建设用地使用权中的房地一体主义与土地管制制度

2022-10-02

一、背景介绍

建设用地使用权, 是指为建造建筑物、构筑物及其附属设施, 并保有其所有权, 而在国家或集体所有的土地及其上下进行占有、使用和收益的用益物权。[1]建设用地使用权的设立, 有划拨和出让两种方式。

近年来, 因转让建筑物使用权而引起的纠纷日益增多, 本文以一简化后的真实案例为例, 试从建设用地使用权的基础上, 简要阐述房地一体主义以及土地管制制度。以此讨论案件纠纷的解决方案:某厂区土地使用权归某企业所有, 该企业随后在该幅土地上建设厂房, 并建有两处配属建筑办公楼 (符合规划, 并得到批准) 。后, 企业与他人签订了房屋买卖合同, 将涉案房屋转让给他人用于餐饮服务业 (法律规定商服用地的使用年限为40年) , 办理手续由某企业负责, 费用由某企业负担。购房人按照合同约定, 履行了付款义务。后经多次催促, 企业一直没有将该办公楼过户给购房人。购房人遂到法院起诉。

二、案件分析

在本案企业在工业用地上建设车间以及该车间的配属建筑办公楼, 如果企业单独转让办公楼给他人, 是否需要国家重新出让办公楼所占有土地的土地使用权?是否属于改变土地用途?

(一) 交易中的房地一体处分规则

房屋与土地关系密切, 房屋总要建筑在土地之上。而房屋一旦建成, 对土地的占有使用就体现在对房屋的占有使用。因此, 房屋与土地具有密不可分的关系。在理论研究上, 土地和建筑物的权利是否可以分开, 历来存在两种不同的立法例:一是吸收主义。在此种模式下, 房屋被认为是土地的重要组成部分, 拥有土地所有权即拥有了该幅土地上的建筑物所有权。罗马法采取“房随地走”的添附制度, 认为土地应当吸收建筑物。然而在日耳曼法上, 建筑物最初被视为动产, 土地的法律上并未将其视为与土地结合在一起的物, 后来随着建筑物的日益坚固, 其与土地的结合日益长久, 建筑物逐渐被视为不动产。[2]德国法并未采取日耳曼法的观点, 而是完全继受了罗马法的“附着于土地之物即属该土地”的思想, 认为定着于土地之物以及与土地所有权结合形成的权利, 都不是独立的不动产, 而只是土地的重要组成部分。[3]这一观点对大陆法系其他各国的土地与房屋关系问题产生重大影响。二是分离主义。在分离主义的模式下, 房屋所有权和土地使用权是相互分离的两个部分, 房屋所有权不属于该土地的使用权人或者所有权人所有。在日耳曼法系中也认为建筑物并非土地的一部分, 而是一个独立的不动产, 所有权人具有完整的权利内容。根据日本《不动产登记法》第14条, 土地和建筑物是分别登记的, 因此, 学者一般认为建筑物是可与土地相分离的独立的不动产。[4]

当下, 我们国家对于房屋与土地是否是两个独立的物并没有做出明确的规定。但是我国明确规定了我国土地的所有权主体归属于国家和集体, 个人无法拥有的土地所有权, 但是却可以成为房屋所有权的主体, 由此可见, 我国的土地使用权和房屋所有权可以被推定为两个物。因此, 我国的房地产权结构是房屋所有权与土地使用权的结构。

因为建筑物所有权与土地使用权所具有的不可分性, 我国法律明确规定了土地使用权与建筑物及其他附着物一同转让的原则, 即通常所说的“房随地走”和“地随房走”。为了保证房屋所有权与土地使用权主体相统一, 那么一定需要在转让房屋所有权的同时也转让土地使用权, 转让土地使用权也转让其上的建筑物。两种转让都涉及土地使用权的转让。

涉案的企业单独转让办公楼给他人, 是改变该幅土地的使用权人的现状问题, 因为, 企业单独转让办公楼给他人, 购买人如果要取得房屋的所有权, 必然要涉及该幅土地的使用权, 根据《物权法》第一百四十七条的规定, 建筑物与构筑物和其他附属设施的移转所有权的行为, 当事人应该将该建筑物、构筑物及其附属设施以及其范围内的建设用地使用权一并做出处分。由于企业在取得该幅土地时, 一般情况下是整体取得, 一般也不会单独就配属建筑办公楼所占用的土地取得一个单独的使用权, 而该幅土地的用途为工业用地。而这种单独转让办公楼给他人, 给土地带来的直接结果就是配属建筑办公楼所占用的土地要从原有的土地使用权中分离出来, 即设立一个新的土地使用权, 根据《物权法》第一百三十七条的规定, 在我国, 可以采取出让或者划拨的方式, 设立建设用地使用权。第一百三十九条规定, 向登记机构申请登记后, 才可以设立建设用地使用权。在登记时, 建设用地使用权得以设立。因此可以看出, 所出卖的配属建筑办公楼所占用的土地并不具有独立的使用权, 在没有办理独立登记之前, 其与该幅工业用地是不可分的, 从这个意义上讲, 配属建筑办公楼所占用的土地不具有独立物权的基本属性, 配属建筑办公楼所占用的土地不能独立地转让。

(二) 改变土地用途问题

目前, 我国之所以进行土地用途管制, 其实质目的是为了防止在城市化的进程中, 农业用地无限度地转变成为城市的建设用地。

本案企业单独转让办公楼给他人, 是否属于改变土地用途的问题, 应当说, 至少涉嫌改变土地用途。案涉土地原为工业用地使用权性质。根据城市房地产管理法第十八条的相关规定, 在经出让方和出让方所在的市、县级人民政府城市规划行政主管部门的同意后, 在土地使用者与出让方签订了土地使用权出让合同变更协议或者重新签订了新的土地使用权合同之后, 土地使用者才可以按规定改变土地用途。这一规定, 将案涉土地由工业用地变更为商也用地或作其他用途, 必须先取得国土部门及规划部门的同意, 然后再重新签订土地使用权出让合同, 相应调整土地使用权出让金。另, 根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条的规定可知, 土地变更用途后, 还必须办理土地变更登记。

综上所述, 由于该办公楼的买卖合同, 虽系房屋买卖合同, 公司对房屋具有所有权, 并且可以转让, 但房屋的转让, 必然导致房屋所占用的土地的转让, 而此时, 房屋所占用的土地没有从整个厂区的工业用地中分离出来, 即房屋所占用的土地与整个厂区的工业用地是不可分物 (未经政府批准以前) , 是一个土地使用权。另外, 该餐饮公司受让该房屋, 涉嫌改变土地用途, 未经政府相关部门的批准, 也违反了国家关于土地用途的管制制度。

摘要：我国的土地所有权属于国家和集体, 个人无法享有土地所有权, 而我国又规定房屋所有权可以属于个人所有。为了解决土地所有权人与房屋所有权主体不一致的问题, 我国采取了严格的房地产权一致原则, 也就是我国采取了房屋所有权人和土地使用权人主体相统一的解决方案。在买卖房屋或者转让土地使用权时, 时常会引起改变土地用途所带来的无法顺利转让房地的问题。因此, 在房屋买卖中也会涉及土地用途管制的问题。

关键词：建设用地使用权,房地一体主义,土地管制制度