新环保法“按日计罚”的几点思考

2022-10-16

环境保护是我国的一项基本国策, 面对世界性的环境、资源、生态问题, 以及长期以来我国环境保护方面存在的守法成本高、违法成本低的现状, 新《环境保护法》的诞生适应了我国当前严峻的环境形势, 环境法的新的责任方式“按日计罚”制度的推出, 是环保立法的一大创新和进步。基于我国当下的客观环境状况, 作为一项新型制度其规定还不够成熟和完善, 需要从细节方面去加以规范, 以弥补存在的不足。

一、“按日计罚”制度的历史沿革

按日计罚就是对违反环境法, 破坏或污染环境的企业或个人, 责令其限期治理并予以行政处罚, 若在规定的期间后, 仍未达到要求的, 依据违法的时间长短按日连续处罚。 (1) 我国新环境保法实施经历了漫长的历程。我国环保法最开始并没有“按日计罚”的规定, 只在一些单行法里, 如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等作了涉及, 但罚款都有上限, 使得违法成本远远低于守法成本, 如《环境影响评价法》中规定违反“三同时”制度, 擅自开工建设的行为最高处罚额为20万, 由于处罚力度不够无法对污染企业起到震慑作用, 面对日益严峻的环境和建设生态文明的需要, 新环保法应运而生。

二、“按日计罚”的理论支撑及国内外可借鉴的立法和实践经验

(一) 理论支撑

1. 政治理论层面:我国五位一体的构建, 生态文明的建设, 特别是自十八大以来各界对环境保护的关注度的大幅度上升, 使得环境保护有了可供支撑的政治基础;

2. 法学理论层面:在2006年的时候别涛教授就开始呼吁“按日计罚”应当纳入到环境法中, 并且理论界涌现了大批的优秀学者同时也形成了一系列丰硕的学术成果, (2) 例如:汪再祥的我国现行连续处罚制度之检讨:基于行政法体系与规范本质的思考, 以及一些其他有些的学者对按日计罚的法律性质、可实施性、如何计算、实施监督等做了自己的表述。

(二) 国内外可借鉴的立法和实践经

1. 国内执法实践层面:新环保法未出台前北京环保局对一家持续超标排放的发电厂, 按月处罚多次, 基于不同日期的超标排放行为多次处罚, 突破了对持续环境违法行为只能处罚一次的束缚。 (3)

2. 国内立法探索层面:具有代表性的是我国的重庆和深圳等地。深圳自2009年《深圳经济特区环境保护条例》实施以来, 企业的主动整改率提高了, 环境违法案件的数量大幅的减少了, 为环境法“按日计罚”制度的出台奠定了法律实践基础。

3. 国内外立法借鉴层面:环境问题具有复杂性、多样性和全球性, 各国不论是在立法层面有很多值得我国借鉴的经验。美国、英国、加拿大、等法律法规中都规定了“按日计罚”制度。如:《加拿大水法》第30条第二款针对“持续性违法行为”规定:某个违法行为如果被实施或者被持续达一天以上者, 则每一天的行为, 均被视为一个单独的违法行为。

三、关于“按日计罚”的几点思考

(一) “按日计罚”的法律性质的思考

1. 世界上各个国家的关于环境立法中的处罚制度“按日计罚”制度分为两类型, 第一种是秩序性质的“按日计罚”其主张企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物, 被责令改正, 拒不改正的处罚是从其发生之日起直至主动改正之日起按日连续处罚。第二种是执行罚性质的“按日计罚”主张企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物, 先将其认定为一个违法行为, 在按行政处罚规定的期限内仍旧没有改正的, 连续处罚直至其主动改正为止。两者的区别在对违法行为的连续性是否认为是“一次”而予以计罚。前一种认为违法行为持续的每一天是一个单独的违法行为。对每一个违法行为的处罚数额相加予以处罚。后一种认为将违法行为视为“一次”违法行为, 同时对这一违法行为持续的期间实施计罚。

2. 我国现阶段适合执行罚性制度“按日处罚”是实施秩序性“按日计罚”的一个过渡性的阶段, 首先我国现阶段环境保护的技术相对于比较落后。秩序罚性质的“按日计罚”需要计算每天违法企业排放污染的种类、浓度、以及污染程度等高技术的要求, 而执行罚性质的“按日计罚”适合当前我国环境执法的状况。其次是我国现行的环境基本法和单行法的关于罚款都较为单一、处罚的力度不大、一次性的处罚难以纠正持续性的违法行为, 而秩序性“按日计罚”才能从根本上防治和治理环境问题。罚款最根本的目的不是处罚违法企业, 是要达到遏制环境污染发生, 达到保护环境的目的。目前执行罚性质的“按日计罚”较适合我国当下的国情和客观现实, 而秩序罚性质的“按日计罚”适合我国未来的发展, 较之前者更接近环境保护的最根本的目的

(二) “按日计罚”的计算问题:

1. 新环保法第五十九条规定了“按日计罚”但并没有规定具体的细则, 在同步实施的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》中对一些问题做了补充, 但不够明确具体, 可操作性不强, 如:环保部门针对违法行为做出处罚决定并限期改正, 在30日内的任意一天进行复查, 如果仍旧没有改正, 则处以每日按原罚款数额的罚款, 如果1日做出的处罚, 10日的时候环保部门复查其并未改正, 予以按日计罚, 但是13日该企业改正了环保部门再次复查的却在20日, 检查合格后, 就存在20—13日之间企业并没有排污而受到罚款的现象, 要想解决这一问题可规定企业在达标后通知检查部检查。

2. 关于执行罚性质对于秩序罚性质的“按日计罚”认为每天都是一个单独的计罚单位, 从这个角度来讲违法企业每日的排放污染物的种类、浓度等每天都不一样, 就不能将统一的处罚数额适用每一个计罚日, 这虽然要求对相应的执法技术要求比较高, 增加执法的成本, 但会使得计罚更加的合理和公平。

3. 立足当前我国的环保实际情况借鉴国外的规定, 如美国将环境违法的处罚数额分为三个部分, 根据违法收益、违法行为持续的数日、违法情节严重性处罚。并以违法行为的潜在危害后果和违法程度的处以不同的罚款数额, 创造了一个持续违法处罚矩阵。 (4) 但是由于每个矩阵都有幅度, 就会对自由裁量权提出高的要求, 为保证这种裁量权的合法实施, 可规定按日计罚的每日最低限额及改正最长期限。

四、关于“按日计罚”制度的立法建议

(一) 如何协调环基本《境保护法》和各个环保单行法中“按日计罚”的关系

环境保护的基本法对“按日计罚”只做了宏观性的规定, 到那时具体的实施还要求制定相关的单行法来加以明确, 因此就必须将“按日计罚”纳入到各个单行法的规定中来, 做细节性的规定, 保障制度的实施, 比如我国现阶段正在修改的《大气污染防治法》、《水污染防治法》等一系列法律法规, 如在《水污染防治法》中明确擅自拆除排污设施、无证排污、在饮用水水源、农田、蔬菜基地等排放污染物适用“按日计罚”。作为基本法的环保法在适用中应该起到统领的作用, 在不违背基本规定的条件下有单行法的规定适用单行法, 若无则适用基本法环保法的规定。

(二) 在两种情形下应对污染环境的企业单位从重处罚

新环保法实施连续处罚的对象主要是对那些在主观恶意较大的企业。目的是运用严格的处罚手段促使其及时的改正环境违法行为, 但判断“主观恶意大”我认为在两种情况下应该认定为主观恶意大:第一种是依法对排污者送达责令其改正违法行为决定书后的30天内, 环保部门对违法企业进行复查, 但没有规定复查的期限、日期及次数, 如果个别企业在罚款之后复查之前, 在固定的罚款预算内, 刻意的增加排放污染物的行为, 即使在环保部门复查之前改正了, 但这种主观恶意的行为给环境造成的影响更为恶劣, 此种条件下即使按时改正也要加重处罚;第二种连续违法行为处罚之后一段时间改正, 但过一定的时段又接着排放污染物, 这种恶性循环, 不但会增加司法和执法的成本, 还会降低法律的权威, 因此对于这种屡次不改的违法企业应当加重处罚, 在施以财产罚同时吊销执照, 建立企业信誉档案制度, 予以通报等。

(三) 建立相应的环境罚款专项基金的制度

严格规定罚款的用途、范围、专款专用。建立相应的财务制度, 接受审计单位的审计。首先对于环保法实施之后我国好多地方出现的“天价”罚款案件, 难以执行, 如果违法企业在未失去相应资格的情况下主动改正, 行政部门可运用专项基金建立奖励制度, 督促其履行目的的同时也能调动其治理积极性。其次可以将罚款的金额用到执法经费, 提高执法效能和技术上, 严格规定其用途和限度。还可用于奖励举报环境违法行为的个人, 鼓励公众参与和监督。

法谚有云“任何人不得从其违法行为中获利”, 新环保法“按日计罚”制度的设计就是这一原则的体现, 本文对其理论支撑、借鉴做了论述, 法律性质、计算做了个人思考, 为“按日计罚”的实施, 建设生态文明增砖添瓦。

摘要：新《环境保护法》, 被誉为史上最严格的环保法, “按日计罚”制度使得污染环境的成本暴涨, 为生活环境保驾护航。随之公布配套的五项细则使得“按日计罚”可行性大为提高, 但对“按日计罚”的法律性质、罚款的计算方面、以及和其他单行法的协调的规定都较为模糊、不够完善。本文在论述上述问题的同时提出一些个人思考和立法建议。

关键词：按日计罚,计算,法律性质,立法建议