制度限制性与城市社区自治路径研究——以武汉城市社区为例

2022-11-27

随着城市化水平的提高,社区规模的扩大,那社区的自治发展状况从某一种角度来说就代表国家的状况。那么,用制度限制性的视角分析,社区在今后发展中如何符合党和国家的政策方针,如何紧跟社会发展趋势,如何维护居民自身利益就成为社区自治发展过程中必经之路。

一、制度限制性与社区自治路径研究的相关概念梳理

(一)制度限制性理论

制度合法性理论最先发端于马克思.韦伯与哈贝马斯两位学者,他们对合法性的解释虽略有不同,但是核心却一致即一个组织或者政权存在的理由合法性[1]。而制定限制性理论是一个新的理论,至今没有学者对其明文定义,有的只是稍加提示,在陈振明教授的公共管理学思想里曾有提及,大体意思是社会组织的发展受外界影响,同时要符合国家的政策。其它一些学者提及限制性时多有两个共同点,一是以合法性为基础来提出相关意见,二是限制主要是来自自身发展与社会发展不符的限制。针对以上本文对制度限制性理论做如下解释。制度限制性理论指一个社会组织或者社会团体在一个政权中发展受到三方面的限制,其一是所处政权的政治限制即国家的政策方针;其二是所处时代潮流限制即它的发展必须要符合社会与市场的发展逻辑与发展方向;其三是维护本组织内个体的自身利益。

需要指出的是,这里的限制并不都是不利影响,相反实际上很多是有利引导。放到本文中如社区发展得到国家政策的引导,受到社会的支持及居民的广泛参与。

(二)制度限制性与社区自治的关系与意义

制度限制性与社区的联系存在着制约性与指导性,并且后者的实现以前者的实行为保证。具体表现如下:

在制约性上,体现在社区自治过程中无论怎样行为的实施都必须符合我国当前宪法规定的相关内容,同时很大程度上要在党的领导下进行,最好是能够符合政府的相关工作,能够体现一定民主化为主导而进行的。在协助性上,体现在执政党及政府在社区自治过程中为社区提供必要的资金、资源、人力方面的支持,特别是在基础设施、医疗卫生、社会治安方面的保障,但是前提条件是社区的发展目标与自治行为必须符合当前中国特色社会主义的相关规定。总的来说,这种制约性大多数都是有利的,特别是十八大以来,国家在推荐社会治理格局的形成,及统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略安排上的影响。

二、制度限制性下武汉城市社区自治典型模式分析

(一)武汉城市社区自治典型模式

1. 混合型的江汉模式

从20世纪90年代以来,经过三轮改革,江汉模式的成果已经闻名全国。单位制解体之后,社区成为构成城市社会结构体系的最基本细胞。由此国家进行了以城市基层管理体制改革为主要内容的社区建设,一方面是行政导向,强调政府及其所控制的资源进行社会整合;另一方面是自治导向,主要是强化基层社区的功能。作为一种已经十分成型并且研究比较广泛的自治导向社区发展模式,本调查对江汉模式进行简单的总结、介绍和梳理。

江汉模式,源于民政部的社区建设实验,它以主动转变政府职能为核心特征。如今已经形成自己特色,其核心是能够让社区与街道都充分发挥互动作用。其本质是政府主导的整合自治模型和体制创新,是创新社会治理方式一种新的十分具有推广意义的尝试。这反映出在当前制度限制性理论视角下社区即要符合国家政策的同时要懂得如何更好的发挥自身作用。

2. 企业型的百步亭模式

百步亭社区是全国首个不设街道的社区,由百步亭集团有限公司统筹经营和管理,所以社区内政府、企业、社区三者的互动关系十分具有特色,实质上通过一种“社区经营”的管理方式探索企业支持、市场运作的投入保障机制,引导社会力量参与社区管理服务,补充政府力量。树立“社区经营”理念,以市场运作方式建设和服务社区,变“政府办社会”为“企业服务社区”。

社区活动场所由企业配套。将办公活动场所、公共服务用房、文体活动设施等纳入社区建设总体规划,政府不花一分钱。二、社区工作经费由物业支持。坚持物业费取之于民、用之于民,物业费除支付员工工资外,其余全部用于社区党组织活动和补贴社区工作人员报酬,10多年累计为政府节省开支1亿多元。三、便民生活服务由市场提供。协调与居民生活密切相关的各类组织,规范服务标准,形成了金融、邮电、超市、服装、美容、维修、家政等门类齐全、方便快捷的“5分钟生活服务圈”,便利消费进社区、实现了便民服务进家庭。这种“社区经营”的观点实质上是企业文化的一种外延,行政力量、社会力量和市场力量在社区的综合,值得学习和推广,积极链接外部资源落入社区,推动社会自治发展。

3. 自治型常青花园模式

常青花园第三社区作为一种纯粹的居民自治,体现的是“社区微治理”和“微社区治理”的相结合,搭建了一种微权治理的新机制。以村为单位民主选举村长和党小组长,搭建居民自治小组。秉承充分发挥居民自治功能、努力服务居民群众的目标,居民小组长(村长)的具有以下职责:积极宣传国家政策、法律、法规,教育居民遵守《民规民约》,协助社区开展各项工作;召开自治小组会议,及时传达居委会会议精神,组织居民依法开展自我管理、自我教育、自我服务;及时向居委会提供人口、计生、安全、邻里纠纷、环境卫生等信息,并协助做好这些方面的工作;积极收集居民意见,经常走访居民家庭,积极向居委会反应居民的呼声、建议和要求。历届村长之间通过民主选举的形式产生,三年一届,实现了精英的更替,让群众基础好、工作认真负责的居民成为村长,承担社区居委会所划分和分散的部分权力,实际上也是对其的一种“赋权”。不再是“社区——全体个体居民”直接的常规路径,而是通过自治小组拥有微权来服务居民、反馈居委会,从而提高社区自治的水平。

这进一步表面社区自治路径在当前需要有一定的自治方案与具体实施规划。

(二)武汉城市社区自治存在问题

1. 居民政治效能感较低,政治参与度不高

政治效能感(political efficacy)是个体对自我政治能力和政治客体回应自身需求的主观感知,这种特殊的政治态度在一定程度上能够反映民众对于政治客体的认知和情感,也能认识民众政治参与的情形。在我们实地走访中,我们发现了三种情况:一是当我们给居民发放问卷的时候,做自我介绍说是关于社区自治的问卷是,居民在大多数情况下都是持有反感态度,二是当他们填到设计本社区自治状况相关的内容时大多没有认真完成,三是在于居民访谈过程中部分居民表示在选举时很多时候是浪费时间。这说明,社区居民在参与社区自治过程中,政治效能不高。特别是居民认为社区自治好像就只停留在社区选举及一些政治宣传上面,另外有一部分居民认为自治对这方面不是很懂就是不感兴趣,还有居民认为社区自治过程中自己并不能发挥什么作用,也就是自己的想法无法影响到社区的运行。最后导致的情况则是社区居民整体的政治参与度不高,居民的政治意识不强,居民与社区管理者之间缺少了必要的信息沟通,社区的自治自然变成了居委会等少部分人代表的自治。

2. 社区之间复制率较高,难有自己特色

虽说经过十几年的社区发展,当前武汉市的社区建设也是取得了举世瞩目的成就,但是在武汉众多社区中,大多数是“同一化”现象,如一个社区开展“三社联动”“四方联席”等活动较成功之后,其它社区就没有太考虑本社区实际情况如井喷一般一拥而上,盲目的学习复制,当然有时候一些成功经验的确是可以复制,不过需要联系到自身实际。特别是在武汉这样的特大城市中,社区有城乡结合部,有工业区集聚部有教育区集中部,还有因为历史发展而形成的传统社区等。

因为人群、文化、区域的差异化而受一些优秀社区的影响,过多复制。最终的结果只能是社区之间在自治特色方面很难有实事求是、因地制宜的高招、巧招与妙招;只能带来相反的结果,一度让居民觉得又是一种政治任务,时间长了,次数多了,效果不好后大家慢慢的就失去了参与到本社区的自治建设中了。

3. 社区与街道关系复杂,受政府影响较大

众所周知,社区的自治的代表是居民委员会。它在法律意义上不属于政权组织,二是基层群众性自治组织,也不是政权组织的下属机构。但是在实际实践过程中。居委会无形之中有了两重身份。一方面代表政府特别是作为街道向社区传达政治宣传与教育的传达者,另一方面代表居民向政府反映民意的代表者。确切的说,很多时候以前者为重。

这就导致制度限制性下制约性占据了主导,那居民特别是社区之间就没有了充分发挥自身积极性的空间,只是过分依赖街道等行政力量的发号施令。这一问题,应该是当前我国城市社区的通病,社区居委会的尴尬位置,如何处理好街道与居民这一天平的平衡问题。如何能够在制度限制性下更好的为居民切身利益着想,如何更好的把居民的想法完美表达是一个任重道远的大问题。

三、完善制度限制性分析下社区自治路径的对策

(一)主动贯彻党和国家的大政方针

1. 社区自治的合法化

在制度限制性理论视角下可以说社区自治的合法化这相当于迈开万里长征的第一步,只有社区自治得到国家的认可、社会的认可和人民的认同后才可能继续今后的发展。就像我们国家的五个自治区,前提条件是在党和国家的带领下,而我们的社区自治依然如此,就如前文所说,只有它合理合法了才有存在必要,从侧面来说可以是对社区一种“限制”但实际上却是一种引导,一种相信党和国家的引导。

我们所说的“合法化”实际上已经得到公认,无需再耗费口舌,因为从新中国成立开始这就是一直再走的路,同时经过历史与实践的证明这是正确的合理的,通过后文附录二我们就可以看出,当社区自治取得了自治和同意后,在大多数情况下其发展均是顺风顺水。

而从制度限制性理论分析来说,当前我国社区自治虽然已经写上宪法,但是对其很多逻辑性的解释还是不够清晰,不够完美也应该看到这是一条任重道远的任务,如何更好的解决这个问题后人必将筚路蓝缕的奉献其智慧,本文认为在今后发展中,社区自治是否可以直接纳入行政体系,作为行政机关一级,因为事实中完美发现将其分开很难,那何必反其道而行之,变堵为疏呢。

2. 社区自治的清晰化

在我们国家改革开放以来,“政党不分”、“条块关系复杂”、“行政化严重”等高频词语常出现在政府本身及政府与社会的关系中。本文基于制度限制性理论下的思考提出,有些领域本来就是分不开的,何不一起合而谋之呢?何不把这种分离换一种角度思考问题呢?放到社区则是社区到底可以做什么,老人、协会、居民又可以做什么,大家可不可以正大光明的直接参与自治呢?这里说清晰就是这个道理,结合上文的合法化,直接让社区作为行政单位,为街道分忧,

现在的城市社区,特别是在武汉这样的城市社区,大多数时间里社区里就只有老人,他们一天就希望找几个跑友到社区跑跑步,找几个伙伴到社区跳跳广场舞等等老人自己的娱乐方式。故此社区何不成全于此呢。建立各种各样的兴趣组,并且定期为居民进行一定的专门培训,还可在社区之间进行比赛等等。在此社区自然要做好两方面的问题。一是为居民提供必要的设备支持,二是为居民完善相关活动安排。重要的是社区要能够利用好这一大家聚集在一起好机会,管理者多和大家聊一聊心里话,说真心话,让大家充分表达对社区发展的建议。这就是一举两得的事情,一方面让大家有了归属感、幸福感、热闹感。另一方面社区问题也是得了实打实的落实解决。

特别是在节日活动安排上,社区可充分利用本社区资源,自行安排节目,自行处理各种需要。如在小年举办各种活动,可以让社区的书法协会为大家写春联等等活动。大型的活动还可以联合周边社区一同进行。只要让民众幸福了、开心了有获得感了并且充分享受到了中国特色社会主义发展的成果就是最好的自治

3. 社区自治的具体化

这里最为提倡的自然是微治理,目前学界对微治理的界定依然没有准确的统一,但都有两点较为普遍的认识。一是在权力上的“微”即政权很难深入同时又可以给予居民自行选择上面的表现,还有一方面就是体现在现代技术上的“微”主要表现是微信、QQ等新媒体的运用。所以,本文提出社区自治应该充分结合信息时代与居民自治的特点,来进行自治,具体有二个建议

一是建立社区互助群。这可以是微信也可以QQ。设置好管理规定如不准发虚假信息等要求。这主要是有三方面的功能。其一,居民需求意见的表达,即社区管理者让居民充分发现身边的所闻所见,对不满意的地方第一时间提出。其二,居民互助参与,如每一个家庭需要给儿子找家教,而另一个家长看到后有发现自己儿女刚好符合条件,那就可以对接,这样不仅可以促进相互认识,而且节约了很多成本。其三是社区信息发布群,如社区需要开会等信息发布或者是建设什么东西的发布,简单的说,如果社区需要改进一个花池,就可以先在这个社区发出,让隐藏在社区的一些技术工,专家等积极建言献策,并赋予一定报酬。想想这样不仅让居民觉得自己是在参与社区的实际建设并且会有一种自豪感,何乐而不为为。

二是社区一体化建设;在如前互助群的基础上,社区可根据居民之间各自需要逐步完善各项要求,敢于接受群众批评,敢于啃硬骨头。更重要的是打造一个小市场化的社区,具体表现在以社区居民之间互相帮助和解决需要为主体,居委会辅助自治的发展模式。用一个案例来说。在某社区有AB若干人,早上A想吃早餐,那就可以在互助群里给社区中卖早点的B进行下单;中午A想重新设计自家书房,同样可以在互助群里发问。不久之后A想买一辆二手车同样可以在互助群里面求助。

(二)抓住社会发展机遇

1. 积极引导社会资源的参与

投资这一理念不仅是在经济学之中适用,在社区自治过程中倘若可以吸引到社会资源特别是公益性社会组织的参加,那必定事半功倍。这一点在前文的百步亭社区模式做了一个比较好的回答,将社区发展与社会连接,打破社区与社会的最后一道栅栏。

这就要求社区能够懂得积极探析党和国家大政方针,在当下供给侧结构性改革下,国家建立了以需求为导向的服务模式。所以社区应该有专门的信息收集与处理员,实时关注国家、省市的大政方针,第一时间进行学习贯穿,要能够抓住政策福利的机遇,结合本社区特点,为民着想。如刚刚过的18年两会特别是政府工作报告的发布,作为一个社区自然要将接下来一年民众能够得到的切实利益罗列清楚,哪些是政府会主动给予派发的,哪些是需要社区自己争取的,那社区就应该投入积极的建设之中,联系自身实际,抓住机遇。

2. 政府加强对公共资源的投入

在社会主义国家,很多建设特别是关系到人民大众的利益或者国家工程建设等方面必然要国家出面动用较大财力与物质,而在制度限制性理论视角下本文主要有两个想法,其一是规划上的指导,这里的规划要有长远性与合理性两个特点,在长远性主要是说能够参考西方国家的绿色式的发展模式,能够再几十年后依然能够满足人民在水电与交通方面的要求,能很好的避免的今天中国城市的通病,不要处处杂乱无章;而合理性上面主要展现的是城市特色即社区特色,如江南性的山水社区能够让人民感受的到水乡文化氛围自然是最为重要的,简单的说就是具体地方具体对待。其二则是基础设施上的支持,如绿化工程、体育器材方面,虽然现在政府都在做,试想,在制度限制性理论下,要符合国家、社会、居民三方面的利益,可不可以把小区照明灯全换为太阳能电池板或者加大研发以后换为垃圾发电的路灯呢,这样可谓一石四鸟,垃圾解决了,照明解决了,财政支出减少了,社会岂不是更和谐了。

3. 加强社区党组织建设

建立党员综合服务中心即党员群众联络点加强武汉城市社区居民党小组的建设,必须从各小区实际出发,尊重历史和现实基础,依照国家宪法法律,严格遵从党章党规党纪,秉承“法无禁止即可为”的法治精神,稳中求变、积小变为大变的原则,通过实施系列工程,让党员在群众中起到模范带头作用。

一是党员要做好矛盾调解员的作用,具体主要是在居民日常生活中,真正的落实从群众中来到群众中去的原理,党员要把认识到居民担心的就是自己焦虑的。

二是党员要做好民意反映的联络员,在社区中存在大量的非正式组织也就是大家常说的小团体,党员也要融入进去,能够在其中起到正能量的引导作用,当然更应该了解到平时居民对哪一个方面不满意,希望居委会甚至是政府怎么做等等想法,然后整理成文反映到居委会等自治组织里去。

三是党员要是政策的传播者,确保让政策能够第一时间传播到居民耳中,如何保证政策能够及时准确的发挥该有的作用,这就要求群众党员发挥宣传者的职能,用通俗易懂,简洁明了的方式向居民传达讲解相关政策。

(三)激发居民参与积极性

1. 发挥居委会自治主体作用

基于制度限制性理论以上文提出的直接让社区成为一级行政单位,那这时候的自治就不是政治上的“自治”了,这里的自治主要体现在三个方面,其一,居民对社区重大事务的表决权,如社区对居民饲养宠物的管理等可以占有多大的表决权;其二,是社区与街道的互动,这时候街道可根据以前的经验,明明白白的罗列清单,哪些是社区的,哪些是街道的,需要社区去做的就实行政府购买;其三是居委会的带头作用,除了社区管理者的选举方法照旧、各种投票照旧这时候居委会应该发挥现实中我们常说的“三方联席”、“四方联动”等作用。

具体说来,这里的主体可参考古希腊的民主社会,居民轮流管理,但是常务管理必然是居民投票选举产生。把这种限制性的积极作用发挥到淋漓尽致,我们知道这种限制无非就是在大方向与政治意识上的限制,实际限制外更多的是国家全心全意的为人民的幸福出谋划策,我们有理由相信中国共产党的科学带领,有理由相信总书记新时代的智慧思想,有理由相信社会的发展潮流。

2. 发挥居民的集体智慧作用

习近平总书记曾指出:“中国梦的路上我们不落下任何一个人,我们做任何事情,做任何决策都必须要以人民利益为出发点,以人民幸福为落脚点。要以人民的意志指引党和国家的具体发展思路,人民所想的就是我们要做的,人民想要的就是我们想去实现的”。因此在社区自治中,这一点的体现尤其重要,社区对当前城市化比例越来越大的中国来说,无疑社区的发展与人民的心声是连接的第一线。特别是现在社区中,我们不乏专家学者,不缺教育达人,不愁金融专家,所以,社区何不把人民代表这一理念运用到社区,运用到具体,建立好社区智慧中心,让本社区居民,甚至其他社区居民随时都可以直接到社区进行意见的沟通与表达,让我们把扩大社会主义民主这一理念落实到实处。最重要的是要对积极参与的居民给予一定奖励,建立好评级制度,到年末对居民贡献值最高的居民各颁发相应的奖励,这不仅是让劳有所得,更重要的是激发居民的参与积极性。

3. 发挥居民监督评判作用

在武汉电视问政走红中国后,前不久西安电视问政再一次被朋友圈刷屏,节目上教育局长一度尴尬场面引发人们热议,最后评分只有21分更是让人门不得不思考,但是更重要的是,这被群众看到了,并且指出了,可以让当地教育局更加积极的解决事情。

那在制度限制性理论下,政府政策有没有执行到底,社区治理过程中是否能不能也是把电视问政用到社区这一小环境中,这样效果相对来说应该针对性更强,整改效率更高,另外居民设立监察小组,定期对居委会的管理做出具体评分,落实到具体管理者,时时刻刻对管理者的服务做出评价。

摘要：党的十九大提出:共建共治共享的社会治理格局,加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移。这对推进社区精细、科学化、民主化治理方面提供了较为明确的政策指导。本文在经过实地走访、问卷调查、面对面的访谈后总结数据,利用制度限制性理论分析当前武汉城市社区存在的问题,并根据该理论思维提出当前城市社区自治发展的方向。

关键词：制度限制性理论,城市社区,自治路径