地方政府自行发行债券:可行性与制度完善——以武汉市政府为例

2022-09-10

一、现状分析

国家审计署始于八月, 调查了全国36个地方本级政府性债务, 根据其公布的数据可以得知: 其中有9个省会城市本级政府负有超过100% 偿还责任的债务率, 再加上其他的债务有的更高, 如加上政府负有担保责任的债务, 债务率可高达219. 57% 。如果按照此种方式把各种形式的债务都加上, 武汉几乎接近是负债最高的城市。另一份来自财政部驻湖北专员办的研究报告能更具体地表现武汉市政府现阶段债务的情况, 研究报告显示武汉市债务余额高达2037. 05亿元。更值一提地是, 武汉市政府的偿债高峰时期主要在2013年和2014年, 其中, 2013年偿债数额为310. 59亿元, 311. 76亿元是2014年的偿债规模, 这就意味着最近两年武汉市政府每天都负担着大约1亿元的债务。

现阶段, 国务院为强化地方政府债务管理, 促进国民经济持续健康发展, 通过相关法律明确要求各个地方政府应将政府债务纳入预算体系, 为明确相关政策, 财政部提出加强地方政府性债务管理的具体措施。首先, 遵循“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则, 继续妥善处理存量债务, 落实偿债责任。其次, 为清理和规范地方政府融资平台公司, 要求各级政府坚决禁止以各种形式违规担保承诺。再次, 应从可持续发展出发, 把短期具体措施和长期制度结合起来, 建立较为健全地地方政府性债务管理制度。最后, 对于地方政府新增债务要严格控制, 建立相应地地方政府债务规模管理和风险预警机制。

二、武汉市政府发行债券可行性分析

( 一) 新预算法的支持

新《预算法》规定: “地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 除本法另有规定外, 不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金, 可以在国务院确定的限额内, 通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”由此, 地方政府发行债券有法可依, 且国家提供了各种便利。不仅如此, “借、管、还”三个层面的问题是地方政府发行债务不可避免的问题, 根据新《预算法》也得到解决。第一, “借”。新法规定, 建立健全地方政府债券的举债融资机制, 这就赋予地方政府适度的举债权, 武汉市政府就能通过正规途径融资。第二, “管”。好的制度需要适度监管才能发挥其作用。新法特别增加了将地方政府的债务纳入预算管理的规定, 并实施对地方政府债务进行分类管理和规模控制。除了制度上自我管理, 新法还要求人大起到监督作用, 通过外部监督作用的发挥, 对地方债务实施全方位的监管。第三, “还”。归还债务涉及到归还的主体及其相应地责任, 因此需要梳理政府和企业两者的责任大小。

( 二) 其他地方政府债务融资已积累了一定的经验

目前, 我国地方政府债务融资正处于探索阶段。尽管在立法层面上, 地方政府债务融资权尚未松动, 但行政层面的探索已经开始。1998年国务院决定增发国债, 通过财政部转贷给省级政府以支持地方的经济和社会发展建设项目; 财政部于2009年开始代发地方债券以解决地方政府配套资金不足的问题; 财政部于2011年发布了《地方政府自行发债试点办法》, 批准上海市、浙江省、广东省、深圳市四个地方政府为自行发债试点地区, 这是地方政府自行发债的开端; 2013年试点省市由4个扩围至6个。在这方面取得成功地省市不在少数, 以江苏省为例。江苏省财政厅积极响应财政部的号召, 尝试招标发行了2014年江苏省政府债券并取得成功, 原计划发行额174亿元全部募满, 债券发行利率与招标日前5个工作日相同待偿期的国债收益率基本持平。在江苏省成功自主发行地方政府债券成功的条件下, 武汉市政府能进一步吸取经验并结合本地地实际情况, 积极制定相关政策并将其落实, 在实践中进一步完善。

( 三) 武汉市政府融资意愿强

当前和今后相当长的一段时间, 将是我国城市化和城镇化快速推进阶段, 湖北省作为中部崛起的省份, 应当抓住机遇完善基础设施建设, 提高本省城市化水平。作为湖北省的省会城市武汉, 更应当抓住机会加快自身发展。对武汉市政府来说, 目前是机遇与挑战并存的时期, 想要利用契机必须拥有大量资金作为发展的资本。同时, 在我国现行财政管理体制和地方政府官员的政绩考核机制下, 武汉市政府的相关领导阶层也有强烈的债务融资动机。实践也证明, 以“堵”的方式禁止地方政府债务融资、治理财政风险难以奏效。目前武汉市政府大面积地新建基础设施, 尤其是有关交通方面的建设如新修了多条地铁线路。我们都知道, 修建地铁的成本, 但是为了提高整个城市交通运营的效率和城市化水平的提高, 相应设施建设是必须的。在此种状况下, 允许武汉市政府自行发行债权的方式融资, 既满足了武汉市政府融资发展的目标, 也有益于整个国民经济稳定发展。

三、武汉市政府自行发行债券的措施

( 一) 利用落实相关政策

正如上文提到的, 国家在政策方面做了较大的修改, 整体上说是有利于地方政府融资。新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等法律法规, 明确给予了地方政府依法适度举债权限, 将政府债务纳入预算体系, 还要求建立规范的地方政府举债融资机制, 地方政府举债采取政府债券方式; 根据企业的性质有不同的偿还措施, 主要分为营利性与非营利性, 对于非营利性企业只能依靠公共事业预算来偿还, 对于营利性可以通过其专项收入用于偿还。在目前形势下, 规范地方政府自行发行债券的制度应包括编制地方政府债务预算。当前预算体系主要包括经常性收支预算、国有资本经营预算、基金预算和社会保障预算, 地方政府自行发行债券正常实施后, 还应该编制地方债务预算, 在地方政府预算年度之初即安排其年度政府债务计划, 这是对地方政府举债的一种制度约束。与此同时, 进入地方政府预算也将使地方政府债务为同级人大监督, 以地方政府预算和决算的形式监督债券发行获得资金的使用情况和债务偿还情况, 强化地方政府作为责任主体对债券发行相关责任和义务的监督管理。

( 二) 完善债权发行步骤

1.积极做好发行前期准备

武汉市政府在发行债券时, 应充分吸收试点地区的经验, 成立债权发行小组, 由最高领导对每个环节都审核把关, 严格要求。必要时, 为保障试点工作有序开展, 湖北省财政厅可以制定了具体的工作方案, 明确了各部门职责分工及试点工作计划; 按照工作方案安排, 及时印发了发行兑付办法、招标发行规则等文件, 为试点工作提供了制度保障。同时, 主动向财政部国库司请示有关事宜, 并将相关文件报国库司审定; 及时联系中央国债登记结算有限责任公司进行登记, 及时与相关机关签订《地方政府债券发行、登记及代理兑付服务协议》、做好发行账户设立工作、开通债券信息自助披露系统供投资者使用, 审查业务资格并公示等发行前技术准备工作, 必要时, 咨询相关专家召开各界讨论会。

2. 择优选择承销团成员

在选择承销团时应遵循“公开报名、择优选择”的原则开展承销团组建工作, 然后根据各金融机构申报资质, 综合考评承销额意愿、资产规模大小等指标, 择优确定了几家金融机构作为债券承销团成员, 在机构选择上注意区分不同性质的金融机构, 分散风险。在确定承销成员之后召开会议, 确定具体方案。

3. 规范开展信用评级

法律要求地方政府自主发行债务时应引入市场监督机制, 对地方债开展信用评级。武汉市政府应该按照相关政策规定开展信用评级, 具体而言可以按照“公开报名、专家评审、择优选取”的方式, 初期发布公告在网上自主报名, 报名结束后组织相关专家组成评审小组进行评审, 最终根据专家打分确定了最合适的评级机构, 选择最优秀的录取并公示形成良性竞争。机构选定好, 武汉市政府应积极配合, 及时提供相应地信息进行评级工作。评级制度的设置, 一方面能起到很好地内部监督作用, 另一方面也增强了投资者的投资信心。

4. 认真做好信息披露

在证券市场, 信息披露所展示的信息是投资者进行投资的重要依据。故为进一步增强武汉市政府财政透明度, 提高投资者投资信心, 武汉市政府应以推进地方债自发自还为契机, 根据规定在政府债券发行前、债券发行时、债券发行后的存续状态等环节进行信息披露, 同时公布本地区经济运行状况、财政收支情况和债务现状等情况, 以及所发行的债券基本信息、信用评级情况和投资信息等内容。鉴于此, 湖北省政府应与相关部门沟通, 并通过相应网站, 及时、全面、如实地披露了此债券基本信息、本市近几年的经济运行状况、中长期发展规划、目前财政盈余状况、武汉市政府性债务状况、债权具体发行方式和细节、所募集资金投向说明以及最后发行结果及运行状况等信息, 保证了投资者的信息需求和自身债权发行的规范化。

5. 严格按照市场化原则组织招标发行工作

为确保招标发行工作顺利完成, 武汉市相关部门应密切跟踪、认真分析宏观经济形势、金融市场融资现状和投资者预期、偏好等因素, 结合自身实际情况合理选择具体发债时间。同时, 加强相关部门的协调配合, 类似其他证券发行工作, 尽量在招标发行前规定日期完成债券的代码及简称形式和系统操作授权等常规项目申请, 注册债券资料、承销团成员名单等, 并遵照有关制度规定, 有条不紊地做好招标现场的各项管理工作, 把招标的公平、公正落到实处。

摘要：我国各地方政府已经累积了较大数额的债务, 武汉市政府也不例外, 地方政府债务的形成有着各种原因, 至于问题的解决, 本文认为在短期内, 在新预算即将实施地新形势下, 武汉市政府自行发行债券是解决地方政府债务问题的有效方式。与此同时, 须深化财政体制改革, 完善相关制度对政府自行发行债券加以管理;执行新《预算法》并编制地方政府债务预算, 由省级财政部门加强对武汉市政府自行发行债券进行监督管理;按照相关法律法规逐步开展武汉市政府债券发行工作。

关键词：债务问题,预算,发行