得出学院应当招生的数量，申请招生。在这种情况下，可能保证招入的学生有足够的学习、生活的空间，保证人才培养的质量。

4.2 在保证教学质量的前提下，适当地扩展学院占地规模

教育教学质量的保证有诸多因素。首先，保证现有学生的人均教学仪器设备、人均图书馆、人均宿舍面积、人均体育场、人均就餐环境等，给每一位学生提供一个舒适、健康、资源充足的学习生活的空间。其次，保证教职人员有足够的经费、时间充好电，与时俱进地掌握本学科的专业知识技能，使每一位教师有资格、有能力传道授业解惑。最后，保证每位员工的福利待遇按时发放，不能盲目扩张、挤占资金，造成拖欠工资现象，因为，工资福利是使教职人员家庭稳定的核心，古人云，安家方能立业，在家庭没有后顾之忧的情况下，我们可以将更多的精力用于工作，不只是做完工作，而是做好工作。

4.3 合理共享管理及教学资源

（1）合并办学。对于专业相似度高的高校，可以考虑合并办学，共用教学仪器设备，共用教师团队。对于学生人数较少的专业，可以组织学生一同上课，学习交流，探讨所学专业知识技能，相互学习，取长补短。对于学生人数较多的专业，可由任课教师分别授课。

（2）合理共享教学仪器设备。针对教学仪器设备配备齐全，但由于学校招生人数较少，所以相应的仪器设备利用率低下情况，应当提供该校过剩的教学设备资源，其一，可以与该学校专业相仿的兄弟院校共享，用自己的长处弥补本学校的短处，如换取培训场地、换取兄弟院校专家讲学等。其二，可以与单纯的科研性质的单位合作。

（3）降低管理人员成本。对于非任课教师岗位，进行重新分配，对于关联性强的部分岗位进行合并，以此降低管理人员成本；对于任课教师，部分基础教学课程，如英语、数学、政治等，可以外请专家进行授课。

参考文献：

[1]陈晓宇.大众化阶段高等教育的规模经济与范围经济[J].教育研究，2011（9）.

[2]李莹莹.我国高校规模经济的现状分析[J].高教纵横，2011（1）.

作者：吴秀明 汤常一

高校财务误区分析研究论文 篇3：

浅析事业单位财务管理的问题及对策

【摘要】随着我国社会主义市场经济体制的建立、发展和完善，作为我国社会重要组成部分的事业单位，内外部环境发生了根本性变化。近年来，我国相继推出了一系列财政收支二条线方面的体制改革，这些改革措施引起了事业单位财务管理活动的重大变革，同时，也逐步显示出来事业单位财务管理体系的不完善性。在新的形势下，积极应对事业单位财政改革需要，完善事业单位财务管理工作，树立科学的财务管理理念，实现财务管理工作创新，促进事业单位财务管理工作规范性、先进性。

【关键词】事业单位财务管理问题及对策

一、事业单位财务管理存在的问题

事业单位是受国家机关领导，不以生产经营和盈利为目的，直接或间接为上层建筑服务，为生产建设和人民生活服务的单位。事业单位经费来源基本上都来自财政拨款，不具有企业会计意义上的所有者权益，一般不存在出售、转让、赎卖或清算的问题，实行以报账核算型会计粗放型的财务管理。随着我国公共财政、预算管理、国库集中支付等改革措施的深化，事业单位财务管理的改革不断加强，财务管理水平也在不断提高。但是，由于种种原因，事业单位的财务管理还存在许多薄弱环节，财务管理工作中的一些问题还比较突出，主要表现在以下几个方面：

1.财务管理理念落后

财务管理作为一项重要的管理活动，被作为社会主义市场经济主体的现代企业管理者越来越重视，在企业的生存发展过程中处于重要核心地位。而事业单位作为保障社会发展的服务性机构，因为不以营利性为目的，不直接创造物质财富，主要任务是发展各项社会事业、推动社会进步，因此，不同程度地存在着对财务管理认识不到位，缺乏财务管理意识和理念，没有充分发挥出财务管理应有的辅助决策和监督控制功能。更甚至，有些事业单位管理者将财务管理工作只是简单的记账、算账，还停留在财务的表面工作的认识上，不利用发现事业单位财务管理工作出现的问题，也不利于事业单位财务管理工作的顺利进行。

2.预算管理缺失

事业单位一般执行事业单位会计制度预算管理。预算管理是事业单位正常运转的保证。当前，事业单位预算的编制和执行缺乏应有的科学性，弱化了财务管理职能。一是预算管理认识上存在误区。有的事业单位认为预算管理就是预算编制，是按上级财政部门审批确定的预算目标编制出一套预算报表，报表编好后就算完成预算管理工作，没有高度重视和组织指导，没有相关职能部门参与，盲目和不切实际对预算项目进行测算，这样的预算结果往往与实际相差很大，使预算管理失去了应有的作用。二是预算编制不科学。国家预算管理要求事业单位应根据事业发展的计划来编制年度财务收支计划，以“零基预算”作为预算编制的方法，要充分考虑事业单位发展规模和速度，重新测算安排本部门和单位的预算。但目前很多的事业单位仍采用简单的增量预算法，不以部门或单位的具体人员状况、实际业务发展为基础来确定预算收支水平，从而导致预算结果难以执行。三是预算执行缺乏控制。事业单位对可能超支的财务活动不加控制，随意增改项目内容，提高费用标准，随意扩大开支范围，有很多临时性、计划外的支出未纳入预算，使得预算制定和执行严重脱节，难以对预算的使用效益做出正确、完整的评价。

3.内部控制制度不完善

主要表现在：一是内控意识薄弱。事业单位管理者对内部控制知识了解不全面，对建立健全内部控制制度的重要性和现实意义认识不足，造成了事业单位经济运行中责任人的责、权、利不明确，风险意识不强的状况。二是内部控制制度不能发挥应有的作用。虽然目前事业单位逐步建立了相关的内部控制制度，但更多的是有章不循，没有在实践中严格执行，制定的制度仅局限在理论的展观，以应付有关部门的检查审计，使得内部控制制度名存实亡。

4.财务人员专业素质不高

一直以来，事业单位的财务工作比较简单，对在一线从事财务工作的财务人员的业务素质要求不高，造成会计基础工作不规范，会计资料不能如实反映会计信息。此外，事业单位的财务人员年龄结构不合理。一般事业单位的财务人员年龄较大，学习能力弱，对于会计电算化或者信息系统性缺乏了解，致使事业单位出现了很多非主观意识上的会计差错，导致了信息的失真。

二、解决事业单位财务管理存在问题的对策

快速发展的经济形势和新的会计制度及相关准则实施的要求，事业单位在适应新形势下财务管理工作的需要，结合单位自身发展的特点，根据事业单位财务管理存在的问题，采取各种有效措施，加强事业单位财务管理工作。具体做到以下几点：

1.更新财务管理观念，提高财务管理水平

事业单位要适应我国市场经济和财政体制改革的需要，就必须重视事业单位财务管理，更新财务管理理念。首先，事业单位管理者要更新财务管理观念，学习国家出台的有关财务法律法规，重视单位的财务管理工作，以身作则，严于律己，树立依法理财和知识化理财意识。其次，事业单位财务要由过去的“报账记账算账”为主的“核算型”逐渐转向以“预算控制分析与决策”为主的“管理型”财务的转变。使事业單位财务管理领域由原来的事后静态核算扩展到财务活动的全过程、全方位的动态控制。最后，把财务管理的内容进行细化、分析和整合，从而保证财务管理的科学化，不断提高事业单位的财务管理质量。

2.强化预算管理工作，提高预算执行质量

首先，认识到预算管理的重要性。事业单位资金大部分是通过预算向上级申请的财政拨款，预算管理是事业单位完成各项工作任务，实现事业计划的重要保证，也是事业单位财务工作的基本依据。因此，预算管理工作是事业单位财务管理中一项重要的工作。其次，科学地编制预算。事业单位在编制预算之前，要对各部门经费使用情况进行充分的调查研究，并结合事业单位自身事业发展的需要，分析研究确定单位项目预算金额，使事业单位收支指标更加切合实际情况。最后，严格按照编制地预算执行。在实际工作中，严格按照预算执行，要勤俭节约，反对浪费，充分挖掘内部潜力，节约国家资金，提高资金使用效益。在预算执行过程中，要及时发现超支预算，超计划的经济事项，并能够及时地给予纠正，使国家资金发挥最大的社会效益和经济效益，确保事业单位各项工作的顺利完成。

3.完善内部控制制度

建立健全内部控制的目的是为了事业单位的一切经济业务能够按照事前预算严格执行，并防止差错和舞弊行为。首先，要建立健全事业单位的各项规章制度。事业单位根据国家有关的法律法规，结合单位实际情况，制定严格的、切身可行的财务管理规章制度。其次，内部控制要从会计环节渐向其他管理环节延伸。要实行严格职责划分和授权控制，使部门、岗位、人员明确职责，不相容职务的分离。最后，事业单位要对改革中遇到新情况、新问题积极研究，根据改革和发展的需要及时制定相关财务管理制度，要强化财务监督检查管理，提高事业单位的财务管理工作水平。

4.加强对财务人员理论和专业知识培训教育，提高财务人员综合素质

现代市场经济的迅猛发展，新知识、新理论快速更新的今天，对事业单位财务人员的素质提出更高的要求。财务人员必须定期的参加组织学习培训，认真的学习国家的有关方针政策和财经法规，尤其对与事业单位有密切联系的国库集中支付、政府收支改革等新知识的学习，更新观念，优化知识结构。除注重传统会计核算能力提高外，还加强对职业判断能力、沟通协调能力、开拓创新能力提高，从而提升事业单位的财务管理规范性、先进性。

三、结束语

总之，事业单位加大财务管理的力度，更新观念，不断创新，建立科学规范合理的财务管理，充分保障事业单位开展各项活动，使事业单位稳定健康协调发展，为我国的社会公共服务作出更大的贡献。

参考文献

[1]庄琴.事业单位的财务管理.中华会计网校会计文苑, 2010.4.17.

[2]王桂华.浅谈事业单位精细化财务管理.中华会计网校会计文苑,2010.11.3.

[3]刘小丽.高校财务管理问题及对策分析与探讨.中华会计网校会计文苑 2008.5.30.

[4]王宗信.浅议事业单位财务管理存在的问题及对策建议. 会计师,2010(9).

[5]刘晓东.论加强事业单位财务管理.会计师,2010(10).

作者简介：黄慧（1977-），女，会计师，江苏省盐城市亭湖区黄海街道财税所，研究方向：财务管理。

作者：黄慧