浅析城市综合执法的存在困境

2022-09-10

近年来, 城管执法的新闻不断被报道, 从城管的打、砸、抢等粗暴执法, 到城管执法人员被砍、被捅等事件层出不穷。如某市城管暴力执法事件中, 该市城管监察支队某大队, 在履行相应通知整改程序无效后, 对违规占道的自行车进行暂扣处理。而自行车行老板回忆说, 事发当日, 从一辆“城管执法”的车上下来7人, 他不清楚这些城管队员的准确身份, 也未见其出示任何工作证件, 径直抬着门前的自行车往他们车上装。在交涉的过程中商户被打倒在地, 而后一名城管队员, 双脚跳起猛跺老板的头, 在撕扯过程中闻道城管队员身上有酒味。又如, 某茶叶店店主因拒拆违规广告, 竟做出持刀追砍执法人员的行为。究其原因, 是由于违规广告面积小, 执法人员没有携带书面的处罚文书所致。

由此, 不难看出, 在城市管理监督过程中展现出执法方式、执法效率、处罚程序、处罚效果、执法人员配置以及被处罚人法律救济的缺失等一系列问题, 而这些问题的产生的最基本原因就在于城市管理法律体系的不完善。

一、城市综合执法的概念

城管执法, 是城市管理综合执法的简称, 有时也称为城管综合执法, 主要是指法律授权下的行使相对集中行政处罚权的行政机关进行城市管理行政执法的过程。而相对集中行政处罚权作为城管执法的依据, 其实践雏形始于1987年北京市率先组建的“北京市人民政府联合执法检查队”, 其集执法、监督等行政职权于一身, 而后将该联合执法检查队分离, 组建城管队伍, 查处各类违法行为。其最初的法律形式为1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》第16条。而后在2000年9月8日, 国务院颁发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》对相对集中行政处罚权做了进一步的专门规定。

二、城市综合管理制度的问题及建议

虽然相对集中行政处罚权展现了精简机构、权力集中、处罚统一、避免交叉重复、强化监督等方面的成效, 但是该制度本身存在的缺陷与不足却在执法过程中暴露无遗。

(一) 城市综合管理制度的合法性缺失

1.合法性缺失的分析

“法无明文规定不可为”是对行政机关行使行政职权的制约, 而在我国目前的中央行政立法中, 主要涉及到的有《行政处罚法》第16条、《行政强制法》第17条, 而后还有一些规范性文件对相对集中行政处罚权进行详细说明, 如《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等。依据《中华人民共和国立法法》的规定, 有关权力调整的问题应当由法律来规定, 而由于相对集中行政处罚权涉及行政权的运行主体重组问题及行政运行模式重组问题, 其立法主体应为全国人大会常委会 (1) 。

《立法法》规定了授权立法事项在条件成熟时应及时制定法律, 并授权终止。《行政处罚法》将相对集中行政处罚权的实施主体设立授权各省、自治区、直辖市人民政府。现如今, 由于没有一部专门针对城管执法的法律、法规, 使得各地区有立法权的城市制定地方性法规、政府规章, 没有立法权的城市制定政府令等其它规范性文件, 作为城管行使相对集中行政处罚权的依据。这就使得各地城管执法标准、执法方式、执法范围等不统一, 导致出现强行执法、乱开罚单等暴力执法现象, 使得政府的威慑力、法律的惩罚力度、惩罚效果锐减, 严重展现了法律滞后性所带来的社会危害性。

2.对合法性改善的建议

基于此, 我认为有关城管行使相对集中行政处罚权的法律设立应当提上日程, 这样不仅能够给城管执法提供更权威的法律依据, 还能有利于对城管执法队伍的统一管理, 对执法范围、标准、方式进行统一的界定, 拓宽相对集中行政处罚相对人的自我救济途径, 有助于定纷止争, 维护法律权威性, 政府威慑力。

(二) 城市综合管理制度合理性的欠缺

1.合理性欠缺的分析

城管执法的目的是维护城市的秩序、环境、卫生等城市的“容貌”, 打击小摊小贩、破坏环境等不和谐因素。因此铸就了该处罚行为的对象主要为城市低保群体、下岗职工、农乡流动人口, 其大部分是为生活所迫、能力不足、素质底下、以自己利益为中心的弱势群众。这就让作为拥有自有裁量权的城市管理者, 在全面考虑自由、正义、秩序冲突之时, 做出合理性的裁量。该自由裁量权主要是指行政机关在处理具体事项时, 在符合法律规范规定的幅度、条件、范围和程序, 依自我判断采取适当的裁量方式或措施的行政权能 (2) 。这种自由量权不仅要符合合法性的要求, 在法律法规规定的种类、幅度范围内行使, 更要受到合理性原则的制约。

现如今, 之所以城管与民众的矛盾冲突越发激烈, 并经常能够看到小摊小贩与城管执法队员上演着“敌进我退, 敌退我进”的戏码, 绝大部分原因在于有些执法队员为了达到相对集中行政处罚的目的, 不惜运用各种办法进行暴力执法行为, 更有甚者对处罚相对人拳打脚踢, 致使群众身心受到极大伤害。如开篇提到的某市城管暴力执法事件中的队员暴踩商户头事件。又如2013年的某村百货公司门前发生的纠纷中, 身穿制服的城管一言不发将小贩的炒粉整锅打翻, 当小贩正要捡锅时, 城管一拳打向了该小贩的脸部, 该小贩晕了过去, 鼻血流了一地。

2.对合理性改善的建议

上述事件中, 虽然当事人与目击者所称可能会与案件真实情况有所出入, 但这也是群众对城管执法的一种态度, 如果执法人员能够将“刚性执法”转变成“柔性执法”, 或者采取刚柔并济、集教育与处罚相结合等方式方法, 群众会更容易接受, 抵触的心理情绪的也会相应减少。毕竟城管执法的对象是城市的弱势群体, 他们所经营的小摊、所拉的黑车等便是其生存的工具, 也有可能是全家的经济命脉。所以执法人员更要对他们积极引导, 政府也要做好善后的工作, 为弱势群体提供可以生存的空间, 这样在保证生存自由的同时, 社会秩序也将会得到改善。

(三) 城市综合管理制度正当性的不完善

1.对程序正当性不完善的分析

程序正当性是指行政机关行使行政职权过程中除了国家秘密、商业秘密、个人隐私等绝对、相对的信息外, 都应当向群众公开, 并注意听取公民、法人和其他组织的意见, 严格遵守法定程序, 依照程序顺序行使职权, 并依法保障相对人、厉害关系人的知情权、参与权和救济权。

在某市城管暴力执法事件中, 执法人员下车后什么都不说抬车就走, 缺少了催告、开具物品清单、告知相对人权力义务等程序。在某茶叶店的事件中, 执法人员由于违规广告面积小, 就忽视了程序从而酿成悲剧。在这两个事件中, 可以看出严守程序的重要性。且《行政处罚法》第三十四条明确规定了执法人员在执法过程中应严格按照程序执法, 不能因事件大小、人员不同而自由裁量。

2.对程序正当性改善的建议

城市综合执法人员如果能够严格依照法定程序, 公开、公正、公平的行使处罚权, 群众对城管人员执法的不满也会逐渐减少。随着网络化发展, 可以将商贩基本信息进行网络录入, 对被处罚者信息进行网络跟踪记录统计, 而这种统计数据将成为城管人员行使自由裁量权的依据, 对于屡教不改的相对人加重处罚, 对于初次或者情节较轻的相对人免于处罚。同时处罚信息联网制, 可以有效避免一事二罚的情况。更有利于保护相对人的合法权益, 提高执法效率, 有助于群众对城管人员的监督, 以及城管人员对城市秩序的监督。

摘要：近年来, 城市综合管理人员在行使相对集中行政处罚权的过程中, 面临着相对人的抵触情绪以及暴力反抗, 同时有些执法人员在执法过程中也存在着暴力执法的现象。究其原因, 该制度本身的设计缺陷以及立法体系的不完善不容置疑, 同时在合理性、正当性方面的实践过程中也存在问题。本文对此问题进行简要分析并提出建议。

关键词：综合执法,相对集中行政处罚权,自由裁量权